摘要

本研究基于'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告，系统解读了提高体系化创新能力的政策框架与内涵。研究表明，'十五五'时期我国将创新置于现代化建设全局的核心位置，通过构建高效协同的国家创新体系、优化创新空间布局、完善科技创新体制机制和强化人才支撑，全面提升国家创新体系整体效能。2025年我国全社会研发经费投入强度达到2.8%，基础研究投入占比首次突破7%，创新指数排名升至全球第10位。研究从政策框架、资源配置、两会精神、挑战对策等多维度展开分析，为理解国家创新体系建设和科技自立自强战略提供系统性参考。

关键词：体系化创新能力；国家创新体系；科技自立自强；创新资源配置；开放合作

一、引言

（一）研究背景

当前，全球科技创新进入空前密集活跃期，新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济结构和竞争格局。世界主要国家纷纷加大科技创新投入，抢占科技制高点，全球创新竞争日趋激烈。根据2026年政府工作报告数据，2025年我国全社会研发经费投入强度达到2.8%，技术合同成交额增长10.8%，全社会研发投入超过3.92万亿元，基础研究投入接近2800亿元，占比达7.08%，首次突破7%，创历史新高。我国全球创新指数排名从2020年的第14位上升至2025年的第10位，24个集群进入全球百强创新集群，其中深圳—香港—广州创新集群跃居全球首位。

然而，面对复杂多变的国际环境和国内高质量发展的迫切需求，我国科技创新仍存在原创能力不足、关键核心技术受制于人、创新体系整体效能不高等问题。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，'提升国家创新体系整体效能'，这一重要论断阐明了加快实现高水平科技自立自强、建设科技强国的关键着力点。在这一背景下，'十五五'规划纲要将提高体系化创新能力作为重要战略任务，为未来五年科技创新发展指明了方向。

（二）研究意义

提高体系化创新能力具有重要的战略意义。从国家层面看，这是实现高水平科技自立自强、建设科技强国的必然要求，是应对国际科技竞争和保障国家安全的重要支撑。从经济发展角度看，科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素，对推动经济高质量发展具有决定性作用。从社会层面看，提高体系化创新能力有助于解决民生领域关键技术问题，满足人民日益增长的美好生活需要。

党的二十届四中全会强调，'必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。'这一重大政策指向，立足中国式现代化全局，为发展新质生产力、抢占科技发展制高点提供了根本遵循。提升国家创新体系整体效能，直接决定着我国高水平科技自立自强的推进速度与新质生产力的发展质量，是抢抓历史机遇的必然要求。

（三）研究目的与内容

本研究旨在系统解读'十五五'规划纲要中提高体系化创新能力的政策框架与内涵，分析科技创新资源配置和开放合作的政策要点，解读2026年政府工作报告与两会精神中的科技创新政策，探讨体系化创新能力建设面临的挑战与对策。研究内容主要包括：梳理'十五五'提高体系化创新能力的政策框架；分析科技创新资源配置与开放合作的政策内容；解读2026年政府工作报告与两会精神的科技创新政策；探讨体系化创新能力建设面临的挑战与对策；提出提升体系化创新能力的建议。

二、'十五五'提高体系化创新能力的政策框架

（一）政策总体定位与目标

'十五五'规划纲要将提高体系化创新能力置于国家发展全局的核心位置，明确提出'坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑'。这一战略定位体现了创新在国家发展中的引领作用，凸显了科技自立自强对国家发展的战略支撑意义。

规划纲要提出，要'面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，完善国家创新体系，强化战略科技力量，优化创新资源配置，提升体系化能力，加快形成支撑高水平科技自立自强的创新体系'。这一总体目标明确了创新发展的方向和路径，强调了体系化能力建设的重要性。

在具体目标方面，规划纲要提出全社会研发经费投入年均增长7%以上，与'十四五'规划目标保持一致，确保研发投入力度不减。同时，围绕创新驱动方面，规划纲要草案提出3项具体指标，旨在加强原创性引领性的关键核心技术攻关，以科技创新引领新质生产力发展。这些目标的设定既考虑了研发投入增长趋势和企业投入能力，也是对现实挑战的积极回应。

（二）构建高效协同的国家创新体系

'十五五'规划纲要第一节明确提出要构建高效协同的国家创新体系，这是提高体系化创新能力的核心内容。规划从多个维度对国家创新体系建设进行了系统部署：

首先，强化国家战略科技力量。规划提出要'优化国家实验室体系，重组全国重点实验室，建设原始创新策源地'。这一部署旨在加强国家战略科技力量建设，提升原始创新能力。根据规划，国家将加快建设国家实验室体系，重组国家重点实验室，布局建设综合性科学中心，如北京、上海、粤港澳大湾区等国际科技创新中心。

其次，加强基础研究和应用基础研究。规划强调要'健全长期稳定支持机制，加大基础研究投入，提高基础研究经费占全社会研发经费比重'。2025年我国基础研究投入占比已首次突破7%，规划将进一步推动基础研究投入持续增长，为原始创新提供坚实支撑。

