摘 要

平急两用公共基础设施建设是党中央统筹高质量发展和高水平安全作出的重大战略部署，已被纳入'十五五'时期构建现代化基础设施体系的重要内容和安全韧性城乡建设的关键制度安排。本文以国家统计局最新统计数据、国务院及部委权威政策文件和学术研究为支撑，系统研究'十五五'时期平急两用基础设施建设的逻辑起点、经济社会效益、投融资模式与空间布局问题。研究认为：平急两用基础设施兼具公共物品属性和准经营性特征，其价值不仅体现为以投资拉动增长的直接经济效益，更体现为提升城市安全韧性、补齐应急保障短板、盘活存量资源的长期社会效益与安全效益；在投融资上应形成'财政资金引导＋专项债券、超长期特别国债重点支持＋政策性金融、商业金融协同＋REITs、PPP等市场化工具补充'的多元组合模式；在空间布局上应遵循安全、公平、效率原则，构建'省域—市县域—中心城区'三级设施空间层级体系，优先在超大特大城市郊区及区县布局。针对当前存在的规划衔接不足、要素保障不足、标准体系不健全、运营可持续性不强等问题，本文提出完善顶层设计、创新投融资机制、健全标准体系、优化空间布局、强化智慧赋能等对策建议，以期为'十五五'时期高质量推进平急两用基础设施建设提供决策参考。

关键词：平急两用；公共基础设施；十五五；经济社会效益；投融资模式；空间布局

一、绪论

（一）研究背景与意义

进入新时代，我国面临的外部环境更加复杂严峻，各种可以预见和难以预见的风险挑战明显增多。城市作为人口、资本和各种要素高度集聚的复杂有机生命体，其面临的公共安全风险具有弥散性、复合性和不确定性特征。新冠肺炎疫情、极端暴雨洪涝、地震地质灾害等突发事件充分表明，超大特大城市在公共卫生防控、应急医疗救治、临时安置和物资保障等方面的应急能力仍存在明显短板。在此背景下，党中央审时度势，将'平急两用'公共基础设施建设作为统筹高质量发展和高水平安全的重要抓手予以部署推动。

2023年7月，国务院常务会议审议通过并印发《国务院办公厅关于积极稳步推进超大特大城市'平急两用'公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号），将'平急两用'公共基础设施明确定义为集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，'平时'可用作旅游、康养、休闲等，'急时'可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求^[1]。'平急两用'公共基础设施与保障性住房建设、城中村改造并列，构成党中央部署的'三大工程'，成为当前和今后一个时期城市建设的重点任务。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步将'推进城市平急两用公共基础设施建设'作为构建现代化基础设施体系的重要内容^[2]，标志着这一工作由试点探索阶段正式迈入'十五五'时期全面深化阶段。2026年5月，国务院印发《现代化应急体系建设'十五五'规划》（国发〔2026〕15号），明确'将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中'，并提出完善'平急两用'区域农业应急救灾设施、推动现有公共设施应急避难场所改造和新增公共设施平急转化利用等具体任务^[3]，为'十五五'时期平急两用基础设施建设提供了根本遵循。

从理论意义看，'平急两用'作为一种超越传统'平灾结合'工程思维的全周期治理理念，涉及韧性城市理论、公共物品理论、城市更新理论等多学科交叉，对其经济社会效益、投融资模式和空间布局的深入研究，有助于丰富和完善我国城市韧性治理和基础设施投融资的理论体系。从实践意义看，一方面，'十五五'时期我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段^[4]，平急两用基础设施建设成为推动城市高质量发展、盘活存量资源的重要路径；另一方面，在2025年全国固定资产投资（不含农户）485186亿元、比上年下降3.8%，基础设施投资下降2.2%的背景下^[5]，平急两用基础设施建设作为扩大有效投资、激发民间投资活力的重要领域，对'十五五'时期稳投资、扩内需、增动能具有重要的现实意义。

（二）国内外研究综述

1.国外研究现状

国外对城市韧性和应急设施建设的研究起步较早，积累了较为丰富的理论成果。韧性概念最早源于生态学，霍林（Holling）于1973年提出生态系统的韧性概念。沃克（Walker）等将社会—生态系统韧性与适应性、可转化性相联系，指出韧性是系统吸收扰动并重组以保持基本功能的能力，为城市韧性研究奠定了理论基础^[6]。此后，城市韧性研究逐步从概念探讨走向韧性评估、韧性规划与韧性治理的应用层面，形成了'从韧性隐喻到韧性测量'的研究脉络。在应急设施规划方面，国外研究强调应急设施的空间可达性、冗余度和功能复合性，注重将避难场所、应急医疗设施、物资储备设施等纳入城市综合防灾体系进行统筹布局。部分发达国家通过立法明确基础设施的应急功能转换要求，如日本在防灾公园、多功能避难设施建设方面积累了丰富经验。总体而言，国外研究为理解城市韧性和应急设施功能复合提供了理论框架，但其研究背景与我国超大特大城市密集的人口规模和独特的灾害情景存在差异，需结合我国实际加以借鉴。

2.国内研究现状

国内对'平急两用'公共基础设施的研究伴随政策推进而兴起，大致可归纳为三个方向。一是概念与理论层面，学者们从韧性城市理论出发，阐释'平急两用'的内涵机理。李燕等基于韧性城市理论，梳理了'平急两用'公共基础设施空间布局和作用机理，建议在国土空间规划中统筹'城镇与乡村、城市与社区、空间与设施'三大关系^[7]。二是类型与空间体系层面，冉静等提出覆盖应急服务需求八大类别的类型体系，并构建基于国土空间规划的'省域—市县域—中心城区'三级设施空间层级体系，提出'现状评估—需求分析—选址布局'的规划方法^[8]。三是体系构建与推进路径层面，有研究运用整体性原理揭示当前'平急两用'设施面临顶层设计缺位、协同机制薄弱、空间结构离散三大体系化困境，提出建立'专项立法—部门规章'法律框架和三维标准矩阵、构建多级网络化布局等路径^[9]；也有学者提出运用'情景—功能—任务'逻辑框架推进特大城市'平急两用'设施建设^[10]。此外，吴莹等从统筹新建增量与盘活存量的角度，探讨了提升设施韧性和治理韧性的着力方向^[11]。

