摘要：算力是数字经济时代的关键生产力，全国一体化算力网络是支撑数字经济、人工智能等高质量发展的战略性基础设施。当前，人工智能呈现爆发式增长态势，算力需求呈指数级上升，构建布局科学、绿色低碳、协同高效的全国一体化算力网络和绿色智算集群，已成为培育新质生产力、推进中国式现代化的战略要求。本文以“十五五”规划纲要、2026年《政府工作报告》、2026年4月中央政治局会议关于“六张网”规划建设的部署等最新权威政策为依据，基于国家信息中心、国家数据局、国家能源局、国家统计局等权威部门发布的最新数据，系统分析了我国算力资源时空分布不均衡、算电协同不足、绿色低碳转型压力加大、网络互联互通水平有待提升等突出问题，从空间布局优化、算电协同、算网融合、绿色低碳、市场机制、安全治理六个维度构建了布局优化的总体框架，提出了“东西协同、数绿融合、算网一体、安全高效”的布局优化方案和重点任务，并从加强统筹协调、完善政策体系、强化要素保障、健全监测评估、深化开放合作五个方面提出了保障措施，以期为深入推进“东数西算”工程、加快构建全国一体化算力网提供决策参考。

关键词：全国一体化算力网络；东数西算；绿色智算集群；算电协同；布局优化；绿色算力

一、引言

（一）研究背景与问题提出

算力是数字经济时代的关键生产力，正逐步像水电一样成为培育新质生产力的战略性基础资源[1]。随着人工智能技术的爆发式增长，大模型训练、智能推理、工业仿真、自动驾驶等多元场景对算力的需求呈指数级上升，算力的战略价值日益凸显。习近平总书记强调，“统筹推进算力基础设施建设，深化数据资源开发利用和开放共享”[2]，为加快构建全国一体化算力网提供了根本遵循。

近年来，我国算力建设坚持统筹布局、需求牵引、算网协同，在供给规模、互联互通和应用赋能上同步提升，算力总规模与智能算力规模均跃居全球第二，“十四五”期间算力总规模年均增速约30%[3]。2025年，中国算力市场规模达8351亿元[3]；全国已建成42个万卡级智算集群，全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时[4]。截至2026年7月底，全国智算总规模达240万PFLOPS，八大国家算力枢纽已建成智算总规模占全国比重超过80%[5]。

在算力规模快速扩张的同时，我国算力资源布局中的深层次矛盾也日益凸显：算力资源时空分布不均衡，东部需求大但建设成本高，西部资源多但需求少[1]；数据中心能耗快速增长，绿色低碳转型压力加大；算电协同机制尚不健全，电力与算力之间的堵点仍然存在[1]；网络互联互通水平有待提升，算力资源的统一监测和高效调度机制仍需完善[1]。

面对这些矛盾和挑战，“十五五”规划纲要明确提出，深入推进“东数西算”工程，构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网，推动绿色电力与算力协同布局[6]；2026年《政府工作报告》提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”[7]；2026年4月，中央政治局会议部署加强“六张网”规划建设，算力网首次被纳入国家“六张网”战略性基础设施阵列，与水网、新型电网、新一代通信网等置于同等重要的位置[1]。这些重大部署表明，全国一体化算力网络和绿色智算集群布局优化，已成为“十五五”时期国家基础设施建设的重要任务。如何科学优化算力网络与智算集群的空间布局，实现绿色低碳、协同高效发展，是亟须回答的重大课题。

（二）研究意义

从理论层面看，本文的研究有助于深化对算力基础设施空间布局规律和绿色低碳发展路径的认识。算力网络兼具基础设施属性和战略性新兴产业属性，其布局优化涉及空间经济学、产业经济学、能源经济学和网络经济学等多学科交叉。本文将“算力—电力—网络—产业”纳入统一的分析框架，构建全国一体化算力网络与绿色智算集群布局优化的理论框架，丰富和发展了新基建布局理论、算电协同理论和绿色低碳发展理论。

从实践层面看，算力网建设已纳入国家“十五五”规划109项重大工程项目，据有关机构测算，“十五五”时期算力网建设将新增直接投资4万亿元[8]。2026年“六张网”及相关重点领域建设投资规模将超7万亿元，算力网直接投资达万亿量级[1]。本文立足最新政策动向和统计数据，系统提出算力网络与智算集群布局优化的总体思路、重点任务和保障措施，可为各级政府推进“东数西算”工程、建设全国一体化算力网、发展绿色智算集群提供决策参考。

（三）研究方法与数据来源

本文采用规范研究与实证分析相结合的方法。一方面，系统梳理2023年以来我国关于算力基础设施建设、绿色数据中心发展的系列重大政策文件，包括“十五五”规划纲要、2026年《政府工作报告》、《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》、《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》等；另一方面，广泛采集国家信息中心、国家数据局、国家能源局、国家统计局、国家互联网信息办公室、中国信息通信研究院等权威部门发布的最新数据和研究成果，力求做到政策依据充分、数据来源权威、论证逻辑严密。

（四）核心概念界定

算力是指计算机系统、数据中心、云计算平台等提供的计算能力，是数字经济时代的核心生产力。按照类型划分，算力可分为通用算力、智能算力（智算）、超级算力（超算）和高性能算力等。

全国一体化算力网络是指将分散在全国各地的算力设施通过高速网络连接起来，实现算力资源统一发现、统一调度和按需使用的新型基础设施。不同于电网输送电力、水网传送水，算力网真正调度和流动的是计算任务、所需数据以及计算结果[1]。

东数西算工程是指通过构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系，将东部算力需求有序引导到西部，优化数据中心建设布局，促进东西部协同联动的国家重大工程。