第三，强化企业科技创新主体地位。规划提出要'促进各类创新要素向企业集聚，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目'。这一措施旨在推动创新资源向企业集聚，发挥企业在技术创新中的主体作用。具体包括支持企业更多承担或参与国家重大科研任务，建立企业项目上升为国家项目的机制；支持科技领军企业牵头联合高校、科研院所和中小企业等创新主体组建创新联合体。

第四，推进产学研深度融合。规划明确要'构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系'。这一部署旨在打通创新链与产业链，促进科技成果转化。规划将完善科技成果转化机制，强化知识产权创造、保护、运用和服务，促进科技成果产业化。

最后，完善科技治理体系。规划提出要'深化科技评价改革，健全科技伦理治理，营造良好创新生态'。这一措施旨在优化科技创新环境，提升创新治理效能。规划将健全科技评价机制，完善以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，改革科研经费管理制度，赋予科研人员更大自主权。

（三）优化创新空间布局

'十五五'规划纲要第二节对创新空间布局进行了系统规划，旨在形成区域协调、开放合作的创新格局。规划从多个层面推动创新空间布局优化：

在区域创新协调发展方面，规划提出要'支持北京、上海、粤港澳大湾区建设国际科技创新中心，打造具有全球影响力的创新高地'。这三大国际科技创新中心的建设是我国创新布局的重要支撑，将进一步强化原始创新策源、高端产业引领、顶尖人才集聚等功能。根据规划，这三大中心将发挥引领带动作用，促进区域创新协调发展。

在国家自主创新示范区布局方面，规划提出要'优化国家自主创新示范区布局，建设国家创新型城市，推动区域创新中心建设'。这一部署旨在构建多层次、网络化的区域创新体系，形成各具特色的创新高地。规划将支持地方打造各具特色的创新高地，促进创新资源合理流动和高效配置。

在区域创新合作方面，规划强调要'加强区域创新合作，促进创新要素跨区域流动，构建区域协同创新共同体'。这一措施旨在打破行政壁垒，促进创新要素自由流动，形成区域创新合力。规划将推动区域创新合作机制建设，促进创新资源共享和优势互补。

在支持欠发达地区提升创新能力方面，规划提出要'支持中西部地区和东北地区提升创新能力，促进创新资源向欠发达地区流动，缩小区域创新差距'。这一部署旨在促进区域创新协调发展，缩小区域创新差距。规划将通过政策引导和资源倾斜，支持中西部地区和东北地区提升创新能力，实现区域创新协调发展。

（四）完善科技创新体制机制

'十五五'规划纲要第三节对科技创新体制机制改革进行了全面部署，旨在破除制约创新的体制机制障碍，激发创新活力。规划从多个方面推动科技体制改革：

在深化科技体制改革方面，规划提出要'完善科技治理体系，优化科技资源配置方式'。这一部署旨在优化科技创新治理结构，提高创新资源配置效率。规划将完善科技决策机制，强化科技战略咨询，发挥国家科技咨询委员会、国家科技高端智库和战略科学家决策支撑作用。

在健全科技评价机制方面，规划强调要'完善以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系'。这一措施旨在改革科技评价制度，建立科学合理的评价体系。规划将深化科技评价改革，破除'四唯'倾向，建立以创新价值、能力、贡献为导向的评价体系。

在改革科研经费管理制度方面，规划提出要'赋予科研人员更大自主权'。这一部署旨在激发科研人员创新活力，提高科研经费使用效益。规划将改革科研经费管理制度，简化预算编制，下放调剂权限，扩大科研经费包干制范围，为科研人员松绑减负。

在完善科技成果转化机制方面，规划强调要'强化知识产权创造、保护、运用和服务，促进科技成果产业化'。这一措施旨在打通科技成果转化通道，促进创新价值实现。规划将完善科技成果转化激励机制，提高科研人员成果转化收益比例，促进科技成果产业化。

在健全科技伦理治理体系方面，规划提出要'加强科技伦理审查和监管'。这一部署旨在规范科技创新活动，防范科技伦理风险。规划将健全科技伦理治理体系，加强科技伦理审查和监管，推动科技伦理治理法治化。

在完善科技开放合作机制方面，规划强调要'深入参与全球科技治理，建设开放创新生态'。这一措施旨在扩大科技开放合作，提升国际科技影响力。规划将实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，主动设计和牵头发起国际大科学计划和大科学工程，完善全球科技治理，参与国际科技规则制定。

（五）强化科技创新人才支撑

'十五五'规划纲要第四节对科技创新人才支撑进行了系统部署，旨在加强创新人才队伍建设，为科技创新提供人才保障。规划从多个方面推动人才队伍建设：

在坚持人才引领发展战略方面，规划提出要'完善科技创新人才培养、引进、使用、评价、激励机制'。这一部署强调人才在科技创新中的核心地位，将人才发展放在突出位置。规划将坚持人才引领发展的战略地位，把人才作为支撑科技创新的第一资源。

