摘要与关键词

本研究以党的二十届四中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》为指导，系统分析了'十五五'期间中央企业改革发展的重点方向。研究表明，中央企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在'十五五'期间需要准确把握科技创新、产业布局、深化改革、风险防控等改革发展重点，进一步增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务党和国家工作大局。通过对'十四五'期间中央企业发展成效的分析和'十五五'面临挑战的研判，本研究提出了针对性的政策建议，为中央企业在'十五五'期间实现高质量发展提供理论参考和实践指导。

关键词：中央企业；十五五规划；科技创新；产业布局；深化改革；风险防控

一、引言

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对中央企业改革发展作出了全面部署，明确提出'深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力'的核心目标。这一部署为'十五五'期间中央企业改革发展指明了方向，提供了根本遵循。

'十五五'时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，中央企业发展可能呈现'四期'相互交织叠加的新特征：战略功能进阶期、深度转型关键期、风险防控承压期和抢抓机遇窗口期。在这一历史背景下，中央企业如何准确把握改革发展重点，成为摆在政策制定者、企业管理层和学术研究者面前的重要课题。

习近平总书记强调：'国有企业是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。'中央企业作为中国特色社会主义经济的重要物质基础和政治基础，必须深刻把握新征程上肩负的职责使命，坚持中央所指、国家所需就是央企所向，正确判断形势，科学谋划发展，切实增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务党和国家工作大局，服务经济社会高质量发展，服务保障和改善民生，更好发挥战略支撑作用。

本研究旨在系统分析'十五五'期间中央企业改革发展的重点方向，通过梳理政策框架与理论基础，分析'十四五'发展成效与'十五五'面临挑战，深入研究科技创新、产业布局、深化改革、风险防控等重点领域，提出具有可操作性的政策建议，为中央企业在'十五五'期间实现高质量发展提供理论参考和实践指导。

二、中央企业'十五五'改革发展的政策框架与理论基础

（一）党的二十届四中全会《建议》的政策导向

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对中央企业改革发展作出了全面部署，为'十五五'期间中央企业改革发展提供了根本遵循。《建议》明确提出'深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力'的核心目标，这一部署深刻体现了党中央对中央企业改革发展的高度重视和战略谋划。

《建议》强调，中央企业作为中国特色社会主义经济的重要物质基础和政治基础，必须深刻把握新征程上肩负的职责使命，坚持中央所指、国家所需就是央企所向，正确判断形势，科学谋划发展，切实增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务党和国家工作大局，服务经济社会高质量发展，服务保障和改善民生，更好发挥战略支撑作用。《建议》指出，'十五五'时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，中央企业发展可能呈现'四期'相互交织叠加的新特征：战略功能进阶期、深度转型关键期、风险防控承压期和抢抓机遇窗口期。

在科技创新方面，《建议》提出'加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力'的重大任务，要求中央企业加强原始创新和关键核心技术攻关。中央企业作为科技创新的国家队，是国家战略科技力量的重要组成部分，必须扛起'原始创新策源地'和'产业创新组织者'的双重责任。《建议》指出，科技创新是发展新质生产力的核心要素，产业创新是生产力跃迁的关键载体。当前，我国正处于新旧动能加快转换的关键时期，产业发展进入转型升级的重要关口，推动科技创新和产业创新深度融合对建成科技强国、实现中国式现代化具有重大意义。

在产业创新方面，《建议》将'建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基'摆在战略任务的第一条，要求中央企业坚持智能化、绿色化、融合化方向。《建议》强调，中央企业要立足实体经济、聚焦主责主业，坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，以编制实施国资央企'十五五'规划为契机，持续优化国有经济布局，因企制宜培育发展新质生产力，加快传统产业转型升级，深化拓展'人工智能+'行动，通过设备改造、技术攻关、产品升级、品牌建设等多种途径，进一步增加高端产品和服务供给，不断巩固提升我国传统优势产业在全球产业分工中的地位和竞争力；更大力度布局发展新兴产业和未来产业，依托焕新、启航行动，接续发力新能源、新能源汽车、新材料、航空航天、低空经济、量子科技、6G等重点领域，积极发展平台经济，超前谋划具身智能、生物制造、海洋能、绿色船舶等前沿赛道。

在深化改革方面，《建议》对深化国资国企改革提出新要求，强调要完善中国特色现代企业制度。《建议》指出，目前，国有企业改革深化提升行动主体任务已基本完成，下一步将着力推进新一轮国资国企改革，坚持问题导向，更加注重改革质效，在更高起点上把改革不断引向深入。改革的主要着力点包括：进一步提升服务国家战略能力，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，进一步明晰各类企业功能定位，加强战略使命评价，完善主责主业管理，加快推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中；进一步完善中国特色现代企业制度，在完善公司治理中切实加强党的领导，健全中国特色国有企业公司治理机制，加快组织形态变革、提升科学管理水平，持续加强企业层级管理，提升企业决策和运营效率，在人才引进培养上打破常规，强化对关键核心人才的正向激励；进一步增强国资监管效能，统筹'放得活'与'管得好'，打造专责专业的国资监管机构，增强各有关管理部门战略协同，制定针对性更强、包容度更足、灵活性更大的监管政策，完善分类考核评价体系，健全'一企一策'考核机制，大力推行穿透式监管，不断提升专业化、体系化、法治化、高效化监管水平。

（二）习近平总书记关于中央企业改革发展的重要论述

习近平总书记高度重视国有企业改革发展，发表一系列重要论述，深刻阐明了新时代为什么要做强做优做大国有企业、怎样做强做优做大国有企业这一重大时代命题。习近平总书记指出：'国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。'这一重要论述深刻阐明了国有企业的战略定位，为中央企业改革发展提供了根本遵循。

在科技创新方面，习近平总书记强调：'科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。'同时强调'强化企业科技创新主体地位'。习近平总书记指出：'科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基本路径。'习近平总书记的重要论述深刻揭示了科技创新和产业创新深度融合的内在机制，为中央企业推动科技创新和产业创新深度融合提供了理论指导。习近平总书记还指出：'抓科技创新和产业创新融合，要搭建平台、健全体制机制，强化企业科技创新主体地位。'这一重要论述为中央企业推动科技创新和产业创新深度融合指明了具体路径。

在产业布局方面，习近平总书记强调：'要以科技创新引领产业全面振兴。要立足现有产业基础，扎实推进先进制造业高质量发展，加快推动传统制造业升级，发挥科技创新的增量器作用，全面提升三次产业，不断优化经济结构。'习近平总书记的重要论述为中央企业优化产业布局提供了根本遵循。习近平总书记还指出：'发展新质生产力需强化企业科技创新主体地位。'这一重要论述强调了企业在产业创新中的主体地位，为中央企业发挥产业控制作用提供了理论支撑。

在深化改革方面，习近平总书记提出'三个有利于'重要论断：'推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。'这一重要论断确立了深化国企改革的标准，为中央企业深化改革提供了根本遵循。习近平总书记还指出：'坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。'这一重要论述为中央企业完善中国特色现代企业制度提供了理论指导。

在风险防控方面，习近平总书记强调：'统筹发展和安全是贯穿中国式现代化的重大战略课题，是我们党治国理政的一个重大原则。'习近平总书记深刻指出：'安全是发展的前提，发展是安全的保障。'习近平总书记的重要论述为中央企业统筹发展和安全提供了根本遵循。习近平总书记还指出：'自我革命能够为高质量发展提供坚强政治保证。'这一重要论述强调了党的自我革命对经济社会发展的重要意义，为中央企业加强党的建设提供了理论指导。

（三）国务院国资委关于'十五五'规划编制的部署要求

国务院国资委在'十五五'规划编制中对中央企业改革发展重点任务进行了全面部署，强调要牢牢把握做强做优做大国有企业和国有资本的目标方向，注重提升'五个价值'，注重谋划重大项目，着力推动中央企业高质量发展，实现质的有效提升和量的合理增长。根据国务院国资委召开的中央企业'十五五'规划编制专题座谈会精神，中央企业要准确把握'四个期'阶段性特征，即战略功能进阶期、深度转型关键期、风险防控承压期和抢抓机遇窗口期，坚决打好高质量发展'五大攻坚战'。

在价值提升攻坚战方面，中央企业要坚持以提升'五个价值'为导向，更加注重内在价值、长期价值、战略价值，加快实现发展方式的深刻变革。要聚焦主责主业，着力提升科技、效率、人才、品牌等要素资源贡献率，切实提升价值创造能力。能源电力央企要在能源强国建设中挑大梁，成为价值提升攻坚战中的'主力军'，坚决扛牢能源安全保障首责，做强做优主责主业，积极服务新型能源体系和新型电力系统建设，提升能源本质安全水平，着力提升精益化管理能力，构建更好适应市场、高效联动、协同增效的经营管理体系和运营机制，不断提升发展的'含金量'。