3.研究评述

综合来看，国内研究已在概念界定、类型体系、空间规划和推进路径等方面取得积极进展，但总体仍处于起步阶段，多数研究聚焦于某一具体方面，缺乏对'十五五'时期平急两用基础设施建设经济社会效益、投融资模式与空间布局的系统性整合研究。特别是随着2025年GDP突破140万亿元、2026年'十五五'开局财政金融政策全面发力等新形势的出现，将平急两用基础设施置于宏观经济运行和财政投融资改革大背景下的研究仍显不足。这正是本文试图弥补的空白。

（三）研究内容与方法

本文围绕'十五五'平急两用基础设施建设，重点研究三个问题：一是平急两用基础设施建设的经济社会效益，即在宏观经济数据支撑下分析其对经济增长、民生改善、安全韧性的综合影响；二是投融资模式，即梳理财政资金、专项债券、超长期特别国债、政策性金融、商业金融、REITs、PPP等多元资金参与模式及其优化方向；三是空间布局，即研究设施类型体系、空间层级和区域布局原则及优化路径。

研究方法上，本文主要采用文献研究法、政策文本分析法、统计数据分析法和案例分析法，以国家统计局2025年、2026年发布的权威统计数据，国务院及国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、自然资源部等部门发布的政策文件和地方实践案例为分析基础。

（四）可能的创新点

本文可能的创新点体现在三个方面：一是研究视角上，将平急两用基础设施建设置于'十五五'统筹发展和安全、扩大有效投资的宏观框架下进行系统考察；二是研究内容上，将经济社会效益、投融资模式与空间布局三个维度有机整合，构建'效益评估—资金供给—空间落实'的完整分析链条；三是研究数据上，采用2025年、2026年国家统计局最新统计数据和最新政策文件，使研究结论具有较强的时效性和政策针对性。

二、平急两用基础设施的内涵界定与理论基础

（一）概念界定与功能类型

1.概念界定

'平急两用'公共基础设施，是指具备应对突发公共事件功能的工程设施，即在设施设计和建设中同步嵌入应急功能，使同一设施既能满足'平时'正常运营需求，又能在'急时'快速转换为应急保障载体。根据国办发〔2023〕24号文件及配套政策，其核心内涵是'平时'可用作旅游、康养、休闲、仓储物流等，'急时'可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，满足公共卫生防控救治、临时安置、物资保障等应急响应需求^[1]。从本质上看，平急两用公共基础设施是社会性基础设施与应急服务设施的兼容统一，重点是完善应急服务功能，实现城市在'平'与'急'两种状态之间的平稳过渡和安全发展。

需要指出的是，'平急两用'并非对传统防灾设施和应急设施的替代，而是对既有设施体系的重要补充和功能升级。与传统'平灾结合'的工程思维相比，'平急两用'更强调全周期治理和功能动态转换，体现了从单一防灾设防向空间复合利用、从被动应急向主动预防的范式跃迁。

2.功能类型

按照国家发展改革委社会司的界定，'平急两用'设施具体包括4方面建设内容：一是打造一批旅游居住设施，具体包括乡村集中连片民宿设施、旅游酒店设施、高速服务区周边旅居集散基地3种建设模式，急时可转换为临时安置和隔离场所；二是升级一批医疗应急服务点，增强基层医疗应急救治和公共卫生防控能力；三是新建或改扩建一批城郊大仓基地，保障急时物资储备、中转和配送；四是完善市政、旅游等配套条件^[12]。在学术研究层面，冉静等将平急两用设施类型进一步细化为覆盖应急服务需求的八大类别，涵盖应急避难、应急医疗、应急物资、应急交通、应急通信、应急能源、应急供水、应急环卫等功能，为设施体系化建设提供了更完整的类型框架^[8]。

（二）理论基础

1.韧性城市理论

韧性城市理论是平急两用基础设施建设的核心理论支撑。韧性是指系统在面对外部扰动和冲击时，能够吸收干扰、维持基本功能并快速恢复的能力。韧性城市强调城市在遭遇自然灾害、公共卫生事件等冲击时，不仅能有效抵御和应对，还能在事后迅速恢复并适应提升^[6]。平急两用基础设施正是通过功能复合和空间冗余设计，增强城市系统在突发事件中的吸收能力、适应能力和恢复能力，是韧性城市空间体系的重要组成部分。我国'十四五'规划将建设'韧性城市'纳入部署，习近平总书记强调'要加强'平急两用'公共基础设施建设，构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系'^[13]，为平急两用设施建设提供了直接的理论遵循。

2.公共物品与准公共物品理论

从经济学角度看，平急两用公共基础设施兼具公共物品和准公共物品属性。其'急时'的应急保障功能具有显著的非排他性和非竞争性，属于公共物品范畴，难以完全依靠市场机制有效供给，需要政府发挥主导作用；而其'平时'的旅游、康养、仓储物流等经营性功能则具有排他性和竞争性，具备市场化运营和收益实现的可能，属于准公共物品或混合物品范畴。这种双重属性决定了平急两用基础设施投融资必须采取'政府引导＋市场参与'的混合模式，即由政府承担应急保障等公益性投入，同时通过赋予项目经营性收益吸引社会资本参与，实现公益性目标与经营性效率的平衡。

3.空间治理与功能复合理论

平急两用基础设施建设也是空间治理理念和功能复合理论的实践应用。国土空间规划强调对自然和公共安全问题的前瞻性防控，通过规划手段统筹发展和安全。平急两用设施通过在规划和设计阶段就充分考虑灾害和紧急情况需求，实现存量空间和增量空间的复合利用，能够有效补齐城市应急能力建设短板^[8]。功能复合理论则强调在同一空间载体上叠加多种功能，通过功能的时间错位利用和空间立体复合，提高空间利用效率和设施使用效益，这与城市从增量扩张转向存量提质的转型方向高度契合。