在加强基础研究人才培养方面，规划强调要'造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队'。这一措施旨在加强高层次创新人才培养，提升原始创新能力。规划将加强基础研究人才培养，支持青年科技人才挑大梁、当主角，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军。

在优化科技人才发展环境方面，规划提出要'完善科技人才评价体系，健全科技人才激励机制'。这一部署旨在优化人才发展环境，激发人才创新活力。规划将完善科技人才评价体系，健全科技人才激励机制，为人才创新创业提供良好环境。

在加强科技人才国际交流合作方面，规划强调要'吸引全球高端科技人才来华创新创业'。这一措施旨在扩大人才开放合作，提升国际人才竞争力。规划将加强科技人才国际交流合作，实施更加开放的人才政策，吸引全球高端科技人才来华创新创业。

三、科技创新资源配置与开放合作的政策分析

（一）创新资源配置的理论基础

创新资源配置是提升国家创新体系整体效能的关键环节。从理论层面看，创新资源配置涉及创新要素的流动、组合与优化，直接影响创新活动的效率和效果。根据学术机构研究成果，创新资源配置的理论基础主要包括以下几个方面：

首先，创新资源配置需要遵循系统性和整体性原则。国家创新体系是一个复杂系统，各类创新主体、创新要素相互作用、相互影响。提升国家创新体系整体效能，要坚持系统观念，坚持科技创新和制度创新'双轮驱动'，形成国家科技创新体系化能力，构建新时代科技发展新格局。习近平总书记指出，'要着力加强科技创新统筹协调，努力克服各领域、各部门、各方面科技创新活动中存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现象，避免创新中的'孤岛'现象'。

其次，创新资源配置需要发挥市场决定性作用和政府引导作用。市场在资源配置中起决定性作用，能够有效引导创新要素向高效领域流动；政府则需要通过政策引导和制度设计，弥补市场失灵，促进创新资源合理配置。党的二十届三中全会强调，'优化配置创新资源，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局，形成国家实验室体系，统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设'。

第三，创新资源配置需要注重效率和公平的平衡。一方面，要提高创新资源配置效率，避免资源分散、重复和低效；另一方面，要促进创新资源公平分配，缩小区域和领域差距。学术研究表明，我国科技创新资源分散、重复、低效等问题依然存在，制约着创新型国家建设和高质量发展。

（二）国家战略科技力量建设

'十五五'规划纲要明确提出提高体系化创新能力，统筹国家战略科技力量建设，提高创新资源配置效率，构建自主完备、开放高效的国家创新体系。这一部署旨在增强国家战略科技力量引领作用、强化科技创新资源保障以及构建高水平科技开放合作新格局。

根据规划纲要，国家战略科技力量建设主要包括以下几个方面：一是加快建设国家实验室体系，重组国家重点实验室，布局建设综合性科学中心，如北京、上海、粤港澳大湾区等国际科技创新中心；二是强化战略前沿领域科技布局，全面提升基础研究水平；三是完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。

在创新资源配置方面，规划强调提高创新资源配置效率，推动创新资源向企业集聚，加强企业主导的产学研融通创新。具体措施包括：支持企业更多承担或参与国家重大科研任务，建立企业项目上升为国家项目的机制；支持科技领军企业牵头联合高校、科研院所和中小企业等创新主体组建创新联合体；构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对科技型中小企业的金融支持；持续完善科技创新税收优惠政策落实机制，提高企业研发费用加计扣除比例。

在构建开放高效的国家创新体系方面，规划提出构建高水平科技开放合作新格局，推动三大国际科技创新中心建设，进一步强化原始创新策源、高端产业引领、顶尖人才集聚等功能。同时，完善区域创新体系，鼓励地方打造各具特色的创新高地。在国际合作方面，依托'一带一路'倡议，布局建设中、东南亚算力枢纽、中欧AI联合实验室等合作平台，推动中国技术在多个国家落地应用。

科技部部长阴和俊表示，2026年是深入推进科技强国建设的关键之年，科技部将加快编制出台'十五五'国家科技创新规划，全链条部署、全领域推进实施'十五五'时期重点任务和重大举措，强化未来五年科技工作的整体性布局、系统性推进。规划将聚焦经济社会发展紧迫需求，部署实施国家重大科技项目，加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，支撑构建现代化产业体系。

（三）科技创新资源保障

'十五五'时期，我国将加大科技创新资源保障力度，为提高体系化创新能力提供坚实支撑。根据2026年政府工作报告及相关资料，2025年我国科技创新资源投入取得了显著成效：

在研发投入方面，2025年我国全社会研发经费投入超过3.92万亿元，投入强度达到2.8%，基础研究投入接近2800亿元，占比达7.08%，首次突破7%，创历史新高。这一数据表明我国科技创新投入持续增长，为原始创新提供了有力支撑。

