摘要

本研究聚焦'十五五'规划纲要中'扩大有效投资'政策框架，通过系统分析政策文本、实施路径和市场影响，全面解读国家扩大有效投资战略。研究发现，'十五五'规划将扩大有效投资提升至国家战略高度，通过加快构建有效投资内生增长机制，保持投资合理增长，提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用。研究从政策框架、实施路径、市场影响和战略意义四个维度，揭示了扩大有效投资政策的实施路径与预期效果，为理解国家投资政策提供了系统分析框架，对推动经济高质量发展具有重要参考价值。

关键词：扩大有效投资；'十五五'规划；政府投资效益；民间投资活力；投资消费良性循环；经济高质量发展

一、引言

当前，我国正处于经济结构转型升级的关键时期，投资作为经济增长的'压舱石'和'主引擎'，其战略地位日益凸显。2026年3月13日，中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要正式发布，其中第十六章专门针对'扩大有效投资'进行了详细阐述，标志着扩大有效投资已上升为国家战略层面的重要内容。这一政策部署源于对当前经济形势的深刻洞察和对未来发展路径的战略谋划。

从国际环境看，全球经济复苏乏力，外部需求不确定性增加，地缘政治冲突加剧，全球产业链供应链重构，我国经济增长需要更多依靠内需拉动。从国内发展看，我国正处于从中高收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，投资结构升级趋势明显，但投资潜力尚未充分释放，供强需弱的结构性矛盾突出。数据显示，2025年固定资产投资（不含农户）51.4万亿元，较2024年下降3.8%，这是自1989年以来的首次年度下降，主要原因是房地产市场急剧下滑以及地方政府债务压力。这一变化趋势使得扩大有效投资成为'十五五'时期的紧迫任务。

'十五五'规划纲要中'扩大有效投资'章节的出台，体现了国家对投资在经济发展中战略地位的深刻认识。与'十四五'时期'保持投资合理增长'的表述相比，'十五五'规划将政策力度从'保持'升级为'扩大'，反映了决策层对投资疲软问题的深刻忧虑和强力干预决心。这一转变标志着投资政策从常规引导转向逆周期调节，投资在宏观增长结构中的战略地位进一步提升。

在这一背景下，深入研究'十五五'规划中扩大有效投资的政策框架与实施路径，对于理解国家投资政策、推动经济高质量发展具有重要意义。本研究旨在系统解读'十五五'规划中扩大有效投资的政策框架，分析'投资于物'和'投资于人'的具体措施、民间投资参与重大项目的长效机制和资金保障体系，评估投资市场影响，探讨扩大有效投资对经济高质量发展的战略意义，为学术界和政策研究者提供权威参考。

二、'十五五'扩大有效投资的政策框架

（一）政策背景与战略定位

'十五五'规划纲要中'扩大有效投资'章节的出台，源于对国内外经济发展形势的深刻洞察和对投资在经济发展中战略地位的战略谋划。从国际环境看，全球经济复苏乏力，外部需求不确定性增加，地缘政治冲突加剧，全球产业链供应链重构，我国经济增长需要更多依靠内需拉动。从国内发展看，我国正处于从中高收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，投资结构升级趋势明显，但投资潜力尚未充分释放，供强需弱的结构性矛盾突出。

从政策演进看，投资政策经历了从'保持合理增长'向'扩大有效投资'的升级转变。2024年中央经济工作会议将'坚持内需主导，建设强大国内市场'列为2026年经济工作重点任务之首，并强调'推动投资止跌回稳'。2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出'扩大有效投资'，并作出'加大直达消费者的普惠政策力度'等具体部署。2026年政府工作报告明确提出深入实施提振消费专项行动，强调激发居民消费内生动力和促消费政策并举，推动消费持续增长。这一政策演变过程反映了决策层对投资在经济发展中战略地位的不断提升。

从战略定位看，'十五五'规划将扩大有效投资定位为构建新发展格局的核心支撑，是推动经济高质量发展的重要抓手。这一战略定位体现了三个层面的考量：一是作为经济增长新引擎，通过扩大有效投资，进一步释放内需潜力，为经济高质量发展提供新动能；二是作为结构优化新路径，通过投资结构升级，推动产业结构优化，促进经济高质量发展；三是作为民生改善新手段，通过提升投资能力和改善投资环境，增进民生福祉，实现发展成果更多更公平惠及全体人民。

从战略意义看，'十五五'规划将扩大有效投资提升至国家战略高度，对于我国应对国际竞争、推动经济高质量发展、提升国家治理能力现代化水平具有重要意义。一方面，通过扩大有效投资，可以应对外部需求不确定性，增强经济发展的韧性和稳定性；另一方面，通过投资结构升级，可以推动产业结构优化，促进经济高质量发展。此外，通过改善投资环境，可以提升民生福祉，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

从数据支撑看，我国投资市场潜力巨大，为扩大有效投资提供了坚实基础。2025年，内需对经济增长的贡献率超过67%，其中消费贡献率达到52%。2024年社会消费品零售总额48.3万亿元，2025年超50万亿元，稳居全球第二大消费市场。'十四五'时期我国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，与经济增长基本同步；城乡居民人均可支配收入比值由2020年的2.56下降至2025年的2.31；我国建成了全球规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，为投资市场扩容奠定了坚实基础。

从历史维度看，'十五五'时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。站在新的起点上，我国发展基础更加坚实，发展环境发生深刻复杂变化，面临新的机遇和挑战。

'十四五'时期我国发展取得重大成就，为'十五五'奠定了坚实基础。面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，迎难而上、砥砺前行，经受住世纪疫情严重冲击，有效应对一系列重大风险挑战，推动党和国家事业取得新的重大成就。新发展理念引领作用全面彰显，构建新发展格局迈出重要步伐，新质生产力稳步发展，高质量发展扎实推进。'十四五'规划主要目标任务胜利完成，我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。这些重大成就的取得，根本在于以习近平同志为核心的党中央领航掌舵，在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引，是全党全军全国各族人民聚力攻坚、团结奋斗的结果。

'十五五'时期我国发展环境面临深刻复杂变化。大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。变局蕴含机遇，挑战激发斗志。面对国际风云变幻和各种风险挑战，必须深刻领悟'两个确立'的决定性意义，增强'四个意识'、坚定'四个自信'、做到'两个维护'，保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战，集中力量办好自己的事，统筹布局、精心安排，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，以高质量发展的确定性应对各种不确定性，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。

（二）政策框架体系分析

'十五五'规划纲要中'扩大有效投资'的政策框架是一个多维度、多层次的系统，涵盖了提高政府投资效益、激发民间投资活力、促进投资消费良性循环三个方面，形成了全方位推进的格局。该政策框架体系可以概括为'一个核心、三大支柱、多重保障'的结构。