（三）政策演进脉络

1.'十四五'时期：从探索试点到机制构建

'十四五'时期是平急两用基础设施从理念提出到政策落地的关键阶段。2021年，'十四五'规划首次将建设'韧性城市'纳入国家战略部署。2023年7月，国办发〔2023〕24号文件印发，标志着'平急两用'公共基础设施建设正式上升为国家层面的系统部署^[1]。此后，国家发展改革委、住房城乡建设部、国家卫生健康委等部门联合印发两批平急两用公共基础设施建设城市名单，在超大特大城市开展试点。自然资源部发布《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，要求统筹'平疫''平灾''平赛''平假''平战'等应用场景，明确供地支持政策^[14]。据国家发展改革委社会司介绍，'1+N+X'政策体系基本搭建完成，围绕'建多少、建什么、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套管理'等关键问题累计出台配套政策20多项，涉及财政资金、金融支持、建设用地、技术指南、配套保障等多个领域^[12]。

2.'十五五'时期：纳入规划、全面深化

进入'十五五'时期，平急两用基础设施建设实现了由试点向全面深化的重要转变。2025年10月，党的二十届四中全会通过'十五五'规划建议，将'推进城市平急两用公共基础设施建设'纳入构建现代化基础设施体系的重要内容^[2]。2026年5月，国务院印发《现代化应急体系建设'十五五'规划》，明确'将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中'，提出完善'平急两用'区域农业应急救灾设施及物流基地建设，推动现有公共设施应急避难场所改造和新增公共设施平急转化利用^[3]。同期印发的《城市更新'十五五'规划》（国发〔2026〕12号）则从城市更新和投融资体系建设角度，为平急两用设施建设提供了资金和土地政策支持^[15]。这一系列顶层设计的确立，标志着'平急两用'已从政策试点层面跃升为大安全大应急框架下空间治理的重要防灾建设路径，成为'十五五'时期构建现代化基础设施体系、提升城市安全韧性的关键制度安排。

三、平急两用基础设施建设的宏观背景与经济社会效益分析

（一）经济社会发展宏观背景

平急两用基础设施建设的提出和推进，具有深刻的宏观经济和社会发展背景。

从宏观经济运行看，'十四五'时期我国经济总量迈上新台阶，为包括平急两用在内的重大基础设施建设提供了坚实物质基础。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，2025年我国国内生产总值达到1401879亿元，比上年增长5.0%，经济总量首次突破140万亿元大关，圆满完成预期目标任务。其中，第一产业增加值93347亿元，增长3.9%；第二产业增加值499653亿元，增长4.5%；第三产业增加值808879亿元，增长5.4%，三次产业增加值占GDP比重分别为6.7%、35.6%和57.7%。2025年人均国内生产总值99665元，比上年增长5.1%；全员劳动生产率达到184413元/人，比上年提高6.1%^[5]。从'十四五'五年整体看，全社会固定资产投资累计完成约240万亿元，年均增长2.3%，资本形成总额分别拉动GDP增长1.7、1.2、1.4、1.1和0.8个百分点^[16]，重大工程和基础设施建设对稳定经济大盘、优化供给结构发挥了关键作用。

进入2026年'十五五'开局之年，我国面临的经济形势更为复杂。一方面，房地产市场持续调整、地方财政收入偏紧，固定资产投资增长承压。国家统计局数据显示，2026年上半年全国固定资产投资226370亿元，同比下降5.7%，扣除房地产开发投资后下降2.7%；2026年1—8月固定资产投资（不含农户）293092亿元，同比下降7.2%^[17]。另一方面，扩大有效投资、激发内需活力成为宏观政策的重要着力点。2026年《政府工作报告》将经济增长目标设定为'4.5%—5%'，并要求推动投资止跌回稳。在此背景下，平急两用基础设施建设作为兼具民生保障与稳投资功能的重点领域，被赋予了更加突出的政策地位。

从城镇化发展阶段看，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。2025年末全国人口140489万人，城镇化率达到67.9%，城镇常住人口95380万人^[5]。城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段^[4]，盘活存量资源、提升设施使用效率成为城市建设的主题。平急两用基础设施通过功能复合和存量改造，恰恰顺应了这一转型要求，成为推动城市高质量发展、统筹发展和安全的重要抓手。

（二）经济效益分析

平急两用基础设施建设的经济效益，可以从投资拉动效应、存量盘活效应和产业带动效应三个维度加以考察。

1.投资拉动效应

平急两用基础设施建设是扩大有效投资的重要领域。从全国推进情况看，第一批54个大城市已谋划推进3000个左右'平急两用'设施建设项目，总投资超过1万亿元^[12]。据兴业研究基于已公布项目和杭州项目规划的测算，5年间'平急两用'公共基础设施拉动的投资总额约为19509亿元，平均每年带动投资约3902亿元，年均投资额相当于2023年固定资产投资总额的0.5%^[18]。虽然从体量看，平急两用设施投资在全国固定资产投资中的占比相对有限，但其投资方向聚焦补短板、利长远，对优化投资结构、提升投资效益具有重要导向作用。在2025年基础设施投资下降2.2%、2026年上半年全国固定资产投资同比下降5.7%的背景下^[5][17]，平急两用设施建设形成的增量投资，对于稳投资、扩内需具有积极意义。

从地方实践看，各地平急两用项目投资规模可观。以重庆为例，截至2025年5月，重庆市已向国家推送'平急两用'正式项目418个，总投资1770亿元^[19]。项目投资不仅包括旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓等实体建设，还带动了配套市政、交通、通信等基础设施建设，形成多领域、全链条的投资拉动效应。