在创新产出方面，2025年我国技术合同成交额增长10.8%，高技术制造业、装备制造业增加值分别增长9.4%、9.2%，工业机器人、集成电路产量分别增长28%、10.9%，新能源汽车年产量超过1600万辆，电动汽车充电设施突破2000万个。数字经济核心产业增加值占国内生产总值的比重提高到10.5%以上。这些数据反映了我国科技创新成果丰硕，创新驱动发展成效显著。

在创新平台建设方面，我国全球创新指数排名从2020年的第14位上升至2025年的第10位，24个集群进入全球百强创新集群，其中深圳—香港—广州创新集群跃居全球首位。这表明我国创新平台建设取得重要进展，创新集聚效应不断增强。

'十五五'时期，我国将继续加大科技创新资源保障力度。规划纲要草案提出，全社会研发经费投入年均增长7%以上，与'十四五'规划目标保持一致，确保研发投入力度不减。这一目标充分考虑了研发投入增长趋势和企业投入能力，既是对过往成果的延续，也是对现实挑战的回应。

在资金支持方面，2026年我国拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于'两重'建设，分类提高中央投资补助标准；发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。同时，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新，推行普惠性'上云用数赋智'服务，持续加大对中小企业数智化转型的支持。这些措施将为科技创新提供强有力的资金保障。

在区域创新投入方面，各地也加大了科技创新投入力度。例如，广东省预计全社会研发投入5350亿元、增长4.9%，研发投入强度达3.6%，发明专利有效量、高价值发明专利拥有量、PCT国际专利申请量、中国专利奖获奖数均居全国首位。安徽省战略性新兴产业产值增长11.5%，高技术制造业增加值增长30.4%、连续24个月保持两位数增长。浙江省全省科技创新投入7232亿元、增长5.6%，首期规模500亿元的浙江社保科创基金签约落地。这些数据表明区域创新投入持续增长，创新活力不断增强。

（四）高水平科技开放合作新格局

'十五五'规划纲要明确提出构建高水平科技开放合作新格局，这是提高体系化创新能力的重要组成部分。规划从多个方面推动科技开放合作：

在实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略方面，规划提出要'主动设计和牵头发起国际大科学计划和大科学工程'。这一部署旨在提升我国在全球科技治理中的话语权和影响力。规划将支持我国科学家牵头组织国际大科学计划和大科学工程，吸引全球创新资源，提升我国科技创新的国际影响力。

在完善全球科技治理方面，规划强调要'参与国际科技规则制定'。这一措施旨在增强我国在全球科技治理中的制度性权力。规划将深入参与全球科技治理，参与国际科技规则制定，推动构建公平合理、开放包容的全球科技治理体系。

在深化'一带一路'科技合作方面，规划提出要'建设国际科技创新合作平台'。这一部署旨在扩大'一带一路'科技合作，促进创新资源跨国流动。规划将依托'一带一路'倡议，布局建设中、东南亚算力枢纽、中欧AI联合实验室等合作平台，推动中国技术在多个国家落地应用。

在扩大科技领域对外开放方面，规划强调要'吸引全球高端创新资源，营造具有全球竞争力的开放创新生态'。这一措施旨在提升我国对全球创新资源的吸引力。规划将扩大科技领域对外开放，优化创新环境，吸引全球高端创新资源，营造具有全球竞争力的开放创新生态。

在区域创新合作方面，规划提出要'完善区域创新体系，鼓励地方打造各具特色的创新高地'。这一部署旨在促进区域创新协调发展，形成各具特色的创新格局。规划将推动区域创新合作，促进创新要素跨区域流动，构建区域协同创新共同体。

四、2026年政府工作报告与两会精神的科技创新政策解读

（一）2025年科技创新成果回顾

2026年政府工作报告全面回顾了2025年我国科技创新取得的丰硕成果。根据报告，2025年我国科技创新成果丰硕，人工智能、生物医药、机器人、量子科技等研发应用走在世界前列，芯片自主研发取得新突破，天问二号开启'追星'之旅，北斗规模应用全面拓展，首艘国产电磁弹射型航母福建舰正式入列，国产大模型引领全球开源生态。

在研发投入方面，2025年我国全社会研发经费投入强度达到2.8%，技术合同成交额增长10.8%。全社会研发投入超过3.92万亿元，基础研究投入接近2800亿元，占比达7.08%，首次突破7%，创历史新高。这些数据表明我国科技创新投入持续增长，为原始创新提供了有力支撑。

在创新产出方面，2025年我国高技术制造业、装备制造业增加值分别增长9.4%、9.2%，工业机器人、集成电路产量分别增长28%、10.9%，新能源汽车年产量超过1600万辆，电动汽车充电设施突破2000万个。数字经济核心产业增加值占国内生产总值的比重提高到10.5%以上。这些数据反映了我国科技创新成果丰硕，创新驱动发展成效显著。

在全球创新地位方面，我国全球创新指数排名从2020年的第14位上升至2025年的第10位，24个集群进入全球百强创新集群，其中深圳—香港—广州创新集群跃居全球首位。这表明我国创新能力和国际影响力持续提升，在全球创新格局中的地位不断增强。