绿色智算集群是指在特定区域集聚、以绿色电力为主要能源供给、采用先进节能降碳技术、具有较高能效水平的智能算力基础设施集群。

算电协同是指通过数字化技术、智能算法、信息网络，将算力基础设施与电力系统进行深度融合，推动资源动态匹配与优化配置的新基建工程，实现“以电强算、以算促电”[9]。

二、理论基础与分析框架

（一）算力基础设施的战略属性

算力基础设施是支撑数字经济发展和人工智能应用的基础性、战略性资源。其战略属性主要体现在三个方面。

第一，算力是培育新质生产力的战略底座。 在数字经济与实体经济深度融合的时代背景下，算力网、新型电网、新一代通信网等新型基础设施，正成为决定未来竞争优势的关键变量。谁能在这张网上前瞻布局，谁就能在新一轮科技革命中占据先机[1]。算力网将分散的算力资源整合为统一调度的“全国一张网”，推动算力资源网络化、集约化配置，能够有效满足人工智能大模型训练、影视渲染、自动驾驶、智慧金融等多元场景的算力需求，带动人工智能、大数据、工业互联网等整个产业链升级[1]。

第二，算力网络是破解资源时空分布不均的治本之策。 我国算力资源时空分布并不均衡，东部需求大但建设成本高，西部资源多但需求少，不同行业、不同时段的算力潮汐现象十分明显[1]。这一现实矛盾决定了不能依靠市场自发配置完全解决算力布局问题，必须通过“东数西算”工程等国家战略进行顶层设计和统筹布局。

第三，算力基础设施建设是扩大有效投资、稳定经济增长的重要抓手。 据国家发展改革委初步估算，2026年“六张网”及相关重点领域建设投资规模将超7万亿元，算力网作为其中最新的一张网，包括信息设备和土木建筑工程等在内，直接投资将达到万亿量级，并带来百万量级的就业岗位[1]。算力网建设不仅拉动当前投资，更将为中长期高质量发展蓄势赋能[1]。

（二）算力布局优化的理论基础

算力网络与智算集群布局优化涉及多重理论支撑。

从空间经济理论看，要素禀赋理论和新经济地理理论为“东数西算”提供了理论依据。西部拥有丰富的可再生能源、充足的土地资源和较低的建设成本，东部拥有旺盛的算力需求和广阔的应用场景，二者之间存在显著的要素禀赋互补性。通过算力网络将东西部连接起来，能够实现算力资源的跨区域优化配置，发挥比较优势和规模经济效应。

从网络外部性理论看，算力网络的价值随着接入节点的增加而增大。构建全国一体化算力网，通过统一监测调度平台实现算力资源的“统一发现、统一调度、按需使用”，能够产生显著的网络效应和协同效应，降低算力使用成本，提高资源利用效率[1]。

从绿色低碳发展理论看，数据中心是能源消耗增速较快的领域之一，其绿色低碳转型既是应对能耗压力的现实考题，也是服务“双碳”目标的长远之策[10]。将算力设施布局与可再生能源富集区相结合，推动算电协同，实现绿电替代和新能源消纳的有机组合，是实现算力绿色低碳发展的关键路径[1]。

从系统协同理论看，算力网络布局优化是一个“算力—电力—网络—产业”多要素协同的系统工程。算电协同、算网融合、监测调度、市场机制、安全治理等环节相互关联、相互制约，必须坚持系统观念，统筹推进[1]。

（三）本文的分析框架

基于上述理论，本文构建“现状分析—问题识别—框架设计—方案实施—保障支撑”的分析框架。首先，系统分析我国算力网络与智算集群发展的总体现状；其次，从空间布局、算电协同、绿色低碳、网络互联、市场机制、安全管理等维度识别存在的问题；再次，提出布局优化的总体思路与目标；进而，从空间布局优化、算电协同、算网融合、绿色低碳、市场机制、安全治理六个维度设计布局优化的重点任务与实施方案；最后，从统筹协调、政策体系、要素保障、监测评估、开放合作五个方面提出保障措施。这一框架体现了“摸清底数—找准问题—明确方向—精准施策—强化保障”的完整逻辑链条。

三、全国一体化算力网络建设现状与成效

（一）算力供给规模实现跨越式增长

“十四五”时期，我国算力建设进入快速发展期，算力供给规模实现跨越式增长，供需匹配格局持续优化。

从总体规模看，我国算力总规模与智能算力规模均跃居全球第二，“十四五”期间算力总规模年均增速约30%[3]。2025年，中国算力市场规模达8351亿元[3]，全国已建成42个万卡级智算集群[4]。截至2026年3月底，我国已建成智能算力规模188.2万P，相当于2025年同期的2.5倍，其中八大国家枢纽节点占比超过80%[1]；截至2026年7月底，全国智算总规模进一步攀升至240万PFLOPS[5]。

从结构看，智能算力在算力总规模中的占比快速提升，已成为算力增长的主要动力。随着人工智能大模型训练和推理需求的爆发式增长，智算中心建设进入高峰期，通用算力向智能算力加速演进。算力正逐步像水电一样，成为培育新质生产力的战略性基础资源[1]。

从区域分布看，“东数西算”工程布局持续深化。目前已形成以8大国家算力枢纽、10个国家算力集群、3个算电协同发展区域为重点的“8+10+3”算力空间布局[1]。八大国家算力枢纽已建成智算总规模占全国比重超过80%[5]，算力资源向国家枢纽节点集中的趋势日益明显。

（二）全国一体化算力网加快成形

全国一体化算力网建设取得阶段性成效，一张横跨东西、贯通南北的算力网络正在加快成型。

从网络基础设施看，截至2025年底，我国已围绕算力枢纽建成干线光缆145条，实现8大算力枢纽互联，全国各省份至8大枢纽的网络传输时延均降至20毫秒以内[1]，八大枢纽节点间20毫秒时延圈已基本实现[11]。“新八纵八横”骨干光缆网络正沿着高铁线不断延伸，一批“算力新城”首次实现骨干光缆高速直连[1]，网络传输能力与算力设施建设同步升级。

从统一调度看，全国一体化算力监测调度平台加快工程化部署，算力接入和精准匹配能力持续提升。目前，已有140万PFLOPS智能算力接入全国一体化算力网试验验证平台[5]，算力资源监测覆盖面持续扩大，正朝着“看得见、调得动、用得好”的目标迈进[1]。国家数据局已明确将“东数西算”工程、一体化算力网监测调度、算电协同、边缘算力建设作为下一步四大工作方向[12]。

从数据基础设施看，全国数据基础设施建设提速，布局建设运营7个区域功能节点、113个业务节点，已接入4万余个主体、上架6万余个产品，较2025年底分别增长10倍和4倍，已有百余个节点接入国家数据基础设施底座、实现互联互通[5]。

