摘  要

“十五五”时期（2026—2030年）是我国如期实现2030年前碳达峰目标的决胜期与攻坚期，也是新型电力系统从“十四五”的规模扩张迈向“系统成形、整体提质”的关键阶段。本文以碳达峰碳中和（“双碳”）战略为牵引，在系统梳理我国“十四五”时期能源电力转型历史性成就、2025年能源消费与碳排放最新数据以及2026年上半年运行态势的基础上，深入解读《“十五五”碳达峰行动方案》《新型能源体系建设“十五五”规划》《新型电力系统建设“十五五”规划》等最新顶层政策，全面剖析“十五五”时期碳达峰的实现路径与新型电力系统建设的重点任务、实施路径与协同机制。研究发现：我国已建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，2025年能源消费总量达61.7亿吨标准煤，煤炭消费占比降至51.4%，风电太阳能发电装机历史性超越火电成为第一大电源；但碳强度五年累计降幅与规划目标存在差距，新能源高比例消纳与系统安全稳定运行之间的矛盾日益凸显。本文据此从能源结构调整、产业低碳转型、重点领域降碳、新型电力系统源网荷储全链条建设、全国统一电力市场改革等方面提出系统化的实现路径与对策建议，为“十五五”时期协同推进碳达峰目标实现与新型电力系统建设提供政策参考与理论支撑。

关键词：碳达峰；新型电力系统；能源结构；可再生能源；碳排放双控；源网荷储

一、引言

气候变化是当今人类面临的共同挑战，积极应对气候变化、走绿色低碳发展道路已成为全球共识。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一被称作“3060”目标的重要宣示，是中国向国际社会作出的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求，由此开启了我国经济社会发展全面绿色低碳转型的历史进程。

实现碳达峰碳中和，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，其关键在于能源领域。能源是碳排放的主要来源，我国能源相关的二氧化碳排放占全国碳排放总量的80%以上，能源领域因此成为碳达峰的主战场。而在能源系统中，电力是连接一次能源与终端用能的枢纽环节，承担着大规模承接新能源、深度替代化石能源消费的双重任务，电力系统能否顺利实现绿色低碳转型，直接决定碳达峰目标能否如期实现。正是在这一背景下，党中央作出构建新型电力系统的重大决策部署，将建设清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统作为支撑碳达峰碳中和的关键载体。

“十五五”时期（2026—2030年）具有特殊而重要的战略意义。一方面，这是我国如期实现2030年前碳达峰目标的最后一个五年规划期，属于“决胜期”“攻坚期”；另一方面，这也是我国从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”、能源体系由“生力军”迈向“主力军”、电力系统进入“系统成形、整体提质”攻坚阶段的关键窗口期。2026年以来，国务院及国家发展改革委、国家能源局密集出台《“十五五”碳达峰行动方案》《新型能源体系建设“十五五”规划》《新型电力系统建设“十五五”规划》《可再生能源发展“十五五”规划》等一系列顶层文件，系统勾勒出未来五年碳达峰实现路径与新型电力系统建设的“施工图”，为相关研究与政策落地提供了明确指引。

本文旨在以最新的权威统计数据和顶层政策为依据，系统研究“十五五”时期碳达峰的实现路径与新型电力系统建设问题。文章首先梳理“双碳”战略的历史脉络与“十五五”碳达峰政策框架，继而基于国家统计局2026年发布的2025年国民经济和社会发展统计公报以及2026年上半年最新运行数据，深入分析我国能源消费与碳排放的现状格局；在此基础上，从能源结构调整、产业绿色低碳转型、重点领域降碳等维度设计“十五五”碳达峰的实现路径，并对新型电力系统的内涵特征、政策演进、建设目标与实施路径进行系统阐述；随后剖析碳达峰与新型电力系统之间的协同机制；最后凝练当前面临的突出挑战并提出针对性对策建议，以期为政府决策与学术研究提供参考。

在研究方法上，本文坚持政策文本分析与统计数据研判相结合，以国家发展改革委、国家能源局、国家统计局、中国电力企业联合会等权威部门发布的政策文件、统计公报和行业报告为数据与事实来源，力求做到数据翔实、论据可靠、分析严谨，全部数据均可回溯至国家权威公开资料。

二、“双碳”战略与“十五五”碳达峰政策框架

（一）“双碳”目标的提出与战略内涵

“双碳”目标即“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和”。从国际背景看，2018年欧盟委员会提出2050年实现“碳中和”愿景，2019年公布“欧洲绿色协议”，2020年欧盟以立法形式确立2050年碳中和目标；依据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）测算，若实现《巴黎协定》2℃温控目标，全球需在2050年前后实现二氧化碳净零排放。在此背景下，中国作为全球最大的温室气体排放国之一，作出“3060”承诺既是大国担当的体现，也是统筹国内可持续发展与国际气候治理的战略抉择。