2.存量盘活效应

平急两用基础设施建设突出存量盘活，具有显著的经济效率价值。经过三十多年的高速城镇化，部分城市中心城区基础设施出现陈旧老化现象，同时城市周边和乡村存在大量闲置空间资源，如乡镇撤并后的办公用房、中小学校集中后的老校园、闲置的集体经营性建设用地等^[11]。以平急两用的理念对这些存量设施进行改造设计，一方面可以较低成本获得应急保障能力，避免重复建设；另一方面有助于盘活宝贵的土地和房屋资源，提升资产运营效益。例如北京平谷区南山村'平急两用'新型乡村社区，通过改造70户精品民宿和10处公服配套设施，既发展了乡村休闲消费新业态，又能在灾害发生时满足700人集中安置需求^[20]，实现了存量资源经济效益与应急保障效益的统一。

3.产业带动效应

平急两用基础设施建设带动了相关产业发展。旅游居住设施建设带动乡村旅游、康养休闲产业升级；城郊大仓基地建设带动冷链物流、仓储配送产业发展；医疗应急服务点建设带动医疗器械、应急装备产业发展；配套的市政和旅游设施建设则带动建筑设计、工程施工、建筑材料等上下游产业。此外，平急两用设施引入人工智能、物联网、大数据等智慧技术，也推动了应急产业和数字经济的发展。据学习时报相关文章，全国已建设'平急两用'的区域农业应急救灾中心3300多家、常态化农机应急作业服务队1.36万支^[21]，这些设施在服务应急保障的同时，也为农业机械化服务和农村经济发展提供了支撑。

（三）社会效益分析

平急两用基础设施建设的核心价值，在于其显著的社会效益。

一是提升民生保障水平。平急两用设施'平时'以旅游、康养、仓储、医疗等公共服务形态运营，直接增加了优质公共服务的有效供给。旅游居住设施丰富了城乡居民休闲度假选择，城郊大仓基地提升了生活物资保障能力，医疗应急服务点增强了基层医疗服务可及性，这些都切实改善了人民群众的生活品质。在民生投资持续'补短板'的政策导向下^[17]，平急两用设施建设成为增进民生福祉的重要路径。

二是促进城乡融合发展。平急两用设施多布局在超大特大城市郊区及区县，其建设带动了城乡结合部的基础设施完善、产业发展和就业增长，有利于推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，缩小城乡发展差距。乡村民宿、康养设施等业态的引入，为乡村全面振兴注入了新动能，探索出一条城乡融合、应急保障与乡村发展相结合的路径。

三是增强居民安全感与获得感。通过构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系和应急保障设施体系，城市居民在面对突发公共事件时的安全感和信任度显著提升。这种社会效益虽然难以完全量化，但构成了城市软实力和社会稳定的重要基础。

（四）应急保障效益（安全效益）分析

应急保障效益是平急两用基础设施区别于一般基础设施的独特价值所在。

一是补齐应急保障短板。我国长期存在应急设施平时闲置、建设维护成本高的问题，而平急两用设施通过功能复合，以较低增量成本补齐了城市应急保障短板。在突发事件发生时，旅游居住设施可快速转换为隔离和临时安置场所，城郊大仓基地可保障应急物资储备和中转，医疗应急服务点可提供应急医疗救治，有效增强了城市应对突发公共卫生事件和自然灾害的能力。

二是提升应急响应效率。平急两用设施布局在郊区或区县，有利于突发事件发生时人员、物资的快速高效流转，避免了市中心空间拥挤、交通拥堵对应急响应的制约。通过'平急转换'预案和机制建设，设施能够在短时间内从日常状态切换至应急状态，显著提升应急响应速度和处置效率^[22]。

三是增强城市整体韧性。平急两用设施作为综合防灾空间体系的重要组成部分，通过空间冗余和功能备份，增强了城市系统在极端情景下的适应力和恢复力。这与《现代化应急体系建设'十五五'规划》提出的'一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力'的目标高度契合^[3]。在极端天气频发、自然灾害风险上升的背景下，平急两用设施的应急保障效益尤为突出。

（五）综合效益评估

综合来看，平急两用基础设施建设的经济效益、社会效益和应急保障效益相互交织、互为支撑，共同构成其综合价值。经济效益为设施建设和运营提供了资金基础和可持续性保障，社会效益体现了设施建设的根本目的，应急保障效益则是设施区别于一般经营性设施的独特价值。三者统一于统筹发展和安全的战略目标之中。需要指出的是，平急两用基础设施的经济效益不宜简单等同于一般基建投资的直接回报，其更大的价值在于以相对有限的增量投入，换取应急状态下巨大的潜在损失规避和民生保障效益，体现了'平时投资、急时见效'和'小投入、大保障'的鲜明特征。这正是'十五五'时期将其纳入现代化基础设施体系重点推进的内在逻辑所在。

四、平急两用基础设施建设的投融资模式研究

（一）投融资体系总体框架

平急两用基础设施兼具公共物品与准公共物品的双重属性，决定了其投融资必须走'政府引导、多元参与、市场化运作'的路子。从资金来源看，当前平急两用基础设施建设的资金大体可划分为四个层次：一是以地方政府专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资和地方政府财政投入为主的财政性资金；二是以政策性银行和商业银行为主的金融信贷资金；三是以基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、企业债券等为主的市场化融资工具；四是以政府出资产业基金、保险资金等为主的长期权益性资金。这四类资金各有定位、相互衔接，共同构成支撑平急两用设施建设的资金保障体系。

从政策导向看，'十五五'时期财政金融政策对包括平急两用在内的重大基础设施建设的支持力度显著加大。2026年《政府工作报告》明确，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，拟发行超长期特别国债1.3万亿元，安排中央预算内投资7550亿元，并安排中央财政赤字5.89万亿元、一般公共预算支出首次达到30万亿元^[23]。《城市更新'十五五'规划》进一步提出，通过中央预算内投资对符合条件的项目给予支持，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设并支持用作项目资本金，推动符合条件的项目发行REITs、资产证券化产品，规范实施政府和社会资本合作新机制^[15]。这些政策为平急两用基础设施投融资模式创新提供了广阔空间。