（三）算电协同从理念走向实践

算电协同是算力网稳定运行的关键所在，也是实现绿色算力的重要路径。2026年，“算电协同”首次写入政府工作报告，并被纳入“十五五”规划纲要，上升为国家任务[7][13]。

从政策层面看，“十五五”规划纲要明确要求“推动绿色电力与算力协同布局”[6]，2026年《政府工作报告》提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”[7]。国家数据局局长刘烈宏在中国发展高层论坛2026年年会上系统阐述了算电协同的内涵，指出算电协同是通过数字化技术、智能算法、信息网络，将算力基础设施与电力系统进行深度融合，推动资源动态匹配与优化配置的新基建工程，实现“以电强算、以算促电”[9]。

从实践层面看，内蒙古、宁夏、贵州等新能源富集地区，通过布局建设源网荷储一体化、绿电直连等重点项目，充分挖掘西部地区就地消纳潜力，促进新能源与算力设施的协同规划布局[14]。探索形成“源网荷储”一体化、“光伏直连+风电长协”等绿电多元利用方式，实现算力设施绿电替代和新能源消纳的有机组合[1]。算力网与新型电网的协同在规划建设、价格机制等方面正逐步打通堵点[1]。

（四）算力赋能千行百业

算力作为新型基础设施，正加速赋能经济社会发展各领域。从训练大模型到驱动无人驾驶，从工业仿真到气候模拟，算力已深入融入生产生活各环节[3]。

在产业赋能方面，算力为人工智能、大数据、工业互联网等新兴产业发展提供核心支撑。位于郑州的国家超算互联网核心节点正式上线运行，采用首个全国产10万卡算力集群，为新材料、创新药等26个领域提供融合算力支持[15]；“东数西算”粤港澳大湾区国家枢纽节点直接瞄准新一代大模型研发的智算需求[15]。

在数据要素方面，国家公共数据资源登记平台登记资源近30万项，累计发布417个典型案例和760个场景指引[5]；高质量数据集建设加快推进，截至2026年6月，140家先行先试单位建成高质量数据集超106PB[5]。

在经济发展方面，算力基础设施建设已成为扩大有效投资、稳定经济增长的重要抓手，带动光通信、AI服务器等产业爆发式增长，开启万亿级投资周期[16]。

（五）算力与数字经济的协同发展

算力基础设施与数字经济发展相互促进、协同演进。一方面，算力是数字经济发展的核心底座，为数字产业化提供基础设施支撑，为产业数字化提供技术赋能。2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP的比重已超过10.5%，数字产业总营收达39.6万亿元、同比增长8.8%[25]；规模以上数字产品制造业增加值增长9.3%，占规模以上工业增加值比重达12.5%[26]；电子商务交易额达467339亿元，网上零售额159722亿元、增长8.6%[26]。这些数字经济的亮眼成就，离不开算力基础设施的有力支撑。

另一方面，数字经济的蓬勃发展也持续拉动算力需求增长，为算力产业提供广阔的应用空间。2025年，我国累计建成5G基站483.8万个，全国三分之二的地级市达到千兆城市建设验收标准，IPv6活跃用户数达8.69亿[25]。数字基础设施的完善，为算力资源的上云、互联和调度创造了条件。2026年上半年，我国GDP达695704亿元、同比增长4.7%，以高技术制造业、数字产品制造业等为代表的新动能领域对规模以上工业增加值增长的贡献率达47.9%[27]，数字经济和新动能对经济增长的支撑作用持续增强，算力的基础性作用日益凸显。

四、绿色智算集群发展现状与挑战

（一）绿色智算集群的发展态势

绿色智算集群是算力基础设施绿色低碳发展的主要形态，也是“十五五”时期算力布局优化的重点方向。当前，我国绿色智算集群发展呈现以下态势。

一是建设规模快速扩张。 随着人工智能需求的爆发式增长，各地加快推进智算中心建设，一批大规模智算集群在西部可再生能源富集区集聚。2025年全国已建成42个万卡级智算集群[4]，超大规模智算集群建设进入高峰期。内蒙古和林格尔、宁夏中卫、贵州贵安、甘肃庆阳等西部枢纽节点，依托丰富的可再生能源和适宜的气候条件，加快集聚形成绿色智算集群。

二是绿色化水平持续提升。 我国算力规模快速增长，算力设备向高能效方向升级，算力载体绿色化转型进展积极[17]。按照《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》部署，到2025年底全国数据中心整体上架率不低于60%，平均电能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增长10%[18]。从实践看，各枢纽节点积极采用先进节能技术，通过液冷、自然冷却、余热利用等方式降低能耗，数据中心PUE值持续下降。

三是绿电供给能力显著增强。 “十四五”时期，我国可再生能源发电装机占比由40%提升至60%左右，能源自给率由80%左右提升至84%以上[19]。内蒙古、宁夏、贵州等新能源富集地区绿电资源丰富，为绿色智算集群提供了充足的绿色电力保障。西部绿电发电成本已降至2—3美分/度[20]，形成了显著的绿电成本优势。

四是绿色算力价值加速显现。 2026年8月22日，2026绿色算力（人工智能）大会在内蒙古呼和浩特召开，中国信息通信研究院发布的《绿色算力发展研究报告（2026年）》认为，当前算力网、词元经济、算力出海等新模式加速涌现[17]；清华大学发布的《“东数西算”枢纽节点绿色算力指数研究报告》显示，内蒙古、京津冀、贵州三大国家枢纽节点绿色算力发展处于全国领先水平[21]。绿色算力从“建得快”转向“用得好”，从“拼规模”转向“拼能效”的发展路径日益清晰[17]。

（二）绿色智算集群面临的能耗挑战

在快速发展的同时，绿色智算集群建设也面临日益突出的能耗挑战。

一是算力用电总量快速攀升。 2025年，全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时，占全社会用电量的1.6%，全国一体化算力网络8大枢纽节点算力用电成为增长主体[4]。数据中心用电增速超过18%/年[10]，远高于全社会用电量增速，是能源消耗增速最快的领域之一。

