摘要：本研究聚焦'十五五'规划纲要中'营造健康有序的发展生态'章节，通过系统分析政策文本、学术研究成果和政府文件，全面解读数字中国建设背景下发展生态构建的政策框架与实施路径。研究发现，'十五五'规划将营造健康有序的发展生态作为数字中国建设的重要组成部分，通过健全数据要素基础制度、完善科学有效监管机制和拓展数智领域国际合作，构建有益、安全、公平的数字经济发展环境。研究从政策框架、数据要素基础制度、科学有效监管机制和数智领域国际合作四个维度，揭示了营造健康有序发展生态的实施路径与预期效果，为理解国家数字经济发展战略提供了系统分析框架，对推动数字经济规范健康持续发展具有重要参考价值。

关键词：健康有序发展生态；'十五五'规划；数据要素基础制度；科学有效监管机制；数智领域国际合作；数字中国建设

一、引言

当前，全球正处于数字经济蓬勃发展的关键时期，数字技术正以前所未有的速度重塑经济社会发展格局。我国作为全球第二大数字经济体，正加快推进数字中国建设，将营造健康有序的发展生态作为推动数字经济高质量发展的重要保障。2026年3月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要正式发布，其中第四篇'深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平'中的第十四章'营造健康有序的发展生态'，标志着营造健康有序的发展生态已上升为国家战略层面的重要内容。

数字经济已成为我国经济增长的重要引擎。数据显示，2025年我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重已提高到10.5%以上，人工智能、生物医药、机器人、量子科技等研发应用走在世界前列，芯片自主研发取得新突破，国产大模型引领全球开源生态。然而，数字经济的快速发展也带来了数据确权难、流通不畅、安全风险等挑战，亟需构建健康有序的发展生态，为数字经济的规范健康持续发展提供制度保障。

'十五五'规划纲要将营造健康有序的发展生态作为数字中国建设的重要组成部分，体现了国家对数字经济发展规律的深刻认识和战略布局。在这一背景下，深入研究'十五五'规划中营造健康有序发展生态的政策框架与实施路径，对于理解国家数字经济发展战略、推动数字经济规范健康持续发展具有重要意义。本研究旨在系统解读'十五五'规划中营造健康有序发展生态的政策框架，分析数据要素基础制度建设、科学有效监管机制构建和数智领域国际合作拓展的实施路径，为数字中国建设提供理论支持和实践参考。

二、'十五五'规划中营造健康有序发展生态的政策框架

（一）政策背景与战略定位

'十五五'规划纲要中'营造健康有序的发展生态'章节的出台，源于数字经济发展面临的现实挑战和战略需求。从国际环境看，全球数字经济竞争日趋激烈，数据跨境流动、数字贸易规则制定等成为国际博弈的焦点，我国需要构建健康有序的发展生态，提升在全球数字经济治理中的话语权和影响力。从国内发展看，我国数字经济规模连续多年位居世界第二，但仍面临核心技术'卡脖子'问题、数据要素市场发育不成熟、区域与数字鸿沟等挑战，亟需通过制度创新营造良好发展生态。

从战略定位看，'十五五'规划将营造健康有序的发展生态定位为数字中国建设的重要保障，是推动数字经济规范健康持续发展的关键举措。这一战略定位体现了三个层面的考量：一是作为经济增长新引擎，通过构建健康有序的发展生态，进一步释放数字经济潜力，为经济高质量发展提供新动能；二是作为产业升级新路径，通过完善数据要素基础制度和监管机制，推动数字技术与实体经济深度融合，促进产业转型升级；三是作为国际竞争新优势，通过参与全球数字治理，提升我国在全球数字经济规则制定中的话语权，增强国际竞争力。

从战略意义看，'十五五'规划将营造健康有序的发展生态提升至国家战略高度，对于我国抢占全球数字经济竞争制高点、推动经济高质量发展、提升国家治理能力现代化水平具有重要意义。一方面，通过构建健康有序的发展生态，可以破解数据确权难、流通不畅、安全风险等问题，充分释放数据要素潜能；另一方面，通过完善监管机制，可以平衡发展与安全的关系，为数字经济规范健康持续发展提供制度保障。此外，通过参与全球数字治理，可以推动构建开放、包容、普惠的数字经济发展环境，提升我国在全球数字经济治理中的影响力。