（二）财政性资金投入模式

1.地方政府专项债券

地方政府专项债券是当前平急两用基础设施建设最直接、最主要的财政性资金来源。专项债券以项目对应的政府性基金或专项收入偿还，强调项目收益自平衡。2025年我国新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，比2024年增加5000亿元，全年新增专项债券发行约4.6万亿元，同比增长14.5%，主要投向交通基础设施、保障性安居工程及城市更新、社会事业、农林水利和生态环保等领域，支持项目超4.8万个，用作项目资本金超3000亿元^[24]。其中，市政和产业园区基础设施、保障性安居工程、社会事业等领域与平急两用设施建设高度相关，专项债券已成为支撑平急两用项目建设的重要资金渠道。

值得关注的是，2026年起专项债券实行投向领域'负面清单'管理，将完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房和土地储备以外的房地产开发等纳入禁止范围，凡未纳入负面清单且能实现收益自平衡的项目原则上均可申请^[23]。这一制度安排既为平急两用设施项目申报专项债券提供了更清晰的边界，也要求平急两用项目必须强化收益设计、确保资金平衡。同时，专项债券用作项目资本金比例上限已从20%渐进上调至30%，通过'债贷组合'等模式可有效撬动更多金融资源，缓解重大项目融资困境^[25]。

2.超长期特别国债与中央预算内投资

超长期特别国债由中央政府发行，以国家信用背书，聚焦国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（'两重'）以及大规模设备更新和消费品以旧换新（'两新'）。2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，资金优先保障公益性强、建设周期长的重大战略性项目^[23]。平急两用基础设施作为提升城市安全韧性的重点领域，属于'两重'建设的重要内容，符合超长期特别国债的支持方向。超长期特别国债期限10年以上、最长可达50年，与平急两用设施等基础设施的长建设周期和长回收期相匹配，其'中央统借统还、不增加地方负担'的特点，尤其适合支持公益性、战略性基础设施项目。

中央预算内投资来自中央财政通过一般公共预算安排的固定资产投资资金，属于无偿拨款，主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村等领域^[23]。2026年拟安排中央预算内投资7550亿元，其中一部分可用于支持符合条件的平急两用设施项目，特别是医疗应急服务点、城郊大仓等公益性强、市场化程度低的设施建设。

3.地方政府财政投入

除中央层面资金外，地方政府财政投入也是平急两用设施建设的重要资金来源。各地结合实际出台支持政策，例如北京市对'平急两用'文旅设施周边配套基础设施给予政府投资支持，生态涵养区项目享受100%投资支持、平原地区项目享受70%投资支持^[20]。地方财政投入体现了政府对平急两用设施公益性属性的责任担当，也为项目前期建设和运营启动提供了资金保障。

（三）金融信贷支持模式

1.政策性金融支持

政策性金融在平急两用设施建设中发挥着引领作用。国家开发银行等政策性银行聚焦国家战略，创新工作机制，积极对接平急两用项目。据国家发展改革委社会司介绍，国家开发银行等9家银行坚持市场化、法治化原则，共授信审批'平急两用'设施建设项目300多个、额度超过1400亿元^[12]。政策性金融具有期限长、成本低、规模大的优势，与平急两用设施公益性强、回收期长的特点相匹配，成为项目融资的重要支撑。此外，新型政策性金融工具作为'准财政'工具，2026年发行规模升至8000亿元，较上年增加3000亿元，通过资本金注入等方式带动更多社会资本参与投资^[23]，也为平急两用项目建设提供了新的资金渠道。

2.商业银行信贷支持

商业银行信贷是平急两用设施建设的重要资金来源。各地积极搭建政银企融资对接机制，推动金融机构参与平急两用项目融资。以重庆为例，金融机构已完成除医疗项目外的283个项目的融资对接，授信项目54个、授信贷款金额达308亿元^[19]。商业银行通过项目贷款、银团贷款等模式，为具备一定收益能力的平急两用项目提供中长期融资支持。《城市更新'十五五'规划》明确，对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持^[15]，为商业银行参与平急两用设施建设提供了政策依据。

（四）市场化融资工具

1.基础设施REITs

基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）是盘活存量资产、促进投资良性循环的重要金融工具。我国基础设施REITs试点于2020年4月正式启动，2021年6月21日首批9个试点项目挂牌上市，2024年进入常态化发行阶段。截至2025年版清单发布前，发行范围已涵盖12大行业的52个资产类型^[26]。2025年12月，国家发展改革委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，进一步拓展发行范围，新增商业办公设施、城市更新设施等资产类型，仓储物流（含冷库）、市政基础设施、文化旅游、新型基础设施等亦在可申报范围内^[27]。

平急两用设施中，旅游居住设施、城郊大仓基地、市政配套等具备稳定经营现金流潜力的资产，与REITs对资产收益的要求相契合，具有发行REITs的可行性。通过REITs盘活存量平急两用设施资产，回收资金可用于新的设施建设，实现投资良性循环。特别是仓储物流、文化旅游、城市更新等资产类型的纳入，为平急两用设施资产证券化提供了制度通道。《城市更新'十五五'规划》明确提出'推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等'^[15]，为平急两用设施通过REITs融资提供了明确政策支持。

2.政府和社会资本合作（PPP）新机制

政府和社会资本合作是吸引社会资本参与基础设施建设的市场化机制。2023年国家出台PPP新机制，聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，坚持市场化、法治化原则，鼓励民营企业积极参与^[15]。平急两用设施中，旅游居住设施、城郊大仓基地等经营性功能较强者，适合通过特许经营模式引入社会资本投资建设和运营，政府主要承担公益性部分的投入和监管职责。通过规范实施PPP新机制，可以在不新增地方政府隐性债务的前提下，撬动社会资本参与平急两用设施建设，缓解财政资金压力，提升设施运营效率。

3.企业债券与资产证券化

支持符合条件的城市更新和平急两用企业发行公司债券、中期票据等债务融资工具，通过资产证券化盘活存量资产，也是市场化融资的重要补充。随着资本市场功能的完善和直接融资比例的提升，企业债券和资产证券化产品将在平急两用设施建设中发挥越来越重要的作用。