在创新引领攻坚战方面，中央企业要进一步强化科技创新主体地位，优化科技创新组织模式和资源配置机制，健全推进原始创新的制度安排。要全方位培养引进用好人才，加快突破更多关键核心技术，打通科技成果转化的卡点堵点，更加有力支撑国家创新体系建设。能源电力央企要在科技创新中打头阵，成为创新引领攻坚战中的'国家队'，增加高质量科技供给，加强新型电力系统关键共性技术攻关，攻克高端材料、关键零部件、工业软件等'卡脖子'难题，从源头和底层破解制约行业高质量发展的瓶颈，促进高效率成果转化，发挥产业链'链长'和应用场景牵引作用，推动能源电力创新成果工程化示范与规模化应用，将科技优势转化为现实生产力。

在产业突围攻坚战方面，中央企业要坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，统筹推进传统产业升级和新兴产业培育，加快建设现代化产业体系。要统筹利用国际国内两个市场、两种资源，因企制宜培育发展新质生产力，积极开辟增长'第二曲线'。能源电力央企要在现代化产业体系建设中当先锋，成为产业突围攻坚战中的'领头羊'，推动传统产业转型升级，加强煤炭清洁高效利用，推进新一代煤电升级行动，实施能源领域技术改造和大规模设备更新，提升能源资源开发利用效率，推动'AI+'与能源电力产业全过程、全要素深度融合，加强火电、煤矿、新能源废弃物回收及资源化利用，大力发展新能源、先进核电、新型储能、绿氢氨醇等战新产业，以集群化规模化发展重塑能源产业格局和产业逻辑，实现产业突围。

在改革赋能攻坚战方面，中央企业要坚持以改革的办法解决发展中的问题，进一步深化思维更新、理念创新、机制革新，以构建新型生产关系为重点，进一步完善中国特色现代企业制度，提升现代企业治理和运营水平，提高企业活力和竞争力，为高质量发展提供强大动力。能源电力央企要在深化国企改革中作表率，成为改革赋能攻坚战中的'桥头堡'，提升现代企业治理能力，深化三项制度改革，推动经理层任期制与契约化管理提质扩面，构建更加适应当前发展阶段的企业管理体系，推动大型企业结合实际实施扁平化改造，大力推动效率革命，不断压缩管理层级、缩短决策链条，加快数字化转型、智能化升级，提升对市场环境变化和产业发展趋势的敏锐度，充分挖掘'人才效益'。

在安全支撑攻坚战方面，中央企业要坚决履行好使命职责，扛起安全发展责任，在能源资源保障、基础设施建设、风险防控等领域筑牢安全屏障。在能源资源安全保障方面，将加快构建新型电力系统，加大对风电、光伏、核电等清洁能源的开发力度，提升非化石能源占比；保障油气、煤炭等传统能源稳定供应，加大国内勘探开发力度，积极参与国际资源合作，为工业生产和民生需求提供坚实支撑。在基础设施安全保障方面，聚焦交通、通信、水利、电力等关键基础设施领域，加大建设和运维投入力度，提升基础设施的安全性、可靠性和抗风险能力；建立健全基础设施安全监测预警体系，运用数字化、智能化手段加强日常巡查和维护，及时排查化解安全隐患，确保基础设施平稳运行。在防范化解重大风险隐患方面，将进一步健全全面风险防控体系，将风险管理融入生产经营全过程、各方面；加强风险智能监测分析预警，提前做好应对预案，有效防范化解产业链供应链、金融、安全生产等领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

国务院国资委印发的《中央企业发展规划管理办法》首次以制度形式明确建立国资央企'总体发展规划-重点任务规划-企业规划'三级规划体系，完善规划编制、执行、评估、调整、评价闭环管理工作机制。《办法》明确，中央企业董事长是发展规划管理第一责任人，发展规划重点指标纳入中央企业负责人经营业绩考核范围。这一办法是国资体系20多年来最大的一次管理机制的升级，对中央企业正在编制的'十五五'规划具有指导与规范作用。

三、中央企业'十四五'改革发展成效与'十五五'面临挑战

（一）中央企业'十四五'改革发展主要成效

'十四五'期间，中央企业在经济指标、科技创新和产业升级等方面取得了显著成效，为国家经济社会发展提供了有力支撑。根据国务院国资委发布的数据，中央企业资产总额从'十三五'末的68.8万亿元增长到2024年底的91万亿元，年均增速达7.3%；利润总额从1.9万亿元增长至2.6万亿元，年均增速8.3%。这一增长不仅体现了规模扩张，更反映出质量效益的全面提升，营业收入利润率从6.2%提升至6.7%，全员劳动生产率从每人每年59.4万元增长至81.7万元，国有资本回报率、净资产收益率等指标持续改善，国有资产质量更优、'家底'更厚。

在科技创新方面，中央企业研发投入持续增加，研发经费连续三年超过万亿元，年均增长约6.5%，2024年达到1.1万亿元的历史新高。研发投入强度从2.6%提升至2.8%，其中基础研究投入占比提升至8.8%，2024年接近1000亿元，为原始创新提供了坚实支撑。中央企业牵头或参与22个国家重大科技专项，承担了制造业重点产业链高质量发展行动计划中60%的标志性产品研发任务，累计打造97个原创技术策源地，组建23个创新联合体，联合800多家高校、科研院所和企业开展协同创新，累计实施2.5万个产学研合作项目。在'顶天'的国家战略领域，嫦娥六号首次实现月背采样返回，'奋斗者'号载人潜水器突破万米深海，300兆瓦F级重型燃机成功点火，'深地塔科1井'钻探深度突破万米；在'立地'的产业技术领域，集成电路、工业母机、工业软件等一批'卡脖子'关键核心技术被集中攻克，C919大型客机成功商飞、国产大型邮轮顺利交付，一系列'大国重器'不断刷新世界纪录。

在产业升级方面，中央企业深入实施产业焕新行动、未来产业启航行动以及启航企业培育工程，战略性新兴产业领域投资年均增速超过20%。'十四五'以来，中央企业在战略性新兴产业领域累计投资达8.6万亿元，比'十三五'时期大幅提升。2024年，中央企业在战略性新兴产业领域的营业收入突破11万亿元，近两年营收贡献度提升8个百分点，其中新一代信息技术、高端装备等5个领域的收入均超过万亿元。中央企业新能源累计发电并网装机容量约占全国的一半，工业软件市场规模占全国比例超20%，新动能新优势在加快塑造。同时，中央企业积极运用新技术推动传统产业转型升级，'AI+'专项行动累计布局应用场景超800个，数字化转型行动打造智能工厂1854个，万元产值能耗、万元产值二氧化碳排放量分别下降12.8%、13.9%，高端化、智能化、绿色化转型成效显著。

在深化改革方面，国企改革三年行动和改革深化提升行动接续推进，取得了一系列实质性成果。在布局结构优化方面，6组10家企业实施战略性重组，9家新的中央企业组建设立，邮轮运营等领域的专业化整合扎实开展，有效提高了国有资本的配置和运行效率。在管理运营机制上，中国特色现代企业制度更加完善，党的领导与公司治理深度融合，董事会建设不断加快，经理层任期制和契约化管理全面推行，充分激发了企业内部活力。国资监管也在不断创新和强化，'一企一策'考核全面实施，出台26个具有针对性的行业考核实施方案，2025年对中央企业考核的个性化指标占比达到76%以上，智能化穿透式监管不断升级，国资监管的科学性、针对性和有效性进一步增强。

在服务国家战略方面，中央企业承担了约80%的原油、70%的天然气、60%的电力供应，有力保障了煤电油气等基础产品的稳定供应，以及通信、航空等基础网络的正常运营。在重大战略实施中，主动融入京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家区域发展战略，积极投身川藏铁路、深中通道等重大基础设施建设项目。在国际合作领域，围绕共建'一带一路'，中央企业开展境外投资合作项目超过6000个，不仅拓展了自身发展空间，也为促进沿线国家经济发展和民生改善作出了积极贡献。'十四五'期间，中央企业累计上交税费超过10万亿元，向社保基金划转国有股权1.2万亿元，对党和国家工作大局的贡献更加突出。

在创新生态建设方面，中央企业形成了'紧密协同、上下贯通'的良好格局。479家产业科技创新战略联盟的建立，让创新要素加速流动。通过战新产业'百大工程'首批137个项目的实施，累计向全社会发布供需对接清单超4600项，带动产业链上下游共同发展。国家电投协同'国和一号'产业链近60家民营企业完成整机设备国产化研制，中国中车带动500多家地方企业打造轨道交通产业集群，展现了央企在产业链中的'链长'担当。2024年，中央企业在国家技术发明奖、国家科技进步奖评选中获奖109项，占全国同类奖项总数的一半以上，创新效能持续释放。