在区域创新方面，各地科技创新也取得了显著成效。广东省预计全社会研发投入5350亿元、增长4.9%，研发投入强度达3.6%，发明专利有效量、高价值发明专利拥有量、PCT国际专利申请量、中国专利奖获奖数均居全国首位。安徽省战略性新兴产业产值增长11.5%，高技术制造业增加值增长30.4%、连续24个月保持两位数增长。浙江省全省科技创新投入7232亿元、增长5.6%，首期规模500亿元的浙江社保科创基金签约落地。这些数据表明区域创新活力不断增强，创新驱动发展成效显著。

（二）'十五五'科技创新主要目标与任务

2026年政府工作报告明确了'十五五'时期科技创新的主要目标与任务。报告提出，'十五五'期间，全社会研发经费投入年均增长7%以上，与'十四五'规划目标保持一致，确保研发投入力度不减。这一目标充分考虑了研发投入增长趋势和企业投入能力，既是对过往成果的延续，也是对现实挑战的回应。

在创新驱动方面，规划纲要草案提出3项具体指标，旨在加强原创性引领性的关键核心技术攻关，以科技创新引领新质生产力发展。这些指标的设定体现了国家对原始创新和关键核心技术攻关的高度重视。

在产业布局方面，政府工作报告首次系统描绘未来五年的产业发展图谱，提出打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。其中，低空经济已连续三年被写入报告，标志着其从概念探索正式步入规模化应用阶段。同时，报告对未来产业的表述从'制定规划'升级为'建立投入增长和风险分担机制'，并明确列出未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。其中，未来能源、脑机接口都是首次写入政府工作报告，反映出国家推动未来产业发展的思路正在从'政策引导'向'机制保障'和'市场驱动'深化。

在创新体系建设方面，规划纲要草案明确了6方面109项重大工程，其中28项引领新质生产力发展的工程聚焦产业基础能力提升、新产业新赛道培育发展、前沿科技攻关、创新基础能力提升，通过政府投资带动社会力量参与。这些工程的实施将有力推动创新体系建设，提升国家创新体系整体效能。

在区域创新方面，规划纲要草案提出建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心，打造世界级科技创新策源地。这一部署旨在强化国际科技创新中心的引领带动作用，促进区域创新协调发展。

在科技金融方面，政府工作报告明确提出要推进高水平科技自立自强，加强科技创新全链条全生命周期金融服务，以科技金融支持创新创造。作为科技金融的核心落地工具，银行科创债发行在政策引导下持续扩容，累计69家机构完成发行规模超3000亿元，产品与机制创新不断深化。交易商协会通过机制优化拓宽了科创主体认定范围，在原有的七类基础上，新增支持包括国家企业技术中心、科改示范企业标杆企业在内的六类部委认定科创主体，优先支持独角兽、瞪羚企业及人工智能、集成电路等硬科技领域。

（三）两会代表委员关于体系化创新能力建设的讨论和建议

2026年全国两会期间，代表委员们围绕体系化创新能力建设展开了深入讨论，提出了多项具有前瞻性和针对性的建议。这些建议涵盖了科技创新、产业融合、人才培养、成果转化等多个维度，为'十五五'期间提高国家体系化创新能力提供了重要思路。

在科技创新体系构建方面，代表委员们强调要打破学科壁垒和体系分割，促进各类创新主体协同发力。全国人大代表、广东大湾区空天信息研究院总工程师周斌指出，提高体系化创新能力要勇于打破制约创新的各种藩篱，注重跨体系合作，高校、科研院所、企业等不同体系科研力量之间要强强联合、优势互补。全国政协委员、中国科学院院士潘建伟表示，'十五五'期间将持续加强原始创新，推动产学研深度融合，加快成果转化，让量子科技更好服务新质生产力培育。全国人大代表、北京微芯区块链与边缘计算研究院院长董进认为，有组织科研能够把各方优势力量有效汇聚，在统一目标下集中攻关，为关键核心技术群体性突破提供重要保障。

在创新与产业深度融合方面，代表委员们提出要推动科技创新和产业创新深度融合，构建创新联合体。省政协委员、博创宏远新材料有限公司董事长赵杰表示，要强化核心技术攻关，贯通产学研链条，依托秦创原平台，联合高校组建'锂电循环再生技术百团'，针对'卡脖子'环节进行协同攻关。全国人大代表、中国工程院院士彭寿建议，要充分发挥链主央企等科技领军企业的'出题人''答题人''阅卷人'作用，推动形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的现代化创新体系。全国人大代表、广州迈普再生医学科技股份有限公司董事长袁玉宇强调，科技成果从实验室走向产业化，中试放大是关键环节，应支持科技领军企业牵头建设中试验证平台，加速科研成果转化应用。

