引言

能源是国民经济和社会发展的基础，推动能源革命、构建新型能源体系已成为中国式现代化建设的关键任务。党的二十大报告明确提出“加快规划建设新型能源体系”，为能源高质量发展指明了方向。2025年10月召开的党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）进一步强调，要“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，并将可再生能源发展作为实现碳达峰碳中和目标的关键抓手。

“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面建成社会主义现代化强国征程中承前启后的关键五年，也是碳达峰前的最后一个完整规划期。在这一时期，我国可再生能源发展将面临从规模扩张向质量效益提升转变的历史性转折点，需要统筹解决好技术进步、体制机制改革、市场建设等多维度挑战。根据国家能源局发布的数据，2024年我国可再生能源发电量已达3.46万亿千瓦时，约为“十三五”末的1.6倍，风电、光伏发电总装机已超过煤电，成为能源电力增量的主体力量。

本文基于二十届四中全会精神和《建议》要求，结合2025年中央经济工作会议部署，系统分析风能、太阳能、生物质能等可再生能源在“十五五”期间的发展潜力与政策支持机制。研究聚焦技术创新与制度协同双轮驱动，旨在为构建以新能源为主体的新型电力系统提供可操作的政策建议，助力经济社会全面绿色转型。

一、发展现状与基础

“十四五”时期，我国可再生能源实现了跨越式发展，为“十五五”高质量发展奠定了坚实基础。截至2025年上半年，我国可再生能源发电装机容量已突破14亿千瓦，占全国总装机比例超过50%，其中风电和光伏发电装机均突破7亿千瓦，连续多年位居世界首位。值得一提的是，2024年风电、光伏年发电量合计达到1.73万亿千瓦时，在全社会用电量中占比已达22%，较去年同期提高4.1个百分点，意味着每3度电中就有近1度绿电。

在电网基础设施建设方面，我国已建成全球最大的清洁电力供应系统，特高压输电技术领先全球，有效促进了可再生能源跨区域优化配置。例如，“疆电入渝”工程成功实现了电力跨越2000多公里的高效输送，1度电仅需0.007秒即可从新疆哈密送达重庆。与此同时，新型储能发展迅猛，装机规模达约9500万千瓦，五年增长近30倍，相当于为新型电力系统配备了“巨型充电宝”。

在政策支持方面，我国已构建了较为完善的可再生能源政策框架。碳排放权交易市场覆盖范围不断扩大，2025年新纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业后，已覆盖全国60%以上的二氧化碳排放量。绿证交易市场稳步发展，2024年国家能源局核发绿证47.34亿个，全国交易绿证4.46亿个，为可再生能源消纳提供了市场激励。

表1：“十四五”时期可再生能源发展主要成就

然而，我国可再生能源发展仍面临诸多挑战。一方面，能源结构偏煤的现状尚未根本改变，化石能源在能源消费结构中仍占主体地位，碳排放总量仍处于高位。另一方面，随着可再生能源装机快速增长，电网消纳能力已成为制约进一步发展的关键瓶颈。分布式能源、微电网等新型主体的大量接入，使电力调度对象的数量、难度和复杂度大幅增加，传统电网运行模式亟待转变。

二、国际比较与经验借鉴

全球能源绿色低碳转型已成为不可逆转的趋势，主要发达国家在可再生能源发展方面积累了丰富经验，值得我国借鉴。欧盟凭借其绿色协议（European Green Deal）和碳边境调节机制（CBAM），试图在全球绿色转型中抢占规则制定主导权。德国通过可再生能源法（EEG）建立了固定上网电价制度，成功促进了风光等可再生能源的大规模开发，2023年其可再生能源发电占比已超过50%。美国通过《通胀削减法案》为新能源产业提供巨额补贴，旨在吸引全球清洁能源产业链向本土回流。

在亚洲，日本提出“绿色转型计划”（GX），计划通过税收优惠和碳定价机制促进可再生能源发展，特别是在氢能和氨能领域投入巨资。印度则通过大规模招标和制造业本土化要求，快速扩大光伏装机规模，并致力于成为全球绿色氢能中心。

比较国际经验可发现，成功推动可再生能源发展的国家大多采取了政策与市场相结合的方式，既注重顶层设计也发挥市场决定性作用。特别是欧盟的碳交易体系（EU-ETS）经过多年发展已较为成熟，为全球碳市场建设提供了重要参考。我国全国碳市场于2021年启动，目前已发展成为全球规模最大的碳排放权交易市场，但在流动性、定价机制等方面仍有提升空间。

