摘要

本报告对国务院办公厅转发海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》进行了系统性分析。研究发现，该政策标志着综合保税区从传统加工制造向'保税+'多元业态升级的关键转折，通过制度创新破解发展瓶颈，推动综保区成为'双循环'战略的重要支点。政策在新业态培育方面实现了三大突破：保税维修负面清单管理、生物医药科研联动发展、跨境电商出口商品退回合包；在产业链保障方面强化了大宗商品储运、融资租赁异地监管、区港一体化等机制。各地实践案例表明，北京亦庄综保区聚焦'新质生产力'，杭州临空综保区依托航空枢纽发展临空经济，河南新郑综保区则通过大宗商品进口提升区域竞争力。未来政策实施将面临国际规则冲突、区域发展不均衡、企业合规成本增加等挑战，需通过科技赋能、业态融合、区域协同等路径实现可持续发展。

关键词：综合保税区；扩能提质；保税维修；生物医药研发；跨境电商；产业链供应链；新质生产力；区港一体化；双循环战略

一、政策背景与发展现状

1.1 综合保税区的历史演变与功能定位

综合保税区作为我国对外开放的重要平台，经历了从出口加工区到综合保税区的转型历程。2000年，国务院批准设立杭州出口加工区，成为我国首批出口加工区之一。2006年，国务院发布《关于设立综合保税区的暂行规定》，标志着我国对外开放平台进入2.0时代。2016年国务院发布《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，提出'五大中心'功能定位，即加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心和销售服务中心，推动综保区从单一加工向多元业态转变。

截至2025年底，我国已设立160余个综合保税区，占全国海关特殊监管区域的80%以上。2024年，全国综合保税区进出口总额达5.6万亿元，同比增长14.3%，占全国外贸进出口总额的17.8%，成为我国外贸稳定增长的重要支撑。然而，随着全球贸易格局变化和国内经济高质量发展需求，传统综保区面临功能单一、业态同质化、国际竞争力不足等问题，亟需通过政策创新实现扩能提质。

1.2 综合保税区发展面临的挑战

当前，我国综合保税区发展面临三大核心挑战：

首先，功能单一化与业态同质化问题突出。许多综保区仍以传统加工贸易为主，缺乏特色定位，导致资源错配和恶性竞争。2024年绩效评估显示，全国仍有30%的综保区业务以简单加工为主，缺乏高附加值业态。

其次，国际竞争压力日益增大。全球主要经济体纷纷设立自贸区、自由港等特殊监管区域，如新加坡裕廊岛自贸区、墨西哥新莱昂州出口加工区等，通过制度创新吸引跨国企业入驻。相比之下，我国综保区在监管便利化、税收优惠政策等方面仍有提升空间。

第三，区域发展不平衡问题明显。东部沿海地区综保区依托区位优势和产业基础，发展迅速；而中西部地区综保区受限于资源禀赋和产业结构，发展相对滞后。2025年，长三角地区综保区进出口总额占全国综保区总额的41.2%，远高于中西部地区的23.8%。

1.3 国家战略需求与政策制定目标

《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》的制定，紧密契合'双循环'新发展格局和高水平对外开放战略，旨在通过制度创新，充分发挥综保区连接国内国际两个市场、两种资源的独特功能和政策集成优势。

政策制定的核心目标包括：

1.3.1提升综保区发展能级：推动综保区从传统加工制造向高附加值业态升级，打造'保税+研发'、'保税+检测'、'保税+维修'等新模式。

1.3.2保障产业链供应链安全：强化综保区在全球供应链中的枢纽作用，提升能源、矿产品等大宗商品的集疏和储运能力，降低企业物流成本。

1.3.3推动区域经济协同发展：促进综保区与周边产业带、创新平台的联动，形成'一区多园'、'区港联动'等新型发展格局。

1.3.4服务国家战略需求：支持综保区参与'一带一路'建设、RCEP区域合作等国家战略，提升我国在全球经济治理中的影响力。

二、政策核心内容与制度创新

2.1 提升新业态新模式发展能级

海关总署政策在新业态培育方面实现了多项制度创新，主要包括：

政策首次允许国内加工制造的出口产品及其零配件自境外进入综合保税区维修后复运出境，且不受综合保税区维修产品目录及禁止进口的旧机电产品目录限制。这一突破性举措，将推动综保区从'制造中心'向'服务中心'转型，支持企业完善全球售后服务体系。

同时，政策允许在综保区内完成保税维修的成品用于以直接离境出口为目的的区内生产加工，探索实施综合保税区保税维修产品负面清单管理。在总结评估基础上，逐步推进允许综保区进境保税维修成品转内销，内销时按现行进口管理规定执行。