表1：'十五五'规划扩大有效投资政策框架体系

提高政府投资效益是政策框架的核心，旨在解决政府投资效率不高的问题。规划提出要聚焦惠民生、补短板、增动能，优化政府投资结构。具体措施包括：统筹'硬投资'和'软建设'，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设，实施一批重大标志性工程项目；加强人力资源开发和人的全面发展投资，在'一老一小'服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域实施一批民生工程，提高民生类政府投资比重；适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局；适应新质生产力发展要求，积极支持新型基础设施和无形资产投资；加强政府投资全过程管理，强化战略规划引领、项目谋划储备论证和事中事后监管，避免过度超前建设和低效无效投资；进一步明确中央和地方投资方向和重点，统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划；优化地方政府专项债券管理，完善'自审自发'机制，提高用于项目建设比重并单列；发挥新型政策性金融工具作用；深化投资审批制度改革，优化政府投资项目审批权限，修订政府核准投资项目目录，提升投资审批服务效能。这些措施旨在提高政府投资效益，避免低效无效投资，优化政府投资结构。

激发民间投资活力是政策框架的重要支柱，旨在解决民间投资活力不足的问题。规划强调要坚持平等对待、保护权益、政策协同，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民间投资比重。具体措施包括：完善民营企业参与重大项目建设长效机制，鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例；鼓励民营企业加大科技创新和产业升级投资力度，推动新兴领域应用场景向民营企业开放；依法保障民营企业投资运营合法权益，平等保障用地、融资等要素需求；发挥政府投资基金引导带动作用，加强布局规划和投向指导评价，健全'投融管退'机制。这些措施旨在增强市场主导的有效投资增长动力，提高民间投资比重，激发民间投资活力。

促进投资消费良性循环是政策框架的另一重要支柱，旨在解决投资与消费脱节的问题。规划指出要聚焦投资消费结合点，以有效投资带动消费能力和意愿提升，以消费升级牵引投资方向优化，强化扩内需政策综合效应。具体措施包括：支持就业增收带动能力强的行业扩大投资，鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设，加大对健康养老、体育健身、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度；因地制宜推动交通枢纽、产业集聚区等拓展消费功能；推动县域商业提质增效，加强物流仓储、农村寄递等设施补短板。这些措施旨在以有效投资带动消费能力和意愿提升，以消费升级牵引投资方向优化，强化扩内需政策综合效应。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》进一步细化了'扩大有效投资'的具体措施，部署了13项重点任务，包括扩大准入、打通堵点、强化保障三个方面。该方案强调，扩大有效投资是扩大内需、做大做强国内大循环的重中之重，从提升消费能力、提高供给质量、增强消费意愿、解决制约消费突出矛盾问题等方面部署全面提振消费举措。这一方案为'十五五'规划中扩大有效投资政策框架的实施提供了具体路径和操作指南。

三、扩大有效投资的实施路径

（一）'投资于物'和'投资于人'的具体措施

'十五五'规划纲要提出的'投资于物和投资于人紧密结合'是对社会主义市场经济投资理论和实践的重要创新和发展，对于扩大国内有效需求、增强发展动能、稳定经济增长、推进高质量发展和中国式现代化、促进共同富裕和人的全面发展具有重要意义。这一理念强调在投资活动中既要关注物质资本积累，也要重视人力资本培育，实现两者的统筹兼顾、协调配合、数量比例恰当、结构合理。

在'投资于物'方面，主要是指对有形实物资产进行投资，包括新型基础设施、城市更新和科创平台等领域，通过物质积累改善基础条件、提升生产效率，为经济社会发展提供基础性支撑。多年来，我国通过持续投资于物，实物资本得到有效积累，生产和供给能力不断增强，社会生产力水平持续提高，有效推动了技术进步和产业发展，有力支撑了新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。同时，对物的投资是总需求的重要组成部分，拉动了经济增长，创造了大量就业，带动了居民财富积累和消费能力提升，并且与民生相关的'物'的投资还直接提高公共服务水平，保障和改善了民生。此外，近年来对粮食储备、能源基地、应急物资、产业备份等的投资，增强了我国经济抗风险能力和发展韧性。

当前，我国人均资本存量水平相较于发达国家还比较低，存量资本结构还有待进一步优化提升，一些重要产业领域投资不足、投资质量有待提升，一些关键核心技术受制于人，不少存量机器设备、基础设施、老旧小区、城区等有待更新升级，新一轮科技革命和产业变革也推动大量新的投资需求快速涌现，我国投资于物仍有很大空间潜力。在'十五五'时期，投资于物的主要任务应是优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、巩固壮大实体经济，重点应放在减少无效投资（解决无效供给过多的问题）、扩大有效投资（解决有效供给不足的问题）和攻克关键核心技术难关、实现传统产业的固定资本更新改造和优化升级，从而在巩固拓展已有优势的基础上，通过补短板强弱项形成新的优势。

在'投资于人'方面，主要是指将更多财政资金和公共资源投向教育、就业、医疗、养老、社会保障等民生领域，投入人的发展能力提升、健康维护和潜能开发中，以提升人力资本和释放消费潜力，进而推动经济社会高质量发展。其本质在于通过提升人的技能、素质、健康水平和社会适应性，提升个体的知识资本、文化资本，进而提升全社会的人力资本和技能水平，将'人力资源'转化为可持续增值的'人力资本'。投资于人，不仅能够为企业生产经营和社会经济发展提供具有决定性作用的人的要素，更重要的是能够提高劳动力的素质和能力，促进高质量充分就业，提高劳动收入，进而增加有购买力的消费需求，提振消费，更好地促进相关产业的发展，推动经济增长。投资于人更多表现为投资于民生，能够更好地贯彻落实以人民为中心的发展理念，促进共同富裕和人的全面发展，还有利于维持社会稳定，为经济进一步发展创造更好的社会环境。

'十五五'乃至更长时期投资于人的重要性和紧迫性日益凸显。我国经济长期依靠要素驱动、投资拉动，投资于物回报率近年来已经有所下降。在全球产业竞争已从'资本密集'转向'人才密集'大趋势下，要推动我国经济增长动力机制转换，实现创新驱动、需求拉动，亟须加大对人的投资，推动人力资本积累，形成'人力资本红利'。只有这样，才能构筑经济长期发展竞争力，才能在新一轮科技革命和产业变革中赢得战略主动。此外，相较于物质资本投入而言，我国一直以来对民生和人的全面发展相关领域投入不足，加大对教育、医疗、养老等的投资，是保障和改善民生、实现高品质生活、推动全体人民共同富裕的必要之举，也是推动人口高质量发展、人的全面发展的战略举措。

在'投资于人'的重点方向上，需要持续用力。一是完善收入分配制度，健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得。二是稳步推进基本公共服务均等化，完善基本公共服务范围和内容，加快缩小区域间、城乡间、群体间基本公共服务差距。三是提高民生类政府投资比重，加大对生育养育、教育医疗、职业培训、普惠养老、文化体育等领域的公共投入，扩大覆盖全人群、全生命周期的有效投资。四是加强人力资源开发和人的全面发展投资，加大对各类人才特别是科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等的培养投入力度，一体推进教育科技人才发展，为高质量发展提供基础性、战略性支撑。五是建立健全投资于人的长效机制，优化财政支出责任和财力配置，完善对地方政府考核和激励机制，充分激发各类经营主体活力，建立健全相关统计制度，将对人的投资纳入统计核算范围，调动全社会、各方面投资于人的积极性主动性创造性。