在人才队伍建设方面，中央企业拥有研发人员144万人，占全国研发人员总数的1/5，其中包括219名两院院士，形成了规模庞大的创新'人才军团'。创新平台建设成果显著，累计建成国家级研发平台474个，打造国家技术创新中心8个，重组入列的全国重点实验室达91个，占全国总数的1/6，构成了覆盖基础研究、应用开发、成果转化的全链条创新体系。在考核激励机制的引导下，近1000户科技型企业实施了股权、分红等激励政策，让创新活力充分涌流。

在绿色低碳发展方面，中央企业积极落实'双碳'目标，推动能源结构优化和产业绿色转型。国家能源集团的可再生能源装机量从2020年的6634万千瓦增长至2024年的1.4亿千瓦，四年实现翻番，占电力总装机比重超过40%。其中风电装机规模增长2026万千瓦，保持世界第一；光伏装机增长5447万千瓦，实现跨越式发展。新型储能技术快速发展，截至2024年底，央企累计投运新型储能项目100个，装机规模达333万千瓦/595万千瓦时，较2023年底增长超140%。国内首套百万吨级氢基竖炉实现连续满负荷生产，为钢铁行业低碳转型提供了'中国方案'。新能源汽车领域，央企自主品牌销量超175万辆，同比增长83%，为绿色出行贡献力量。

在数字化转型方面，中央企业成为'AI+'行动的先锋队。'十四五'期间，累计打造120个智能工厂，发布'九天''星辰'等通用大模型及一批行业大模型，推动人工智能在健康、建筑、冶金等12个行业400余个场景落地应用。5G-A技术实现全国300多个城市全覆盖，为数字经济发展铺就高速路。工业互联网平台建设同样成效显著，中央企业主导建设的'天衍'量子计算云平台成为国内规模最大的量子计算公共服务平台。通过实施产业焕新行动，2024年中央企业战略性新兴产业营业收入占比提升4.2个百分点，投资同比增长21.8%，占总投资比重超40%，为经济结构优化提供了强劲动力。

在资本市场表现方面，中央企业控股上市公司质量进一步提高，一批'硬科技'企业成功登陆科创板，长江电力、中航成飞等标志性重组项目顺利实施，投资者回报水平持续提高。截至目前，央企控股上市公司市值超过22万亿元，较'十三五'末增长了近50%；'十四五'以来，累计实施现金分红2.5万亿元，成为维护资本市场平稳运行的重要力量。

（二）中央企业'十五五'改革发展面临的主要挑战

中央企业在改革发展过程中面临的主要问题和挑战可以从体制机制障碍、创新能力不足和国际竞争压力三个维度进行分析。在体制机制障碍方面，国有企业存在科技创新决策保守、考核激励短期化、垄断地位削弱竞争意识、成果转化与生态薄弱、采购与预算制度僵化、行政审批低效以及人才激励与流动不畅等问题。科技创新决策保守表现为畏惧风险与容错不足，害怕失败追责，由于原始创新不确定性高，但与之匹配的宽容失败机制不健全，容错条款模糊，尽职合规免责条款缺乏具体化、场景化的规定，操作性不强，导致管理人员和科研人员'不敢投、不敢试'。考核激励短期化问题突出，考核机制侧重短期资产保值增值，而原始创新投入大、周期长、风险高，导致企业规避高风险创新，对周期长、风险高的原始创新考核权重偏低，董事长们一般不会为下一任投入大量资金。垄断地位削弱竞争意识，部分企业处于垄断地位，缺乏通过创新维持市场竞争力的紧迫感。成果转化与生态薄弱表现为成果转化率低，大量专利被束之高阁，形成'专利堰塞湖'，技术转化率持续处于低位，产学研衔接不畅，企业与高校、科研院所的协同创新存在壁垒，成果转化'最后一公里'不畅。采购与预算制度僵化问题严重，采购'一刀切'，过度依赖公开招标，追求'三家比价'，使得唯一的原始创新产品难以被采购，存在回避民营创新倾向，不愿从民营企业采购货物，切断了与最具活力的创新源泉的联系，预算周期不匹配，年度预算制度无法适应原始创新的突发性和长期性，导致'无预算不采购'。僵化与低效的行政审批问题突出，中国科研的'国家队'体制在追赶阶段曾发挥集中力量办大事的优势，但在面向无人区的原创阶段，科层制的弱点暴露无遗，一个5000万元的设备采购要盖十几个章，一个重大专项的中期考核比实验本身还磨人。人才激励与流动不畅，受工资总额限制，难以用市场化薪酬吸引和留住顶尖人才，产学研之间人才双向流动通道不畅通。

在创新能力不足方面，国有企业面临研发投入结构不合理、基础研究投入占比低、创新资源配置向短期效益倾斜、关键核心技术受制于人等问题。研发投入结构不合理，国有企业研发投入'重应用、轻基础'特征突出，基础研究投入占自身研发经费比重远低于发达国家水平。考核机制短期化加剧了这一倾向，国有企业核心考核指标仍侧重营收、利润等短期财务目标，与核心技术攻关所需的5—10年长周期严重不匹配。创投基金平均存续期与长周期研发需求错配，导致种子期、初创期的长期创新项目获投比例低，企业面临经营压力时易优先削减长期研发预算。创新资源配置向短期效益倾斜，国有企业在新兴产业布局上从点状探索进入规模化推进阶段，但资源配置仍存在向短期效益项目倾斜的倾向。关键核心技术受制于人，半导体、工业软件、高端传感器、航空发动机、抗癌原研药等仍是中国产业的'卡脖子'痛点，技术转化率低于发达国家一半，A股4200家上市公司，市值前10仍被金融、白酒、平台垄断。

在国际竞争压力方面，国有企业面临国际围堵加剧、中美科技脱钩从'清单'走向'联盟'、中国创业者一出场就在'人为设障的赛道'等挑战。国际围堵加剧，中美科技脱钩已从'清单'走向'联盟'，ASML、台积电、三星、东京电子已事实形成'硅幕'。中国产业的'卡脖子'痛点破解却遥遥无期，我们常常用'弯道超车'叙事麻醉自己，不断宣布研发投入占GDP比重数字，一路狂飙，包括论文数、专利数，然而原创性成果仍集中于欧美。中国创业者一出场就在'人为设障的赛道'，突围策略需要'两条腿'：一条是'国际统一战线'——用市场、资本、非政府渠道分化西方阵营，对欧洲、日韩、东盟'区别施压、区别合作'；另一条是'极限自救'——在EDA、光刻机、工业软件等'根技术'上，建立'举国体制+市场机制'的国企民企的混合舰队：国家出资做'沉没成本'，民企接棒做'工程迭代'，风险投资做'长尾试错'，用时间换空间，用规模换生态。

针对这些问题和挑战，需要从体制机制改革、创新能力提升和国际竞争应对三个方面采取有效措施。在体制机制改革方面，需要健全国有企业推进原始创新制度安排，改革思维，将管理制度从面向'确定性的追赶'切换为适应'不确定性的探索'，在央企中设立'科创特区企业'，吸收'科研自由港'做法，在企业中设立'科创特区部门''科创特区车间'，建立研发准备金制度，引导国有企业在编制年度预算时，提前准备一定数额资金专门用于研发项目支出，并确保每年保持一定增速，实施长周期考核，对重大基础研究项目设立里程碑节点评价，探索研发投入视同利润考核，研发投入'加回'机制是指在企业业绩考核时，将符合规定的研发费用视同实现利润予以全额加回，部分省市对关键核心技术攻关项目的研发费用甚至按200%视同利润考核，解决了创新投入与短期业绩考核之间的矛盾。在创新能力提升方面，需要加大基础研究投入，提高基础研究投入占研发经费比重，优化创新资源配置，向关键核心技术和战略性新兴产业倾斜，加强关键核心技术攻关，突破'卡脖子'技术瓶颈。在国际竞争应对方面，需要构建'国际统一战线'，用市场、资本、非政府渠道分化西方阵营，对欧洲、日韩、东盟'区别施压、区别合作'，推进'极限自救'，在EDA、光刻机、工业软件等'根技术'上，建立'举国体制+市场机制'的国企民企的混合舰队，国家出资做'沉没成本'，民企接棒做'工程迭代'，风险投资做'长尾试错'，用时间换空间，用规模换生态。

四、科技创新重点方向

（一）强化科技创新主体地位的战略部署

'十五五'期间，中央企业强化科技创新主体地位的战略部署，以国有资本'三个集中'为牵引，推动结构调整与重组整合，强化自主创新与原始创新，深入实施'AI+'专项行动，加快新兴产业和未来产业布局，培育增长'第二曲线'。国务院国资委强调中央企业要进一步发挥科技创新、产业控制、安全支撑'三个作用'，强化党建引领，争当'三个排头兵'，在服务国家战略中彰显担当、在推动高质量发展中走在前列。