（二）政策框架体系分析

'十五五'规划纲要中'营造健康有序的发展生态'的政策框架是一个多维度、多层次的系统，涵盖了数据要素基础制度、科学有效监管机制和数智领域国际合作等多个方面，形成了全方位推进的格局。该政策框架体系可以概括为'一个核心、三大支柱、多重保障'的结构。

表1：'十五五'规划营造健康有序发展生态政策框架体系

数据要素基础制度是政策框架的核心，旨在解决数据要素市场化配置中的基础性问题。规划提出要完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系；建设开放共享安全的全国一体化数据市场，完善数据流通交易规则和标准；建立数据要素价格形成机制，探索兼顾各方利益的收益分配机制；完善数据领域法律法规，实施数据分类分级管理，提升数据安全保护能力。这些制度设计旨在破解数据'确权难、定价难、交易难'等问题，促进数据要素高效流动和价值释放。

科学有效监管机制是政策框架的重要支柱，旨在平衡发展与安全的关系。规划提出要健全新技术新业态安全监管框架，构建技术标准研制调整、技术应用分级管理机制，推进多元协同共治。针对人工智能领域，将完善法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则，健全算法备案、透明度管理、安全评估等制度，探索建立人工智能生成物权利归属和开发者经营者使用者权责认定规则。同时，推动建立人工智能全生命周期风险管理制度，健全覆盖安全监测、风险预警、应急响应的风险防控体系。对于平台经济，将加强数据、算法、流量和规则监管，促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展，依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为。

数智领域国际合作是政策框架的延伸，旨在提升我国在全球数字经济治理中的话语权和影响力。规划提出构建全球数字合作伙伴关系网络，深化电子商务、数字支付、智慧城市等领域合作，探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施。积极参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识，加强国际司法协调和规则互认。推动建立各国广泛参与的人工智能治理框架，共同构建平权、互信、多元、共赢的全球人工智能开放生态，支持全球南方国家加强人工智能能力建设。

（三）政策预期目标与实施路径

'十五五'规划纲要对营造健康有序的发展生态设定了明确的阶段性目标和实施路径。从时间维度看，规划提出了2026-2030年的发展目标，分为近期（2026-2027年）、中期（2028-2029年）和远期（2030年）三个阶段。近期目标重点是建立健全数据要素基础制度和监管框架；中期目标重点是完善数据要素市场和监管机制；远期目标重点是形成成熟的发展生态和全球影响力。

从实施路径看，规划采取了'三步走'策略：2026年前完成数据产权登记试点和监管框架构建；2028年建成全国一体化数据产权登记平台和监管体系；2030年形成成熟的发展生态，数据交易规模剑指1万亿元，可交换数据目录覆盖80%重点行业。这一渐进式实施路径既考虑了改革的紧迫性，又兼顾了制度建设的复杂性。

从重点任务看，规划将营造健康有序的发展生态纳入'5+3+1'工作体系，其中'5'指从数据基础制度、数据基础设施、数据融合应用和场景建设、全国一体化数据市场建设、数据产业培育5个方面打出一套'组合拳'；'3'指夯实核心技术攻关、数据标准化、数字人才培养3个基础；'1'指突出数据要素赋能人工智能创新发展1个重点。这一系统性安排确保了营造健康有序发展生态的协同推进。

从保障措施看，规划提出了多层次的保障机制，包括组织保障、制度保障、技术保障和人才保障等。在组织保障方面，将建立健全跨部门协调机制，形成工作合力；在制度保障方面，将完善法律法规和政策体系，为发展生态建设提供法治保障；在技术保障方面，将加强关键核心技术攻关，为发展生态建设提供技术支撑；在人才保障方面，将加强数字人才培养，为发展生态建设提供人才支持。