促进投资于物和投资于人紧密结合，实践中不仅涉及投资领域的综合平衡，而且涉及政府投资和企业投资的合理分工，需要根据不同情况进行科学判断。企业投资与政府投资在投资于物和投资于人两方面应各有侧重，通过科学的分工合作，以提高投资总效果。企业从事生产经营和研发，物的投资和人的投资都不可少，尤其不应一味追求以物代替人。政府主要进行公共基础设施建设、基础科学研究和重大科技攻关等方面的物的投资，同时进行提升各类教育水平、搞好医疗卫生保健、健全完善社会保障等方面的人的投资。

投资于物和投资于人紧密结合，强调的是这两类投资实现统筹兼顾、协调配合、数量比例恰当、结构合理的状况。只有同时持续投资于物和投资于人，生产经营活动才能持续，经济社会才能不断发展；只有投资于物和投资于人符合实际需要、数量比例协调、结构合理，才不会造成资源浪费，才能提高投资效果，经济社会才能高质量发展。相比较而言，投资于物见效较快，也比较直接明显，比如投资购买高精尖新的机器设备和技术、价廉物美的新能源、更好的原材料、优良的种子、重要的数据信息等，投资效果往往立竿见影；投资于人见效相对慢，也不是特别直接明显，比如投资于教育培训以提高人的科学文化素质、投资于改善医疗保健以提高人的健康素质，都很难立竿见影，即使是投资于雇佣科技和管理精英人才，也需要经过一段时间和过程，其在生产经营和经济发展中的突出作用才能发挥和显现出来。

从企业角度看，投资于物的内部正效应更大、外部正效应相对较小；投资于人的内部正效应不一定小，但外部正效应肯定更大，因为人的素质和能力的提高，对社会、对企业都有好处。另外，企业投资于机器人和自动化设备以取代人工，使用更多的'物'而不是使用更多的人，能大大降低劳动力成本、提高劳动生产率，使得企业的个别劳动时间低于社会必要劳动时间，从而获得超额收益。这导致人们往往更加重视投资于物。实际上，投资于人比投资于物更根本、更重要，因为物是由人来创造、发明、生产、使用的，从长远和根本的角度看，应该更加重视投资于人。

在'十五五'时期，要推动投资于物和投资于人紧密结合，需要从多个方面入手。首先，要优化投资结构'补短板'，让'物'和'人'协同发力。在投资于物方面，坚持智能化、绿色化、融合化方向，重点投向先进制造业、新型基础设施等领域，同时坚决破除全国统一大市场建设卡点堵点，提高投资精准性。在投资于人方面，强化人力资本投资的战略侧重，构建全生命周期支持体系，纵向覆盖从学前教育到终身学习的能力培育链条，横向统筹教育、医疗、就业等多元领域。这种结构优化不是非此即彼的替代，而是通过民生性投资与生产性投资的均衡发展，让物的投入服务于人的发展，让人的进步反哺物的升级，形成相互促进、协同发展的良好生态。

其次，要强化制度供给'筑根基'，使'物'和'人'协同投资保障更坚实。要加快构建高水平社会主义市场经济体制，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，为投资于物和投资于人创造良好的制度环境。建立健全有利于投资于物和投资于人紧密结合的政策体系，通过财政、税收、金融等政策手段，引导资源向重点领域和关键环节倾斜。充分激发各类经营主体活力，鼓励企业加大对科技创新和人才培养的投入。加快完善要素市场化配置体制机制，促进资本、人才、技术等要素的合理流动和高效配置。完善人才评价和激励机制，健全以能力为导向、以贡献为核心的评价体系和薪酬制度，建立健全投资于人的长效机制。同时，加强知识产权保护，营造尊重人才、崇尚创新的社会氛围，让人力资本的价值得到充分彰显。

最后，要坚持系统观念'谋全局'，以统筹兼顾让发展更稳健。投资于物和投资于人紧密结合，涉及多重利益关系，必须坚持系统观念统筹推进。把握好政府与市场的关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导社会资本参与民生领域和新型基础设施建设；又更好发挥政府作用，通过规划引领、政策保障兜牢民生底线，实现有效市场与有为政府的有机结合。统筹好当前和长远的关系，既注重加强重大基础设施和民生保障投资力度，实现持续稳就业、稳企业、稳市场、稳预期的发展目标，又着眼长远，提高基础研究、重点领域关键核心技术、教育投入比重，加大长期稳定支持，为现代化建设积蓄发展动能和丰富人才资源。处理好整体和局部的关系，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略叠加效应，优化全国范围内重大生产力投资布局，构建优势互补、'物''人'协同投资的区域经济布局。

表2：'投资于物'和'投资于人'的重点领域对比

（二）民间投资参与重大项目的长效机制

民间投资是反映经济活跃程度的风向标，是推动经济高质量发展的'活力源'与就业保障的'压舱石'。党的二十届四中全会指出，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。这一重要论述为'十五五'时期民间投资工作指明了方向，提供了根本遵循。

国家发改委在2025年8月新闻发布会上明确提出，将抓紧研究出台促进民间投资发展的政策举措，完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制。对于铁路、核电、油气管道等领域的重大项目，设立民间投资参股比例的最低要求，支持更多符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs。这一表态标志着国家层面在推动民间资本参与重大项目建设方面将采取更加系统化和制度化的措施。

国务院办公厅印发的《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》提出了13项政策举措，可归纳为扩大准入、打通堵点、强化保障三个方面。在扩大准入方面，明确民间资本参与重点领域项目持股比例可在10%以上，这些重点领域包括需报国家审批（核准）的铁路、核电、水电、跨省跨区直流输电通道、油气管道、进口液化天然气接收和储运设施、供水等领域项目。政策特别强调这些项目需具有一定收益，且在项目前期工作阶段就要研究论证引入民间资本事宜。对于具备条件的项目，持股比例可在10%以上，有的核电项目最高参股比例已达20%。

在支持民间资本投向生产性服务业领域方面，政策鼓励民营企业进入附加值更高的科技服务业等行业，加大力度支持民营企业参与生产性服务业重点项目建设，分领域推进生产性服务业高质量发展。同时鼓励有条件的地区先行先试，创新多元化政策工具，支持民营企业持续探索制造业服务化的路径模式，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。

在投融资政策支持方面，包括四个方面：一是用好中央预算内投资，对符合条件的民间投资项目予以积极支持；二是新型政策性金融工具，5000亿元新型政策性金融工具资金已全部投放完毕，其中安排一定规模支持了符合条件的重点领域民间投资项目；三是政府采购政策，鼓励采购单位将对民营企业的合同预付款比例提高至合同金额的30%以上；四是信贷政策，推广'创新积分制'，引导金融资源精准聚焦服务科技型企业；五是直接融资方面，持续落实好突破关键核心技术科技型企业上市融资、并购重组'绿色通道'政策，积极支持更多符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs。

在基础设施REITs方面，国家发展改革委积极支持符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs。截至目前，已向证监会推荐18个民间投资项目，14个项目已发行上市，发售基金总额近300亿元。民间投资项目成为多个领域的'首单'项目，发挥了良好的示范带动效应。未来将加大成熟资产类型项目申报推荐力度，抓紧推动新资产类型项目实现首单上市，将适合发行上市的各类资产逐步纳入发行范围，推动市场规模稳步增长。