中央企业'十四五'期间研发经费累计超过5万亿元，年均增长约6.5%，连续三年研发经费投入超万亿元，累计建设国家级研发平台474个，创新能力不断提升。97个原创技术策源地取得标志性成果121项，集中攻克了集成电路、工业母机、工业软件等领域一批'卡脖子'关键核心技术，在探月、深海探测、超深层油气勘探等方面取得了一批重大成果。'十五五'时期，中央企业将持续提高投入效能，加强底层技术和'根技术'研发，牵头承担国家重大科技项目，坚持在研发周期长、攻关投入大的重点领域持续发力，加快突破一批关键共性技术；加快建设原创技术策源地，积极打造协同创新生态，完善成果转化机制，着力构建'基础研究+技术攻关+成果转化+产业应用'的全链条创新体系，打通创新落地堵点。

在科技创新主体地位强化方面，中央企业需要从以下几个方面重点发力：一是加大研发投入力度，特别是基础研究投入。中央企业研发投入连续三年超过万亿元，但基础研究投入占比仍需提高，'十五五'期间要进一步提高基础研究投入占研发经费比重，达到发达国家水平。二是优化科技创新组织模式，建立更加灵活高效的创新机制。中央企业已组建23个创新联合体，联合800多家高校、科研院所和企业开展协同创新，累计实施2.5万个产学研合作项目，'十五五'期间要进一步完善创新联合体运行机制，提高协同创新效能。三是加强关键核心技术攻关，突破'卡脖子'技术瓶颈。中央企业在'十四五'期间集中攻克了集成电路、工业母机、工业软件等领域一批'卡脖子'关键核心技术，'十五五'期间要继续加大攻关力度，特别是在半导体、工业软件、高端传感器、航空发动机、抗癌原研药等'卡脖子'领域取得更大突破。四是完善科技成果转化机制，打通创新落地堵点。中央企业已建立134个中试验证平台，面向全社会开放专业化服务291项，'十五五'期间要进一步完善科技成果转化机制，提高成果转化率，解决'专利堰塞湖'问题。

（二）科技创新重点领域与关键核心技术攻关

'十五五'期间，中央企业科技创新重点领域主要集中在以下几个方面：一是基础研究和应用基础研究领域。中央企业基础研究投入占比从'十四五'初期的较低水平提升至2024年的8.8%，接近1000亿元，但与发达国家相比仍有差距。'十五五'期间，中央企业要进一步提高基础研究投入占比，特别是在数学、物理、化学等基础学科领域加大投入，为原始创新提供坚实基础。二是关键核心技术攻关领域。中央企业在'十四五'期间集中攻克了集成电路、工业母机、工业软件等领域一批'卡脖子'关键核心技术，'十五五'期间要继续加大攻关力度，特别是在半导体、工业软件、高端传感器、航空发动机、抗癌原研药等'卡脖子'领域取得更大突破。三是前沿技术和未来技术领域。中央企业在'十四五'期间在量子信息、人工智能、生物技术等前沿技术领域取得了一系列成果，'十五五'期间要进一步加大在前沿技术和未来技术领域的布局，抢占科技竞争制高点。四是产业共性技术领域。中央企业在'十四五'期间打造了97个原创技术策源地，'十五五'期间要进一步加强产业共性技术研发，为产业升级提供技术支撑。

在关键核心技术攻关方面，中央企业需要采取以下策略：一是坚持'四个面向'，即面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，明确攻关方向。二是加强原创性引领性科技攻关，努力在关键核心技术领域取得更大突破。三是完善攻关组织方式，发挥新型举国体制优势，整合产学研用各方力量，形成攻关合力。四是加强国际科技合作，在开放合作中提升自身科技创新能力。

中央企业在'十四五'期间的关键核心技术攻关成果显著：在集成电路领域，攻克了一批关键核心技术，提升了产业链自主可控能力；在工业母机领域，突破了一批关键核心技术，提高了国产化率；在工业软件领域，研发了一批具有自主知识产权的工业软件，打破了国外垄断；在航空航天领域，嫦娥六号首次实现月背采样返回，'奋斗者'号载人潜水器突破万米深海，取得了一系列重大成果；在能源领域，300兆瓦F级重型燃机成功点火，'深地塔科1井'钻探深度突破万米，提升了能源安全保障能力。

（三）科技创新体制机制改革与人才队伍建设

'十五五'期间，中央企业需要深化科技创新体制机制改革，加强人才队伍建设，为科技创新提供制度保障和人才支撑。在体制机制改革方面，中央企业需要重点推进以下改革：一是健全科技创新决策机制，提高决策效率和科学性。中央企业科技创新决策存在保守倾向，'十五五'期间需要建立健全容错纠错机制，明确尽职合规免责条款，提高决策的科学性和效率。二是完善科技创新激励机制，激发创新活力。中央企业考核激励机制存在短期化倾向，'十五五'期间需要完善长周期考核机制，对重大基础研究项目设立里程碑节点评价，探索研发投入视同利润考核，解决创新投入与短期业绩考核之间的矛盾。三是优化科技创新资源配置机制，提高资源配置效率。中央企业创新资源配置向短期效益项目倾斜，'十五五'期间需要优化资源配置，向基础研究、关键核心技术攻关等长期性、战略性项目倾斜。四是完善科技成果转化机制，提高成果转化率。中央企业科技成果转化率低，'十五五'期间需要完善科技成果转化机制，建立中试验证平台，打通成果转化'最后一公里'。

在人才队伍建设方面，中央企业需要重点加强以下工作：一是加强高层次创新人才引进和培养。中央企业拥有研发人员144万人，占全国研发人员总数的1/5，其中包括219名两院院士，但顶尖创新人才仍不足。'十五五'期间需要加大高层次创新人才引进力度，完善人才培养机制，培养更多顶尖创新人才。二是完善人才激励机制，激发人才创新活力。中央企业人才激励受工资总额限制，难以用市场化薪酬吸引和留住顶尖人才，'十五五'期间需要完善人才激励机制，探索股权、期权等多元化激励方式，激发人才创新活力。三是促进产学研人才双向流动。中央企业与高校、科研院所之间人才流动不畅，'十五五'期间需要建立产学研人才双向流动机制，促进人才合理流动，优化人才配置。四是加强创新团队建设，提高协同创新能力。中央企业需要加强创新团队建设，形成结构合理、协同高效的创新团队，提高协同创新能力。

中央企业在'十四五'期间的人才队伍建设取得了显著成效：研发人员数量从'十三五'末的较低水平增长至144万人，占全国研发人员总数的1/5；两院院士数量增加至219名，形成了规模庞大的创新'人才军团'；创新平台建设成果显著，累计建成国家级研发平台474个，打造国家技术创新中心8个，重组入列的全国重点实验室达91个，占全国总数的1/6，构成了覆盖基础研究、应用开发、成果转化的全链条创新体系；在考核激励机制的引导下，近1000户科技型企业实施了股权、分红等激励政策，让创新活力充分涌流。

五、产业布局优化重点

（一）国有经济布局优化与结构调整的战略方向

'十五五'期间，中央企业产业布局优化的战略方向是以国有资本'三个集中'为牵引，推动结构调整与重组整合，强化自主创新与原始创新，深入实施'AI+'专项行动，加快新兴产业和未来产业布局，培育增长'第二曲线'。国务院国资委强调中央企业要进一步发挥科技创新、产业控制、安全支撑'三个作用'，强化党建引领，争当'三个排头兵'，在服务国家战略中彰显担当、在推动高质量发展中走在前列。

国有资本'三个集中'是指推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这一战略方向是党的二十届四中全会《建议》明确提出的重要部署，为中央企业产业布局优化提供了根本遵循。中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%，中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%，为国有经济布局优化奠定了坚实基础。

'十五五'期间，中央企业产业布局优化将重点推进以下工作：一是推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。中央企业将进一步加强在国防军工、能源资源、主干电网、通信网络等领域的控制力，通过重组整合，提高国有资本配置和运行效率。二是推动国有资本向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中。中央企业将加强在基础设施、公共服务、科技创新等领域的投入，提高公共服务质量和应急能力。三是推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中。中央企业将加大在人工智能、新能源、新材料、生物制造、商业航天等领域的投入，培育新的经济增长点。四是推动国有资本从非主业、非优势业务中坚决退出。中央企业将清理不具备竞争优势的业务和'僵尸企业'，优化国有资本布局结构。

（二）传统产业升级与新兴产业培育

'十五五'期间，中央企业产业布局优化将坚持传统产业升级与新兴产业培育并重，推动产业结构优化升级，提高产业竞争力。在传统产业升级方面，中央企业将坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，通过设备改造、技术攻关、产品升级、品牌建设等多种途径，进一步增加高端产品和服务供给，不断巩固提升我国传统优势产业在全球产业分工中的地位和竞争力。