二是人工智能对电力需求提出更高要求。 随着人工智能大模型规模的扩大和应用的普及，算力需求呈指数级上升，电力需求同步快速增长。据测算，“十五五”时期AI相关用电需求将持续攀升，电力供给保障压力加大。30秒AI视频背后，是万卡集群一天20万度电的消耗[22]。人工智能的未来，不仅是“算”的比拼，更是“电”的竞赛[22]。

三是算电协同机制尚不健全。 算力网与新型电网的协同在规划建设、价格机制等方面还存在一些堵点[1]。绿电交易机制、碳足迹核算体系有待完善，算力设施难以稳定获得绿色电力保障；部分地区的电力供给结构、电网承载能力难以满足超大规模智算集群的用电需求；算电协同的商业闭环尚未完全打通，存在绿电错配等问题[23]。

四是节能降碳技术推广有待加强。 数据中心节能降碳技术装备应用水平参差不齐，液冷、自然冷却、智能运维等先进技术在中小型数据中心的应用率仍偏低；存量数据中心的节能改造任务艰巨。工业和信息化部发布的《国家工业和信息化领域节能降碳技术装备推荐目录（2025年版）》中，信息化领域共有50项技术入围，涵盖数据中心、通信基站等方向[24]，应加快推广应用。

（三）绿色智算集群布局的区域差异

从区域布局看，绿色智算集群发展呈现明显的区域差异。内蒙古、京津冀、贵州三大国家枢纽节点绿色算力发展处于全国领先水平，其中和林格尔新区、怀来县、集宁等地区表现突出[21]。东部沿海地区算力需求旺盛但土地、能源、环境容量约束趋紧；西部地区可再生能源丰富但算力需求相对不足、产业配套有待完善；中部地区兼具区位优势和能源优势，正在成为算力布局的重要增长极。

这种区域差异既体现了“东数西算”工程引导算力资源有序西移的政策效果，也反映出东西部在算力发展基础、产业配套、人才集聚等方面的客观差距，需要在布局优化中统筹把握。

（四）绿色智算集群建设的典型案例

从各地实践看，一批绿色智算集群建设典型模式正在加速形成。

内蒙古枢纽：“绿电+算力”协同典范。 内蒙古依托风光资源富集优势，加快推进和林格尔数据中心集群建设，探索“绿电直供+源网荷储”一体化模式，乌兰察布等地打造“电力海绵”，将富余风光电能转化为算力服务，形成绿色算力供给基地[22]。在2026绿色算力（人工智能）大会上，内蒙古的绿色算力实践获得高度评价，和林格尔新区、集宁等地区绿色算力发展指数位居全国前列[21]。

贵州枢纽：“算力+绿能”协同提速。 贵州依托气候凉爽、能源充足、地质稳定的优势，加快建设贵安数据中心集群，推动“东数西算”与绿色能源协同布局[14]。2026年中国国际大数据产业博览会在贵阳举行，彰显了贵州作为“中国数谷”和绿色算力基地的重要地位[28]。

宁夏枢纽：“绿电直连”先行探索。 宁夏中卫等地布局建设绿电直连、源网荷储一体化等重点项目，充分利用新能源就地消纳潜力，促进新能源与算力设施协同规划布局，打造低成本、绿色化的算力供给基地[14]。

郑州节点：国产算力自主创新标杆。 国家超算互联网核心节点在郑州正式上线运行，采用首个全国产10万卡算力集群，为新材料、创新药等26个领域提供融合算力支持，标志着我国算力自主可控迈出重要步伐[15]。

这些典型案例表明，绿色智算集群建设正在从“点上突破”走向“面上推开”，各地因地制宜探索形成各具特色的发展模式，为全国一体化算力网络和绿色智算集群布局优化积累了宝贵经验。

五、算力网络与智算集群布局存在的主要问题

（一）空间布局不尽合理，东西部协同仍需深化

一是算力资源时空分布不均衡。 东部地区算力需求旺盛，但土地、能源、环境容量等约束趋紧，建设成本高；西部地区资源丰富、成本较低，但算力需求相对不足，存在“有算力无需求”与“有需求无算力”并存的结构性矛盾[1]。不同行业、不同时段的算力潮汐现象十分明显，算力资源利用效率有待提高[1]。

二是部分地方存在重复建设苗头。 在人工智能热潮驱动下，一些地方不顾实际需求盲目跟风建设智算中心，存在算力供给过剩、资源闲置的风险。部分地区智算集群建设缺乏统筹规划，同质化竞争问题初显，与全国一体化算力网“统一规划、合理布局”的要求存在差距。

三是区域协同联动机制尚不健全。 东西部在算力布局中的利益分享、成本分担机制尚不完善，跨区域算力调度的激励机制有待健全，“东数西算”的价值传导链条仍需打通。

从供需匹配看，东部沿海地区算力需求高度集中，而西部枢纽节点的本地算力需求相对不足，跨区域算力调度的市场规模和效率仍有较大提升空间。从电力成本看，东西部在电价水平上存在明显差异，西部绿电成本已降至2—3美分/度，但受电力交易机制、电网接入条件等制约，这一成本优势向算力服务价格优势的传导仍不充分[20]。从网络条件看，虽然全国各省份至8大枢纽的网络传输时延已降至20毫秒以内[1]，但跨区域数据传输的带宽成本、安全风险等仍在一定程度上制约着算力资源的跨区域流动。

从发展节奏看，部分东部地区受土地、能源、环境容量约束，新建大型数据中心面临较大压力；而西部地区部分在建智算项目存在与实际需求脱节的风险，可能出现“建而不用、用而不满”的现象。这要求在布局优化中更加注重供需匹配和动态平衡，既要避免东部算力供给不足，也要防止西部算力资源闲置浪费。

（二）算电协同存在堵点，绿电保障有待加强

一是算力网与新型电网规划协同不足。 算力基础设施布局与电力基础设施规划尚未完全衔接，部分算力枢纽节点面临电力供给不足或电网接入受限的制约[1]。算力设施的负荷特性与电力系统的供需平衡之间存在矛盾，需要加强源网荷储一体化规划。

二是绿电交易机制不健全。 绿电交易、绿证交易制度尚不完善，算力设施获取绿色电力的渠道和机制有待畅通。绿电价格形成机制、碳足迹核算体系尚未建立健全，算力设施的绿色属性难以充分体现和变现[1]。