在推动电网、油气管网设施向各类主体公平开放方面，政策推进竞争性环节市场化改革，全面实施油气区块勘查探矿权竞争性出让制度，推动更多合格经营主体进入国内油气勘探开发领域；放开配售电业务，电力用户拥有更多选择权，超过90%电力用户通过售电公司购电；鼓励民营企业投资绿电直连项目。同时加强自然垄断环节监管，聚焦接网工程投资建设等方面开展电网公平开放监管，加强油气管网设施领域监管，规范油气管网设施开放服务行为。

在推进重点领域先行先试方面，政策支持行业龙头带动，建设综合性数字赋能平台，通过产业链协同转型带动中小企业进入转型生态，在订单获取、贷款融资、销路拓展等方面取得实实在在的转型收益。发挥互联网平台、数据企业等第三方服务商作用，提供共性技术工具，补齐数字化基础能力短板。通过培育更多既懂行业又懂数字化的服务商，着力发挥转型赋能外溢效应，带动更多企业转型、更多资金投入。

在重大中试平台建设方面，政策鼓励民营企业围绕重点领域和重点产业链，在先进制造业集群等进行一体化布局，建设一批具有较强行业带动力的重大中试平台。同时鼓励国有企业、高等院校、科研院所面向民营企业提供市场化中试服务，更鼓励有条件的单位与民营企业联合建设中试平台，通过共享试验设备、应用场景、人才队伍，构建开放共享的中试生态体系。

全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任尹艳林表示，今年政府工作报告提出，有效激发民间投资活力。民营企业参与重大项目建设长效机制，是促进带动民间投资至关重要的举措。这些年，各方面陆续向民间资本推介了多批投资项目，下一步要继续完善机制，不仅要滚动持续推介，而且应进一步扩大项目范围，提高项目质量，增强可投性和吸引力，让民营企业参与的程度更深。

在地方层面，各地积极探索建立民间资本参与重大项目的长效机制。山西省建立了向民间资本推介项目长效机制，按季向民间资本推介项目，向全社会公开发布项目名单。具体工作中，要建立项目征集、推介、跟进、保障、考核全周期闭环管理机制，各环节都清单化，核心是既重前端、也重后端，把优质项目选出来推出去，让民间资本进得来、投下去、得实惠。山西省第一批向民间资本推介项目100个，计划总投资2122亿元，计划引入民间资本1057亿元。

北京市发展改革委印发了《关于落实政府和社会资本合作新机制规范推进特许经营项目的实施方案》，明确政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，采取特许经营模式实施，合理把握重点领域，充分发挥市场机制作用，最大程度鼓励民营企业参与。通州区和房山区在环保领域率先推进垃圾处理类特许经营项目，两个项目已通过公开招标的方式完成特许经营者选择，中选特许经营者均为民营企业。

黑龙江省制定了《黑龙江省关于支持鼓励引导民营经济健康发展的若干政策措施》，提出更大力度激发民间投资，支持民间资本参与重大项目建设。推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家和我省重大项目建设长效机制。鼓励民间资本参与国家和我省重大项目建设，对符合条件的民间投资项目，滚动列入我省年度省级重点项目推进。支持民间投资与国有资本联合，通过合资共设、股权转让、增资扩股等方式，共同参与重大项目投资建设。

贵州省发展改革委发布了2026年重点民间投资项目清单，为深入实施扩大民间投资三年行动方案，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，滚动接续向民间资本推介优质项目，更大力度激发民间投资活力。各地各有关部门要切实提高政治站位，全面落实项目主体实施责任和日常监管责任，结合本行业、本地区发展实际，细化完善民间投资项目推进计划，明确时间节点、责任分工和推进举措，全力推动项目加快实施。

晋城市人民政府办公室关于建立推动民间资本参与项目建设工作机制的通知提出，坚持'法无禁止即可入'，严格执行国家《市场准入负面清单（2022年版）》，严禁任何部门以任何形式增设民间投资准入条件，不得以规范性文件、会议纪要、招标采购公告等方式对民营企业设置附加条件和歧视性条款，建立隐性壁垒台账并集中清理。引导民间资本参与重点领域项目建设，落实《山西省优化市场准入激活民间投资的具体措施》提出的进一步优化能源、公共充电设施、交通、市政和公共服务、文旅康养、制造业等重点领域市场准入准营政策措施。

中国宏观经济研究院高级顾问专家、市场与价格研究所前所长杨宜勇指出，民间投资作为中国经济增长的'活力源'与就业保障的'压舱石'，其长效发展机制的构建需突破短期政策刺激，聚焦市场准入、资金供给、项目落地、政策预期、主体培育五大关键环节，形成'进得去、融得到、做得成、敢投入、有回报'的闭环体系。在制度层面，要以负面清单改革划定'无禁区'，建立全国统一、动态更新的市场准入负面清单，逐年缩减限制类事项，将'清单之外皆可为'的理念贯穿到行业监管、项目审批全流程。

在行业层面，要在垄断领域设定'强制开放比例'，针对铁路、核电、油气管道、特高压等传统国有资本主导的领域，不再停留于'鼓励参与'的模糊表述，而是明确民间投资的'最低参股比例'。例如，在地方铁路建设项目中，要求民间资本持股比例不低于30%；在油气管道运营项目中，允许民间资本通过股权收购、合资新设等方式参与，且单个民间主体持股上限放宽至49%，打破'独家经营'格局。

在流程层面，要以审批改革降低'进入成本'，全面推广企业投资项目承诺制，对备案类项目实行'告知承诺+事中事后监管'，企业只需承诺符合相关标准，即可先行开工建设，后续再补充完善手续，将项目开工前审批时间压缩50%以上。同时深化'区域评估''标准地'改革，在开发区、产业园区等集中区域，提前完成土地勘测、环评、能评等前期工作，企业拿地后即可直接开工，避免'项目等审批''土地晒太阳'。

在资金支持方面，要建立'项目库+信息共享'的精准对接机制，由国家发展改革委牵头建立的'全国重点民间投资项目库'，入库项目需满足'符合国家产业政策、投资规模不低于5000万元、预期收益稳定'等条件，截至2025年三季度，入库项目已超8000个，总投资达6.2万亿元。银行机构可通过项目库获取项目前期手续办理情况、资金需求等信息，精准匹配信贷产品，同时监管部门将银行对民间投资项目的贷款投放情况纳入'普惠金融考核指标'，对投放比例较高的银行给予降准、再贷款等政策支持。

在债券融资方面，要拓宽'基础设施REITs+企业债'的退出渠道，鼓励民间投资的基础设施项目发行基础设施REITs，将长期固定资产转化为可流通的证券资产，实现'投资—回收—再投资'的良性循环。2025年上半年，全国共发行民间投资项目不动产投资信托基金（REITs）产品28只，募集资金超500亿元，涵盖高速公路、产业园区、仓储物流等领域，其中浙江'宁波港冷链物流REIT'上市后年化收益率达6.8%，为民间资本提供了稳定的退出路径。

在股权融资方面，要鼓励'产业基金+国企混改'的资本合作，支持地方政府联合民间资本设立'民间投资产业基金'，基金规模不低于10亿元，重点投向战略性新兴产业，其中政府出资比例不超过30%，且不参与日常管理，由民间机构负责投后运营。例如，广东2025年设立的'粤港澳大湾区民间投资创新基金'，总规模50亿元，政府出资15亿元，重点投资人工智能、生物医药等领域，已完成对12家民营企业的投资，带动社会资本跟进投资超120亿元。