中央企业在'十四五'期间的传统产业升级取得了显著成效：通过实施'AI+'专项行动，累计布局应用场景超800个，数字化转型行动打造智能工厂1854个，万元产值能耗、万元产值二氧化碳排放量分别下降12.8%、13.9%，高端化、智能化、绿色化转型成效显著。国家能源集团的可再生能源装机量从2020年的6634万千瓦增长至2024年的1.4亿千瓦，四年实现翻番，占电力总装机比重超过40%；其中风电装机规模增长2026万千瓦，保持世界第一；光伏装机增长5447万千瓦，实现跨越式发展。新型储能技术快速发展，截至2024年底，央企累计投运新型储能项目100个，装机规模达333万千瓦/595万千瓦时，较2023年底增长超140%。国内首套百万吨级氢基竖炉实现连续满负荷生产，为钢铁行业低碳转型提供了'中国方案'。

'十五五'期间，中央企业传统产业升级将重点推进以下工作：一是推动传统产业智能化升级。中央企业将深化拓展'人工智能+'行动，推动人工智能与传统产业全过程、全要素深度融合，建设更多智能工厂，提高生产效率和产品质量。二是推动传统产业绿色化转型。中央企业将深入推进重点行业节能降碳改造，切实加快转型步伐，积极发展新能源，推动能源结构优化，为实现'双碳'目标贡献力量。三是推动传统产业高端化发展。中央企业将通过技术攻关、产品升级、品牌建设等多种途径，提高产品附加值和市场竞争力，巩固提升我国传统优势产业在全球产业分工中的地位和竞争力。

在新兴产业培育方面，中央企业将深入实施产业焕新行动、未来产业启航行动以及启航企业培育工程，加大在战略性新兴产业领域的投入力度，培育新的经济增长点。中央企业在'十四五'期间战略性新兴产业领域投资年均增速超过20%，累计投资达8.6万亿元，比'十三五'时期大幅提升。2024年，中央企业在战略性新兴产业领域的营业收入突破11万亿元，近两年营收贡献度提升8个百分点，其中新一代信息技术、高端装备等5个领域的收入均超过万亿元。中央企业新能源累计发电并网装机容量约占全国的一半，工业软件市场规模占全国比例超20%，新动能新优势在加快塑造。

'十五五'期间，中央企业新兴产业培育将重点推进以下工作：一是加大战略性新兴产业投资力度。中央企业将继续加大在战略性新兴产业领域的投资力度，提高投资占比，培育新的经济增长点。二是培育壮大战略性新兴产业集群。中央企业将发挥产业链'链长'作用，促进产业链上中下游、大中小企业融通发展，培育壮大战略性新兴产业集群。三是加强新兴产业关键核心技术攻关。中央企业将加强新兴产业关键核心技术攻关，提高产业链自主可控能力，增强产业竞争力。四是完善新兴产业生态系统。中央企业将加强与高校、科研院所、民营企业等主体的合作，完善创新生态系统，促进新兴产业健康发展。

（三）未来产业布局与产业链现代化

'十五五'期间，中央企业将积极布局未来产业，抢占产业发展制高点，推动产业链现代化。未来产业是指由重大科技创新推动、代表未来科技和产业发展方向、对经济社会具有引领作用、当前处于孕育萌发阶段或产业化初期的前瞻性新兴产业。中央企业将超前谋划量子科技、具身智能、生物制造、绿色船舶、6G等前沿赛道，积极布局未来产业，培育新的经济增长点。

中央企业在'十四五'期间在未来产业布局方面已经取得了一些进展：在量子科技领域，中央企业主导建设的'天衍'量子计算云平台成为国内规模最大的量子计算公共服务平台；在人工智能领域，中央企业发布'九天''星辰'等通用大模型及一批行业大模型，推动人工智能在健康、建筑、冶金等12个行业400余个场景落地应用；在生物制造领域，中央企业在生物医药、生物农业等领域取得了一系列创新成果；在绿色船舶领域，中央企业研发了一批绿色环保船舶技术；在6G领域，中央企业5G-A技术实现全国300多个城市全覆盖，为6G技术研发奠定了基础。

'十五五'期间，中央企业未来产业布局将重点推进以下工作：一是加强未来产业前沿技术研发。中央企业将加强量子科技、具身智能、生物制造、绿色船舶、6G等前沿技术研发，抢占技术制高点。二是建设未来产业创新平台。中央企业将建设一批未来产业创新平台，集聚创新资源，提高创新效能。三是培育未来产业市场主体。中央企业将通过孵化、投资、合作等多种方式，培育未来产业市场主体，形成产业发展生态。四是推动未来产业应用示范。中央企业将推动未来产业技术在实际场景中的应用示范，促进技术成熟和产业化。

在产业链现代化方面，中央企业将发挥产业链'链长'作用，促进产业链上中下游、大中小企业融通发展，提高产业链现代化水平。中央企业在'十四五'期间通过战新产业'百大工程'首批137个项目的实施，累计向全社会发布供需对接清单超4600项，带动产业链上下游共同发展。国家电投协同'国和一号'产业链近60家民营企业完成整机设备国产化研制，中国中车带动500多家地方企业打造轨道交通产业集群，展现了央企在产业链中的'链长'担当。

'十五五'期间，中央企业推动产业链现代化将重点推进以下工作：一是加强产业链关键核心技术攻关。中央企业将加强产业链关键核心技术攻关，提高产业链自主可控能力，增强产业链安全性。二是促进产业链上下游协同发展。中央企业将发挥产业链'链长'作用，促进产业链上中下游、大中小企业协同发展，提高产业链整体竞争力。三是推动产业链绿色化转型。中央企业将推动产业链绿色化转型，降低产业链碳排放，提高产业链可持续发展能力。四是加强产业链国际合作。中央企业将加强产业链国际合作，提高产业链国际化水平，增强产业链全球竞争力。

六、深化改革重点任务

（一）完善中国特色现代企业制度

'十五五'期间，中央企业深化改革的首要任务是完善中国特色现代企业制度，这是深化国企改革的核心内容。习近平总书记指出：'坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。'这一重要论述为中央企业完善中国特色现代企业制度提供了根本遵循。

中央企业在'十四五'期间完善中国特色现代企业制度方面取得了显著成效：中国特色现代企业制度更加完善，党的领导与公司治理深度融合，董事会建设不断加快，经理层任期制和契约化管理全面推行，充分激发了企业内部活力。中央企业98%的子企业建立了经理层成员任期制和契约化管理制度，中央企业管理人员与业绩挂钩的浮动工资占比超过60%，管理人员末等调整和不胜任退出比例超过6%，进一步激发了干部职工干事创业的积极性、主动性。

'十五五'期间，中央企业完善中国特色现代企业制度将重点推进以下工作：一是坚持和加强党的全面领导。中央企业将把党的领导融入公司治理各环节，确保党组织把方向、管大局、保落实，充分发挥党组织领导作用。二是健全公司治理结构。中央企业将进一步完善公司治理结构，明确各治理主体的权责边界，形成有效制衡的公司治理机制。三是深化三项制度改革。中央企业将深化劳动、人事、分配三项制度改革，推行经理层任期制和契约化管理，健全市场化经营机制，激发企业活力。四是加强董事会建设。中央企业将加强董事会建设，提高董事会决策质量和效率，发挥董事会决策作用。五是完善市场化经营机制。中央企业将完善市场化经营机制，推行职业经理人制度，健全市场化薪酬分配机制，激发企业活力。

中央企业在完善中国特色现代企业制度过程中，需要重点关注以下问题：一是如何有效实现党的领导与公司治理的深度融合。中央企业需要探索党组织把方向、管大局、保落实与董事会决策、经理层执行的有效衔接机制，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。二是如何提高董事会决策质量和效率。中央企业需要加强董事会建设，优化董事会结构，提高董事专业素养，完善董事履职支撑机制，提高董事会决策质量和效率。三是如何深化三项制度改革。中央企业需要打破'铁饭碗'、'铁交椅'、'铁工资'，推行经理层任期制和契约化管理，健全市场化薪酬分配机制，激发企业活力。四是如何完善市场化经营机制。中央企业需要推行职业经理人制度，健全市场化薪酬分配机制，完善市场化选人用人机制，激发企业活力。

（二）深化市场化经营机制改革

'十五五'期间，中央企业深化改革的重点任务是深化市场化经营机制改革，这是激发企业活力的关键举措。中央企业需要进一步打破思维定式、摆脱路径依赖，实现具有突破性、战略性的发展，通过深化市场化经营机制改革，提高企业活力和竞争力。

中央企业在'十四五'期间深化市场化经营机制改革方面取得了显著成效：经理层任期制和契约化管理全面推行，中央企业98%的子企业建立了经理层成员任期制和契约化管理制度；管理人员与业绩挂钩的浮动工资占比超过60%，管理人员末等调整和不胜任退出比例超过6%；市场化选人用人机制不断完善，职业经理人制度逐步推行；市场化薪酬分配机制逐步健全，股权、期权等多元化激励方式逐步推广。