三是算电协同商业闭环尚未打通。 当前算电协同面临商业闭环难、绿电错配等瓶颈[23]。绿电供给与算力需求在时间、空间上的错配问题突出，储能等调节资源在算电协同中的作用有待充分发挥[23]。

（三）网络互联互通水平有待提升

一是网络带宽与时延仍有优化空间。 虽然全国各省份至8大枢纽的网络传输时延已降至20毫秒以内，但面向超大规模智算集群的分布式训练、实时推理等应用场景，对网络带宽、时延、可靠性提出了更高要求。国家枢纽间直连线路容量有待进一步扩大[1]。

二是算网融合程度不够深入。 算力网与新一代通信网的融合仍有待强化[1]，5G、6G等新一代通信技术与算力网的深度融合有待推进。算力资源与网络资源的一体化调度、协同服务能力有待提升。

三是边缘算力建设相对滞后。 面向工业互联网、低空经济、智慧政务等应用场景的边缘算力部署不足，算力资源向边缘延伸、就近服务的能力有待增强[12]。

（四）绿色低碳转型压力较大

一是能耗总量控制压力大。 数据中心用电增速超过18%/年，2025年全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时[4]。在“双碳”目标约束下，算力绿色低碳转型压力持续加大。

二是绿色技术应用不均衡。 先进节能降碳技术在大型、新建数据中心应用较多，但在中小型、存量数据中心的应用率偏低。液冷、自然冷却、余热利用等技术的规模化推广仍需政策支持[24]。

三是绿色算力价值实现机制不健全。 绿色算力的环境价值、经济价值尚未充分体现，绿电使用、能效提升的激励约束机制有待完善，企业绿色转型的内生动力不足。

（五）统一监测调度与市场机制有待完善

一是算力资源统一监测调度能力不足。 算力资源监测覆盖面有待扩大，监测调度技术与机制仍有待突破[1]，“看得见、调得动、用得好”的目标尚未完全实现。

二是算力市场化定价机制不健全。 算力资源的价格形成机制、交易规则尚不完善，算力服务市场的培育和发展滞后，制约了算力资源的优化配置和高效利用。

三是需求侧激励机制不充分。 激发全社会算力需求“入网”的政策措施有待加强，企业上云用数赋智、使用国家算力网络服务的积极性有待进一步激发[1]。

（六）安全管理与治理能力有待提升

一是数据安全风险防控压力大。 算力网络承载海量数据，跨区域、跨层级的数据流通增加了数据安全风险防控难度。算力设施自身的网络安全、算力供应链安全面临挑战。

二是人工智能安全风险不容忽视。 大模型训练和推理涉及的数据合规、算法安全、模型滥用等新型风险需要加强防范。

三是算力基础设施安全治理体系有待健全。 全国一体化算力网的安全监测、应急响应、容灾备份等能力建设有待加强，算力基础设施的韧性有待提升。

六、布局优化的总体思路与目标

（一）总体思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实“十五五”规划纲要关于“深入推进'东数西算'工程，构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网”的决策部署[6]，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，坚持统筹布局、需求牵引、算网协同、绿色低碳、安全高效，以优化算力空间布局为主线，以算电协同和算网融合为支撑，以绿色智算集群建设为重点，构建“东西协同、数绿融合、算网一体、安全高效”的全国一体化算力网络和绿色智算集群布局体系，为培育新质生产力、推动数字经济高质量发展和人工智能应用筑牢算力底座。

基本原则包括：

一是坚持统筹布局、合理有序。 强化全国一盘棋，统筹考虑能源供给、网络条件、产业基础、市场需求等因素，科学确定算力设施的规模、结构和布局，防止盲目建设和重复投资，实现算力资源的有序集聚和高效利用。

二是坚持需求牵引、市场导向。 坚持以市场需求为导向配置算力资源，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发全社会算力需求，促进供需精准匹配。

三是坚持东西协同、优势互补。 持续深化“东数西算”工程，推动东部算力需求有序向西部引导，促进东西部在算力供给、应用场景、产业配套等方面优势互补、协同联动。

四是坚持绿色低碳、数绿融合。 把绿色低碳理念贯穿算力基础设施建设运营全过程，推动算力设施与绿色电力协同布局，提高可再生能源利用比例，降低算力能耗强度和碳排放强度。

五是坚持安全可控、开放合作。 统筹算力发展和安全，加强算力供应链自主可控和数据安全防护，深化国际算力合作，在开放中提升安全保障能力。

（二）主要目标

到2027年的阶段性目标： 全国一体化算力网基本建成，算力资源空间布局更加优化，东西部算力协同发展格局基本形成；国家算力枢纽节点作用充分发挥，绿色智算集群集聚效应显现；算电协同机制基本建立，全国数据中心平均电能利用效率持续下降，可再生能源利用率显著提升；算力网络互联互通水平明显提高，统一监测调度能力显著增强；算力市场化运营机制初步建立，算力资源利用率明显提高。

到2030年的总体目标： 构建形成布局科学、规模适度、绿色低碳、安全高效的全国一体化算力网络体系；多层次算力设施体系全面建成，通用算力、智能算力、超级算力协同发展，算力总规模保持全球领先；绿色智算集群成为算力基础设施的主要形态，绿色电力供给和算力需求实现高效匹配，算力绿色低碳发展达到国际先进水平；全国一体化算力网实现算力资源统一监测、统一调度、按需使用，算力资源利用率显著提高；以算力为核心的数字经济基础设施体系支撑能力全面增强，有力支撑数字经济核心产业增加值占GDP比重达12.5%目标的实现[6]。

（三）总体框架

按照“空间布局、协同机制、发展模式、治理能力”四个维度，构建“一网、两极、三协同、五体系”的布局优化总体框架。

“一网”即全国一体化算力网络，以8大国家算力枢纽、10个国家算力集群和3个算电协同发展区域为节点，通过高速光缆网络连接，实现算力资源统一发现、统一调度和按需使用[1]。

“两极”即东西部两大算力发展极。东部以算力应用和创新为核心，打造算力需求策源地和应用创新高地；西部以算力供给和绿色能源为核心，打造绿色算力生产基地和算力产业集聚区。