在项目落地保障方面，要搭建'全国统一+动态更新'的信息平台，依托国家发展改革委'全国向民间资本推介项目平台'，建立常态化项目推介机制，每月更新项目清单，涵盖项目名称、建设内容、投资规模、合作方式、预期收益、联系方式等核心信息，确保民间资本'找得到项目、了解清情况'。平台还设置'项目对接专区'，民间资本可在线提交合作意向，平台自动匹配项目方并反馈对接结果，2025年前7个月，平台累计推介项目1.2万个，促成合作项目2100个，涉及投资金额1.8万亿元。

在要素保障方面，要打通'用地+用海+环评'的审批堵点，在用地保障方面，对民间投资的重点项目，优先纳入国土空间规划，实行'用地指标专项保障'，确保项目用地需求；推行'弹性用地年限'政策，工业项目用地年限可按20年设定，到期后符合条件的可续期，降低企业初始用地成本。在用海保障方面，对民间投资的海洋工程、滨海旅游等项目，简化用海审批流程，将审批时间从45个工作日缩短至20个工作日，同时允许用海权作为抵押物进行融资。在环评审批方面，对民间投资的小微企业项目、民生项目，实行'环评告知承诺制'，企业承诺符合环保标准后，即可先行开工，后续再完成环评验收。

在问题解决方面，要建立'壁垒清单+闭环处理'的攻坚机制，搭建'民间投资问题反映和解决渠道'，形成'收集甄别－交办督办－清零销号'的闭环管理机制。对项目推进中出现的突出问题，及时汇总上报各级联席会议机制办公室，协同相关部门高效解决，确保重点民间投资项目顺利推进、按期见效。

（三）扩大有效投资的资金保障体系

'十五五'时期扩大有效投资的资金保障体系是一个多元化、多层次的系统，涵盖了财政资金、金融支持、社会资本等多个方面，形成了全方位的资金保障格局。这一体系旨在为扩大有效投资提供充足的资金支持，确保重大项目的顺利实施，推动经济高质量发展。

在财政资金安排方面，2026年政府工作报告提出了积极的财政政策。2026年继续实施更加积极的财政政策，赤字率拟按4%左右安排，赤字规模达到5.89万亿元，较2025年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，拟发行超长期特别国债1.3万亿元，特别国债3000亿元，地方政府专项债券额度为4.4万亿元，与上年持平。这些资金安排旨在保持必要支持力度的同时，更加注重精准性和可持续性，优化支出结构，聚焦稳内需、促转型、防风险。

在财政资金使用方面，政府工作报告强调加强'两重'项目建设，加快设备更新资金拨付使用，设备购置投资增长11.8%。设立新型政策性金融工具补充重点项目资本金，推动专项债券与超长期特别国债、中央预算内投资协同配合，共同形成拉动有效投资、防范化解地方债务风险的政策合力。专项债券管理机制持续完善，继续完善专项债券项目负面清单管理，深化'自审自发'试点，已有10个省份开展项目'自审自发'试点，进一步下放审核权限、优化发行流程，提升资金使用效率，重点支持国家重大项目建设、隐性债务置换以及政府拖欠企业账款的化解工作。

在中央预算内投资方面，2026年拟安排中央预算内投资7550亿元，超长期特别国债8000亿元用于'两重'建设，地方政府专项债券4.4万亿元，新型政策性金融工具8000亿元。这些资金的安排体现了'资金跟着项目走'的原则，确保重大项目的资金需求得到满足。同时，中央财政增加对地方财力性转移支付规模，开展整合统筹使用转移支付资金试点，增强地方自主财力和统筹能力。压实分级保障主体责任，兜牢基层'三保'底线。各级政府要更好'当家理财'，建立健全增收节支机制，积极盘活利用存量资源资产，严肃财经纪律，强化预算约束，严控一般性支出，坚决落实过紧日子的要求，务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处。

在货币政策方面，2026年继续实施适度宽松的货币政策，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式，促进社会综合融资成本低位运行，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。这些政策工具的运用旨在为扩大有效投资提供良好的货币金融环境。

在金融支持方面，政府工作报告提出设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式扩大内需。在专项支持方面，对'155'产业集群重点项目给予投资政策支持；鼓励金融机构加大贷款投放力度，落实技术改造融资无还本续贷、中长期贷款支持等政策；市级财政安排1000万元用于高质量农田建设和改造提升；新增风光装机40万千瓦以上，新增公共充电桩400根以上，新增储能装机5万千瓦以上。在用地用海用林方面，全年供应建设用地1.3万亩以上，多途径争取各类新增建设用地指标2000亩以上，力争5个以上重大项目纳入国家、省级用地保障范围；计划完成项目用海保障面积800亩；建立林地要素保障机制，林地要素保障规模达2500亩。在能耗方面，全年保障新上重大项目用能100万吨标准煤以上，力争腾出存量用能空间70万吨标准煤以上。在审批提速方面，各类建设项目用地审批时间不超过10个工作日；允许重大项目实行用地用海报批容缺审查；对重点急需项目开辟绿色通道，实行即报即批模式。

在地方政府专项债券方面，2026年新增地方政府专项债券额度为4.4万亿元，与上年持平。专项债券重点用于支持交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。同时，优化地方政府专项债券管理，完善'自审自发'机制，提高用于项目建设比重并单列。这些措施旨在提高专项债券资金使用效率，确保资金真正用于项目建设。

在政策性金融工具方面，2026年设立新型政策性金融工具8000亿元，用于补充包括新基建、新型城镇化等在内的重大项目资本金。这一工具的设立有效解决了重大项目资本金不足的问题，为扩大有效投资提供了重要支撑。同时，发挥新型政策性金融工具作用，为重大项目建设提供长期稳定的资金来源。

在社会资本参与方面，政府工作报告提出要完善民营企业参与重大项目建设长效机制，鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例。同时，依法保障民营企业投资运营合法权益，平等保障用地、融资等要素需求。发挥政府投资基金引导带动作用，加强布局规划和投向指导评价，健全'投融管退'机制。这些措施旨在激发民间投资活力，提高民间投资比重，为扩大有效投资提供重要支撑。

在资金保障体系建设方面，'十五五'时期将进一步完善多元化、多层次的资金保障体系。一是加强财政资金与金融工具的协同配合，形成财政政策与货币政策的合力；二是优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重；三是创新投融资机制，吸引更多社会资本参与重大项目建设；四是完善风险防控机制，确保资金安全有效使用。通过这些措施，构建起全方位、多层次的资金保障体系，为扩大有效投资提供坚实的资金支撑。

表3：2026年扩大有效投资资金保障体系构成

四、扩大有效投资的市场影响评估

（一）2026年前两个月固定资产投资数据分析

2026年1-2月，全国固定资产投资（不含农户）达52721亿元，同比增长1.8%，扭转了2025年全年下降3.8%的负增长态势，实现由负转正。从环比看，2月份固定资产投资（不含农户）增长0.39%，呈现'同比转正、环比稳增'的良好态势。扣除房地产开发投资后，全国固定资产投资增速升至5.2%，凸显房地产投资下行对整体投资的拖累作用。