'十五五'期间，中央企业深化市场化经营机制改革将重点推进以下工作：一是推行经理层任期制和契约化管理。中央企业将全面推行经理层任期制和契约化管理，明确经理层责任、权利、义务，严格任期管理和绩效考核，激发经理层活力。二是推行职业经理人制度。中央企业将推行职业经理人制度，市场化选聘职业经理人，实行市场化薪酬分配机制，激发职业经理人活力。三是健全市场化薪酬分配机制。中央企业将健全市场化薪酬分配机制，推行股权、期权等多元化激励方式，激发员工积极性。四是完善市场化选人用人机制。中央企业将完善市场化选人用人机制，打破行政化任命，实行市场化选聘，激发人才活力。

中央企业在深化市场化经营机制改革过程中，需要重点关注以下问题：一是如何科学设置经理层任期和契约。中央企业需要根据企业实际情况，科学设置经理层任期和契约，明确责任、权利、义务，严格任期管理和绩效考核，激发经理层活力。二是如何推行职业经理人制度。中央企业需要建立职业经理人市场，完善职业经理人评价机制，实行市场化薪酬分配机制，激发职业经理人活力。三是如何健全市场化薪酬分配机制。中央企业需要打破平均主义，实行差异化薪酬分配，推行股权、期权等多元化激励方式，激发员工积极性。四是如何完善市场化选人用人机制。中央企业需要打破行政化任命，实行市场化选聘，建立市场化评价机制，激发人才活力。

（三）优化国有资本布局与结构调整

'十五五'期间，中央企业深化改革的重要任务是优化国有资本布局与结构调整，这是提高国有资本配置和运行效率的关键举措。中央企业需要坚定不移推动国有经济布局优化和结构调整，聚焦新质生产力培育，加大对新能源、新材料、人工智能、生物制造、商业航天等战略性新兴产业的投入力度，提升战略性新兴产业收入和增加值占比。

中央企业在'十四五'期间优化国有资本布局与结构调整方面取得了显著成效：在布局结构优化方面，6组10家企业实施战略性重组，9家新的中央企业组建设立，邮轮运营等领域的专业化整合扎实开展，有效提高了国有资本的配置和运行效率。中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%，中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%。2025年，中央企业新兴产业布局成效明显，1—11月，中央企业累计完成新兴产业投资约2万亿元，占总投资40.1%；营收占比提升至32.7%，较2022年提高10个百分点以上。

'十五五'期间，中央企业优化国有资本布局与结构调整将重点推进以下工作：一是推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。中央企业将进一步加强在国防军工、能源资源、主干电网、通信网络等领域的控制力，通过重组整合，提高国有资本配置和运行效率。二是推动国有资本向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中。中央企业将加强在基础设施、公共服务、科技创新等领域的投入，提高公共服务质量和应急能力。三是推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中。中央企业将加大在人工智能、新能源、新材料、生物制造、商业航天等领域的投入，培育新的经济增长点。四是推动国有资本从非主业、非优势业务中坚决退出。中央企业将清理不具备竞争优势的业务和'僵尸企业'，优化国有资本布局结构。

中央企业在优化国有资本布局与结构调整过程中，需要重点关注以下问题：一是如何准确把握国有资本集中方向。中央企业需要准确把握国有资本'三个集中'的方向，科学确定国有资本布局重点领域，提高国有资本配置效率。二是如何有效推进战略性重组和专业化整合。中央企业需要围绕强化功能使命、提升规模效益，加大力度合并'同类项'，避免重复建设和无序竞争；围绕推进科技创新、产业创新，推动科技领军企业加强创新资源整合和一体化配置，集聚创新要素、形成创新合力；围绕增强我国产业链韧性和竞争力，加强产业链上下游纵向资源整合和合作，共同向价值链高端迈进。三是如何有效处置'僵尸企业'和低效无效资产。中央企业需要建立健全市场化处置机制，通过兼并重组、债务重组、破产清算等多种方式，有效处置'僵尸企业'和低效无效资产，优化国有资本布局结构。四是如何有效防范化解重组整合风险。中央企业需要加强重组整合过程中的风险防控，有效防范化解财务风险、法律风险、运营风险等，确保重组整合取得实效。

（四）健全以管资本为主的国资监管体制

'十五五'期间，中央企业深化改革的保障任务是健全以管资本为主的国资监管体制，这是提高国资监管效能的关键举措。中央企业需要进一步完善国资监管体制，统筹'放得活'与'管得好'，打造专责专业的国资监管机构，增强各有关管理部门战略协同，制定针对性更强、包容度更足、灵活性更大的监管政策，完善分类考核评价体系，健全'一企一策'考核机制，大力推行穿透式监管，不断提升专业化、体系化、法治化、高效化监管水平。

中央企业在'十四五'期间健全以管资本为主的国资监管体制方面取得了显著成效：国资监管也在不断创新和强化，'一企一策'考核全面实施，出台26个具有针对性的行业考核实施方案，2025年对中央企业考核的个性化指标占比达到76%以上，智能化穿透式监管不断升级，国资监管的科学性、针对性和有效性进一步增强。国务院国资委发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》将责任追究情形增加到98种，并明确重大决策终身问责，为央企改革提供了坚实的纪律保障。

'十五五'期间，中央企业健全以管资本为主的国资监管体制将重点推进以下工作：一是完善国资监管体制。中央企业需要进一步完善国资监管体制，明确国资监管机构的职责定位，优化监管方式，提高监管效能。二是强化分类监管和差异化监管。中央企业需要完善分类考核评价体系，健全'一企一策'考核机制，根据企业功能定位、发展阶段、行业特点等，实施差异化监管。三是强化穿透式监管。中央企业需要大力推行穿透式监管，加强对企业重大投资、重大风险、重大决策等的监管，提高监管的针对性和有效性。四是强化协同监管。中央企业需要加强各有关管理部门的战略协同，形成监管合力，提高监管效能。

中央企业在健全以管资本为主的国资监管体制过程中，需要重点关注以下问题：一是如何准确把握以管资本为主的监管方向。中央企业需要准确把握以管资本为主的监管方向，明确国资监管机构的职责定位，优化监管方式，提高监管效能。二是如何有效实施分类监管和差异化监管。中央企业需要完善分类考核评价体系，健全'一企一策'考核机制，根据企业功能定位、发展阶段、行业特点等，科学设置考核指标，实施差异化监管。三是如何有效实施穿透式监管。中央企业需要大力推行穿透式监管，加强对企业重大投资、重大风险、重大决策等的监管，提高监管的针对性和有效性。四是如何有效形成监管合力。中央企业需要加强各有关管理部门的战略协同，建立协调机制，形成监管合力，提高监管效能。

七、风险防控重点

（一）统筹发展与安全的战略意义

'十五五'期间，中央企业风险防控的首要任务是统筹发展与安全，这是中央企业实现高质量发展的基本保障。习近平总书记强调：'统筹发展和安全是贯穿中国式现代化的重大战略课题，是我们党治国理政的一个重大原则。'习近平总书记深刻指出：'安全是发展的前提，发展是安全的保障。'习近平总书记的重要论述为中央企业统筹发展和安全提供了根本遵循。

中央企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域拥有一批骨干企业，必须增强战略支撑能力，统筹发展和安全，有效防范化解风险，不断夯实企业安全发展的基础。中央企业在'十四五'期间承担了约80%的原油、70%的天然气、60%的电力供应，在能源保供、粮食保障、物流运输等方面发挥了不可替代的作用，为统筹发展和安全奠定了坚实基础。

'十五五'期间，中央企业统筹发展和安全将重点推进以下工作：一是提高政治站位，增强统筹发展和安全的自觉性。中央企业需要深刻认识统筹发展和安全的重大意义，增强统筹发展和安全的自觉性，把统筹发展和安全贯穿企业改革发展全过程各方面。二是强化战略支撑，增强统筹发展和安全的能力。中央企业需要增强在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的战略支撑能力，提高统筹发展和安全的能力。三是完善风险防控体系，增强统筹发展和安全的保障。中央企业需要完善风险防控体系，加强风险智能监测分析预警，提前做好应对预案，有效防范化解各类风险，增强统筹发展和安全的保障。