（五）投融资模式存在的问题与优化方向

1.存在的主要问题

一是资金平衡压力较大。平急两用设施中相当一部分为公益性或准公益性项目，自身收益难以完全覆盖投资成本，项目收益自平衡难度较大，制约了专项债券和市场化融资的适用性。二是社会资本参与不足。由于平急两用设施功能复杂、收益不确定、运营门槛高，加之部分地方政府对社会资本参与缺乏成熟的制度安排和风险分担机制，社会资本参与的积极性有待提高。三是长期权益资金缺乏。平急两用设施回收期长，需要长期稳定的权益性资金支持，但目前保险资金、产业基金等长期资金参与不足。四是资产盘活机制不完善。平急两用设施存量资产的产权界定、评估定价、交易流转机制尚不健全，影响了REITs等资产证券化工具的有效运用。

2.优化方向

针对上述问题，建议从四个方面优化投融资模式：其一，完善财政支持机制，统筹用好专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资等资金，对公益性强、收益性弱的平急两用项目加大财政支持力度，强化项目收益设计，合理配置公益性与经营性功能。其二，创新金融支持方式，充分发挥政策性金融的引领作用，鼓励商业银行创新适配平急两用项目特点的信贷产品，加大中长期信贷和银团贷款支持，规范运用新型政策性金融工具。其三，拓宽市场化融资渠道，积极推动符合条件的平急两用设施发行REITs和资产证券化产品，规范实施PPP新机制，鼓励保险资金、社保基金等长期资金参与。其四，健全风险分担机制，建立政府、金融机构、社会资本之间的风险共担机制，强化项目全生命周期管理和信息披露，防范新增地方政府隐性债务风险。

五、平急两用基础设施建设的空间布局研究

（一）空间布局的理论依据与基本原则

1.理论依据

平急两用基础设施的空间布局，根植于韧性城市理论和空间治理理论。从韧性视角看，城市韧性的实现依赖于应急设施的空间可达性、冗余度和网络化程度。平急两用设施只有布局合理、总量充足、层级完善，才能在突发事件中形成有效的应急保障网络。从空间治理视角看，国土空间规划通过对各类设施的科学布局，实现防灾减灾、应急保障与经济社会发展的统筹协调。自然资源部《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》明确，要充分发挥国土空间规划对韧性城市建设的战略引领和刚性约束作用，统筹经济、生活、生态、安全等高质量发展需求^[14]。

2.基本原则

综合国家政策要求和学术研究，平急两用基础设施空间布局应遵循以下基本原则：

一是安全原则。设施布局必须避开地质灾害隐患区、行洪滞洪区、危险品生产存储区等高风险区域，确保设施自身安全和应急功能的可靠发挥。

二是公平原则。设施布局应兼顾不同区域、不同群体和不同社区的实际需求，提高应急服务的可达性和均等化水平，避免应急资源过度集中于特定区域。特别是要统筹城乡布局，向郊区、县和农村地区延伸，提高基层应急保障能力。

三是效率原则。设施布局应与城市风险等级、人口分布、交通条件和物资流通需求相匹配，提高应急响应效率和设施运营效益。平急两用设施应尽可能布局在超大特大城市郊区或区县，便于突发事件发生时人员、物资的快速高效流转^[19]。

四是复合原则。设施布局应统筹'平''急'两种功能需求，充分利用存量空间和设施，通过功能复合和改造提升，实现应急保障功能与日常运营功能的有机统一。

（二）空间层级与设施类型布局

1.空间层级体系

借鉴学术研究和地方实践，平急两用基础设施宜构建'省域—市县域—中心城区（社区）'三级空间层级体系^[8]。

在省域层面，重点布局区域性的应急物资储备基地、区域农业应急救灾设施、综合物流枢纽等，承担跨区域的应急保障和物资调配功能。根据《现代化应急体系建设'十五五'规划》，要完善'平急两用'区域农业应急救灾设施及'平急两用'物流基地建设，提升区域层面的应急保障能力^[3]。全国已建设'平急两用'的区域农业应急救灾中心3300多家^[21]，初步形成了区域应急保障网络。

在市县域层面，重点布局旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地等，承担城市日常应急保障和'平急转换'的核心功能。根据国办发〔2023〕24号文件要求，平急两用设施应布局在超大特大城市郊区或区县，便于人员物资快速流转^[1]。

在中心城区及社区层面，重点推动现有公共设施应急避难场所改造和新增公共设施平急转化利用，布局社区级应急服务设施，提升基层应急响应能力。城市更新和完整社区建设中，应将平急两用理念融入社区公共服务设施规划，探索推广'最小应急响应圈'等基层应急模式^[3]。

2.设施类型布局

从设施类型看，应统筹推进四类核心设施的空间布局：旅游居住设施重点在自然风光优美、交通便利的郊区乡村布局，兼顾平时旅游运营和急时隔离安置；医疗应急服务点重点在基层医疗机构和城乡结合部布局，增强基层医疗应急救治能力；城郊大仓基地重点依托城市外围物流枢纽和产业园区布局，保障急时物资储备中转；市政和旅游配套设施则随上述设施布局同步完善，形成功能配套、协同联动的设施网络。

（三）区域与城市布局实践

1.国家层面的城市名单与试点布局

国家发展改革委、住房城乡建设部、国家卫生健康委已联合印发两批平急两用公共基础设施建设城市名单，在超大特大城市开展试点示范。根据《2022年城市建设统计年鉴》，我国共有10个超大城市、9个特大城市^[8]，这些城市是平急两用设施布局的重点对象。首批54个大城市已谋划推进3000个左右'平急两用'设施建设项目，总投资超过1万亿元^[12]，初步形成了一批可复制、可推广的实践范式。