“三协同”即算电协同、算网融合、数算协同三大协同机制。算电协同实现“以电强算、以算促电”[9]；算网融合实现算力与网络一体化调度；数算协同实现数据资源与算力资源高效匹配。

“五体系”即空间布局体系、绿色能源体系、网络传输体系、市场运营体系、安全保障体系五大支撑体系，为布局优化提供系统性支撑。

七、布局优化的重点任务与实施方案

（一）优化算力空间布局，构建东西协同新格局

第一，强化国家算力枢纽节点功能。 持续发挥8大国家算力枢纽节点的集聚引领作用，推动算力资源向枢纽节点集中。东部枢纽节点重点发展面向人工智能大模型训练、金融科技、智能制造等高端应用的智算中心，提升算力服务的价值含量；西部枢纽节点依托可再生能源优势，重点布局超大规模、超低PUE的绿色智算集群，承接东部算力需求[1]。充分发挥八大国家算力枢纽已建成智算总规模占全国比重超80%的基础优势[5]，进一步巩固和提升枢纽节点的枢纽地位。

第二，培育壮大绿色智算产业集群。 依托内蒙古和林格尔、宁夏中卫、贵州贵安、甘肃庆阳等西部枢纽节点，加快建设一批超大规模绿色智算集群，形成绿色算力产业集群。支持枢纽节点地区完善配套设施，发展算力设备制造、算力运营服务、数据标注等上下游产业，把绿色算力优势转化为产业发展优势。推广乌兰察布“电力海绵”等算电协同模式[22]，建设具有示范意义的绿色智算产业园。

第三，统筹布局多样化算力设施。 按照“国家枢纽节点—区域节点—边缘节点”多层次布局要求，构建通用算力、智能算力、超级算力协同发展的算力设施体系[6]。加快边缘算力建设，面向工业互联网、低空经济、智慧政务等应用场景，在重点城市和产业园区部署边缘智算节点，实现算力资源就近服务[12]。发挥超算中心的战略作用，强化超级算力对重大科学研究和关键领域攻关的支撑能力。

第四，促进东西部算力协同联动。 完善跨区域算力调度机制，推动东部算力需求有序向西部引导。建立健全东西部算力合作的利益分享机制，探索算力服务的跨区域结算和分配方式，调动东西部共建共享的积极性。支持东西部枢纽节点结对合作，共建算力产业园区和算力服务平台。

（二）深化算电协同，夯实绿色能源保障

第一，推动算力与电力协同规划布局。 将算力基础设施布局与电力系统规划有机衔接，围绕算力枢纽节点超前布局电力基础设施，加强电网接入能力建设。落实“十五五”规划纲要关于“推动绿色电力与算力协同布局”的部署[6]，在算力枢纽节点周边布局建设新能源电源和储能设施，打造源网荷储一体化的绿色算力基地。

第二，创新绿电供给模式。 探索“光伏直连+风电长协”“源网荷储”一体化等绿电多元利用方式，实现算力设施绿电替代和新能源消纳的有机组合[1]。支持算力中心与新能源发电企业签订长期绿电购售协议，提高算力设施可再生能源利用比例。发挥西部绿电成本优势（已降至2—3美分/度）[20]，增强绿色算力竞争力。

第三，健全绿电交易和碳足迹核算机制。 推动算力中心与电力市场有效衔接，建立健全绿电交易机制和碳足迹核算体系，让绿色电力真正成为算力网发展的“绿色底色”[1]。完善绿证交易制度，推动算力设施绿色电力消费纳入绿色低碳评价体系。探索建立算力碳足迹核算标准和碳标识制度，促进绿色算力价值实现。

第四，发挥储能等调节资源作用。 针对算电协同中绿电错配、供需波动等问题，充分发挥储能作为连接“算力网”与“电力网”的关键枢纽作用[23]。在算力枢纽节点配置适当规模的储能设施，平抑新能源出力波动，保障算力设施稳定供电，实现“以电强算、以算促电”的良性互动[9]。

（三）加快算网融合，畅通数据传输通道

第一，扩容升级骨干网络。 加强算网融合创新，适度推动国家枢纽间直连线路扩容，进一步降低网络传输时延[1]。依托“新八纵八横”骨干光缆网络建设，推动网络传输能力与算力设施建设同步升级，确保数据“千里之外、瞬间即达”[1]。推进400G/800G高带宽全光算力网络建设，为超大规模智算集群提供高速、低时延、高可靠的网络支撑。

第二，深化算力网络与通信网络协同。 加强算力网与新一代通信网的规划协同，推动5G、6G等新一代通信技术与算力网深度融合[1]。统筹算力资源和网络资源的一体化调度，实现“网随算动、算网协同”。发挥全国各省份至8大枢纽网络传输时延均降至20毫秒以内的基础[1]，进一步优化网络架构和路由策略。

第三，建设算力监测调度体系。 加快全国一体化算力监测调度平台工程化部署，提升算力接入和精准匹配能力[12]。持续扩大算力资源监测覆盖面，实现算力资源“看得见、调得动、用得好”[1]。健全算力资源市场化调度机制，鼓励更多调度服务主体参与，推动算力真正赋能千行百业。

第四，推动算力服务标准化。 建立健全算力服务标准体系，统一算力计量、计价、结算和调度接口标准，促进不同算力平台之间的互联互通和互操作，为算力资源跨区域、跨平台高效调度提供标准支撑。

（四）推进绿色低碳发展，建设绿色智算集群

第一，严格能效准入门槛。 落实《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》要求，严格执行数据中心能效标准[18]。新建大型、超大型数据中心PUE须达到先进水平，推动存量数据中心节能降碳改造。加快强制性国家标准《数据中心能效限定值及能效等级》的修订实施，以标准倒逼能效提升。

第二，推广先进节能降碳技术。 加快推广应用《国家工业和信息化领域节能降碳技术装备推荐目录（2025年版）》中信息化领域的50项技术，涵盖数据中心、通信基站等方向[24]。重点推广液冷、自然冷却、余热回收、智能运维等先进技术，建设一批低碳、零碳数据中心和绿色智算集群示范工程。

第三，提高绿电使用比例。 落实数据中心可再生能源利用率年均增长10%的目标要求[18]，引导数据中心通过绿电直购、绿证交易等方式扩大绿色电力消费。推动西部地区绿色智算集群实现高比例绿电供应，打造零碳智算基地。