分产业看，第一产业投资1093亿元，同比增长17.4%；第二产业投资17434亿元，增长5.4%；第三产业投资34194亿元，下降0.4%。工业投资同比增长5.4%，其中采矿业投资增长13.0%，制造业投资增长3.1%，电力、热力、燃气及水生产和供应业投资增长13.1%。基础设施投资同比增长11.4%，增速比2025年全年加快10.8个百分点，比全部投资高9.6个百分点，拉动全部投资增长3.0个百分点。其中，航空运输业投资增长31.1%，燃气生产和供应业投资增长20.0%，水上运输业投资增长17.9%。

分地区看，东部地区投资同比增长1.8%，中部地区投资增长1.9%，西部地区投资下降0.5%，东北地区投资下降11.4%。分登记注册统计类别看，内资企业固定资产投资同比增长2.1%，港澳台投资企业固定资产投资下降3.0%，外商投资企业固定资产投资下降9.1%。民间固定资产投资同比下降2.6%，但降幅较2025年全年收窄3.8个百分点；扣除房地产开发投资后，民间投资增长1.0%，表明民间投资活力正在逐步恢复。

从投资结构看，呈现'两强一弱'的鲜明特征。基础设施投资与制造业投资快速增长，成为拉动整体投资回暖的核心动力，而房地产开发投资则持续下行，成为制约投资增速进一步提升的关键因素。高技术产业投资同比增长5.1%，增速显著高于整体投资，其中航空、航天器及设备制造业投资增长20.2%，研发与设计服务业投资增长20.6%，信息服务业投资增长16.5%，彰显出创新驱动发展的良好成效。设备工器具购置投资同比增长11.5%，增速比全部投资高9.7个百分点，拉动全部投资增长1.9个百分点。

大项目投资成为投资增长的重要支撑。1-2月计划总投资亿元及以上项目投资同比增长5.0%，其中计划总投资50亿元及以上项目投资增长9.5%，有力拉动了整体投资增长。从行业细分看，消费品制造业投资增长4.4%，装备制造业投资增长4.0%，汽车行业固定资产投资同比增长2.6%，高于各行业平均水平。

从地方情况看，北京市1-2月固定资产投资（不含农户）同比增长4.1%，其中房地产开发投资增长6.2%。从构成上看，建筑安装工程投资增长16.8%，其他费用投资增长11.1%，设备工器具购置投资下降19%。从产业上看，第二产业投资增长31.6%，第三产业投资增长0.5%，第一产业投资下降7.7%。制造业投资增长19.8%，其中高技术制造业投资增长36%，电子制造业投资增长41.8%。社会领域投资增长27.7%，其中文化、体育和娱乐业增长2.1倍，公共管理、社会保障和社会组织增长39.4%，教育投资增长21%。

上海市1-2月全社会固定资产投资总额同比增长7.4%。按经济类型分，国有经济增长3.3%，集体经济下降21.9%，个体私营经济增长5.5%，港澳台商投资经济增长44.6%，外商投资经济增长52.7%。按三次产业分，第一产业增长75.9%，第二产业增长28.3%，第三产业增长4.2%。按行业分，工业增长28.5%，建筑业增长79.6倍，交运仓储邮政业下降0.2%，信息传输、软件和信息技术服务业增长52.6%，批发和零售业增长1.5倍，住宿和餐饮业增长44.2%，金融业下降76.9%，房地产业下降0.9%，城市基础设施投资增长13.9%。

江西省1-2月固定资产投资同比增长0.1%。其中，基础设施投资同比增长8.0%，占全部投资比重为28.0%，占比较上年同期提高2.0个百分点，拉动全部投资增长2.1个百分点。工业投资同比增长0.9%，占全部投资比重为41.8%，拉动全部投资增长0.4个百分点。39个工业投资细分行业中，25个行业实现正增长，增长面64.1％，其中消费品制造业增长16.7%。亿元以上施工项目5532个，完成投资同比增长2.5%，占全部投资比重为71.4%，拉动全部投资增长1.7个百分点。其中，10亿元以上施工项目完成投资增长7.5%，拉动全部投资增长1.0个百分点。

从政策实施效果看，2026年1-2月固定资产投资的由负转正，得益于政策效应的持续显现和重点领域投资的强力拉动。今年以来，各地区各部门深入落实党中央、国务院决策部署，充分发挥政府投资资金引导带动作用，加快推进重点领域工程项目建设，推动存量政策与增量政策形成集成效应。中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金的落地使用，以及稳定房地产市场政策的持续发力，进一步巩固了投资回暖态势。

从未来趋势看，随着'十五五'规划109项重大工程项目的扎实推进，基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业等重点领域的重大项目、重大工程将加快实施，投资有望继续保持稳定增长。同时，随着房地产调控政策的持续优化和市场预期的逐步改善，房地产投资降幅有望逐步收窄，对整体投资的拖累作用将有所减弱。此外，民间投资活力将进一步激发，对整体投资的支撑作用将不断增强。

表4：2026年1-2月固定资产投资主要指标增长情况

（二）重点领域投资效果评估

'十五五'时期扩大有效投资政策在重点领域已初见成效，通过分析基础设施投资、制造业投资、民间投资等关键领域的投资效果，可以全面评估扩大有效投资政策的实际影响。

在基础设施投资方面，2026年1-2月同比增长11.4%，增速比2025年全年加快10.8个百分点，比全部投资高9.6个百分点，拉动全部投资增长3.0个百分点。这一显著增长主要得益于'两重'（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）建设的加快推进。其中，航空运输业投资增长31.1%，燃气生产和供应业投资增长20.0%，水上运输业投资增长17.9%，显示出基础设施投资在优化结构、补齐短板方面发挥了重要作用。

国家发改委主任郑栅洁在两会记者会上进一步指出，2026年将在水网、电网、算力网、新型通信网、城市地下管网、物流网等'六张网'和综合立体交通设施、消费基础设施、低空基础设施、'人工智能+'基础设施、教育医疗基础设施等公共服务设施领域投资超过7万亿元。这些基础设施投资不仅短期内能够拉动经济增长，长期看还将提升国家综合实力和人民生活水平。

在制造业投资方面，2026年1-2月同比增长5.4%，其中高技术制造业投资增长36%，电子制造业投资增长41.8%，显示出制造业投资在结构优化、转型升级方面取得了积极进展。消费品制造业投资增长4.4%，装备制造业投资增长4.0%，汽车行业固定资产投资同比增长2.6%，高于各行业平均水平，反映出制造业投资在满足消费升级需求方面发挥了重要作用。

制造业投资的增长主要得益于'十五五'规划对制造业高质量发展的政策支持。规划提出要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，巩固壮大实体经济。在这一政策导向下，制造业企业加大了技术改造、设备更新和研发投入，推动了制造业投资的增长。特别是高技术制造业投资的快速增长，表明我国制造业正在向高端化、智能化、绿色化方向转型升级。

在民间投资方面，虽然2026年1-2月民间固定资产投资同比下降2.6%，但扣除房地产开发投资后，民间投资增长1.0%，表明民间投资活力正在逐步恢复。从行业看，在政策支持的高技术领域，民间投资增长较快，如航空、航天器及设备制造业民间投资增长20.2%，研发与设计服务业民间投资增长20.6%，信息服务业民间投资增长16.5%。