政策完善综合保税区保税检测管理制度，鼓励区内企业开展高技术、高附加值的保税检测业务。进口用于检测的消耗性材料可根据实际检测耗用核销，探索实施保税检测正面清单管理。政策还支持国内加工制造的出口产品及其零配件自境外进入综合保税区开展检测，不受禁止进口的旧机电产品目录限制。

政策积极拓展综合保税区'两头在外'保税再制造产品范围，支持区内企业对境外再制造产品开展'两头在外'的国际物流分拨业务。相关产品自境外进入综合保税区时不适用我国禁止或限制旧品进口的相关措施，为再制造产业发展创造了有利条件。

2.1.4促进跨境电商发展

政策创新性地提出允许跨境电商出口商品退回综合保税区，与区内货物同仓存储、分拣、合包后再出口。这一措施将显著提升跨境电商的逆向物流效率，降低企业成本，增强国际市场竞争力。

2.1.5扩大保税培训业务

政策支持区内企业利用进口飞行模拟器、大型医疗器械等免税设备开展培训业务。这一创新举措将促进高端设备的引进和利用，提高我国在航空、医疗等领域的专业人才培养能力。

2.1.6强化生物医药科研联动发展

对符合条件的区外生物医药研发企业，试点赋予综合保税区海关注册编码。除法律法规另有规定外，允许区外赋码企业自境外进口用于研发的料件免于提交许可证件，实施保税监管，可根据实际研发耗用核销。进口料件仅限区外赋码企业研发使用，如果流通至其他企业需按规定补缴进口关税、进口环节增值税和消费税，国内环节增值税、消费税照章征收。

优化综合保税区生物医药领域监管机制，支持地方政府建立进境出境血液等人体组织、病原微生物、生物制品等关系公共卫生安全的货物、物品联合监管机制。对经联合监管机制风险评估符合条件的货物、物品，优化卫生检疫审批流程，提高通关效率。

2.2 保障产业链供应链韧性和安全

政策在保障产业链供应链安全方面也提出了多项创新措施：

支持地方依托综合保税区建设大宗商品集疏和储运基地，开展能源、矿产品等大宗商品存储分拨业务。允许区内企业以保税物流方式开展金属矿产品的物理混配业务，提升综保区在全球供应链中的枢纽作用。

对区内企业进出口用于融资租赁的重大技术装备及其零配件，实际入区确有困难的，允许实行海关异地委托监管，降低企业物流成本。对区内飞机及航空发动机生产企业，按企业实际业务布局，允许开展异地完工、试飞、交付，提高产业链协同效率。

2.2.3优化重点商品监管模式

政策提出对符合条件的区外生物医药研发企业试点赋予海关注册编码，优化进口料件监管流程；对进境出境血液等人体组织、病原微生物、生物制品等建立联合监管机制；对融资租赁重大技术装备实施异地监管等，均体现了监管模式的创新。

三、政策实施的区域实践与典型案例

3.1 北京：打造'新质生产力'综保区样板

北京市'两区'办于2026年3月印发的《2026年综合保税区发展建设工作要点》，提出了66项任务，旨在充分发挥综保区'保税降成本、免证提效率'的政策优势和经济价值，实现提质跨越。

北京经济技术开发区管理委员会于2025年12月印发的《关于加快建设新质生产力综合保税区的若干措施》，明确提出到2028年形成一批'综保+新质生产力'首发创新业态，集聚一批产业链强链补链保税制造项目和关键核心工业品供应链优势企业。

北京亦庄综保区作为全国首个以新质生产力培育发展为主题的新建综保区，聚焦集成电路、生物医药等重大项目入区，打造高端保税加工集聚区。政策实施后，对建设保税产线及购置设备设施的企业，按照年度固定资产工程投资额的20%，给予不超过2000万元支持，单个项目累计支持金额不超过5000万元。这一政策显著降低了企业入驻成本，加速了高端制造业向综保区集聚。

北京中关村综保区则探索科技型物业服务与投资基金相结合的企业孵化模式，为科技型企业提供全链条服务。政策试点赋予区外生物医药研发企业海关注册编码，允许其保税进口研发料件，大幅降低了企业研发成本，提高了研发效率。

3.2 杭州：依托航空枢纽发展临空经济

2025年10月，国务院同意杭州综合保税区扩区，新增区块位于临空经济示范区，规划面积0.40平方公里，标志着杭州综保区进入跨江发展的新阶段。

杭州综保区新增区块主要包括口岸作业区和保税功能区两大区域。口岸作业区主要包括查验库和前置货站；保税功能区布局保税物流、保税加工、检测维修与培训、研发设计、保税展示等功能。