三、数据要素基础制度建设

（一）数据产权制度建设

数据产权制度建设是营造健康有序发展生态的基础工程，旨在解决数据权属界定难的问题。'十五五'规划纲要明确提出要完善数据产权结构性分置制度，明确数据资源持有权、加工使用权、经营权的边界，破解长期困扰行业的确权难题。这一制度创新借鉴了土地产权改革的成功经验，将数据产权进行结构性分置，为数据要素市场化配置提供了制度基础。

数据产权结构性分置制度的核心是'三权分置'，即数据资源持有权、加工使用权和经营权。数据资源持有权是指对原始数据的控制权，通常由数据产生者或收集者享有；加工使用权是指对数据进行处理、分析、利用的权利，可以由数据处理者享有；经营权是指将数据产品或服务进行市场化经营的权利，可以由数据经营者享有。这种结构性分置既保护了数据产生者的权益，又促进了数据的流通利用，为数据要素市场化配置创造了条件。

构建全国统一的数据产权登记体系是数据产权制度建设的重要支撑。规划提出要构建全国统一的数据产权登记体系，让数据确权有章可循。这一体系将实现数据产权的统一登记、公示和查询，为数据交易提供权属证明，降低交易风险。数据产权登记将采用线上线下相结合的方式，建立全国统一的数据产权登记平台，实现数据产权的跨区域登记和互认。

在实施路径上，数据产权制度建设采取'试点先行、逐步推广'的策略。2026年前完成数据产权登记试点，探索数据产权确权登记的具体方法和流程；2028年建成全国一体化数据产权登记平台，实现数据产权的统一登记和管理；2030年形成成熟的数据产权制度体系，数据产权登记覆盖90%以上的重点行业和领域。这一渐进式实施路径既考虑了制度创新的复杂性，又兼顾了改革推进的紧迫性。

数据产权制度建设的预期效果是多方面的。一方面，通过明确数据产权边界，可以有效解决数据权属争议，降低数据交易的法律风险；另一方面，通过构建数据产权登记体系，可以提高数据交易的透明度和可信度，促进数据要素的流通利用。此外，数据产权制度建设还将为数据要素市场化配置提供制度基础，促进数字经济规范健康持续发展。

（二）数据流通交易机制

数据流通交易机制是数据要素市场化配置的关键环节，旨在解决数据流通不畅的问题。'十五五'规划纲要明确提出要建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快完善数据流通交易规则和标准，优化数据交易机构布局，规范发展第三方专业服务机构。这一部署直击当前数据市场分散、交易规则不统一的痛点，旨在打破地域分割、行业壁垒形成的'数据孤岛'。

全国一体化数据市场建设是数据流通交易机制的核心内容。规划提出要建设开放共享安全的全国一体化数据市场，这意味着要打破地域分割和行业壁垒，建立统一的数据市场规则和标准体系。全国一体化数据市场将实现数据资源的跨区域、跨行业流通，促进数据要素的高效配置。这一市场建设将采取'政府引导、市场运作'的方式，充分发挥市场在数据资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

完善数据流通交易规则和标准是数据流通交易机制的重要保障。规划提出要加快完善数据流通交易规则和标准，包括数据交易规则、数据质量标准、数据安全标准等。这些规则和标准将为数据流通交易提供统一规范，降低交易成本，提高交易效率。数据流通交易规则将采用'共性+个性'的方式，既制定全国统一的共性规则，又允许各地区、各行业根据实际情况制定个性规则，形成统一性与灵活性相结合的规则体系。

优化数据交易机构布局和规范发展第三方专业服务机构是数据流通交易机制的重要支撑。规划提出要优化数据交易机构布局，规范发展第三方专业服务机构，这意味着要构建多层次的数据交易服务体系，为数据流通交易提供专业化服务。数据交易机构将采取'国家级+区域级+行业级'的布局方式，形成覆盖全国、服务各行业的数据交易网络。第三方专业服务机构将提供数据评估、数据清洗、数据分析等专业服务，提高数据流通交易的专业化水平。