民间投资的恢复主要得益于《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》等政策的实施。这些政策从扩大准入、打通堵点、强化保障三个方面提出了13项针对性政策举措，有效激发了民间投资活力。特别是在铁路、核电、水电、供水等领域，通过完善民营企业参与重大项目建设长效机制，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例，为民间投资提供了更多机会。

在区域投资方面，呈现出'西部领跑、全国分化'的特征。西藏、新疆等西部省份依托基建投资保持高速增长，2025年西藏固定资产投资增速达17.2%，新疆达15.6%；东部省份则聚焦结构优化，广东、江苏等经济大省投资增速虽低于全国，但高技术产业投资占比显著提升。中部地区通过高技术产业投资对冲房地产下行压力，2025年安徽高技术制造业投资增长6.0%，江西高技术服务业投资增长16.4%。

在项目投资方面，大项目投资成为投资增长的重要支撑。1-2月计划总投资亿元及以上项目投资同比增长5.0%，其中计划总投资50亿元及以上项目投资增长9.5%，有力拉动了整体投资增长。这些大项目主要集中在基础设施、先进制造业、现代服务业等领域，符合国家产业政策和区域发展战略，具有较强的带动效应和示范效应。

在投资效益方面，扩大有效投资政策不仅拉动了经济增长，还优化了经济结构，提升了发展质量。从经济效益看，每1元投资可带动0.55元消费和0.44元劳动收入，每1亿元投资能创造近600个就业岗位，这种乘数效应使有效投资成为稳定经济大盘的'压舱石'。从社会效益看，投资于教育、医疗、养老等民生领域，直接改善了民生福祉，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。从生态效益看，投资于绿色低碳领域，推动了经济绿色转型，助力实现碳达峰碳中和目标。

总体来看，'十五五'时期扩大有效投资政策在重点领域已初见成效，基础设施投资快速增长，制造业投资结构优化，民间投资活力逐步恢复，区域投资协调发展，大项目投资带动作用明显，投资效益全面提升。这些成效的取得，既得益于政策设计的科学性和针对性，也得益于各地区各部门的积极推动和有效落实。随着政策的深入实施，扩大有效投资将对经济高质量发展发挥更加重要的作用。

五、扩大有效投资对经济高质量发展的战略意义

（一）对经济结构优化的战略意义

扩大有效投资是'十五五'时期推动经济高质量发展的核心战略举措，其对经济结构优化的战略意义体现在多个维度。从理论层面看，有效投资作为连接供给与需求的桥梁，既能在当期创造需求，又能在未来形成高质量供给，是构建新发展格局的关键支撑。习近平总书记强调'投资于物和投资于人紧密结合'，这一重要论述为'十五五'时期投资工作指明了方向，提供了根本遵循。

从产业结构优化看，扩大有效投资推动产业结构向高端化、智能化、绿色化方向转型升级。2026年1-2月数据显示，高技术制造业投资增长36%，电子制造业投资增长41.8%，远高于整体投资增速，表明有效投资正在推动产业结构向高技术、高附加值方向转变。同时，消费品制造业投资增长4.4%，装备制造业投资增长4.0%，反映出有效投资在满足消费升级需求、推动制造业高质量发展方面发挥了重要作用。这种产业结构优化不仅提高了经济增长的质量和效益，还增强了我国产业的国际竞争力。

从需求结构优化看，扩大有效投资有助于平衡投资与消费的关系，形成内需驱动的经济增长模式。传统上，我国经济增长过度依赖投资和出口，消费对经济增长的贡献相对不足。扩大有效投资，特别是投资于教育、医疗、养老等民生领域，能够提高居民消费能力和意愿，促进消费升级，形成投资与消费良性互动的格局。数据显示，每1元投资可带动0.55元消费，这种乘数效应使有效投资成为优化需求结构的重要手段。

从区域结构优化看，扩大有效投资促进区域协调发展，缩小区域发展差距。'十五五'时期投资布局呈现差异化特征：东部地区侧重科技创新和高端产业投资，中部地区强化先进制造业和交通枢纽建设，西部地区聚焦生态环保和民生工程，东北地区着力传统产业升级和农业现代化，形成'各展所长、优势互补'的投资矩阵。这种差异化投资布局有助于发挥各地区比较优势，促进区域协调发展，缩小区域发展差距。

从城乡结构优化看，扩大有效投资推动城乡融合发展，缩小城乡发展差距。'十五五'规划提出推动县域商业提质增效，加强物流仓储、农村寄递等设施补短板。这些投资措施有助于完善农村基础设施和公共服务，提高农村生产生活条件，促进城乡要素双向流动，推动城乡融合发展。数据显示，县域消费品零售额占社会消费品零售总额的比重为38.5%，比上年同期提高0.1个百分点，表明城乡结构正在逐步优化。

从要素结构优化看，扩大有效投资促进要素合理配置和高效利用。'十五五'规划提出加强人力资源开发和人的全面发展投资，加大对各类人才特别是科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等的培养投入力度。这种投资于人的措施有助于提高人力资本质量，促进劳动力从低端产业向高端产业转移，推动要素结构优化升级。同时，投资于科技创新领域，有助于提高全要素生产率，推动经济增长从要素驱动向创新驱动转变。

从可持续发展看，扩大有效投资推动经济社会发展全面绿色转型。'十五五'规划提出发展绿色消费，积极推广绿色低碳产品，建立健全绿色产品标准、认证、标识体系。这些投资措施有助于推动绿色产业发展，促进传统产业绿色化改造，推动经济社会发展全面绿色转型。数据显示，清洁能源投资规模占全球比重保持在1/3左右，绿色转型扎实推进，表明有效投资在推动可持续发展方面发挥了重要作用。

总体而言，扩大有效投资对经济结构优化具有多方面的战略意义。它不仅推动产业结构向高端化、智能化、绿色化方向转型升级，还促进投资与消费良性互动，推动区域协调发展和城乡融合发展，优化要素配置和高效利用，推动经济社会发展全面绿色转型。这些结构优化效应共同作用，将推动经济高质量发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

（二）对经济高质量发展的预期成效

'十五五'时期扩大有效投资对经济高质量发展的预期成效将体现在多个方面，包括短期经济增长、中长期发展动力、结构优化升级、民生福祉改善等。通过系统分析这些预期成效，可以全面把握扩大有效投资对经济高质量发展的重要意义。

在短期经济增长方面，扩大有效投资将为经济稳定增长提供有力支撑。2026年1-2月，全国固定资产投资（不含农户）同比增长1.8%，扭转了2025年全年下降3.8%的负增长态势，实现由负转正。随着'十五五'规划109项重大工程项目的扎实推进，基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业等重点领域的重大项目、重大工程将加快实施，投资有望继续保持稳定增长。国家发改委预计，2026年'六张网'和重点领域建设投资将超过7万亿元，这些投资将直接拉动经济增长，为经济稳定增长提供有力支撑。

在中长期发展动力方面，扩大有效投资将培育经济增长新动能，增强经济发展后劲。'十五五'规划提出要培育壮大新兴产业和未来产业，包括集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人等六大支柱产业，以及量子科技、生物制造、绿色氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、6G等六大未来产业。对这些领域的投资将培育经济增长新动能，增强经济发展后劲。国家发改委预计，'十五五'末人工智能相关产业规模将增长到10万亿元以上，北斗产业规模五年内突破1万亿元，这些新兴产业将成为经济增长的重要引擎。