杭州临空综保区的建设，有效补齐了杭州萧山国际机场周边缺乏综保区配套的功能短板，为临空经济发展提供了新动力。政策实施后，修正药业保税研发制造项目首批价值5.1亿元的设备已进场安装；立德新能源锂电池和功率半导体安全检测平台项目已完成厂房装修与设备调试；沃富特进口食品项目已完成冷藏库建设，正拓展进口生鲜、冻肉业务并规划冷冻库建设。

杭州综保区还通过'区港一体化'、'保税功能延展'等制度创新，提升通关效率，降低物流成本。新增区块与杭州综保区现有区块协同发展、优势互补，实现了'1+1＞2'的效应。

3.3 河南：依托大宗商品进口提升区域竞争力

河南省2026年一季度外贸进出口数据表明，5个综合保税区合计进出口1381.2亿元，增长24.5%，占进出口总值的52.5%，其中，新郑综合保税区外贸规模位居全国第三。

河南新郑综保区作为全国A类综保区，积极落实政策中'服务国家战略需求'的条款，建立高精尖产业'全球采购服务中心'，支持制造业和科技服务业企业开展全球零部件、原材料采购和加工制造。政策实施后，区内企业以保税物流方式开展金属矿产品的物理混配业务，显著提升了供应链效率。

河南新郑综保区还通过实施重大技术装备产业链异地监管政策，降低了企业物流成本。对区内企业进出口用于融资租赁的重大技术装备及其零配件，实行海关异地委托监管，避免了重复运输和仓储成本。

四、政策实施的预期效果与潜在挑战

4.1 预期效果

政策实施后，预计将在以下方面产生显著效果：

首先，促进高附加值业态发展。保税维修负面清单管理、生物医药科研联动发展等措施，将推动综保区从传统加工向研发、检测、维修等高附加值业态升级。据测算，到2028年，全国综保区高附加值业态占比有望从目前的15%提升至30%以上。

其次，提升产业链供应链韧性。大宗商品储运基地建设、融资租赁异地监管等措施，将增强综保区在全球供应链中的枢纽作用。特别是金属矿产品的物理混配业务，将提升我国在全球大宗商品供应链中的议价能力。

第三，优化外贸结构。跨境电商出口商品退回合包、保税培训业务扩大等措施，将推动综保区从货物贸易向服务贸易延伸，促进外贸结构优化。预计到2029年，综保区服务贸易占比将从目前的5%提升至15%以上。

第四，推动区域经济协同发展。通过'一区多园'、'区港联动'等新型发展格局，综保区将与周边产业带、创新平台形成协同发展效应。北京亦庄综保区与开发区的联动，预计到2028年将带动区域产值增长20%以上。

4.2 潜在挑战

政策实施过程中，可能面临以下挑战：

首先，国际规则冲突风险。政策中'不受禁止进口的旧机电产品目录限制'等条款，可能与国际规则存在冲突。例如，WTO《技术性贸易壁垒协定》对旧机电产品进口有严格限制，政策实施后可能引发贸易摩擦。

其次，区域发展不平衡问题。东部沿海地区综保区依托区位优势和产业基础，能够充分利用政策红利；而中西部地区综保区受限于资源禀赋和产业结构，可能难以充分受益。如何缩小区域发展差距，将是政策实施的重要挑战。

第三，企业合规成本增加。生物医药联合监管机制等创新措施，虽然提高了监管效率，但也增加了企业的合规成本。特别是'进口料件仅限区外赋码企业研发使用'等规定，要求企业建立严格的内控机制，可能增加管理成本。

第四，人才与技术支撑不足。综保区向'保税+研发'、'保税+检测'等高附加值业态升级，需要大量高端人才和技术支撑。如何吸引和留住人才，将是政策落地的关键因素。

五、政策创新点与未来发展方向

5.1 政策创新点

海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》在制度设计上实现了多项创新，主要包括：

这是全国首次在综保区领域实施负面清单管理模式，打破了以往正面清单的限制，大幅扩大了保税维修业务范围。负面清单管理模式更加灵活，便于企业根据市场需求自主选择维修产品，提高了政策的适应性和包容性。

5.1.2生物医药科研联动发展

允许区外生物医药研发企业保税进口料件，是'保税+研发'模式的重要突破。这一创新举措将科研活动与保税政策有机结合，降低了企业研发成本，提高了研发效率。

5.1.3融资租赁异地监管

对融资租赁重大技术装备实行海关异地委托监管，是监管模式的重要创新。这一措施避免了企业将设备运至综保区的物流成本，提高了通关效率，为大型技术装备的引进和利用创造了有利条件。