表2：数据流通交易机制的主要内容

数据流通交易机制建设的预期效果是显著的。一方面，通过建设全国一体化数据市场，可以有效打破'数据孤岛'，促进数据要素的跨区域、跨行业流通；另一方面，通过完善数据流通交易规则和标准，可以降低数据交易成本，提高交易效率。此外，通过优化数据交易机构布局和规范发展第三方专业服务机构，可以提高数据流通交易的专业化水平，促进数据要素市场化配置。

（三）数据收益分配与安全治理

数据收益分配与安全治理是数据要素基础制度建设的重要保障，旨在平衡数据价值释放与安全保护的关系。'十五五'规划纲要明确提出要建立数据要素价格形成机制，探索兼顾各方利益的数据收益分配机制；完善数据领域法律法规，实施数据分类分级管理，提升数据安全保护能力。这一部署体现了发展与安全并重的原则，既要充分释放数据要素价值，又要防范数据安全风险。

数据要素价格形成机制是数据收益分配的基础。规划提出要建立数据要素价格形成机制，这意味着要根据数据的质量、稀缺性、应用价值等因素，形成合理的数据价格体系。数据要素价格形成将采取'市场主导、政府引导'的方式，充分发挥市场在数据价格形成中的决定性作用，政府通过制定价格规则、发布价格指数等方式进行引导。数据要素价格形成机制将考虑数据的类型、质量、应用场景等多种因素，形成差异化、动态化的价格体系。

兼顾各方利益的数据收益分配机制是数据收益分配的核心。规划提出要探索兼顾各方利益的数据收益分配机制，这意味着要平衡数据产生者、加工者、使用者等各方的利益，实现数据价值的公平分配。数据收益分配将采取'按贡献分配'的原则，根据各方在数据价值创造中的贡献程度进行分配。同时，将建立数据收益调节机制，对数据收益进行合理调节，防止数据垄断和不公平分配。

数据分类分级管理是数据安全治理的重要手段。规划提出要实施数据分类分级管理，这意味着要根据数据的重要性、敏感性和风险程度，对数据进行分类分级，并采取相应的安全保护措施。数据分类分级将采用'国家统一标准+行业实施细则'的方式，国家制定统一的数据分类分级标准，各行业根据实际情况制定实施细则。数据分类分级管理将实现数据保护的精准化和差异化，提高数据安全保护的效率和效果。

提升数据安全保护能力是数据安全治理的目标。规划提出要提升数据安全保护能力，这意味着要加强数据安全技术研究和应用，建立健全数据安全监测预警和应急处置机制，提高数据安全保护的水平。数据安全保护能力建设将采取'技术+管理'的方式，既加强数据安全技术研发和应用，又完善数据安全管理制度，形成技术与管理相结合的数据安全保护体系。

表3：数据分类分级标准示例

数据收益分配与安全治理建设的预期效果是平衡的。一方面，通过建立数据要素价格形成机制和兼顾各方利益的收益分配机制，可以促进数据价值的公平分配，激发数据要素的市场活力；另一方面，通过实施数据分类分级管理和提升数据安全保护能力，可以有效防范数据安全风险，保障数据要素的安全流通和利用。这种平衡发展将为数据要素市场化配置提供安全保障，促进数字经济规范健康持续发展。

四、科学有效监管机制

（一）新技术新业态安全监管框架

新技术新业态安全监管框架是营造健康有序发展生态的重要保障，旨在平衡技术创新与风险防控的关系。'十五五'规划纲要明确提出要健全新技术新业态安全监管框架，构建技术标准研制调整、技术应用分级管理机制，推进多元协同共治。这一部署体现了'包容审慎'的监管理念，既鼓励技术创新，又防范安全风险。

技术标准研制调整机制是新技术新业态安全监管框架的基础。规划提出要构建技术标准研制调整机制，这意味着要根据技术发展动态，及时调整和完善技术标准体系。技术标准研制将采取'政府主导、多方参与'的方式，由政府牵头制定技术标准体系，鼓励企业、科研机构、行业协会等多方参与。技术标准调整将建立动态调整机制，根据技术发展和应用情况，及时修订和完善技术标准，保持技术标准的科学性和适用性。

