摘  要：区域协调发展和高水平对外开放是'十五五'时期推动高质量发展的重要战略支撑。国有资本作为国民经济的主导力量，在优化区域经济布局和参与全球资源配置中承担着不可替代的战略使命。本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以区域经济学和国际投资理论为理论基础，系统研究了区域协调与双向开放背景下'十五五'时期国有资本区域优化布局及全球配置策略。研究表明，国有资本区域布局优化遵循'国家战略引领—区域功能定位—产业梯度转移'的逻辑主线，在服务西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先现代化等区域协调发展战略中发挥着骨干引领作用。在全球配置层面，中央企业境外资产规模约10万亿元，占全部资产比例10%以上，2026年4月国务院国资委新设境外国资工作局标志着境外国资监管进入专业化新阶段。'十五五'时期，国有资本全球配置应以高质量共建'一带一路'为引领，统筹发展和安全，优化境外投资布局，完善全球产业链供应链网络，提升国际竞争力和全球资源配置能力。本文基于财政部、国务院国资委等权威部门发布的2021—2025年完整数据和2025—2026年最新数据，对'十四五'时期国有资本区域布局和全球配置成效进行系统总结，对'十五五'时期的优化路径进行深入分析，并提出有针对性的政策建议。

关键词：十五五规划；区域协调发展；双向开放；国有资本布局；全球配置；一带一路

一、引言

区域协调发展是畅通国民经济循环、增强经济韧性、实现高质量发展的关键支撑，高水平对外开放是拓展经济发展空间、深度参与全球产业分工合作的必由之路。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对'优化区域经济布局，促进区域协调发展'和'推进高水平对外开放'作出重要部署。2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称'十五五'规划纲要），分别设置第三篇'优化区域经济布局 促进区域协调发展'和第四篇'推进高水平对外开放'，从区域协调发展和双向开放两个维度作出系统部署。

国有经济是国民经济的主导力量，国有资本在区域经济布局和全球资源配置中发挥着不可替代的战略功能。'十五五'规划纲要明确提出，要'推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中'，这为新时期国有资本区域布局和全球配置指明了方向。2026年4月28日，《学习与研究》刊发国务院国资委党委署名文章《打好'五大攻坚战'全面履行'十五五'时期国资央企战略使命》，其中将安全支撑作为重要战略使命，要求中央企业在维护国家经济安全和产业安全中发挥'压舱石'作用。2026年4月8日，国务院国资委新设境外国资工作局，统筹央企境外经营、资产监管及风险防控，标志着境外国资监管从'重出海、轻管控'迈入'管得住、调得优、防风险'新阶段。

本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以区域经济学和国际投资理论为理论基础，系统研究区域协调与双向开放背景下'十五五'时期国有资本区域优化布局及全球配置策略。本文的研究意义在于：在理论层面，构建了'区域布局优化—全球配置拓展—监管效能提升'三位一体的分析框架，丰富了国有资本空间配置理论的内涵；在实践层面，为'十五五'时期优化国有资本区域布局、拓展全球配置空间、完善境外国资监管体系提供系统的路径参考和政策建议。

二、理论基础与政策框架

（一）区域经济布局的理论基础

国有资本区域布局的理论根基深植于马克思主义政治经济学和中国特色社会主义政治经济学关于生产力布局的理论。马克思主义经典作家在《资本论》中揭示了资本在空间上的运动规律，指出资本为追逐利润最大化和成本最小化而在不同区域间流动，形成了空间上的产业分工格局。列宁在《帝国主义是资本主义的最高阶段》中进一步分析了资本输出的空间特征。这些经典论述为理解国有资本的空间配置提供了重要的理论启示。

中国特色社会主义政治经济学在继承马克思主义基本原理的基础上，结合中国国情进行了创造性发展。'十五五'规划纲要明确提出，要'发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系'。这一战略部署深刻揭示了新时期区域经济布局的核心逻辑：通过发挥多重战略的叠加效应，实现区域间的优势互补和联动发展，形成高质量发展的整体合力。

从发展经济学的视角看，国有资本区域布局优化是促进区域协调发展和实现共同富裕的重要手段。在市场机制作用下，资本要素具有向回报率更高的地区集中的天然倾向，可能导致区域发展差距扩大。国有资本作为国家可以直接调控的战略性资本力量，可以通过在欠发达地区的投资布局，弥补市场失灵，促进区域协调发展。同时，国有资本在西部地区、东北地区等地的布局，还可以发挥'增长极'效应，带动当地产业发展和就业增长，为区域协调发展注入动力。