在结构优化升级方面，扩大有效投资将推动经济结构向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。从产业结构看，有效投资将推动产业结构向高端化、智能化、绿色化方向转型升级；从需求结构看，有效投资将促进投资与消费良性互动，形成内需驱动的经济增长模式；从区域结构看，有效投资将促进区域协调发展，缩小区域发展差距；从城乡结构看，有效投资将推动城乡融合发展，缩小城乡发展差距；从要素结构看，有效投资将促进要素合理配置和高效利用，推动经济增长从要素驱动向创新驱动转变。这些结构优化升级将共同推动经济高质量发展。

在民生福祉改善方面，扩大有效投资将直接改善民生福祉，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。'十五五'规划提出加强人力资源开发和人的全面发展投资，在'一老一小'服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域实施一批民生工程，提高民生类政府投资比重。这些投资措施将直接改善民生福祉，提高基本公共服务均等化水平，促进共同富裕。数据显示，2026年中央财政安排的教育、社保就业、卫生健康、住房保障四大民生领域支出达12.4万亿元，占比超41%，这些民生投资将显著改善民生福祉。

在风险防范化解方面，扩大有效投资将有助于防范化解重大风险，维护经济安全和社会稳定。'十五五'规划提出要加强粮食储备、能源基地、应急物资、产业备份等领域的投资，增强我国经济抗风险能力和发展韧性。这些投资措施将有助于防范化解粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等重大风险，维护经济安全和社会稳定。特别是在当前国际环境复杂多变的背景下，这些投资对于维护国家经济安全具有重要意义。

在创新驱动发展方面，扩大有效投资将推动创新驱动发展战略深入实施，提升国家创新能力和竞争力。'十五五'规划提出要加强基础研究和应用基础研究，加大对各类人才特别是科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等的培养投入力度，一体推进教育科技人才发展。这些投资措施将推动创新驱动发展战略深入实施，提升国家创新能力和竞争力。数据显示，2025年前三季度我国制造业投资带动全员劳动生产率同比提高6.2%，印证了有效投资对提升全要素生产率的显著作用。

在绿色低碳发展方面，扩大有效投资将推动经济社会发展全面绿色转型，助力实现碳达峰碳中和目标。'十五五'规划提出发展绿色消费，积极推广绿色低碳产品，建立健全绿色产品标准、认证、标识体系。这些投资措施将推动绿色产业发展，促进传统产业绿色化改造，推动经济社会发展全面绿色转型。数据显示，清洁能源投资规模占全球比重保持在1/3左右，绿色转型扎实推进，表明有效投资在推动绿色低碳发展方面发挥了重要作用。

总体而言，'十五五'时期扩大有效投资对经济高质量发展的预期成效是多方面的、全方位的。它不仅为短期经济增长提供有力支撑，还培育中长期发展新动能，推动经济结构优化升级，改善民生福祉，防范化解重大风险，推动创新驱动发展和绿色低碳发展。这些预期成效共同作用，将推动经济高质量发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

六、结论

本研究通过对'十五五'规划纲要中'扩大有效投资'政策框架的系统解读，深入分析了'投资于物'和'投资于人'的具体措施、民间投资参与重大项目的长效机制和资金保障体系，评估了投资市场影响，探讨了扩大有效投资对经济高质量发展的战略意义，揭示了扩大有效投资政策的实施路径与预期效果。研究表明，'十五五'规划将扩大有效投资提升至国家战略高度，通过加快构建有效投资内生增长机制，保持投资合理增长，提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用，构建了系统完整的投资政策体系，为经济高质量发展提供了有力支撑。

从政策框架看，'十五五'规划中扩大有效投资的政策形成了'一个核心、三大支柱、多重保障'的结构，以提高政府投资效益为核心，以激发民间投资活力、促进投资消费良性循环为支柱，以组织保障、制度保障、技术保障和人才保障为多重支撑，形成了全方位推进的格局。这一政策框架既体现了对投资在经济发展中战略地位的深刻认识，又反映了国家对投资政策系统性的战略布局，为扩大有效投资提供了制度保障。

从实施路径看，'十五五'规划采取了多措并举的策略，通过'投资于物'和'投资于人'相结合提升投资质量，通过完善民间投资参与重大项目的长效机制激发投资活力，通过构建多元化、多层次的资金保障体系确保资金供给。这些措施既注重短期刺激，又着眼长期机制建设；既关注总量扩大，又重视结构优化；既立足国内市场，又放眼国际竞争，形成了系统完整的实施路径。特别是'投资于物和投资于人紧密结合'的理念，是对社会主义市场经济投资理论和实践的重要创新和发展，对于扩大国内有效需求、增强发展动能、稳定经济增长、推进高质量发展和中国式现代化、促进共同富裕和人的全面发展具有重要意义。

从市场影响看，2026年前两个月固定资产投资已呈现明显回升态势，社会消费品零售总额同比增长2.8%，增速较上年12月份加快1.9个百分点。其中，基础设施投资同比增长11.4%，高技术产业投资同比增长5.1%，民间投资降幅较2025年全年收窄3.8个百分点，表明扩大有效投资政策已初见成效。随着政策的深入实施，投资有望继续保持稳定增长，为经济高质量发展提供更加有力的支撑。

从战略意义看，'十五五'规划中扩大有效投资对经济高质量发展产生多维度的积极影响。一方面，通过扩大有效投资，可以应对外部需求不确定性，增强经济发展的韧性和稳定性；另一方面，通过投资结构升级，可以推动产业结构优化，促进经济高质量发展。此外，通过改善投资环境，可以提升民生福祉，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。这些积极影响共同作用，将推动经济高质量发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

基于以上研究，本文提出以下政策建议：一是持续优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，避免低效无效投资；二是完善民间投资参与重大项目的长效机制，进一步放宽市场准入，激发民间投资活力；三是健全多元化、多层次的资金保障体系，加强财政资金与金融工具的协同配合；四是深化投融资体制改革，简化审批流程，加强事中事后监管，形成既'放得活'又'管得好'的良好投资环境；五是加强投资效益评估，建立健全投资效益评价体系，提高投资综合效益。通过这些措施，将进一步推动扩大有效投资，为经济高质量发展提供更强有力的支撑。

参考文献

[1] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要. (2026-03-13). 

[2] 政府工作报告. (2026-03-05). 

[3] 国务院办公厅关于进一步促进民间投资发展的若干措施. (2025-11-12). 

[4] 国家发展改革委固定资产投资司. 着力扩大有效投资. (2025-12-18). 

[5] 学习规划建议每日问答 | 怎样理解投资于物和投资于人紧密结合. (2025-12-08). 

[6] 2026年1—2月份全国固定资产投资同比增长1.8%. (2026-03-16). 

[7] 国家发展改革委：将完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制. (2025-08-29).

[8] 聚焦中央经济工作会议 | 必须坚持投资于物和投资于人紧密结合——学习领会'五个必须'做好明年经济工作. (2025-12-18). 

[9] 投资于物和投资于人紧密结合 扩大有效需求. (2026-03-17). 

[10] 坚持投资于物和投资于人紧密结合. (2026-01-19).