（二）重点领域风险防控措施

'十五五'期间，中央企业需要重点防控以下领域的风险：一是能源资源安全风险。中央企业需要加快构建新型电力系统，加大对风电、光伏、核电等清洁能源的开发力度，提升非化石能源占比；保障油气、煤炭等传统能源稳定供应，加大国内勘探开发力度，积极参与国际资源合作，为工业生产和民生需求提供坚实支撑。二是基础设施安全风险。中央企业需要聚焦交通、通信、水利、电力等关键基础设施领域，加大建设和运维投入力度，提升基础设施的安全性、可靠性和抗风险能力；建立健全基础设施安全监测预警体系，运用数字化、智能化手段加强日常巡查和维护，及时排查化解安全隐患，确保基础设施平稳运行。三是产业链供应链安全风险。中央企业需要加强产业链供应链安全风险评估，建立健全产业链供应链安全监测预警机制，提高产业链供应链自主可控能力，有效防范化解产业链供应链安全风险。四是金融安全风险。中央企业需要加强金融风险防控，建立健全金融风险监测预警机制，有效防范化解金融风险，确保企业资金安全。五是安全生产风险。中央企业需要加强安全生产管理，建立健全安全生产责任制，加强安全生产监督检查，有效防范化解安全生产风险，确保企业安全生产。

在能源资源安全风险防控方面，中央企业将采取以下措施：一是加快构建新型电力系统，加大对风电、光伏、核电等清洁能源的开发力度，提升非化石能源占比。中央企业新能源累计发电并网装机容量约占全国的一半，'十五五'期间将继续加大清洁能源开发力度，提高非化石能源占比。二是保障油气、煤炭等传统能源稳定供应，加大国内勘探开发力度，积极参与国际资源合作。中央企业承担了约80%的原油、70%的天然气供应，'十五五'期间将继续加大国内勘探开发力度，积极参与国际资源合作，保障能源稳定供应。三是加强能源储备能力建设，提高能源安全保障能力。中央企业将加强石油、天然气、煤炭等能源储备能力建设，提高能源安全保障能力。

在基础设施安全风险防控方面，中央企业将采取以下措施：一是加大交通、通信、水利、电力等关键基础设施领域建设和运维投入力度，提升基础设施的安全性、可靠性和抗风险能力。中央企业在交通、通信、水利、电力等关键基础设施领域具有重要地位，'十五五'期间将继续加大建设和运维投入力度。二是建立健全基础设施安全监测预警体系，运用数字化、智能化手段加强日常巡查和维护，及时排查化解安全隐患，确保基础设施平稳运行。中央企业将加强基础设施安全监测预警体系建设，运用数字化、智能化手段加强日常巡查和维护，确保基础设施平稳运行。三是加强基础设施安全防护能力建设，提高基础设施抗风险能力。中央企业将加强基础设施安全防护能力建设，提高基础设施抗风险能力。

在产业链供应链安全风险防控方面，中央企业将采取以下措施：一是加强产业链供应链安全风险评估，建立健全产业链供应链安全监测预警机制。中央企业将加强产业链供应链安全风险评估，建立健全产业链供应链安全监测预警机制，提高风险防范能力。二是提高产业链供应链自主可控能力，有效防范化解产业链供应链安全风险。中央企业将加强关键核心技术攻关，提高产业链供应链自主可控能力，有效防范化解产业链供应链安全风险。三是加强产业链供应链国际合作，提高产业链供应链全球竞争力。中央企业将加强产业链供应链国际合作，提高产业链供应链全球竞争力，有效防范化解产业链供应链安全风险。

（三）全面风险防控体系建设

'十五五'期间，中央企业需要建设全面风险防控体系，将风险管理融入生产经营全过程、各方面，加强风险智能监测分析预警，提前做好应对预案，有效防范化解各类风险，牢牢守住不发生系统性风险底线，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

中央企业在'十四五'期间全面风险防控体系建设方面取得了显著成效：中央企业进一步健全全面风险防控体系，将风险管理融入生产经营全过程、各方面；加强风险智能监测分析预警，提前做好应对预案，有效防范化解产业链供应链、金融、安全生产等领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。国务院国资委发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》将责任追究情形增加到98种，并明确重大决策终身问责，为央企风险防控提供了坚实的纪律保障。

'十五五'期间，中央企业建设全面风险防控体系将重点推进以下工作：一是健全风险防控组织体系。中央企业需要健全风险防控组织体系，明确风险防控责任主体，建立覆盖企业各层级、各业务领域的风险防控网络。二是完善风险防控制度体系。中央企业需要完善风险防控制度体系，制定覆盖企业各业务领域的风险防控制度和流程，规范风险防控工作。三是加强风险防控能力建设。中央企业需要加强风险防控能力建设，提高风险识别、评估、应对能力，加强风险防控人才培养和队伍建设。四是强化风险防控信息化建设。中央企业需要强化风险防控信息化建设，运用大数据、人工智能等技术手段，加强风险智能监测分析预警，提高风险防控的精准性和有效性。

中央企业在建设全面风险防控体系过程中，需要重点关注以下问题：一是如何建立健全覆盖企业各层级、各业务领域的风险防控网络。中央企业需要健全风险防控组织体系，明确风险防控责任主体，建立覆盖企业各层级、各业务领域的风险防控网络，确保风险防控工作无死角。二是如何制定覆盖企业各业务领域的风险防控制度和流程。中央企业需要完善风险防控制度体系，制定覆盖企业各业务领域的风险防控制度和流程，规范风险防控工作，确保风险防控工作有章可循。三是如何提高风险防控能力。中央企业需要加强风险防控能力建设，提高风险识别、评估、应对能力，加强风险防控人才培养和队伍建设，提高风险防控专业化水平。四是如何运用技术手段提高风险防控的精准性和有效性。中央企业需要强化风险防控信息化建设，运用大数据、人工智能等技术手段，加强风险智能监测分析预警，提高风险防控的精准性和有效性。

八、政策建议

（一）深化体制机制改革的政策建议

基于前文分析，'十五五'期间中央企业深化体制机制改革需要从以下几个方面重点推进：一是健全国有企业推进原始创新制度安排。中央企业需要改革思维，将管理制度从面向'确定性的追赶'切换为适应'不确定性的探索'，在央企中设立'科创特区企业'，吸收'科研自由港'做法，在企业中设立'科创特区部门''科创特区车间'，建立研发准备金制度，引导国有企业在编制年度预算时，提前准备一定数额资金专门用于研发项目支出，并确保每年保持一定增速，实施长周期考核，对重大基础研究项目设立里程碑节点评价，探索研发投入视同利润考核，研发投入'加回'机制是指在企业业绩考核时，将符合规定的研发费用视同实现利润予以全额加回，部分省市对关键核心技术攻关项目的研发费用甚至按200%视同利润考核，解决了创新投入与短期业绩考核之间的矛盾。二是完善中国特色现代企业制度。中央企业需要坚持和加强党的全面领导，健全公司治理结构，深化三项制度改革，推行经理层任期制和契约化管理，健全市场化经营机制，激发企业活力。三是优化国有资本布局与结构调整。中央企业需要坚定不移推动国有经济布局优化和结构调整，聚焦新质生产力培育，加大对新能源、新材料、人工智能、生物制造、商业航天等战略性新兴产业的投入力度，提升战略性新兴产业收入和增加值占比。四是健全以管资本为主的国资监管体制。中央企业需要进一步完善国资监管体制，强化分类监管和差异化监管，大力推行穿透式监管，强化协同监管，提高国资监管效能。

在健全国有企业推进原始创新制度安排方面，政策建议具体包括：一是建立健全容错纠错机制。中央企业需要建立健全容错纠错机制，明确尽职合规免责条款，提高决策的科学性和效率，解决科技创新决策保守问题。二是完善长周期考核机制。中央企业需要完善长周期考核机制，对重大基础研究项目设立里程碑节点评价，探索研发投入视同利润考核，解决考核激励短期化问题。三是优化科技创新资源配置机制。中央企业需要优化科技创新资源配置机制，向基础研究、关键核心技术攻关等长期性、战略性项目倾斜，解决创新资源配置向短期效益项目倾斜问题。四是完善科技成果转化机制。中央企业需要完善科技成果转化机制，建立中试验证平台，打通成果转化'最后一公里'，解决成果转化与生态薄弱问题。

（二）加强科技创新与产业创新融合的政策建议

'十五五'期间，中央企业加强科技创新与产业创新融合需要从以下几个方面重点推进：一是强化科技创新主体地位。中央企业需要加大研发投入力度，特别是基础研究投入，优化科技创新组织模式，加强关键核心技术攻关，完善科技成果转化机制，提高科技创新能力。二是加强科技创新与产业创新深度融合。中央企业需要搭建平台、健全体制机制，强化企业科技创新主体地位，促进科技创新与产业创新深度融合，提高科技成果转化率。三是加强产学研协同创新。中央企业需要加强与高校、科研院所的协同创新，建立创新联合体，整合创新资源，形成创新合力，提高协同创新效能。四是加强创新生态系统建设。中央企业需要加强创新生态系统建设，完善创新基础设施，优化创新环境，提高创新生态系统的整体效能。