（二）全球配置的理论基础与政策框架

国有资本全球配置的理论基础包括国际投资理论、全球价值链理论和国家竞争优势理论。邓宁的国际生产折衷理论从所有权优势、内部化优势和区位优势三个维度解释了企业对外直接投资的动因。全球价值链理论揭示了跨国公司在全球范围内配置资源、组织生产的内在逻辑。波特的国家竞争优势理论则从要素条件、需求条件、相关支持产业、企业战略和同业竞争等维度分析了国家产业竞争力的来源。

在政策框架层面，'十五五'规划纲要第四篇'推进高水平对外开放'从五个维度作出了系统部署。在推动共建'一带一路'高质量发展方面，提出要'坚持共商共建共享原则，深化基础设施'硬联通'、规则标准'软联通'和人文交流'心联通'，建设开放包容、互联互通、共同发展的'一带一路''。在深化外商投资和对外投资管理体制改革方面，提出要'保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇'、'健全对外投资管理服务体系'等。在优化区域开放布局方面，提出要'发挥沿海、沿边、沿江和交通干线等优势，优化区域开放功能分工，打造形态多样的开放高地'。

2026年4月8日，国务院国资委新设境外国资工作局，作为独立职能局专门对接中央企业海外业务，全权承担监管企业境外资产监督、境外投资经营风险防范等职责。这一制度创新标志着境外国资监管从分散管理向集中统一、专业化监管的转变，为'十五五'时期国有资本全球配置提供了更加完善的制度保障。

三、'十四五'时期国有资本区域布局与全球配置成效

（一）国有经济整体实力与区域分布格局

'十四五'时期，我国国有经济整体实力实现历史性跨越，为区域经济布局优化奠定了坚实的物质基础。据国务院国资委2026年1月发布的数据，截至2025年底，中央企业资产总额突破95万亿元，'十四五'时期年均增速达6.9%。从全国国有经济看，据财政部发布的各年度国有企业经济运行数据，2021年国有企业营业总收入755543.6亿元，同比增长18.5%；2022年营业总收入825967.4亿元，同比增长8.3%；2023年营业总收入857306.1亿元，同比增长3.6%，利润总额46332.8亿元，同比增长7.4%；2024年营业总收入847225.8亿元，同比增长1.3%，利润总额43504.6亿元，同比增长0.4%；2025年营业总收入848886.5亿元，同比有所下降，利润总额40380.5亿元。2026年1至5月，国有企业利润总额17258.0亿元，同比增长3.5%，资产负债率65.5%，保持在合理水平。

在区域分布格局上，中央企业的资产和业务布局覆盖全国所有省区市，在能源、交通、通信、水利等基础设施领域形成了遍布全国的运营网络。在能源领域，中央企业在西部地区建设了大规模的风电、光伏、水电等清洁能源基地，在东北地区布局了石油、天然气等传统能源生产基地。在交通领域，中央企业投资建设的高速铁路网络连接全国主要城市，高速公路网络覆盖全国。在通信领域，中央企业建成了全球规模最大的5G网络和光纤宽带网络，实现了城乡全覆盖。在区域分布上，东部沿海地区中央企业资产占比相对较高，但中西部和东北地区在能源、交通等基础性领域的国有资本布局密度更高。

（二）国有资本服务区域重大战略的成效

'十四五'时期，中央企业积极服务区域重大战略实施，在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略中发挥了骨干支撑作用。

在京津冀协同发展方面，中央企业在交通一体化、生态环境保护和产业升级转移等重点领域发挥了关键作用。京张高铁、京雄城际等重大交通项目建成投运，雄安新区建设高标准推进，中央企业在智慧城市、绿色建筑、数字政务等领域为雄安新区建设提供了全方位支撑。在长江经济带发展方面，中央企业在沿江综合交通运输体系建设、生态环境保护修复、产业转型升级等方面持续发力，推动长江经济带成为生态优先、绿色发展的先行示范区。

在粤港澳大湾区建设方面，中央企业积极参与港珠澳大桥、深中通道等重大基础设施建设，在大湾区的科技创新中心建设、现代产业体系构建等方面发挥了引领作用。在长三角一体化发展方面，中央企业在交通互联互通、科技创新共同体建设、产业链供应链协同等方面深度参与，推动长三角地区成为高质量发展的强劲增长极。在黄河流域生态保护和高质量发展方面，中央企业在水资源节约集约利用、生态保护修复、能源转型发展等方面积极作为，推动黄河流域生态保护和高质量发展取得积极进展。