第四，构建算力碳达峰碳中和路径。 制定算力领域碳达峰实施方案，明确算力碳排放强度下降目标。探索建立算力领域碳排放核算、报告和核查制度，推动算力企业开展碳足迹管理。鼓励算力基础设施参与碳交易市场，以市场化机制激励绿色低碳发展。

（五）完善市场机制，激发算力要素活力

第一，培育算力服务市场。 建立完善算力资源市场化定价机制，培育壮大算力服务市场主体。推动公共算力平台建设，降低中小企业算力使用成本。鼓励算力运营企业创新服务模式，提供按需计费、弹性扩展的算力服务。

第二，促进算力资源交易。 依托全国一体化算力网，建立算力资源交易平台和交易规则，推动算力资源的跨区域、跨平台交易。探索算力券等支持方式，降低企业特别是中小企业和科研机构使用算力的门槛，激发全社会算力需求“入网”[1]。

第三，构建“科技—产业—金融”良性循环。 发挥国家创业投资引导基金等作用，引导社会资本投入算力基础设施和算力产业。鼓励金融机构创新算力基础设施融资方式，为算力项目建设提供多元化融资支持。探索算力资产证券化等金融创新，盘活存量算力资产。

第四，发展算力产业链上下游。 以算力基础设施建设为牵引，带动芯片、服务器、网络设备、液冷系统、储能设备等上下游产业发展。培育壮大AI服务器、光通信、智能运维等产业，形成完整算力产业链和生态体系[16]。

第五，培育词元经济等新业态。 顺应人工智能和算力服务化发展趋势，积极培育词元经济等新兴业态。发挥西部绿电成本优势（已降至2—3美分/度），探索将绿色电力转化为AI词元、通过API向全球输出的算力服务模式，实现“电力不出境、价值已跨境”[20]。支持算力运营企业创新商业模式，发展算力租赁、算力调度、算力交易等新型服务，拓展算力价值实现渠道。

第六，构建算力应用生态。 推动算力与人工智能、工业互联网、自动驾驶、低空经济、智慧城市等应用场景深度融合，打造一批算力应用示范项目[1]。依托国家算力枢纽节点建设算力应用创新基地，汇聚人工智能企业和开发者生态，形成“算力供给—模型开发—应用落地”的完整闭环。发挥算力网对人工智能大模型训练的支撑作用，为国产大模型发展提供充足的智能算力保障，推动算力从“建得快”向“用得好”转变[17]。

（六）强化安全管理，筑牢算力安全防线

第一，保障算力供应链安全。 加强算力关键核心技术攻关和自主可控，提升高端芯片、核心软件、关键设备的国产化替代水平。郑州国家超算互联网核心节点采用首个全国产10万卡算力集群[15]，为算力自主可控提供了成功范例，应加快推广应用。建立算力关键设备和核心零部件的战略储备和应急保障机制。

第二，加强数据安全防护。 健全算力网络数据安全管理制度，落实数据分类分级保护要求。加强跨区域、跨层级数据流通的安全防护，完善算力设施安全监测、预警和应急处置机制。强化人工智能大模型训练和推理环节的数据合规与安全治理。

第三，提升算力基础设施韧性。 完善算力基础设施容灾备份体系，提升应对自然灾害、网络攻击等突发事件的能力。健全算力网络应急预案，建立算力资源跨区域应急调度机制，保障关键行业和民生领域算力供给稳定可靠。

第四，强化人工智能安全治理。 落实人工智能安全治理要求，防范算法滥用、模型失控等新型风险。健全人工智能大模型备案、评估、审计制度，构建安全可控的人工智能发展环境。

八、保障措施与政策建议

（一）加强统筹协调，健全推进机制

第一，强化顶层设计和规划衔接。 贯彻落实“十五五”规划纲要关于构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网的部署，编制实施算力基础设施建设专项规划[6]。加强算力基础设施规划与能源规划、电网规划、通信网络规划、区域发展规划的衔接配套，实现多规合一、协同推进。统筹全国一体化算力网监测调度、算电协同、边缘算力建设等专项工程的实施[12]。

第二，建立跨部门协调联动机制。 发挥国家数据局等部门的统筹协调作用，建立健全发展改革、工业和信息化、能源、网信等部门协同推进的算力网建设协调机制，明确部门职责分工，形成工作合力。加强中央与地方的上下联动，指导各地科学编制算力发展实施方案，防止一哄而上、重复建设。

第三，强化规划实施的动态监测评估。 建立全国一体化算力网建设的指标体系和监测评估机制，定期评估算力布局、绿电使用、能效水平、网络互联等指标完成情况[1]。根据评估结果动态调整建设布局和政策举措，确保规划目标落地落实。

（二）完善政策体系，强化制度支撑

第一，健全绿色低碳政策。 严格落实《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》，完善数据中心能效标准、可再生能源利用率考核等制度[18]。健全绿电交易、绿证交易制度，完善算力设施绿色电力消费的激励约束机制。落实节能降碳、绿电使用等税收优惠政策，引导算力企业绿色转型。

第二，完善财政金融支持政策。 用好超长期特别国债、地方政府专项债券等政策工具，支持算力基础设施和绿色智算集群建设。落实研发费用加计扣除等政策，鼓励算力关键技术研发。发挥国家创业投资引导基金作用，引导社会资本投入算力产业。创新金融产品和服务，为算力项目建设提供多元化融资渠道。

第三，健全标准体系和认证制度。 加快制定算力基础设施规划建设、能效评价、绿色低碳、运营服务等系列标准，建立绿色算力认证和标识制度。推动强制性国家标准《数据中心能效限定值及能效等级》落地实施，以标准引领算力绿色低碳发展。完善算力服务质量的评价标准，促进算力服务市场规范发展。

第四，完善数据基础制度。 落实数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等基础制度，为算力与数据协同发展提供制度保障[5]。健全公共数据授权运营机制，扩大高质量数据集供给。完善跨境数据流动管理机制，在保障安全的前提下促进数据资源国际合作，为算力出海和词元经济发展提供制度支撑[20]。