技术应用分级管理机制是新技术新业态安全监管框架的核心。规划提出要构建技术应用分级管理机制，这意味着要根据技术的风险程度和应用场景，对技术应用进行分级管理。技术应用分级将采用'风险导向'的原则，根据技术的潜在风险程度，将技术应用分为不同级别，并采取相应的管理措施。高风险技术应用将采取严格管理措施，中低风险技术应用将采取相对宽松的管理措施，实现风险与管理的匹配。

多元协同共治机制是新技术新业态安全监管框架的重要支撑。规划提出要推进多元协同共治，这意味着要构建政府监管、行业自律、社会监督相结合的监管格局。多元协同共治将建立政府、企业、行业协会、社会公众等多方参与的协同机制，形成监管合力。政府将发挥主导作用，制定监管规则和标准；企业将落实主体责任，加强自律管理；行业协会将发挥桥梁作用，制定行业规范；社会公众将参与监督，形成全社会共同参与的监管格局。

表4：技术应用分级管理标准示例

新技术新业态安全监管框架建设的预期效果是平衡的。一方面，通过构建技术标准研制调整机制，可以为技术创新提供标准指引，促进技术标准的科学性和适用性；另一方面，通过构建技术应用分级管理机制，可以实现风险与管理的匹配，既防范安全风险，又不阻碍技术创新。此外，通过推进多元协同共治，可以形成监管合力，提高监管效率和效果，为新技术新业态的健康发展提供良好环境。

（二）人工智能治理体系

人工智能治理体系是科学有效监管机制的重要组成部分，旨在促进人工智能技术的规范健康发展。'十五五'规划纲要明确提出要完善人工智能法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则，健全算法备案、透明度管理、安全评估等制度，探索建立人工智能生成物权利归属和开发者经营者使用者权责认定规则。这一部署体现了'发展与治理并重'的理念，既促进人工智能技术创新，又防范人工智能应用风险。

人工智能法律法规和政策制度是人工智能治理体系的基础。规划提出要完善人工智能法律法规和政策制度，这意味着要建立健全人工智能法律法规和政策体系，为人工智能治理提供法治保障。人工智能法律法规将采取'综合立法+专项立法'的方式，既制定人工智能综合立法，又针对人工智能应用的具体领域制定专项立法。人工智能政策制度将形成'国家层面+地方层面+行业层面'的多层次政策体系，为人工智能发展提供政策支持。

人工智能应用规范和伦理准则是人工智能治理体系的重要内容。规划提出要完善人工智能应用规范和伦理准则，这意味着要制定人工智能应用的技术规范和伦理标准，引导人工智能技术的规范应用。人工智能应用规范将针对不同应用场景制定具体技术要求，确保人工智能技术的安全可靠应用。人工智能伦理准则将遵循'以人为本、安全可控、公平公正、透明可解释'等原则，引导人工智能技术的伦理应用。

算法备案、透明度管理、安全评估等制度是人工智能治理体系的重要机制。规划提出要健全算法备案、透明度管理、安全评估等制度，这意味着要建立人工智能算法的全过程管理制度。算法备案制度要求人工智能开发者向监管部门备案算法的基本情况，包括算法原理、应用场景、安全措施等。算法透明度管理制度要求人工智能开发者向用户和监管部门提供算法的必要信息，包括算法的基本原理、决策逻辑、影响因素等。算法安全评估制度要求对人工智能算法进行安全评估，识别和防范算法安全风险。

人工智能生成物权利归属和开发者经营者使用者权责认定规则是人工智能治理体系的创新内容。规划提出要探索建立人工智能生成物权利归属和开发者经营者使用者权责认定规则，这意味着要明确人工智能生成物的知识产权归属和各方责任。人工智能生成物权利归属规则将根据人类参与程度、创造性贡献等因素，确定人工智能生成物的知识产权归属。开发者经营者使用者权责认定规则将根据各方在人工智能应用中的角色和作用，明确各方的权利和责任，形成权责清晰的责任体系。