在服务西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起等区域协调发展战略方面，中央企业持续加大在中西部和东北地区的投资力度。据国务院国资委介绍，'十四五'以来，中央企业在西部地区的能源、交通、水利等基础设施领域投资持续增长，在新疆、青海、甘肃、宁夏等省份建设了一批重大能源和基础设施项目。2026年5月，新华社以'绿色、协同、创新'三个关键词报道了国资央企为西北地区注入发展新动能的成效，国家能源集团在宁夏腾格里建设的300万千瓦'沙戈荒'新能源基地成为标志性项目。

（三）国有资本全球布局与境外资产规模

'十四五'时期，中央企业国际化经营持续深化，境外资产规模和境外收入稳步增长。据国务院国资委数据，在已披露2025年年报的央企控股上市公司中，有129家企业合计实现境外收入约2.4万亿元。其中，有25家境外收入超过百亿元，有50多家境外收入占总营收的比重超过四分之一。受访专家预测，当前央企境外资产规模或已达10万亿元，央企境外资产占全部资产比例达到10%以上。

在'一带一路'建设方面，中央企业作为共建'一带一路'的'先行军'与'主力军'，参与建设了一大批示范性项目。截至目前，中央企业在全球190多个国家和地区设有分支机构或投资项目，在基础设施互联互通、能源资源合作、产能合作、科技创新合作等领域取得了丰硕成果。中老铁路、雅万高铁、匈塞铁路等标志性项目成为'一带一路'建设的亮丽名片。在能源资源领域，中央企业在海外投资建设的油气田、矿山、电站等项目，有效保障了国家能源资源的战略安全。

在境外监管方面，2026年4月8日，国务院国资委正式设立境外国资工作局，统筹央企境外经营、资产监管及风险防控。该局的主要职责包括：指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整；承担所监管企业境外资产监督有关工作，加强境外投资经营等方面风险防范化解；承担境外国有资产监督管理的政策研究、制度建设和统计分析工作。这一制度创新标志着境外国资监管进入专业化、系统化的新阶段。

（四）国有资本经营预算对区域协调的支持

'十四五'时期，中央财政通过国有资本经营预算转移支付，加大对地方特别是中西部地区的支持力度。据财政部2026年3月发布的《2026年中央对地方国有资本经营转移支付分地区情况汇总表》，2025年全国国有资本经营转移支付执行数达数十亿元，覆盖全国31个省区市，其中对中西部和东北地区的转移支付力度相对较大。黑龙江省2025年执行数超过3亿元，河南省、湖南省、四川省等中西部省份的执行数均位居前列，体现了中央财政对区域协调发展的支持导向。

四、'十五五'时期国有资本区域优化布局的核心路径

（一）服务四大板块协调发展的差异化布局策略

'十五五'规划纲要提出，要'扎实推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化'，促进东中西、南北方协调发展。国有资本应根据四大板块的不同功能定位和发展阶段，采取差异化的区域布局策略。

在西部地区，国有资本应重点聚焦能源资源开发和基础设施完善。西部地区是我国能源资源的富集区，在水电、风电、光伏、煤炭、油气等能源领域具有显著优势。中央企业应继续加大在西部地区的能源投资力度，加快'沙戈荒'新能源基地建设，推动清洁能源大规模开发和跨区域输送。同时，要加大在西部地区交通、通信、水利等基础设施领域的投资力度，提升西部地区的内外联通水平。在产业布局上，要引导东部地区的中央企业有序向西部地区转移部分产业环节，促进西部地区产业发展和就业增长。2026年5月，新华社报道的国家能源集团宁夏腾格里300万千瓦'沙戈荒'新能源基地，正是中央企业服务西部大开发的典型范例。

在东北地区，国有资本应重点聚焦产业转型升级和体制机制创新。东北地区是我国重要的工业基地，拥有雄厚的装备制造业基础和丰富的科教资源。中央企业应加大对东北地区装备制造业、石化产业、现代农业等优势产业的投资力度，推动传统产业数字化智能化绿色化改造。要支持东北地区中央企业深化市场化改革，完善现代企业制度，激发内生发展动力。在产业布局上，要推动东北地区中央企业与京津冀、长三角等地区的企业加强产业链协作，融入全国产业链分工体系。要积极参与东北地区营商环境改善和对外开放合作，推动东北地区打造我国向北开放的重要门户。