此外，国际社会在应对碳泄漏风险方面已形成多种机制。欧盟率先实施的碳边境调节机制（CBAM）将对全球贸易格局产生深远影响，要求进口商根据产品碳含量购买相应证书。我国作为“世界工厂”，出口产品面临日益增长的碳壁垒压力，亟需建立健全产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。

表2：主要国家/地区可再生能源发展模式比较

从全球视野看，绿色产业竞争已超越传统市场范畴，正日益演变为围绕技术主权与规则制定权的战略博弈。发达国家正通过“绿色壁垒”和碳边境调节机制等新型规制工具改写全球贸易秩序。我国需积极参与国际绿色标准制定，建立与国际接轨的绿色低碳标准体系，增强在全球绿色产业标准制定中的话语权。

三、技术创新路径分析

3.1 风能技术发展路径 

风能作为成熟度最高的可再生能源技术之一，在“十五五”期间将呈现陆海并举、大型化和智能化三大趋势。在陆上风电方面，随着低风速技术的突破，以往不具备开发价值的低风速区域也将成为新的增长点。国家能源局提出，要加快西北风电光伏基地建设，同时推动分布式风电开发，实现集中式与分布式并举。

海上风电将成为未来增长的重要引擎。我国拥有长达1.8万公里大陆海岸线，海上风能资源丰富，理论开发潜力超过35亿千瓦。《建议》明确提出要“加大海上风电开发力度”，通过规模化发展降低成本。目前，广东、福建、江苏等沿海省份已将海上风电列为重点发展领域，计划在“十五五”期间实现跨越式增长。

在技术创新方面，风电机组正朝着更大单机容量、更高效率和更好电网适应性方向发展。10MW以上机组已进入商业化阶段，15MW机型正在研发测试中。同时，基于人工智能和大数据的智能运维技术逐步普及，有效提升了风电场运行效率和可靠性。风电制氢等多元化应用模式也在积极探索中，为风电消纳开辟了新路径。

3.2 太阳能技术创新方向 

太阳能技术发展正迎来多技术路线并行突破的新阶段。晶硅电池技术持续进步，转换效率已逼近理论极限，钙钛矿、叠层电池等新兴技术不断取得突破，为光伏产业注入新动力。国家能源局提出，要“推动分布式新能源多场景多元化开发”，促进太阳能与建筑、交通、农业等产业深度融合。

在集中式光伏方面，“沙戈荒”基地建设成为“十五五”时期的重点任务。我国沙漠、戈壁和荒漠地区面积广阔，太阳能资源丰富，适合建设大型光伏基地。截至2024年，我国“沙戈荒”地区已新增新能源装机超过1.3亿千瓦，昔日的不毛之地正转变为“能源绿洲”。这些项目不仅有效利用了土地资源，还探索出“光伏+治沙”、“光伏+牧业”等多元融合发展模式。

光伏技术发展的另一重要趋势是与储能技术深度融合。随着光伏装机规模扩大，其间歇性和波动性对电网的影响日益凸显。国家能源局强调要“大力发展新型储能”，通过光储一体化模式提升光伏发电的可控性和可调度性。目前，直流耦合、交流耦合等多种技术路线并行发展，为不同应用场景提供了多样化选择。

3.3 生物质能及其他可再生能源潜力 

生物质能作为唯一的可再生碳源，具有多重价值，包括提供电力、热力、交通燃料以及化工原料。《建议》明确提出要“因地制宜开发生物质能、地热能、海洋能等新能源”，体现了多能并举的战略思路。在“十五五”期间，生物质能发展将更加注重可持续发展和高附加值利用。

生物质发电技术正从单一发电向热电联产、生物炼制等综合利方向发展。先进的气化、液化和高效燃烧技术不断提升生物质能的转化效率和经济性。同时，生物天然气作为化石天然气的理想替代品，正获得政策支持，未来五年有望实现规模化发展。

地热能和海洋能作为稳定的可再生能源，在“十五五”期间也将迎来发展机遇。我国地热资源丰富，适合供暖、发电等多种利用方式。海洋能技术虽然仍处于示范阶段，但长期潜力巨大，特别是在沿海地区和岛屿的能源供应中具有独特价值。