在人工智能赋能创新体系方面，代表委员们普遍认为人工智能是提升体系化创新能力的重要工具。全国政协委员、360集团创始人周鸿祎提出，要支持智能体技术与人才'双线赋能'，加速推进'人工智能+'行动，构建'拎包入住'式服务平台，降低智能体落地门槛，推行智能安全防护。全国人大代表、海尔集团董事局主席周云杰建议，健全AI分级分类风险治理体系，制定行业安全与伦理专项标准，突破幻觉治理、深度伪造鉴别等核心防护技术。全国政协委员、天娱数科董事长贺晗表示，要启动国家级具身数据要素工程，构建数据、算法、场景、生态'四位一体'协同体系，支持头部企业+高校联合研发多模态具身通用大模型。

在创新人才培养方面，代表委员们强调要构建交叉学科人才培养体系，深化产教融合。全国政协委员、吉利控股集团董事长李书福建议加快设立'智能电动车辆'一级交叉学科，系统性地培养具备多学科深度融合与创新能力的复合型高端人才。全国人大代表、小米集团创始人雷军同样提出设立'智能电动车辆'一级交叉学科，重构知识体系，打破传统机械学科框架，深度融合多个一级学科。全国政协委员、电子科技大学人文社科高等研究院院长曾勇强调，要将'与AI协同工作能力'列为毕业生的通用核心能力，加强建设与推广人机协作的项目式学习课程，让学生在课堂上能有更多时间进行更深层次的团队互动、项目设计。

在科技成果转化机制方面，代表委员们建议完善全链条转化服务体系，打通创新下沉'最后一公里'。全国政协委员刘林芽提出，要健全基层科技服务组织体系，构建'县级有科技成果转化服务中心、技术推广中心，乡镇有专职科技服务站、村级有科技联络员'的全覆盖格局。省人大代表、青岛大学物理学院教授王乙潜建议实施中试平台建设行动计划，未来3年在高端装备、新材料、生物医药等重点领域建设更多中试基地，依托高校院所、龙头企业高标准建设概念验证中心。全国人大代表、赣锋锂业董事长李良彬建议加大人才政策支持，支持高等院校设立'航空+新能源+材料'交叉学科，鼓励职业院校开设相关专业，建立人才培养机制。

五、体系化创新能力建设的挑战与对策

（一）当前体系化创新能力建设面临的主要挑战

尽管我国科技创新取得了显著成就，但体系化创新能力建设仍面临诸多挑战。根据学术机构研究成果和权威解读文件，当前主要挑战包括以下几个方面：

首先，原始创新能力不足。中国教育发展战略学会的研究显示，我国基础研究经费占比提升至6.3%，但'从0到1'的原始创新成果仍不足全球总量的8%。清华大学课题组提出的'双螺旋驱动'模型强调自由探索与需求牵引的协同机制，但发现高校科研评价体系过度侧重短期产出，抑制原创性研究。中国科学技术发展战略研究院通过专利大数据分析指出，我国在信息、生物等关键领域的技术策源能力仅为美国的1/3。这些数据表明我国原始创新能力与发达国家相比仍有较大差距。

其次，创新资源配置效率不高。习近平总书记指出，'要着力加强科技创新统筹协调，努力克服各领域、各部门、各方面科技创新活动中存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现象，避免创新中的'孤岛'现象'。当前，我国科技创新资源分散、重复、低效等问题依然存在，制约着创新型国家建设和高质量发展。学术研究表明，创新资源配置存在部门分割、区域不平衡、主体协同不足等问题，影响创新体系整体效能提升。

第三，科技成果转化率低。中国科学院《创新体系效能评估报告(2024)》揭示，我国科技成果转化率长期徘徊在30%左右，较发达国家60%的转化水平差距显著。浙江大学研究团队构建的'四链融合'理论框架(创新链、产业链、资金链、人才链)实证表明政策协同存在'条块分割'问题，尤其高校与企业的知识产权分配机制尚未突破。这些数据表明我国科技成果转化机制不畅，创新价值实现效率不高。

第四，创新人才培养体系不完善。中国教育科学研究院通过跨国比较发现，我国基础教育阶段科学探究课程占比仅为OECD国家均值的65%，导致创新思维培养不足。高校科研创新能力培养研究表明，科研创新能力与专业学位研究生培养目标高度契合，对职业发展具有重要推动作用，是高校专业学位研究生教育改革的重要内容。这些研究表明我国创新人才培养体系有待完善，创新人才培养质量需要提升。

第五，创新生态有待优化。国防科技创新体系能力建设研究表明，科技创新体制机制不完善、科技创新人才队伍素质有待提高、国防科技创新成果转化效率不高等问题制约着体系化创新能力提升。研究建议深化科技创新体制机制改革，加强国防科技创新人才队伍建设，提高国防科技创新成果转化效率。国家实验室科研创新体系构建分析报告指出，创新资源分散、科研力量薄弱、科研成果转化率低是当前面临的主要挑战，建议加强顶层设计，优化创新资源配置，提升科研实力，打造高水平科研团队。

（二）提升体系化创新能力的对策建议

针对当前体系化创新能力建设面临的主要挑战，结合'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告精神，提出以下对策建议：