在中部地区，国有资本应重点聚焦先进制造业集群培育和综合交通枢纽建设。中部地区承东启西、连南接北，具有独特的区位优势和产业基础。中央企业应加大在中部地区先进制造业、现代物流、科技创新等领域的投资力度，推动中部地区打造先进制造业集群。要积极参与中部地区综合交通枢纽建设，提升中部地区的交通通达性和物流效率。在产业布局上，要推动东部地区的中央企业向中部地区有序转移劳动密集型产业和加工制造环节，促进中部地区产业升级和就业增长。

在东部地区，国有资本应重点聚焦科技创新引领和现代化产业体系建设。东部地区是我国经济发展的'压舱石'和'发动机'，在科技创新、高端制造、现代服务等领域具有领先优势。中央企业应加大在东部地区科技创新领域的投资力度，在人工智能、生物医药、集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业领域形成创新引领优势。要积极参与长三角一体化、粤港澳大湾区等区域重大战略，在科技创新共同体建设、产业链供应链协同等方面发挥骨干作用。东部地区的中央企业要率先实现高质量发展，在全球产业竞争中占据领先地位。

（二）推动区域重大战略的深度融合与协同发展

'十五五'规划纲要提出，要'发挥区域重大战略的引领带动作用，增强战略叠加效应'。国有资本应在推动区域重大战略的深度融合与协同发展中发挥重要作用。

在京津冀协同发展方面，中央企业要继续支持北京非首都功能疏解和雄安新区建设，推动交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得新突破。要积极参与通州区与北三县一体化高质量发展，推动京津冀产业链创新链深度融合。在长江经济带发展方面，中央企业要坚持生态优先、绿色发展，在沿江综合交通运输体系建设、生态环境协同保护、产业绿色转型等方面持续发力，推动长江经济带成为生态优先、绿色发展的先行示范区。

在粤港澳大湾区建设方面，中央企业要积极参与大湾区科技创新中心建设，推动大湾区在基础研究、技术攻关、成果转化等方面形成协同创新优势。要支持大湾区现代产业体系构建，在先进制造业、现代服务业、数字经济等领域加大投资力度。在长三角一体化发展方面，中央企业要积极融入长三角科技创新共同体建设，推动长三角地区在集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业领域形成全球竞争优势。要支持长三角生态绿色一体化发展示范区建设，推动绿色低碳发展。

在黄河流域生态保护和高质量发展方面，中央企业要在水资源节约集约利用、生态保护修复、能源转型发展等方面加大投入力度。要积极参与黄河流域文化遗产保护传承和文旅融合发展，推动黄河文化创造性转化和创新性发展。

（三）促进产业在国内有序转移与战略腹地建设

'十五五'规划纲要明确提出，'完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地和承接地税收、用地和碳排放指标等利益分享机制，促进重点产业在国内有序转移'。同时提出要'推进国家战略腹地建设和关键产业备份'。国有资本在产业转移和战略腹地建设中应发挥引领和示范作用。

在产业转移方面，中央企业要发挥产业链'链主'作用，引导产业链上下游企业向中西部和东北地区有序转移。在转移过程中，要注重与承接地资源禀赋和产业基础的匹配，避免'一刀切'式的简单搬迁。要探索建立产业转出地和承接地之间的利益分享机制，通过税收分成、指标交易等方式，实现转出地和承接地的互利共赢。中央企业还要发挥自身在技术、管理、品牌等方面的优势，帮助承接地提升产业配套能力和技术水平。

在战略腹地建设方面，中央企业要围绕国家战略安全需要，在关键产业备份、战略物资储备、应急能力建设等方面加大在中西部地区的布局力度。要推动在四川、贵州、陕西、甘肃等战略腹地省份建设一批关键产业备份基地，确保在极端情况下重要产业链供应链的自主可控。在产业备份的选择上，要优先考虑关系国家安全和国民经济命脉的关键产业和核心技术。

（四）完善区域间利益协调与协作机制

国有资本区域布局优化需要完善的制度机制保障。'十五五'时期，应加快建立健全国有资本区域布局的利益协调和协作机制。

第一，建立中央企业区域投资协调机制。在国务院国资委层面建立中央企业区域投资的统筹协调机制，引导中央企业根据区域功能定位和比较优势进行差异化投资布局，避免重复建设和同质化竞争。建立中央企业区域投资信息共享平台，实现投资信息的透明化和可追溯。