3.4 储能技术突破关键 

储能是构建新型电力系统的关键支撑技术，其发展水平直接关系到高比例可再生能源的消纳能力。《建议》明确提出要“科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能”，为储能产业发展指明了方向。在“十五五”期间，储能技术将呈现多元化、规模化和市场化发展趋势。

抽水蓄能作为成熟、经济的大规模储能技术，将继续发挥重要作用。国家能源局正在科学布局一批抽水蓄能电站，重点在于优化布局、提升调节能力和环境友好性。与此同时，新型储能技术加速发展，锂离子电池储能已实现商业化应用，液流电池、压缩空气储能、飞轮储能等新技术也在示范推广中。

储能技术发展的关键是从技术突破转向商业化应用。国家能源局提出要“完善适应高比例新能源的市场和价格机制”，特别是要健全新型储能价格机制，通过容量电价、辅助服务市场等多种方式体现储能价值。随着市场规模扩大和技术进步，储能成本有望持续下降，为大规模应用创造有利条件。

表3：“十五五”时期可再生能源技术创新重点方向

四、制度协同与政策设计

4.1 跨区域电力消纳机制 

我国能源资源与负荷中心呈逆向分布特征，西部地区风、光资源丰富，而能源消费主要集中在东中部地区。这种结构性矛盾决定了跨区域电力消纳成为可再生能源发展的关键问题。《建议》明确提出要“统筹就地消纳和外送”，促进清洁能源高质量发展。在“十五五”期间，需重点解决以下体制机制障碍：

一方面，要健全跨省区输电价格和费用分摊机制。当前，跨省区交易中存在壁垒，制约了清洁能源大范围优化配置。国家能源局正加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制，包括完善跨省区输电价格形成机制，促进电力资源优化配置。特别是要建立健全清洁能源送受电利益共享机制，通过市场化方式协调送受两端利益，实现多方共赢。

另一方面，需加强送受端电网协同能力。随着“沙戈荒”大型清洁能源基地建设推进，跨区域输电需求快速增长。国家能源局电力司副司长谭洪江表示，将“研究制定促进新能源消纳和调控政策措施，更好保障新能源高效消纳利用”。这需要加强送受端电网规划衔接，统筹考虑源、网、荷各环节，确保清洁能源基地、调节性资源和输电通道在规模能力、空间布局、建设节奏上的协同。

4.2 储能配套政策体系 

储能是解决可再生能源波动性和间歇性的关键技术，但其商业化发展仍面临政策障碍。《建议》提出要“科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能”，明确了储能发展的战略定位。“十五五”期间，需从以下方面完善储能政策体系：

首要任务是建立合理的储能价值回报机制。储能系统可提供调峰、调频、备用等多种服务，但其价值在现行电价机制中未能充分体现。国家能源局正加快健全新型储能价格机制，通过完善容量电价、辅助服务市场等政策，使储能获得的补偿与其提供的价值相匹配。特别是要探索建立“谁受益、谁承担”的成本分摊机制，明确储能各应用场景中各类受益方的责任。

其次，需完善储能技术标准和安全监管体系。随着储能项目规模扩大，安全问题日益突出。国家能源局将加强储能标准体系建设，完善储能项目规划、设计、建设、检测、认证等环节的技术标准规范。同时，强化全生命周期监管，确保储能项目安全可靠运行，为行业发展营造良好环境。

4.3 市场体系与价格机制改革 

建设高比例可再生能源系统需要与之适应的市场体系和价格机制。《建议》要求“加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制”，为能源领域市场化改革指明了方向。“十五五”期间的重点改革任务包括：

一是建设全国统一电力市场体系。国家能源局正健全全国统一电力市场体系，一体化推动中长期、现货、辅助服务、容量、零售等不同交易品种市场建设。特别是要促进电力市场、绿证市场、碳市场有效衔接，形成政策合力。郑栅洁主任指出，“十五五”期间，绿电交易将与绿证交易、碳排放权交易有效衔接，引导全社会绿色消费，成为企业出口、应对“碳关税”、展示ESG表现的重要工具。

二是深化能源价格市场化改革。重点是完善反映供需、引导优化的电价形成机制。国家能源局将持续深化上网电价市场化改革，完善居民电价机制、煤炭价格区间调控政策等。特别是要推进分时电价改革，通过价格信号引导用户优化用电行为，提升电力系统整体效率。