首先，加强党对科技工作的全面领导。习近平总书记在党的二十大报告中指出，'提升国家创新体系整体效能'，这一重要论断阐明了加快实现高水平科技自立自强、建设科技强国的关键着力点。加强党对科技工作的全面领导是提升国家创新体系整体效能的根本保证。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把党的领导落实到科技事业各领域各方面各环节，坚决拥护'两个确立'，增强'四个意识'、坚定'四个自信'、做到'两个维护'，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。加强党中央集中统一领导，完善党中央对科技工作统一领导的体制，建立权威的决策指挥体系。强化统筹谋划和总体布局，调动各方面积极性，加速聚集创新要素，优化配置创新资源，努力实现创新驱动系统能力整合，增强科技创新活动的组织力、战斗力。

其次，构建体系化全局性科技发展新格局。提升国家创新体系整体效能，要坚持系统观念，坚持科技创新和制度创新'双轮驱动'，形成国家科技创新体系化能力，构建新时代科技发展新格局。坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加强顶层设计，补短板、建长板、强能力、成体系。健全新型举国体制，以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，着力解决影响制约国家发展全局和长远利益的重大科技问题，坚决打赢关键核心技术攻坚战。围绕国家急迫需要和长远需求，加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目，增强自主创新能力。加强科技基础能力建设，在力量构建、资源配置、基础设施、科研平台、政策法规、技术标准、创新生态、科技人才等方面夯实基础。

第三，强化国家战略科技力量。以国家目标和战略需求为导向，加快组建一批国家实验室，重组现有国家重点实验室，形成国家实验室体系。优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局。建立国家战略科技力量履职尽责、优势互补的协作机制，增强体系化创新能力。统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设，打造世界科学前沿领域和新兴产业技术创新、全球科技创新要素的汇聚地。强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用，加强企业主导的产学研深度融合，推动创新链产业链资金链人才链深度融合，提高科技成果转化和产业化水平。强化科技战略咨询，发挥国家科技咨询委员会、国家科技高端智库和战略科学家决策支撑作用。

第四，深化科技体制改革。着力破解深层次体制机制障碍，着力营造良好政策环境，深化科技评价改革，加大多元化科技投入，加强知识产权法治保障，形成支持全面创新的基础制度。提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力。营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境。培育创新文化，弘扬科学家精神，涵养优良学风，营造创新氛围。完善科技治理体系，优化科技资源配置方式。健全科技评价机制，完善以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系。改革科研经费管理制度，赋予科研人员更大自主权。完善科技成果转化机制，强化知识产权创造、保护、运用和服务，促进科技成果产业化。健全科技伦理治理体系，加强科技伦理审查和监管。完善科技开放合作机制，深入参与全球科技治理，建设开放创新生态。

第五，扩大国际科技交流合作。积极主动融入全球创新体系，用好全球创新资源。实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，以持续提升科技自主创新能力夯实国际合作基础，以更加开放的思维和举措推进国际科技交流合作。加强国际化科研环境建设，形成具有全球竞争力的开放创新生态。主动设计和牵头发起国际大科学计划和大科学工程，完善全球科技治理，参与国际科技规则制定。深化'一带一路'科技合作，建设国际科技创新合作平台。扩大科技领域对外开放，吸引全球高端创新资源，营造具有全球竞争力的开放创新生态。

第六，激发各类创新主体活力。企业、高校、科研院所等创新主体的发展，是国家创新体系整体效能提升的重要引擎。习近平总书记指出：'要优化和强化技术创新体系顶层设计，明确企业、高校、科研院所创新主体在创新链不同环节的功能定位，激发各类主体创新激情和活力。'这一重要论述表明通过科学合理的顶层设计，明确不同创新主体在创新链条中的战略定位，构建优势互补、协同攻关的创新生态，才能充分激发各类主体的内生动力和创新活力。

强化企业创新主体地位，充分发挥其在科技攻关与成果转化中的主体作用。企业作为连接科技与经济的桥梁，是推动科技成果向现实生产力转化的关键枢纽。习近平总书记指出，'企业是创新的主体，是推动创新创造的生力军'。党的二十届三中全会指出，'强化企业科技创新主体地位'，发挥企业在研发投入、科技攻关、成果应用中的主体作用。支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。鼓励企业加大研发投入，支持企业建设高水平研发机构。发挥科技领军企业龙头作用，带动产业链上下游中小企业协同创新，为建设世界科技强国提供不竭的企业动力。

强化高校和科研院所的基础支撑，打通产学研一体化价值实现链条。高校和科研院所作为原始创新策源地、人才培养的主阵地、基础创新的主力军，其基础研究、原始创新能力的强弱，直接决定着国家科技创新的根基。要强化高校和科研院所的主力军地位和策源地功能，系统优化学术创新生态与治理效能，建设能够产生一流创新学术成果和培养一流创新人才为目标的大学创新体系。注重科技转化，推动高校和科研院所与企业共建新型研发机构，促进创新链与产业链精准对接。通过构建产学研一体化创新格局，释放高校院所知识创造的活力源泉，催生协同效应。