2.典型城市布局实践

从各地实践看，不同城市结合自身资源禀赋和风险特征，探索形成了各具特色的空间布局模式。

北京以平谷区为样板，从综合物流枢纽、新型乡村社区、乡村休闲综合体、高速服务区和乡村振兴核心区五个场景打造'平急两用'设施。其中，平谷区南山村'平急两用'新型乡村社区紧邻金海湖风景名胜区，距京平高速、津蓟高速均仅10分钟车程，项目可迅速转化为应急安置场所，满足700人集中安置需求^[20]，体现了交通便利、应急可达的布局思路。

西安市2024年1月印发实施方案，在灞桥区、长安区、鄠邑区、临潼区、高陵区、阎良区、周至县、蓝田县、西咸新区、高新区、经开区远离中心城区的区域布局设施，并按照满足3天生鲜农产品、7天粮油和其他生活物资的要求测算物资储备需求，布局了西安农产品物流城、黄马甲生鲜物流保供、空港丝路智慧冷链仓储基地等城郊大仓项目^[28]。截至目前已有77个项目纳入正式项目清单，其中医疗应急服务点38个、旅游居住类9个、城郊大仓基地15个、市政配套15个^[28]，形成了较为完整的设施布局体系。

呼和浩特市作为第二批试点城市，编制了《呼和浩特市平急两用公共设施布局专项规划（2023—2035年）》，按照市域和中心城区两个层次，以旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地、交通市政配套设施、集成应急救援救助基础设施五类设施为规划对象，重点考虑'平疫''平灾'应用场景，兼顾'平赛'与'平假'^[29]，为平急两用设施空间布局提供了规划样板。

此外，成都新都区采取'留、拓、转'方式推动疫情防控基础设施功能拓展转变，杭州市在医疗服务、城郊大仓、旅游居住、高速公路服务区四个领域开展建设^[8]，都形成了各具特色的布局实践。

（四）空间布局存在的问题与优化路径

1.存在的主要问题

当前平急两用基础设施空间布局仍存在一些突出问题。一是规划衔接不足。长期以来基础设施的规划、建设与管理职能较为分散，缺乏统一的规划统筹，应急功能的前瞻性规划受到一定忽视，日常与应急功能兼容性不足、衔接不畅^[21]。二是空间布局与风险匹配度不高。部分设施布局与城市风险等级、人口分布匹配度偏低，存在设施刚性有余、韧劲不足、改造建设难度大的问题。三是层级体系不完善。社区层面的平急转换设施和基层应急响应网络建设相对滞后，区域、城市、社区三级体系有待健全。四是区域统筹不足。跨区域、跨城市的应急设施协同布局和资源共享机制尚未成熟，区域应急保障网络有待完善。

2.优化路径

针对上述问题，应从四个方面优化空间布局：其一，强化规划引领，将平急两用设施布局纳入国土空间规划和城市更新'十五五'规划统筹安排，编制平急两用设施专项规划，建立'专项规划—片区策划—项目实施方案'的实施体系^[15][29]。其二，优化空间匹配，基于城市风险评估、人口分布和应急需求分析，科学确定设施类型、规模和布局，提高设施布局与风险等级的匹配度。其三，完善层级体系，统筹省域、市县域、中心城区及社区三级设施布局，推动应急设施向基层延伸，完善社区平急转换和应急响应网络^[3]。其四，强化区域协同，推动城市群、都市圈内城市间的应急设施协同布局和资源共享，构建区域联动的应急保障网络。

六、问题挑战与对策建议

（一）面临的主要问题与挑战

经过近年来的持续推进，我国平急两用基础设施建设取得了阶段性成效，但对照'十五五'时期全面深化和高质量发展的要求，仍面临一系列突出问题和挑战。

一是顶层设计与政策标准体系仍需完善。虽然国家层面已初步构建'1+N+X'政策体系，累计出台配套政策20多项^[12]，但整体上仍存在顶层设计不够系统、政策协同性不足的问题。部分领域缺乏全国统一的技术标准、功能转换标准和运营管理规范，导致各地在'建多少、建什么、在哪建、怎么建'等问题上标准不一、做法各异。有研究指出，当前平急两用设施面临顶层设计缺位引发法律法规与技术标准双重真空、协同机制薄弱导致管理权责模糊与信息孤岛效应等问题^[9]。

二是资金投入与收益平衡压力较大。平急两用设施中相当一部分属于公益性或准公益性项目，自身收益难以覆盖投资成本，项目收益自平衡难度大。在2025年地方财政收入总体偏紧、全国基础设施投资下降2.2%的背景下^[5]，财政性资金对平急两用设施的支持能力受到制约；同时，社会资本因项目收益不确定、运营门槛高而参与不足，投融资模式仍有较大创新空间。

三是空间布局与规划衔接不足。基础设施规划建设职能分散、缺乏统一规划的问题依然存在，平急两用设施空间布局与城市风险等级、人口分布匹配度偏低^[21]，部分设施布局存在碎片化、重复化倾向，社区层面的基层应急设施和'平急转换'机制建设相对滞后。

四是运营可持续性面临挑战。平急两用设施的'平时'运营效益是决定其长期可持续的关键，但部分设施在'平时'缺乏稳定的运营业态和收益来源，存在'平时闲置、急时启用难'的风险。如何实现平急功能的高效转换、设施运营的专业化和收益的稳定性，是当前面临的重要挑战。

五是智慧化水平有待提升。人工智能、物联网、大数据等新技术在平急两用设施建设运营中的应用仍不充分，设施的全周期动态监测、风险评估和智慧应急响应能力有待增强。

（二）对策建议

针对上述问题与挑战，立足'十五五'时期统筹发展和安全的战略要求，本文提出以下对策建议。

1.强化顶层设计，完善政策标准体系

一是加快建立平急两用基础设施建设专项法律法规框架，明确各级政府、部门、企业和运营主体在规划、建设、运营、转换中的权责关系。二是完善全国统一的技术标准体系，建立'基础通用—设施类别—灾害场景'多层次标准矩阵，统一平急转换、功能设计、安全设防等标准要求^[9]。三是健全规划体系，将平急两用设施建设纳入国土空间规划、'十五五'相关专项规划和城市更新规划统筹安排，形成'国家—省—市—县'贯通的规划实施体系。