从中国自身实践看，“双碳”目标的提出具有坚实的减排基础。2019年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降48.1%，已超过对外承诺的2020年下降40%—45%的目标；非化石能源占一次能源消费比重达15.3%，超过2020年提高到15%左右的目标。经过持续努力，我国已成为全球温室气体排放增速放缓的重要力量和全球森林资源增长最多的国家。这些成就为“双碳”战略的深入推进奠定了坚实基础。

“双碳”目标并非单一的减排指标，而是一个统筹能源安全、经济发展与生态环境的系统性战略。其战略内涵至少包含三层：一是能源转型，即加快构建以新能源为主体的新型能源体系，从根本上重塑能源结构；二是产业变革，即推动产业结构由重化工业主导转向绿色低碳、高附加值方向；三是制度创新，即通过碳市场、碳排放双控、绿色金融等市场化与行政手段协同发力，将外部性的碳排放内部化为经济活动的成本约束。三者相互支撑、一体推进，共同构成“双碳”战略的完整逻辑。

（二）“十五五”时期碳达峰的政策体系构建

“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键期、攻坚期，党中央、国务院对此作出系统部署。党的二十届四中全会对积极稳妥推进和实现碳达峰作出专门安排，为“十五五”碳达峰工作提供了根本遵循。在此基础上，2026年以来形成了一套层次清晰、协同联动的碳达峰政策体系，主要包括以下核心文件。

第一，《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号，2026年7月5日印发）。这是“十五五”时期碳达峰工作的纲领性文件，明确提出到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%、非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标。文件部署了五大方面重点任务：一是加快能源结构调整优化，大力推进非化石能源开发，加快提升电力系统新能源消纳能力，深入推进煤炭消费清洁替代，持续优化油气消费结构；二是推进产业绿色化低碳化，推动产业结构绿色低碳转型，开展传统产业节能降碳改造，加快零碳园区和零碳工厂建设；三是深化重点领域绿色低碳转型，推进建筑领域和公共机构节能降碳，加快交通运输领域低碳转型，巩固提升生态系统碳汇能力；四是强化支撑保障，健全法律法规标准体系，完善碳排放统计核算体系，强化科技支撑与资金支持，完善价格政策，健全市场化机制；五是凝聚各方合力，压实地方责任，开展绿色低碳全民行动，深化绿色低碳国际合作。该方案还部署了省间电力互济、煤炭消费清洁替代、重点行业节能降碳、零碳运输走廊建设、碳达峰碳中和基础能力提升等重点工程。

第二，《新型能源体系建设“十五五”规划》（2026年6月发布）。该规划提出到2030年初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，明确能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，煤炭和石油消费达峰，非化石能源消费比重达到25%，风电和太阳能发电装机比重超过50%、成为电力装机主体，非化石能源发电量比重达到50%、成为电量主体；并规划了构建坚强韧性能源安全保障体系、先进适配的新型能源基础设施体系、绿色低碳的能源消费体系、自立自强的能源科技创新体系、协同高效的现代化能源治理体系等“六大体系”战略任务。

第三，《新型电力系统建设“十五五”规划》（发改能源〔2026〕942号，2026年7月21日印发）。该规划作为“十五五”时期全国电力行业高质量发展的纲领性文件，提出2030年新型电力系统初步建成的总体目标，并从电源、电网、负荷、储能、市场、技术和安全治理各环节作出系统部署（详见本文第五、六章）。

此外，2026年以来还陆续出台了一系列配套政策，包括《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（中办、国办，2026年4月）、《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》（国能发规划〔2026〕45号）、《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动》（发改环资〔2026〕698号）、《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（2026年6月）、《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号）等，共同构成了覆盖能源、工业、交通、建筑各领域以及生产、消费、市场、治理各环节的“十五五”碳达峰政策矩阵。

（三）从“能耗双控”向“碳排放双控”的制度转型

“十五五”时期我国节能降碳制度最深刻的变革，是从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。长期以来，我国实行以“能源消费总量和强度”为核心的能耗双控制度，这一制度对推动能效提升发挥了重要作用，但其局限性在于无法区分清洁能源与化石能源，对使用风电、光伏等绿色电力同样计入能耗考核，在一定程度上抑制了可再生能源的消费积极性。