第二，完善央地合作机制。加强中央企业与地方国有企业在区域发展中的协同联动，推动央地在产业链、创新链、资本链上的深度融合。支持中央企业通过并购重组、股权投资、战略合作等方式，与地方国有企业建立更加紧密的合作关系。在区域重大战略中，鼓励中央企业和地方国有企业加强合作，共同打造具有区域特色的产业集群。

第三，健全国有资本区域布局的考核评价机制。将中央企业服务区域协调发展战略的成效纳入考核评价体系，对在促进区域协调发展方面作出突出贡献的企业给予正向激励。建立国有资本区域布局的跟踪评估机制，定期评估中央企业在各区域的投资效果和战略贡献。

（五）国有资本区域布局的绩效评价与优化方向

国有资本区域布局的绩效评价是衡量布局效果、指导优化方向的重要工具。从经济效益维度看，'十四五'时期中央企业在各区域的资产回报率存在一定差异，东部地区因市场化程度较高、产业配套完善，资产周转率和资本回报率相对较高；中西部地区因基础设施建设投入大、回报周期长，短期回报率相对较低，但长期社会效益和战略价值显著。从战略贡献维度看，中央企业在西部地区的能源资源开发、东北地区的产业振兴、中部地区的枢纽经济建设等方面发挥了不可替代的战略功能。

在优化方向上，'十五五'时期应着力推动国有资本区域布局从'规模扩张'向'质量提升'转变。一是加强区域布局与国家战略的精准对接，确保国有资本投向与区域功能定位高度契合。二是优化区域内部的产业布局结构，推动国有资本向各区域的优势产业和重点领域集中。三是加强区域间的产业协作和联动发展，构建更加紧密的区域产业链分工体系。四是完善区域布局的绩效评价体系，在经济效益指标的基础上，增加对战略贡献、社会效益、环境效益等维度的综合考量。

（六）国有资本服务新型城镇化与乡村振兴的路径

'十五五'规划纲要提出，要'深入推进新型城镇化和城乡融合发展'。国有资本在新型城镇化和乡村振兴中承担着重要使命，应发挥骨干引领作用。

在新型城镇化方面，中央企业要在城市基础设施建设、智慧城市建设、城市更新改造、公共服务提升等领域加大投资力度。要积极参与城市群和都市圈建设，在交通互联互通、产业协同发展、公共服务共享等方面发挥带动作用。在县城城镇化补短板强弱项方面，中央企业要加大对县城基础设施、公共服务设施、产业配套设施的投资力度，提升县城的综合承载能力和辐射带动能力。

在乡村振兴方面，中央企业要通过产业帮扶、消费帮扶、就业帮扶等多种方式，助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。要发挥中央企业在技术、管理、市场等方面的优势，推动乡村产业发展壮大，促进农民增收致富。在乡村建设方面，中央企业要积极参与农村基础设施建设、农村人居环境整治、数字乡村建设等工作，改善农村生产生活条件。在粮食安全方面，中央涉农企业要加大在粮食生产、储备、加工、流通等环节的投资力度，保障国家粮食安全。

（七）新发展格局下国有资本内外循环的协同联动

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是'十五五'时期推动高质量发展的战略抉择。国有资本在促进内外循环协同联动中发挥着关键的枢纽作用。

在国内循环方面，国有资本要通过优化区域布局，促进国内统一大市场建设，打通制约经济循环的关键堵点。中央企业要发挥在交通、通信、能源等基础设施领域的网络优势，降低商品和要素跨区域流动的成本，促进国内市场的高效联通。在产业链循环方面，中央企业要通过区域间的产业转移和协作，促进产业链在国内各区域的合理布局和高效协同，增强国内产业链的完整性和韧性。

在国际循环方面，国有资本要通过全球配置，深度参与国际产业分工合作，拓展我国经济发展的国际空间。中央企业要通过境外投资、国际贸易、技术合作等方式，将国内优势产能与国际市场需求对接，将国际先进技术和管理经验引入国内，实现内外循环的良性互动。在关键产品和技术的进出口方面，中央企业要发挥稳定器和调节器的作用，保障重要物资的稳定供应和国际市场的顺畅流通。

在内外循环的衔接方面，国有资本要发挥'桥梁'和'纽带'作用。中央企业要通过在海外布局的研发中心、生产基地和营销网络，将国际市场的需求信息和技术趋势及时反馈到国内，引导国内产业升级和产品创新。同时，要将国内的先进技术、优质产品和成功经验推向国际市场，提升中国品牌的国际影响力和竞争力。