在强化科技创新主体地位方面，政策建议具体包括：一是加大研发投入力度。中央企业需要加大研发投入力度，特别是基础研究投入，提高基础研究投入占研发经费比重，达到发达国家水平。二是优化科技创新组织模式。中央企业需要优化科技创新组织模式，建立更加灵活高效的创新机制，提高创新效能。三是加强关键核心技术攻关。中央企业需要加强关键核心技术攻关，突破'卡脖子'技术瓶颈，提高产业链自主可控能力。四是完善科技成果转化机制。中央企业需要完善科技成果转化机制，建立中试验证平台，打通成果转化'最后一公里'，提高成果转化率。

在加强科技创新与产业创新深度融合方面，政策建议具体包括：一是搭建科技创新与产业创新融合平台。中央企业需要搭建科技创新与产业创新融合平台，促进科技创新与产业创新的对接和融合。二是健全体制机制。中央企业需要健全体制机制，完善科技创新与产业创新融合的制度保障，促进科技创新与产业创新深度融合。三是强化企业科技创新主体地位。中央企业需要强化企业科技创新主体地位，发挥企业在科技创新与产业创新融合中的主导作用。四是加强应用场景牵引。中央企业需要加强应用场景牵引，推动科技创新成果在实际场景中的应用示范，促进科技创新与产业创新深度融合。

（三）优化产业布局与培育新质生产力的政策建议

'十五五'期间，中央企业优化产业布局与培育新质生产力需要从以下几个方面重点推进：一是推动国有资本'三个集中'。中央企业需要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。二是加强传统产业升级。中央企业需要坚持智能化、绿色化、融合化发展方向，通过设备改造、技术攻关、产品升级、品牌建设等多种途径，进一步增加高端产品和服务供给，不断巩固提升我国传统优势产业在全球产业分工中的地位和竞争力。三是培育壮大战略性新兴产业。中央企业需要深入实施产业焕新行动、未来产业启航行动以及启航企业培育工程，加大在战略性新兴产业领域的投入力度，培育新的经济增长点。四是积极布局未来产业。中央企业需要超前谋划量子科技、具身智能、生物制造、绿色船舶、6G等前沿赛道，积极布局未来产业，抢占产业发展制高点。

在推动国有资本'三个集中'方面，政策建议具体包括：一是明确国有资本集中方向。中央企业需要明确国有资本'三个集中'的方向，科学确定国有资本布局重点领域，提高国有资本配置效率。二是有效推进战略性重组和专业化整合。中央企业需要围绕强化功能使命、提升规模效益，加大力度合并'同类项'，避免重复建设和无序竞争；围绕推进科技创新、产业创新，推动科技领军企业加强创新资源整合和一体化配置，集聚创新要素、形成创新合力；围绕增强我国产业链韧性和竞争力，加强产业链上下游纵向资源整合和合作，共同向价值链高端迈进。三是有效处置'僵尸企业'和低效无效资产。中央企业需要建立健全市场化处置机制，通过兼并重组、债务重组、破产清算等多种方式，有效处置'僵尸企业'和低效无效资产，优化国有资本布局结构。

在加强传统产业升级方面，政策建议具体包括：一是推动传统产业智能化升级。中央企业需要深化拓展'人工智能+'行动，推动人工智能与传统产业全过程、全要素深度融合，建设更多智能工厂，提高生产效率和产品质量。二是推动传统产业绿色化转型。中央企业需要深入推进重点行业节能降碳改造，切实加快转型步伐，积极发展新能源，推动能源结构优化，为实现'双碳'目标贡献力量。三是推动传统产业高端化发展。中央企业需要通过技术攻关、产品升级、品牌建设等多种途径，提高产品附加值和市场竞争力，巩固提升我国传统优势产业在全球产业分工中的地位和竞争力。

（四）强化风险防控与统筹发展的政策建议

'十五五'期间，中央企业强化风险防控与统筹发展需要从以下几个方面重点推进：一是提高政治站位，增强统筹发展和安全的自觉性。中央企业需要深刻认识统筹发展和安全的重大意义，增强统筹发展和安全的自觉性，把统筹发展和安全贯穿企业改革发展全过程各方面。二是强化战略支撑，增强统筹发展和安全的能力。中央企业需要增强在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的战略支撑能力，提高统筹发展和安全的能力。三是完善风险防控体系，增强统筹发展和安全的保障。中央企业需要完善风险防控体系，加强风险智能监测分析预警，提前做好应对预案，有效防范化解各类风险，增强统筹发展和安全的保障。四是加强国际合作，提高统筹发展和安全的水平。中央企业需要加强国际合作，积极参与全球治理，提高统筹发展和安全的水平。

在完善风险防控体系方面，政策建议具体包括：一是健全风险防控组织体系。中央企业需要健全风险防控组织体系，明确风险防控责任主体，建立覆盖企业各层级、各业务领域的风险防控网络。二是完善风险防控制度体系。中央企业需要完善风险防控制度体系，制定覆盖企业各业务领域的风险防控制度和流程，规范风险防控工作。三是加强风险防控能力建设。中央企业需要加强风险防控能力建设，提高风险识别、评估、应对能力，加强风险防控人才培养和队伍建设。四是强化风险防控信息化建设。中央企业需要强化风险防控信息化建设，运用大数据、人工智能等技术手段，加强风险智能监测分析预警，提高风险防控的精准性和有效性。

在加强国际合作方面，政策建议具体包括：一是积极参与全球治理。中央企业需要积极参与全球治理，推动构建开放型世界经济，提高统筹发展和安全的水平。二是加强国际科技合作。中央企业需要加强国际科技合作，在开放合作中提升自身科技创新能力，提高统筹发展和安全的水平。三是加强国际产能合作。中央企业需要加强国际产能合作，高质量共建'一带一路'，提高统筹发展和安全的水平。四是加强国际风险防控。中央企业需要加强国际风险防控，有效防范化解国际政治风险、经济风险、法律风险等，提高统筹发展和安全的水平。

九、结论

本研究以党的二十届四中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》为指导，系统分析了'十五五'期间中央企业改革发展的重点方向。研究表明，中央企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在'十五五'期间需要准确把握科技创新、产业布局、深化改革、风险防控等改革发展重点，进一步增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务党和国家工作大局。

通过对中央企业'十四五'期间改革发展成效的分析，可以看出中央企业在经济指标、科技创新和产业升级等方面取得了显著成效，为国家经济社会发展提供了有力支撑。中央企业资产总额从'十三五'末的68.8万亿元增长到2024年底的91万亿元，年均增速达7.3%；利润总额从1.9万亿元增长至2.6万亿元，年均增速8.3%。研发经费连续三年超过万亿元，年均增长约6.5%，2024年达到1.1万亿元的历史新高。战略性新兴产业领域投资年均增速超过20%，累计投资达8.6万亿元，2024年营业收入突破11万亿元。

同时，中央企业在'十五五'期间也面临体制机制障碍、创新能力不足和国际竞争压力等多方面挑战。在体制机制障碍方面，存在科技创新决策保守、考核激励短期化、垄断地位削弱竞争意识、成果转化与生态薄弱、采购与预算制度僵化、行政审批低效以及人才激励与流动不畅等问题。在创新能力不足方面，面临研发投入结构不合理、基础研究投入占比低、创新资源配置向短期效益倾斜、关键核心技术受制于人等问题。在国际竞争压力方面，面临国际围堵加剧、中美科技脱钩从'清单'走向'联盟'、中国创业者一出场就在'人为设障的赛道'等挑战。

针对这些挑战，本研究提出了深化体制机制改革、加强科技创新与产业创新融合、优化产业布局与培育新质生产力、强化风险防控与统筹发展等政策建议。在深化体制机制改革方面，建议健全国有企业推进原始创新制度安排，完善中国特色现代企业制度，优化国有资本布局与结构调整，健全以管资本为主的国资监管体制。在加强科技创新与产业创新融合方面，建议强化科技创新主体地位，加强科技创新与产业创新深度融合，加强产学研协同创新，加强创新生态系统建设。在优化产业布局与培育新质生产力方面，建议推动国有资本'三个集中'，加强传统产业升级，培育壮大战略性新兴产业，积极布局未来产业。在强化风险防控与统筹发展方面，建议提高政治站位，增强统筹发展和安全的自觉性，强化战略支撑，增强统筹发展和安全的能力，完善风险防控体系，增强统筹发展和安全的保障，加强国际合作，提高统筹发展和安全的水平。

'十五五'时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，中央企业发展可能呈现'四期'相互交织叠加的新特征：战略功能进阶期、深度转型关键期、风险防控承压期和抢抓机遇窗口期。中央企业需要准确把握这些阶段性特征，科学谋划发展，切实增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务党和国家工作大局，服务经济社会高质量发展，服务保障和改善民生，更好发挥战略支撑作用，为中国式现代化建设贡献更大力量。

参考文献

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[19] 聚焦新闻发布会，主流媒体解析国资央企'十四五'高质量发展答卷. (2025-09-19).

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