2026年政府工作报告明确提出，中国已经完成从“能耗双控”到“碳排放双控”的全面落地。碳排放双控制度直接以“二氧化碳排放”为核心约束指标，用绿电不计入碳排放考核，相当于为绿电应用“松了绑”，为清洁能源发展“开了绿灯”。这一制度转型的深层逻辑在于，从根源上统筹解决了经济发展与“双碳”目标之间的核心矛盾——不再简单以“用能多少”约束发展，而是以“排碳多少”引导绿色增长，为经济社会发展预留了以清洁能源支撑的增量空间。

“十五五”时期，我国将全面实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。从政策内涵看，节能工作的定位已从单纯强调资源节约、效率提升，转向推动碳达峰碳中和、支撑经济社会高质量发展的新定位，其管控维度也从“用多少能源”拓展至“用什么能源、什么时间用能、在哪里用能”，统筹能源消费的总量、结构、时间、空间特征，从提高效率、调整品种、优化方式、变革形态等多角度系统谋划。这一制度变革为“十五五”碳达峰目标的实现提供了基础性制度保障，也为新型电力系统下绿色电力大规模替代化石能源创造了制度条件。

三、我国能源消费与碳排放现状分析

（一）“十四五”时期能源转型的历史性成就

“十四五”时期（2021—2025年）是我国能源发展历程中极不平凡的五年。在“四个革命、一个合作”能源安全新战略和“双碳”目标引领下，我国统筹发展和安全，协同推进能源保供与绿色低碳转型，能源安全保障坚实有力，能效水平显著提升，能源结构优化加快，建成全球规模最大、发展速度最快的可再生能源体系，清洁低碳、安全高效的现代能源体系建设取得重大阶段性成果。

从能源生产能力看，“十四五”时期能源自主供应能力稳步提升。2025年全国一次能源生产总量51.3亿吨标准煤，比2020年增长27.3%，年均增长5.0%。煤炭兜底保障作用充分发挥，原煤产量连续五年递增，2025年达到48.5亿吨，比2020年增长24.3%，年均增长4.4%；8个亿吨级省（区）原煤产量占全国比重达91.3%。油气增储上产扎实推进，原油产量连续四年稳产两亿吨以上，2025年创历史新高达2.16亿吨，比2020年增长10.9%；天然气产量连续九年增产超百亿立方米，2025年达2621亿立方米，比2020年增长36.1%，年均增长6.4%。

从经济总量看，“十四五”时期我国国内生产总值（GDP）实现“四连跳”，先后迈上110万亿元、120万亿元、130万亿元、140万亿元新台阶，累计增量超过36万亿元。2025年我国经济总量达140.2万亿元，按年平均汇率折算约19.6万亿美元，占全球六分之一左右；“十四五”时期经济年均增长5.4%，明显高于全球3.7%左右的增长水平。人均GDP从2020年的10632美元升至2025年的13953美元，连续3年超过1.3万美元。高速增长的经济对能源电力提出了巨大的刚性需求。

从电力发展看，“十四五”时期电力工业实现量的跨越和质的提升。全国发电装机容量从2020年底的20.5亿千瓦（2020年末约22亿千瓦，全口径口径下以9.3亿千瓦可再生能源为参照）大幅增长，截至2025年底达38.9亿千瓦，较2020年增长76.4%，年均增速12.0%；全国发电量从2020年的7.78万亿千瓦时至2025年的10.58万亿千瓦时。“十四五”期间，全国新增发电装机共计16.90亿千瓦，其中风电、太阳能发电新增装机13.07亿千瓦，占新增装机的77.3%，装机规模是“十三五”末的3.4倍；风光发电量由2020年的0.73万亿千瓦时增长至2025年的2.30万亿千瓦时，占新增发电量的56.2%。全社会用电量首破10万亿千瓦时，2025年达到10.37万亿千瓦时，同比增长5.0%，“十四五”期间年均增长6.6%，有力支撑了年均5.4%的GDP增长。

从能源消费结构看，“十四五”时期能源结构优化明显提速。2025年全国能源消费总量61.7亿吨标准煤，其中煤炭消费占比降至51.4%；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重达30.4%。非化石能源消费比重达到21.7%，超额完成“十四五”确定的20%左右的目标；非化石能源发电量占比达到42.3%，非化石能源发电装机占比超过50%，风光装机占比由2020年的25.7%大幅提升至47.3%，历史性超越火电，成为电力系统第一大电源。全社会用电量中每3度电就有约1度来自可再生能源。

“十四五”时期能源领域最突出的成就在于新能源的跨越式发展。截至2025年底，全国可再生能源发电总装机容量达到23.4亿千瓦，较2020年末的9.3亿千瓦实现翻倍增长，可再生能源装机在全国电力总装机中的占比由40%大幅提升至60%左右。我国已建成全球唯一覆盖可再生能源研发、装备制造、工程建设、运维服务、回收利用的全产业链体系，为全球提供80%以上的光伏组件和70%的风电装备。这五年是我国能源供应更足、韧性更强、绿色低碳转型最快的五年，为“十五五”碳达峰奠定了坚实基础。