表5：人工智能治理体系的主要内容

人工智能治理体系建设的预期效果是全面的。一方面，通过完善人工智能法律法规和政策制度，可以为人工智能发展提供法治保障和政策支持；另一方面，通过完善人工智能应用规范和伦理准则，可以引导人工智能技术的规范应用和伦理发展。此外，通过健全算法备案、透明度管理、安全评估等制度，可以加强对人工智能算法的全过程管理，防范算法安全风险。最后，通过探索建立人工智能生成物权利归属和权责认定规则，可以明确各方权利和责任，促进人工智能技术的规范应用。

（三）平台经济监管创新

平台经济监管创新是科学有效监管机制的重要方面，旨在促进平台经济规范健康发展。'十五五'规划纲要明确提出要加强数据、算法、流量和规则监管，促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展，依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为。这一部署体现了'规范与发展并重'的监管理念，既促进平台经济发展，又防范平台经济风险。

数据、算法、流量和规则监管是平台经济监管创新的核心内容。规划提出要加强数据、算法、流量和规则监管，这意味着要对平台经济的关键要素进行全面监管。数据监管重点包括数据收集、使用、共享等方面的合规性，防范数据滥用和隐私泄露。算法监管重点包括算法的公平性、透明度和可解释性，防范算法歧视和不公平竞争。流量监管重点包括流量分配的公平性和透明度，防范流量垄断和不正当竞争。规则监管重点包括平台规则的公平性和合理性，防范平台滥用市场支配地位。

促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展是平台经济监管创新的目标。规划提出要促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展，这意味着要平衡平台企业与平台内经营者、劳动者的利益，形成互利共赢的发展格局。促进共赢发展将采取'权益平衡'的方式，既保护平台的合法权益，又保护平台内经营者、劳动者的合法权益。具体措施包括：规范平台收费行为，防止平台乱收费；保障平台内经营者的公平竞争权，防止平台实施'二选一'等限制竞争行为；保护平台劳动者的合法权益，完善平台劳动者权益保障机制。

依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为是平台经济监管创新的重要手段。规划提出要依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为，这意味着要加强对平台经济违法行为的打击力度，维护市场秩序和消费者权益。打击违法行为将采取'法律手段+技术手段'相结合的方式，既完善法律法规，加大执法力度，又加强技术监管，提高监管效能。重点打击的违法行为包括：非法收集使用个人信息、实施算法歧视、进行深度伪造、泄露用户隐私等。

平台经济监管创新的预期效果是平衡的。一方面，通过加强数据、算法、流量和规则监管，可以规范平台经济行为，防范平台经济风险；另一方面，通过促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展，可以平衡各方利益，形成互利共赢的发展格局。此外，通过依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为，可以维护市场秩序和消费者权益，促进平台经济规范健康发展。

五、数智领域国际合作

（一）全球数字合作伙伴关系网络

全球数字合作伙伴关系网络是数智领域国际合作的重要基础，旨在构建开放、包容、普惠的数字经济发展环境。'十五五'规划纲要明确提出要构建全球数字合作伙伴关系网络，深化电子商务、数字支付、智慧城市等领域合作，探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施。这一部署体现了'开放合作'的理念，旨在通过国际合作促进数字经济发展。

构建全球数字合作伙伴关系网络的核心是深化双边和多边数字合作。规划提出要深化电子商务、数字支付、智慧城市等领域合作，这意味着要在数字经济重点领域加强国际合作。电子商务合作重点包括跨境电商、数字贸易等方面，旨在促进全球电子商务发展。数字支付合作重点包括支付系统互联互通、支付标准协调等方面，旨在促进全球数字支付便利化。智慧城市合作重点包括城市数字化转型、智慧城市建设等方面，旨在促进全球城市可持续发展。

探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施是构建全球数字合作伙伴关系网络的重要内容。规划提出要探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施，这意味着要加强数字基础设施的国际合作。离岸算力设施建设重点包括在海外建设算力中心、提供跨境算力服务等，旨在为全球数字经济发展提供算力支持。数据跨境流动服务基础设施建设重点包括建设数据跨境流动通道、数据跨境流动服务平台等，旨在促进数据安全有序跨境流动。