4.4 碳排放双控制度实施 

实施碳排放总量和强度双控制度是“十五五”时期的重要制度创新。《建议》明确提出“实施碳排放总量和强度双控制度”，标志着我国环境治理的调控工具从“能源消费总量与强度双控制度”向碳排放双控实现根本性转变。实施这一制度需要：

一方面，建立健全碳排放统计核算体系。准确的统计核算是双控制度有效实施的基础。国务院办公厅2024年印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，要制定产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。特别是在出口导向型行业，亟需建立与国际接轨的碳足迹核算体系，帮助企业应对国际绿色贸易壁垒。

另一方面，要完善碳排放考核评估机制。碳排放双控指标将分解至各地区，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。需要指导省市两级建立碳排放预算管理制度，对电力、钢铁、有色、建材、石化等重点行业开展碳排放核算和监测预警，将碳排放管控要求纳入重点用能单位管理制度，发挥全国碳市场对控排企业的调控作用。

表4：“十五五”时期可再生能源政策框架体系

五、政策建议与结语

5.1 可操作的政策建议 

基于上述分析，本文提出以下可操作的政策建议，以促进“十五五”时期可再生能源高质量发展：

第一，构建多元协同的清洁能源供应体系。坚持风光水核等多能并举，集中式与分布式并重。对于西北、西南等资源富集地区，重点建设大型清洁能源基地，特别是加快推进“沙戈荒”基地开发。对于东中部地区，积极发展分布式光伏、分散式风电，实现就地消纳。沿海地区则重点发展海上风电和沿海核电，形成“陆海协同”发展格局。 同时，加强化石能源清洁高效利用，推动煤电由“基础保障性电源”向“支撑调节性电源”转型，确保能源安全平稳过渡。

第二，强化科技创新驱动战略。针对风电、光伏等成熟技术，重点攻关大型化、高效化、智能化方向，不断提升经济性和竞争力。对于储能、氢能等关键技术，集中突破长时储能、低成本制氢等瓶颈，打造新兴产业链。对于前沿技术，适度超前布局可控核聚变、下一代光伏等颠覆性技术，抢占未来能源科技制高点。建议增加研发投入，完善产学研用协同创新机制，加速科技成果转化应用。

第三，健全市场体系和价格机制。加快建设全国统一电力市场，促进中长期、现货、辅助服务市场有机衔接。 完善绿电交易机制，推动绿电环境价值兑现。深化电价改革，建立反映供需关系、成本结构和环境外部性的价格形成机制。扩大碳市场覆盖范围，逐步由强度控制转向总量控制，稳妥推进免费和有偿分配相结合的方式。

第四，加强国际合作与规则对接。积极参与全球气候治理，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境气候治理体系。加强绿色技术、装备、标准等领域国际合作，促进国内外标准互认。支持企业“走出去”，参与“一带一路”国家清洁能源开发，提升国际影响力。 同时，建立健全碳边境调节机制应对体系，帮助出口企业应对绿色贸易壁垒。

5.2 结语 

“十五五”时期是我国可再生能源发展的关键阶段，面临着巩固优势、突破瓶颈、实现转型的多重任务。本文系统分析了可再生能源发展的基础条件、国际经验、技术路径和政策框架，提出了具有可操作性的政策建议。

研究表明，我国可再生能源已具备快速发展的良好基础，但也面临电网消纳、技术瓶颈、市场机制等多重挑战。未来五年，需坚持系统思维，统筹发展与安全、当前与长远、政府与市场的关系，推动可再生能源大规模、高比例、市场化、高质量发展。

实现“十五五”可再生能源发展目标，需要技术创新与制度创新双轮驱动。一方面，要通过技术进步提升可再生能源经济性和可靠性；另一方面，要通过体制机制改革破除发展障碍，营造良好制度环境。只有二者协同发力，才能实现能源绿色低碳转型，为全面建成社会主义现代化强国提供坚实能源保障。

正如国家发展改革委主任郑栅洁所描绘的愿景：“到‘十五五’时期末，新增用电需求绝大部分由新增清洁能源发电量满足，让更多绿电穿越山海、点亮万家灯火。” 这一愿景的实现，需要全社会共同努力，推动能源革命向纵深发展，为建设美丽中国和实现中华民族永续发展作出积极贡献。

参考文献

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