第五，健全市场准入和监管制度。 完善算力市场准入规则，规范算力服务定价行为，防止无序竞争。健全算力资源交易监管制度，保障算力交易公平有序。完善数据安全、网络安全、人工智能安全等监管制度，为算力健康发展提供制度保障。

（三）强化要素保障，夯实发展基础

第一，强化电力要素保障。 围绕算力枢纽节点加强电力基础设施建设，保障算力设施电力供应。完善分时电价、阶梯电价等电价政策，引导算力负荷错峰运行。推动算力枢纽节点与新能源基地协同布局，提高绿色电力保障能力。

第二，强化土地和环境要素保障。 对列入国家算力基础设施重点项目的，在用地、用能、环评等方面给予支持。统筹算力设施布局与国土空间规划衔接，合理安排数据中心建设用地。加强算力设施的用水、散热等环境配套保障。

第三，强化人才要素保障。 加强算力领域人才培养，在高校增设算力相关学科专业，培养算力网络、智算集群、算电协同等领域的专业人才。完善算力领域人才引进政策，集聚高层次创新人才。加强算力基础设施运维人员、人工智能训练师等技能人才培训，壮大算力产业人才队伍。

第四，强化数据要素保障。 加快高质量数据集建设，扩大高质量数据集供给规模。完善数据要素市场化配置机制，促进数据资源与算力资源高效匹配[5]。加强公共数据开放共享，为人工智能大模型训练提供高质量数据支撑。

（四）健全监测评估，强化考核激励

第一，建设算力资源监测调度体系。 加快全国一体化算力监测调度平台建设，实现对全国算力资源的实时监测和动态调度[1]。建立算力资源统计监测制度，定期发布算力发展报告，为科学决策提供数据支撑。

第二，建立绿色发展评价机制。 构建绿色算力评价指标体系，将PUE、可再生能源利用率、碳排放强度等纳入算力基础设施评价考核。开展绿色智算集群、绿色数据中心示范创建，发挥示范引领作用。定期发布绿色算力发展指数和“东数西算”枢纽节点绿色算力指数，引导各地提升绿色算力发展水平[21]。

第三，强化考核激励约束。 将算力资源利用效率、绿电使用比例等纳入相关考核评价，引导各地从追求算力规模扩张转向注重算力质量效益提升。对布局合理、绿色低碳、利用高效的地区给予政策倾斜，对盲目建设、资源闲置的地区加强指导督促。

（五）深化开放合作，提升国际竞争力

第一，推动算力标准国际合作。 积极参与国际算力、数据中心、人工智能相关标准制定，推动我国算力技术和标准“走出去”。深化与共建“一带一路”国家在算力基础设施领域的合作，推广我国算电协同、绿色算力的成功经验[20]。

第二，促进算力服务国际输出。 依托“词元经济”等新模式，探索将绿色电力转化为AI词元、通过API向全球输出算力服务的路径，实现“电力不出境、价值已跨境”[20]。支持我国算力企业拓展海外市场，提供绿色算力、云计算、人工智能等服务。

第三，深化人工智能全球治理合作。 积极参与全球人工智能治理规则制定，推动人工智能算力基础设施领域的国际交流合作。在2026世界人工智能大会等平台上加强国际对话，推动构建开放包容、互利共赢的国际算力合作格局[16]。

九、结论与展望

（一）主要结论

本文以“十五五”规划纲要、2026年《政府工作报告》、2026年4月中央政治局会议关于“六张网”规划建设的部署等最新权威政策为依据，基于国家信息中心、国家数据局、国家能源局、国家统计局等权威部门的最新数据，对全国一体化算力网络和绿色智算集群布局优化进行了系统研究，主要结论如下。

第一，我国算力建设已进入规模扩张与结构优化并重的新阶段。 “十四五”期间算力总规模年均增速约30%，算力总规模与智能算力规模均居全球第二[3]；2025年算力市场规模达8351亿元，建成42个万卡级智算集群[3][4]；截至2026年7月底全国智算总规模达240万PFLOPS，八大国家算力枢纽占比超过80%[5]。算力正逐步像水电一样成为培育新质生产力的战略性基础资源[1]。

第二，全国一体化算力网加快成形，“8+10+3”空间布局基本确立。 全国各省份至8大枢纽的网络传输时延均降至20毫秒以内[1]，140万PFLOPS智能算力接入一体化算力网试验验证平台[5]，算电协同从理念走向实践[17]，算力网首次被纳入国家“六张网”战略性基础设施阵列[1]。

第三，绿色智算集群发展面临能耗快速增长、算电协同堵点、绿色技术应用不均衡等突出挑战。 2025年全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时、占全社会用电量1.6%，数据中心用电增速超过18%[4][10]。算电协同的商业闭环尚未完全打通，绿电交易机制和碳足迹核算体系有待完善[23]。

第四，构建“东西协同、数绿融合、算网一体、安全高效”的布局优化方案，是推动算力高质量发展的有效路径。 本文从空间布局优化、算电协同、算网融合、绿色低碳、市场机制、安全治理六个维度提出了重点任务，并从统筹协调、政策体系、要素保障、监测评估、开放合作五个方面提出了保障措施，为深入推进“东数西算”工程、构建全国一体化算力网提供了系统方案。

（二）研究展望

本文的研究仍存在一定的局限性。一是受数据可得性限制，对算力空间布局的精细化刻画和绿色智算集群布局的量化评价仍显不足，后续可尝试构建算力布局优化模型和绿色算力评价指标体系，对不同枢纽节点的布局效益进行定量比较。二是算力技术和需求演进迅速，本文基于当前数据作出的判断，有待根据技术发展和政策实施情况进行动态更新。三是对算电协同、市场机制等领域的分析主要以政策框架为主，后续可通过典型案例和数据分析进一步深化。

展望未来，随着“十五五”规划纲要的深入实施和算力网建设的加快推进，我国将构建形成布局科学、规模适度、绿色低碳、安全高效的全国一体化算力网络体系。特别是算电协同、绿色智算集群、词元经济、算力出海等新模式新业态的蓬勃发展[17][20]，将为算力高质量发展注入强劲动力。坚持统筹布局、需求牵引、算网协同、绿色低碳、安全高效，加快构建全国一体化算力网和绿色智算集群，必将为培育新质生产力、建设数字中国、推进中国式现代化提供坚实的算力底座。

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