全球数字合作伙伴关系网络建设的实施路径是多元化的。一方面，要加强与发达国家的数字合作，学习借鉴发达国家数字经济发展的先进经验和技术；另一方面，要加强与发展中国家的数字合作，支持发展中国家数字基础设施建设，缩小数字鸿沟。同时，要积极参与国际数字组织的活动，如联合国互联网治理论坛、国际电信联盟等，增强在国际数字治理中的话语权和影响力。

全球数字合作伙伴关系网络建设的预期效果是共赢的。一方面，通过深化电子商务、数字支付、智慧城市等领域合作，可以促进全球数字经济发展，实现互利共赢；另一方面，通过探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施，可以为全球数字经济发展提供基础设施支持，促进数字基础设施互联互通。此外，通过构建全球数字合作伙伴关系网络，可以增强我国在全球数字经济治理中的话语权和影响力，为全球数字经济发展贡献中国智慧和中国方案。

（二）数字领域国际治理参与

数字领域国际治理参与是数智领域国际合作的重要方面，旨在提升我国在全球数字经济治理中的话语权和影响力。'十五五'规划纲要明确提出要积极参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识，加强国际司法协调和规则互认。这一部署体现了'积极参与'的理念，旨在通过参与国际规则制定，维护我国数字经济发展利益。

参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理是数字领域国际治理参与的重点。规划提出要积极参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，这意味着要在数字经济关键领域参与国际规则制定。人工智能治理重点包括人工智能伦理、安全、标准等方面，旨在推动形成公平、合理的人工智能国际规则。数字货币治理重点包括数字货币监管、反洗钱、反恐融资等方面，旨在推动形成安全、高效的数字货币国际规则。数据跨境流动治理重点包括数据跨境流动规则、数据本地化要求等方面，旨在推动形成平衡、安全的数据跨境流动国际规则。

在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识是数字领域国际治理参与的重要内容。规划提出要在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识，这意味着要在数字经济治理关键议题上加强国际协调。数据安全共识重点包括数据安全标准、数据安全评估等方面，旨在推动形成统一的数据安全国际标准。隐私保护共识重点包括隐私保护标准、隐私保护机制等方面，旨在推动形成有效的隐私保护国际框架。跨境执法协作共识重点包括跨境执法机制、司法协助等方面，旨在推动形成高效的跨境执法国际协作机制。

加强国际司法协调和规则互认是数字领域国际治理参与的重要保障。规划提出要加强国际司法协调和规则互认，这意味着要在司法领域加强国际合作，为数字经济发展提供司法保障。国际司法协调重点包括司法协助、判决承认与执行等方面，旨在形成高效的司法协作机制。规则互认重点包括标准互认、认证互认等方面，旨在降低市场准入门槛，促进数字贸易发展。

数字领域国际治理参与的预期效果是提升的。一方面，通过参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，可以提升我国在全球数字经济治理中的话语权和影响力；另一方面，通过在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识，可以为我国数字经济发展创造良好的国际环境。此外，通过加强国际司法协调和规则互认，可以为我国数字企业提供更好的国际司法保障，促进数字企业'走出去'。

（三）数字丝绸之路建设

数字丝绸之路建设是数智领域国际合作的重要实践，旨在推动'一带一路'沿线国家数字经济发展。'十五五'规划纲要虽然没有直接提及数字丝绸之路，但从构建全球数字合作伙伴关系网络的部署可以看出，数字丝绸之路建设是数智领域国际合作的重要内容。数字丝绸之路建设以'共商共建共享'为原则，旨在推动'一带一路'沿线国家数字基础设施互联互通和数字经济发展。

数字丝绸之路建设的核心是推动数字基础设施互联互通。这包括建设跨境光缆、卫星通信网络等数字通信基础设施，建设数据中心、云计算中心等算力基础设施，建设电子口岸、电子商务平台等数字贸易基础设施。数字基础设施互联互通可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展提供基础支撑，缩小数字鸿沟，促进数字经济发展。