五、双向开放下国有资本全球配置策略

（一）高质量共建'一带一路'的引领作用

高质量共建'一带一路'是'十五五'时期国有资本全球配置的核心引领。'十五五'规划纲要明确提出，要'坚持共商共建共享原则，深化基础设施'硬联通'、规则标准'软联通'和人文交流'心联通'，建设开放包容、互联互通、共同发展的'一带一路''。中央企业作为共建'一带一路'的主力军，应在新时期继续发挥引领作用。

在基础设施'硬联通'方面，中央企业要继续发挥在交通、能源、通信等基础设施建设领域的优势，推动中老铁路、雅万高铁、匈塞铁路等标志性项目的运营提质升级，同时在新兴领域开拓更多合作项目。要积极参与'一带一路'沿线国家港口、机场、管道、电网等基础设施的投资建设和运营管理，构建高效畅通的互联互通网络。在规则标准'软联通'方面，中央企业要积极参与国际标准制定，推动中国技术标准、管理标准和产品标准在'一带一路'沿线国家的应用和推广，提升中国标准的国际影响力。在人文交流'心联通'方面，中央企业要积极履行社会责任，在属地化经营、本地化用工、社区共建、文化交流等方面加大力度，促进民心相通。

在合作模式创新方面，中央企业要探索更加多元化的'一带一路'合作模式。从传统的工程承包向'投建营一体化'转型，从单一项目合作向产业链合作升级，从双边合作向多边合作拓展。要积极运用政府和社会资本合作（PPP）、建设—经营—转让（BOT）等模式，引入国际资本和当地资本共同参与项目建设，降低投资风险，提升项目可持续性。在绿色'一带一路'建设方面，中央企业要加大在清洁能源、绿色交通、节能环保等领域的投资力度，推动'一带一路'沿线国家的绿色低碳转型。

（二）优化境外投资布局与全球产业链重构

'十五五'时期，中央企业应围绕国家战略需要和全球产业变革趋势，优化境外投资布局，积极参与全球产业链重构。

在投资区域选择上，中央企业应坚持'多元布局、重点突破'的策略。在'一带一路'沿线国家，要巩固和扩大在东南亚、中亚、中东、非洲等传统合作区域的投资优势，同时积极开拓拉美、南亚等新兴市场。在发达国家市场，要通过投资并购、研发合作等方式，获取先进技术、知名品牌和国际营销网络，提升全球竞争力。在投资行业选择上，要聚焦能源资源、基础设施、先进制造、科技创新等重点领域，确保境外投资与国家战略需求高度契合。

在投资方式创新上，中央企业应从传统的绿地投资向并购投资、股权投资、基金投资等多元化方式转变。要通过跨境并购获取关键技术、核心零部件和高端品牌，提升在全球价值链中的地位。要积极运用产业投资基金、并购基金等金融工具，撬动社会资本共同参与境外投资。在风险可控的前提下，探索开展人民币境外直接投资，推动人民币国际化。

在全球产业链重构方面，中央企业要发挥产业链'链主'作用，在全球范围内优化产业链布局。要在巩固国内产业链完整性和安全性的基础上，在海外布局关键环节和生产基地，构建更加韧性、多元、安全的全球产业链供应链网络。在新能源汽车、人工智能、新能源等新兴领域，中央企业要加快全球布局，在主要市场建立本地化的研发、生产和销售体系，提升全球市场份额。

（三）境外国资监管体系与风险防控

2026年4月8日，国务院国资委正式设立境外国资工作局，标志着境外国资监管从分散管理向集中统一、专业化监管的转变。这一制度创新为'十五五'时期国有资本全球配置提供了更加完善的制度保障。

在监管制度建设方面，境外国资工作局的设立实现了境外国资监管职能的集中统一。该局的主要职责包括：指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整；承担所监管企业境外资产监督有关工作，加强境外投资经营等方面风险防范化解；承担境外国有资产监督管理的政策研究、制度建设和统计分析工作。这一制度设计有效解决了过去境外国资监管职能分散、监管力量不足的问题，形成了全链条、全覆盖的境外国资监管体系。

在风险防控方面，中央企业应建立健全覆盖境外投资全生命周期的风险管理体系。在投资决策阶段，要加强对东道国政治风险、法律风险、市场风险、汇率风险等的评估和研判，确保投资决策的科学性和审慎性。在投资实施阶段，要加强对项目进展、资金使用、合规经营等的动态监测和管控，确保投资项目按计划推进。在运营管理阶段，要加强对境外企业的财务监管、审计监督和合规管理，确保境外资产安全和保值增值。