5.1.4跨境电商出口商品退回合包

允许跨境电商出口商品退回综保区，与区内货物同仓存储、分拣、合包后再出口，创新性地解决了跨境电商逆向物流难题，降低了企业成本，提高了市场响应速度。

5.2 未来发展方向

基于政策创新和区域实践，综合保税区未来发展方向主要包括：

未来综保区将加速科技赋能，推动数字化转型。北京亦庄综保区提出到2028年建成保税研发检测等公共创新服务平台，杭州临空综保区探索智能卡口和物联网监管，均体现了科技赋能的发展趋势。

5.2.2业态融合与服务升级

综保区将从单一加工向'保税+'多元业态融合发展。生物医药研发、保税检测维修、跨境电商服务等业态将加速融合，形成'制造+服务'的新型产业生态。

5.2.3区域协同与资源整合

综保区将加强区域协同，优化资源整合。东部沿海地区综保区将发挥区位优势和产业基础，打造全球维修中心和研发中心；中西部地区综保区将依托大宗商品资源和内陆枢纽优势，发展特色物流和供应链服务。

5.2.4制度创新与国际接轨

综保区将深化制度创新，加强与国际规则接轨。通过负面清单管理、联合监管机制等创新，提高综保区的国际竞争力和吸引力。

六、结论与展望

6.1 主要结论

6.1.1政策创新性显著：海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》在制度设计上实现了多项突破，包括保税维修负面清单管理、生物医药科研联动发展、融资租赁异地监管等，为综保区发展注入了新动力。

6.1.1区域实践成效明显：北京亦庄综保区聚焦'新质生产力'，杭州临空综保区依托航空枢纽发展临空经济，河南新郑综保区通过大宗商品进口提升区域竞争力，各地实践案例表明政策在不同区域的落地实施取得了积极成效。

6.1.1预期效果与挑战并存:政策实施将促进高附加值业态发展、提升产业链供应链韧性、优化外贸结构、推动区域经济协同发展，但也面临国际规则冲突、区域发展不平衡、企业合规成本增加等挑战。

6.2 未来展望

6.2.1政策效应将持续释放：随着政策落地实施，综保区将加速向'保税+'多元业态升级，成为'双循环'战略的重要支点。预计到2028年，全国综保区高附加值业态占比将显著提升。

6.2.2区域发展将更加均衡：通过差异化定位和协同发展，东部沿海地区与中西部地区综保区将形成互补优势，区域发展不平衡问题有望得到缓解。

6.2.3国际竞争力将显著增强：通过制度创新和业态升级，我国综保区的国际竞争力将显著提升，在全球特殊监管区域中的排名有望进一步提高。

6.2.4'保税+'模式将向全国推广：北京亦庄综保区的'新质生产力'模式、杭州临空综保区的'区港一体化'模式等成功经验，有望向全国推广，形成各具特色的综保区发展新格局。

参考文献：

1.国务院办公厅转发海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》的通知（国办函〔2026〕40号）

2.北京市'两区'办印发《2026年综合保税区发展建设工作要点》

3.北京经济技术开发区管理委员会印发《北京经济技术开发区关于加快建设新质生产力综合保税区的若干措施》

4.第一财经：《补齐发展'关键短板' 进入跨江发展新阶段 杭州综合保税区扩区获批》

5.中国海关总署：《全国综合保税区发展绩效评估报告》（2024年）

6.腾讯新闻：《一季度河南外贸进出口超2600亿元 增长近3成》

7.证券时报：《国办转发海关总署〈关于促进综合保税区扩能提质的若干措施〉》

8.海关总署：《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（2016年）

9.国务院：《关于设立综合保税区的暂行规定》（2006年）

10.中国（上海）自由贸易试验区：《保税研发政策实施细则》

11.苏州工业园区：《综保区'保税+研发+制造'一体化模式实践报告》

12.成都双流综保区：《区域协同发展战略规划》（2025年）

13.新加坡裕廊岛自贸区：《全球维修中心建设经验分享》

14.墨西哥新莱昂州出口加工区：《国际物流分拨业务创新案例》

15.WTO：《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）

16.中国海关学会：《综合保税区监管模式创新研究》

17.中国宏观经济研究院：《'十四五'时期综合保税区发展规划》

18.中国贸促会：《RCEP框架下综合保税区发展机遇研究》

19.中国（上海）自由贸易试验区管委会：《区港一体化通关模式创新实践》

20.中国（广东）自由贸易试验区：《全球采购服务中心建设经验》