数字丝绸之路建设的重要内容是促进数字贸易发展。这包括推动跨境电商发展，建设跨境电商综合试验区，完善跨境电商监管和服务体系；推动数字服务贸易发展，促进软件、信息技术服务等数字服务出口；推动数据跨境流动，探索建立数据跨境流动试点，促进数据安全有序跨境流动。数字贸易发展可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展注入新动力，促进经济转型升级。

数字丝绸之路建设的重要支撑是加强数字能力建设。这包括加强数字人才培养，开展数字技术培训，提高'一带一路'沿线国家数字人才供给能力；加强数字技术转移，推广数字技术应用，提高'一带一路'沿线国家数字技术水平；加强数字政策协调，促进数字政策对接，为'一带一路'沿线国家数字经济发展提供政策支持。数字能力建设可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展提供人才、技术和政策支撑。

数字丝绸之路建设的预期效果是共赢的。一方面，通过推动数字基础设施互联互通，可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展提供基础支撑，缩小数字鸿沟；另一方面，通过促进数字贸易发展，可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展注入新动力，促进经济转型升级。此外，通过加强数字能力建设，可以为'一带一路'沿线国家数字经济发展提供人才、技术和政策支撑，促进数字经济的可持续发展。

六、结论

本研究通过对'十五五'规划纲要中'营造健康有序的发展生态'章节的系统解读，深入分析了数据要素基础制度建设、科学有效监管机制构建和数智领域国际合作拓展的实施路径，揭示了营造健康有序发展生态的政策框架与预期效果。研究表明，'十五五'规划将营造健康有序的发展生态作为数字中国建设的重要组成部分，通过健全数据要素基础制度、完善科学有效监管机制和拓展数智领域国际合作，构建有益、安全、公平的数字经济发展环境，为数字经济规范健康持续发展提供了制度保障。

从政策框架看，'十五五'规划中营造健康有序发展生态的政策形成了'一个核心、三大支柱、多重保障'的结构，以数据要素基础制度为核心，以科学有效监管机制、数智领域国际合作为支柱，以组织保障、制度保障、技术保障和人才保障为多重支撑，形成了全方位推进的格局。这一政策框架既体现了对数字经济发展规律的深刻认识，又反映了国家对数字经济发展战略的系统布局，为数字中国建设提供了制度保障。

从实施路径看，'十五五'规划采取了'三步走'策略，通过数据产权登记试点、监管框架构建、国际合作拓展等渐进式实施路径，既考虑了制度创新的复杂性，又兼顾了改革推进的紧迫性。同时，规划将营造健康有序的发展生态纳入'5+3+1'工作体系，通过数据基础制度、数据基础设施、数据融合应用和场景建设、全国一体化数据市场建设、数据产业培育五个方面的'组合拳'，夯实核心技术攻关、数据标准化、数字人才培养三个基础，突出数据要素赋能人工智能创新发展一个重点，确保了营造健康有序发展生态的协同推进。

从预期效果看，'十五五'规划中营造健康有序发展生态的政策实施将产生多方面的积极影响。一方面，通过健全数据要素基础制度，可以有效破解数据'确权难、定价难、交易难'等问题，促进数据要素高效流动和价值释放；另一方面，通过完善科学有效监管机制，可以平衡发展与安全的关系，促进新技术新业态规范健康发展；此外，通过拓展数智领域国际合作，可以提升我国在全球数字经济治理中的话语权和影响力，构建开放、包容、普惠的数字经济发展环境。

基于以上研究，本文提出以下政策建议：一是加强数据要素基础制度创新，进一步完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系，促进数据要素市场化配置；二是完善科学有效监管机制，健全新技术新业态安全监管框架，构建技术标准研制调整、技术应用分级管理机制，推进多元协同共治；三是深化数智领域国际合作，构建全球数字合作伙伴关系网络，积极参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，推动数字丝绸之路建设。通过这些措施，将进一步推动营造健康有序的发展生态，为数字中国建设和数字经济规范健康持续发展提供有力支撑。

参考文献

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