2.创新投融资机制，拓宽资金来源渠道

一是统筹用好财政性资金，加大地方政府专项债券、超长期特别国债和中央预算内投资对平急两用设施的支持力度，强化项目收益设计和资金平衡方案^[15]。二是发挥政策性金融引领作用，鼓励商业银行创新适配平急两用项目特点的信贷产品，规范运用新型政策性金融工具^[23]。三是积极推动符合条件的平急两用设施发行REITs和资产证券化产品，盘活存量资产，回收资金用于新项目建设^[26][27]。四是规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业和保险资金、社保基金等长期资本参与，构建政府、市场、社会资本合理共担的资金机制，并强化项目全生命周期管理和债务风险防范。

3.优化空间布局，健全设施层级体系

一是强化规划引领，组织编制平急两用设施专项规划，科学确定设施类型、规模和布局^[8][29]。二是构建'省域—市县域—中心城区及社区'三级设施空间层级体系，统筹区域应急保障设施、城市应急保障设施和基层应急设施布局^[8]。三是基于城市风险评估和人口分布优化设施空间匹配，重点在超大特大城市郊区及区县布局，推动应急设施向基层和乡村延伸。四是强化区域协同，推动城市群、都市圈内城市间应急设施共建共享和联动响应。

4.强化运营管理，提升设施可持续性

一是建立平急两用设施全生命周期管理制度，明确设施运营主体、运营标准和绩效评价机制。二是创新'平时'运营模式，结合旅游康养、仓储物流、医疗健康等业态盘活设施资源，增强设施'平时'运营收益^[11]。三是完善平急转换工作机制，制定设施平急转换预案和操作规程，定期开展转换演练，确保设施'平时用得好、急时用得上'^[20][22]。四是建立设施动态评估和更新机制，根据应急需求变化和设施运行状况及时调整优化。

5.强化智慧赋能，提升现代化水平

一是运用人工智能、物联网、大数据等技术建设平急两用设施智慧管理系统，实现设施状态实时监测、风险动态预警和应急资源智能调度。二是加强应急管理数据资源汇聚共享，推动设施信息与城市运行管理服务平台、'一网统管'体系对接。三是发展'低空＋应急救援'等新场景应用，提升设施应急响应的科技支撑能力^[3]。

（三）'十五五'时期展望

展望'十五五'时期，平急两用基础设施建设将呈现以下趋势。一是在政策定位上，将从'三大工程'之一的阶段性任务，深化为构建现代化基础设施体系、建设韧性安全城市的长效制度安排，纳入国土空间规划和应急管理体系统筹推进。二是在投资规模上，随着超长期特别国债、专项债券等财政金融政策持续发力，平急两用设施建设投资有望保持较快增长，带动社会资本广泛参与。三是在建设模式上，将从以政府投入为主转向政府引导与市场运作并重，REITs、PPP、专项债资本金化等市场化投融资工具的应用将更加广泛^[25]。四是在空间布局上，将从超大特大城市试点向更多城市扩展，逐步形成覆盖区域、城市、社区的多层级设施网络^[3]。五是在功能形态上，将从单一应急功能向智慧化、综合化、绿色化方向升级，实现平急功能融合与城市更新、乡村振兴、绿色低碳发展的有机结合。可以预见，'十五五'时期平急两用基础设施建设将在统筹发展和安全、推动城市高质量发展中发挥更加重要的作用。

七、结论

本文以国家统计局最新统计数据、国务院及部委权威政策文件和学术研究成果为支撑，系统研究了'十五五'时期平急两用基础设施建设的经济社会效益、投融资模式与空间布局问题，得出以下主要结论。

第一，平急两用基础设施建设是统筹高质量发展和高水平安全的重要战略举措。它已被'十五五'规划建议纳入构建现代化基础设施体系的重要内容，并被《现代化应急体系建设'十五五'规划》确立为安全韧性城乡建设的关键制度安排。从'平灾结合'的工程思维向'平急两用'的全周期治理思维转变，体现了我国应急管理与国土空间治理范式的深刻转型。

第二，平急两用基础设施建设具有显著的综合效益。在经济效益上，它通过投资拉动、存量盘活和产业带动发挥稳投资、扩内需、增动能作用，第一批54个大城市3000个左右项目总投资超过1万亿元；在社会效益上，它提升民生保障水平、促进城乡融合、增强居民安全感；在应急保障效益上，它补齐应急短板、提升应急响应效率、增强城市整体韧性。三者统一于统筹发展和安全的战略目标。

第三，平急两用基础设施投融资应构建多元组合模式。基于其公共物品与准公共物品的双重属性，应形成'财政资金引导＋专项债券、超长期特别国债重点支持＋政策性金融、商业金融协同＋REITs、PPP等市场化工具补充'的资金保障体系，并在强化项目收益设计、完善风险分担机制的基础上不断优化创新。

第四，平急两用基础设施空间布局应遵循安全、公平、效率、复合原则，构建'省域—市县域—中心城区及社区'三级空间层级体系，统筹四类核心设施布局，重点在超大特大城市郊区及区县布局，强化区域协同和基层延伸，形成总量充足、布局合理、层级完善的应急保障网络。

第五，针对当前存在的顶层设计、资金平衡、空间衔接、运营可持续和智慧化水平等方面的问题，应从强化顶层设计、创新投融资机制、优化空间布局、强化运营管理、强化智慧赋能等方面综合施策，推动'十五五'时期平急两用基础设施建设实现质的提升。

需要指出的是，由于平急两用基础设施建设仍处于推进初期，部分经济社会效益数据尚待持续跟踪积累，本文的分析主要基于现有政策和公开数据，研究结论有待随着实践深化进一步检验和完善。未来可进一步加强对平急两用设施投资效益的定量评估、投融资模式的可复制性比较以及空间布局优化的实证研究，为'十五五'时期科学决策提供更加坚实的支撑。

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