在合规经营方面，中央企业要严格遵守东道国的法律法规和国际规则，建立健全境外合规管理体系。要加强反腐败、反洗钱、反垄断、数据安全、环境保护等重点领域的合规管理，树立中国企业依法合规经营的良好形象。在属地化经营方面，要坚持'共商共建共享'原则，尊重当地文化习俗，积极履行社会责任，促进与当地社区的共同发展。

（四）统筹发展和安全：境外布局的战略平衡

在推进国有资本全球配置的过程中，必须始终坚持统筹发展和安全的原则，在拓展海外发展空间和维护国家安全利益之间实现战略平衡。

第一，建立境外投资的国家安全审查机制。对涉及国家安全和战略利益的境外投资项目，要建立专门的审查机制，从国家安全角度进行评估和把关。对于在敏感行业和敏感地区的投资，要加强风险研判和管控，确保境外投资不损害国家核心利益。

第二，完善境外资产安全保障体系。建立健全覆盖境外人员、资产、数据、知识产权的全方位安全保障体系。加强对境外企业和人员的安全培训和应急演练，提升应对突发事件的能力。建立境外资产安全预警和快速反应机制，确保在紧急情况下能够及时有效地保护境外资产安全。

第三，推动境外投资多元化布局。避免对单一国家或地区的过度依赖，通过多元化布局分散地缘政治风险。在关键产业和核心技术领域，要确保国内有备份和替代方案，降低对境外供应链的依赖程度。在'一带一路'建设中，要注重与沿线国家的互利共赢，通过利益捆绑降低合作风险。

第四，强化全球资源配置的战略规划。中央企业要将全球资源配置纳入企业中长期发展战略，根据国家战略需要和全球产业变革趋势，制定清晰的国际化发展路线图。在投资布局上，要坚持'有所为有所不为'的原则，聚焦核心主业和战略领域，避免盲目多元化和无序扩张。

六、效能展望与政策建议

（一）国有资本区域布局优化的效能展望

展望'十五五'时期，随着国有资本区域优化布局的深入推进和全球配置能力的持续提升，国有资本在促进区域协调发展和深度参与全球竞争中的战略功能将实现系统性提升。

在区域布局层面，预计到'十五五'末，中央企业在西部、东北、中部等地区的投资规模将保持稳步增长，在清洁能源、数字经济、先进制造等新兴领域的区域布局将更加均衡。西部地区的能源资源优势将进一步转化为产业优势和经济优势，东北地区的装备制造业将实现数字化智能化绿色化转型，中部地区的先进制造业集群将加速形成，东部地区的科技创新引领能力将持续增强。国有资本在促进区域协调发展中的'稳定器'和'助推器'作用将更加突出，为缩小区域发展差距、促进共同富裕作出更大贡献。

在全球配置层面，预计到'十五五'末，中央企业境外资产规模和境外收入将保持稳步增长，在全球产业链供应链中的地位将持续提升。在'一带一路'沿线国家，中央企业将形成一批具有示范意义的标志性项目和合作模式。在新兴产业领域，中央企业将在全球范围内布局研发、生产和销售网络，形成更加完整的全球产业链体系。境外国资监管体系将更加完善，境外投资风险防控能力将显著增强。

在制度保障层面，随着境外国资工作局的设立和运行，境外国资监管将实现从'重出海、轻管控'向'管得住、调得优、防风险'的根本转变。国有资本区域布局和全球配置的统筹协调机制将更加健全，央地合作机制将更加完善，考核评价体系将更加科学。

（二）政策建议

基于上述分析，本文提出以下政策建议，以期为'十五五'时期优化国有资本区域布局和全球配置提供参考：

第一，制定国有资本区域布局和全球配置专项规划。建议国务院国资委在《中央企业'十五五'发展规划纲要》框架下，制定国有资本区域布局和全球配置的专项规划，明确'十五五'时期中央企业在各区域和各海外市场的投资布局目标和重点任务。建立国有资本区域布局和全球配置的动态评估和调整机制，确保国有资本布局始终与国家战略需求相匹配。