六、结论与展望

（一）主要研究结论

本研究通过对'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的系统解读，深入分析了提高体系化创新能力的政策框架与内涵，得出以下主要结论：

首先，'十五五'规划将提高体系化创新能力置于国家发展全局的核心位置，明确了创新在现代化建设中的战略支撑作用。规划提出'坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑'，并从构建高效协同的国家创新体系、优化创新空间布局、完善科技创新体制机制、强化科技创新人才支撑四个方面进行了系统部署，形成了完整的政策框架。

其次，我国科技创新取得了显著成就，但仍面临诸多挑战。2025年我国全社会研发经费投入强度达到2.8%，基础研究投入占比首次突破7%，全球创新指数排名升至第10位，24个集群进入全球百强创新集群。但同时，原始创新能力不足、创新资源配置效率不高、科技成果转化率低、创新人才培养体系不完善、创新生态有待优化等问题仍然存在，制约着国家创新体系整体效能提升。

第三，科技创新资源配置与开放合作是提高体系化创新能力的重要内容。'十五五'规划强调要统筹国家战略科技力量建设，提高创新资源配置效率，构建自主完备、开放高效的国家创新体系。在资源配置方面，要推动创新资源向企业集聚，加强企业主导的产学研融通创新；在开放合作方面，要构建高水平科技开放合作新格局，推动国际科技创新中心建设，深化'一带一路'科技合作。

第四，2026年政府工作报告与两会精神为'十五五'科技创新提供了最新指引。政府工作报告明确了'十五五'时期全社会研发经费投入年均增长7%以上的目标，系统描绘了未来五年的产业发展图谱，提出打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，并首次将未来能源、脑机接口等写入报告。两会代表委员围绕体系化创新能力建设提出了多项建议，涵盖科技创新体系构建、创新与产业深度融合、人工智能赋能创新体系、创新人才培养、科技成果转化机制等多个方面。

第五，提升体系化创新能力需要多措并举、协同推进。针对当前面临的主要挑战，需要加强党对科技工作的全面领导，构建体系化全局性科技发展新格局，强化国家战略科技力量，深化科技体制改革，扩大国际科技交流合作，激发各类创新主体活力。这些措施将共同推动国家创新体系整体效能提升，为高水平科技自立自强提供有力支撑。

（二）未来展望

展望未来，'十五五'时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，也是实施创新驱动发展战略、建设科技强国的重要阶段。随着'十五五'规划纲要的深入实施，我国体系化创新能力将得到显著提升，为高质量发展提供强大动力。

在创新投入方面，随着全社会研发经费投入年均增长7%以上目标的实现，我国科技创新投入将持续增长，基础研究投入占比将进一步提高，为原始创新提供更加坚实的支撑。在创新产出方面，随着关键核心技术攻关的深入推进，我国在集成电路、人工智能、量子科技等领域的创新能力将显著增强，更多'卡脖子'技术将被突破。在创新体系方面，随着国家实验室体系建设的推进和国际科技创新中心建设的深化，我国创新体系整体效能将显著提升，形成更加高效协同的创新格局。

在产业发展方面，随着新兴支柱产业和未来产业的培育壮大，我国产业结构将不断优化升级，新质生产力将加速形成。低空经济、未来能源、脑机接口等新兴产业将从概念探索走向规模化应用，成为经济增长的新引擎。数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重将达到12.5%，数字经济与实体经济深度融合，推动经济高质量发展。

在区域创新方面，随着北京、上海、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的推进，区域创新协调发展将进一步加强，创新要素跨区域流动将更加顺畅，区域创新差距将逐步缩小。中西部地区和东北地区创新能力将显著提升，形成各具特色的创新高地。

在国际合作方面，随着高水平科技开放合作新格局的构建，我国将更加深入地参与全球科技治理，国际科技影响力将进一步提升。通过'一带一路'科技合作，我国技术将更多走向世界，为全球科技创新贡献中国智慧和中国方案。

总之，'十五五'时期，通过提高体系化创新能力，我国将加快实现高水平科技自立自强，为建设科技强国奠定坚实基础，为中国式现代化提供强大动力。科技创新这个'关键变量'将成为高质量发展的'强劲增量'，推动我国在激烈的国际科技竞争中掌握主动、抢占先机。

参考文献

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[2] 李强. 政府工作报告——2026年3月5日在第十四届全国人民代表大会第四次会议上. (2026-03-13). 

[3] 如何理解提升国家创新体系整体效能？. (2023-04-28). 

[4] 农业农村部, 科技部, 教育部, 等. 关于加快提升农业科技创新体系整体效能的实施意见. (2025-05-22). 

[5] 完善国家创新体系. (2025-11-04). 

[6] 科技日报. 引领产业发展，'十五五'科技创新这么干. (2026-03-08). 

[7] 中国教育发展战略学会. 原始创新能力与国家创新体系效能的研究. (2025-04-16). 

[8] 中国科学院. 创新体系效能评估报告(2024). (2024-07-15). 

[9] 国防科技创新体系能力建设与成果转化效率研究报告. (2025-05-15).