第二，完善央地产业协同发展机制。建立中央企业与地方国有企业在区域发展中的常态化沟通协调机制，推动央地在产业链、创新链、资本链上的深度融合。支持地方国有企业结合区域特色和资源禀赋，与中央企业开展股权合作、项目合作和园区共建。在区域重大战略中，鼓励中央企业和地方国有企业加强合作，共同打造具有区域特色的产业集群。

第三，加大境外国资监管制度供给。以境外国资工作局的设立为契机，加快完善境外国资监管的制度体系。制定出台境外国有资产监督管理的专门法规和规章制度，明确境外国资监管的职责边界、工作程序和标准规范。建立境外投资的全生命周期监管制度，覆盖投资决策、项目实施、运营管理、退出处置等各环节。完善境外资产统计监测和信息报告制度，实现对境外资产的实时动态监测。

第四，提升中央企业全球资源配置能力。支持中央企业加强国际化经营能力建设，在人才培养、风险管控、合规管理、属地化经营等方面全面提升。鼓励中央企业与国际知名企业开展战略合作，通过联合投资、技术合作、品牌共享等方式，提升全球资源整合能力。支持中央企业积极参与国际规则和标准制定，提升在全球治理中的话语权和影响力。

第五，加强区域布局和全球配置的人才支撑。围绕国有资本区域布局和全球配置的需要，加大复合型人才的引进和培养力度。重点培养一批既懂产业又懂金融、既懂国内又懂国际、既懂技术又懂管理的复合型人才。完善海外人才激励机制，对在境外艰苦地区和关键岗位上作出突出贡献的人员给予适当的政策倾斜和待遇保障。

第六，强化风险防控与安全保障。建立健全覆盖境外投资全生命周期的风险管理体系，完善境外投资风险预警和应急处置机制。加强与东道国政府、国际组织、行业协会等的沟通协调，为境外投资创造良好的外部环境。在涉及国家安全和战略利益的领域，要建立更加严格的投资审查和监管制度，确保境外投资不损害国家核心利益。

七、结论

本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以区域经济学和国际投资理论为理论基础，以财政部、国务院国资委等权威部门发布的2021—2025年完整数据和2025—2026年最新数据为实证支撑，系统研究了区域协调与双向开放背景下'十五五'时期国有资本区域优化布局及全球配置策略。

在理论层面，本文构建了'区域布局优化—全球配置拓展—监管效能提升'三位一体的分析框架。国有资本区域布局优化遵循'国家战略引领—区域功能定位—产业梯度转移'的逻辑主线，全球配置遵循'一带一路引领—产业链重构—风险防控'的实践路径，两者相互支撑、有机衔接，共同构成了'十五五'时期国有资本空间配置的完整策略体系。

在实践层面，本文系统总结了'十四五'时期国有资本区域布局和全球配置的成效。中央企业资产总额突破95万亿元，境外资产规模约10万亿元，129家央企控股上市公司境外收入约2.4万亿元，在服务区域重大战略和共建'一带一路'中发挥了骨干支撑作用。2026年4月国务院国资委新设境外国资工作局，标志着境外国资监管进入专业化新阶段。

在路径层面，本文从区域优化布局和全球配置策略两个维度深入分析了'十五五'时期的实践路径。区域布局要聚焦服务四大板块协调发展、推动区域重大战略深度融合、促进产业有序转移和战略腹地建设；全球配置要以高质量共建'一带一路'为引领，优化境外投资布局，完善境外国资监管体系，统筹发展和安全。

在政策层面，本文提出了制定专项规划、完善央地协同机制、加大境外国资监管制度供给、提升全球资源配置能力、加强人才支撑、强化风险防控等六项政策建议。

需要指出的是，国有资本区域布局和全球配置是一个动态演进、持续深化的长期过程。'十五五'时期只是这一长期进程中的一个关键阶段。在具体实践中，还需要根据国内外形势变化、区域发展态势和全球产业变革趋势，对区域布局和全球配置策略进行动态调整和持续优化。未来研究可以从以下方向进一步深化：一是加强对国有资本区域布局效果的定量评估研究；二是深化对不同行业、不同类型国有企业全球配置差异化策略的研究；三是加强对境外国资监管制度国际比较的研究。

站在'十五五'开局之年的历史节点上，国有资本在区域协调与双向开放背景下的空间布局优化和全球配置能力提升，承载着服务国家战略、推动高质量发展、助力中国式现代化建设的重大使命。通过区域优化布局和全球配置策略的协同推进，国有资本必将在促进区域协调发展和深度参与全球竞争中发挥更加突出的战略功能，为中国式现代化建设贡献更大力量。

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