（二）2025年我国能源消费与电力生产最新格局

根据国家统计局2026年2月28日发布的《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，2025年我国能源电力运行呈现“总量扩张、结构优化、效率提升”的鲜明特征。

在能源消费总量与结构方面，2025年全年能源消费总量61.7亿吨标准煤，比上年增长3.5%。其中，煤炭消费量增长0.1%，占能源消费总量比重为51.4%，比上年下降1.8个百分点；原油消费量增长3.6%；天然气消费量增长2.0%；电力消费量增长5.0%。天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为30.4%，比上年上升1.8个百分点。初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，全国万元国内生产总值能耗比上年下降5.1%；全年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%。

在电力生产方面，2025年全国发电量105752.5亿千瓦时，同比增长4.8%。分品种看，火电发电量63271.5亿千瓦时，同比下降0.7%，实现十年来首次下降；水电发电量14616.7亿千瓦时，同比增长2.5%；核电发电量4852.3亿千瓦时，同比增长7.6%；风电发电量11279.2亿千瓦时，同比增长13.1%；太阳能发电量11732.4亿千瓦时，同比增长39.8%。水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量合计42481亿千瓦时，比上年增长14.4%。2025年风电、太阳能发电量均首次突破万亿千瓦时，风光总发电量2.3万亿千瓦时，同比增长约25%，占全年总发电量的22%，较上年提高约3.6个百分点。全国新增可再生能源发电量5193亿千瓦时，已经覆盖全社会用电增量（5161亿千瓦时）。

在发电装机方面，2025年末全国发电装机容量389134万千瓦（约38.9亿千瓦），比上年末增长16.1%。其中，火电装机容量153904万千瓦，增长6.3%；水电装机容量44802万千瓦，增长2.9%；核电装机容量6248万千瓦，增长2.7%；风电装机容量64001万千瓦，增长22.9%；太阳能发电装机容量120173万千瓦，增长35.4%。2025年全年新增发电装机5.42亿千瓦，其中可再生能源新增装机4.52亿千瓦，同比增长20.7%，约占新增装机的82.5%；风电、太阳能发电新增并网装机4.38亿千瓦（其中风电1.2亿千瓦、太阳能发电3.18亿千瓦），同比增长22.3%，再创历史新高。风电、太阳能发电累计并网装机达18.4亿千瓦，历史性超过火电，装机占比达47.3%。截至2025年底，全国可再生能源发电装机容量约23.4亿千瓦，占全国电力总装机的约60%；可再生能源发电量约3.99万亿千瓦时，占全社会用电量的38.5%。

在能效与碳排放强度方面，2025年单位发电量二氧化碳排放强度持续下降。据中电联《中国电力行业年度发展报告2026》数据，2025年全国单位发电量二氧化碳排放为514克/千瓦时，同比降低2.6%，比2005年降低40.1%。重点耗能工业企业能效指标总体改善，单位电石综合能耗下降0.7%、单位合成氨综合能耗下降2.3%、单位电解铝综合能耗下降0.9%。新能源汽车产业高速发展，2025年新能源汽车产量1652.4万辆，比上年增长25.1%，年末新能源汽车保有量4397万辆，比上年末增加1257万辆。

在碳排放权交易市场方面，2025年全国碳排放权交易市场共运行243个交易日，碳排放配额年成交量2.35亿吨，同比上涨24.36%，年成交量创开市以来新高，成交额146.30亿元；全年参与交易的重点排放单位数量和成交笔数同比分别上涨39.77%和75.53%，市场活跃度显著提升。

（三）2026年上半年最新运行态势

进入2026年，作为“十五五”开局之年，我国能源绿色低碳转型进一步提速，一系列具有标志性意义的拐点数据陆续出现。

在电力消费与供给方面，据中电联《2026年上半年全国电力供需形势分析预测报告》及国家能源局数据，2026年上半年全国全社会用电量5.10万亿千瓦时，同比增长5.3%，增速较上年同期提高1.6个百分点。其中，第一产业用电量增长4.9%，第二产业用电量增长5.1%，第三产业用电量增长8.0%。高技术及装备制造业用电量同比增长9.8%，是拉动工业用电的主要动力；受新能源汽车、人工智能等高新技术产业发展带动，充换电服务业、互联网数据服务业用电量分别达810亿千瓦时和494亿千瓦时，同比分别增长56.9%和44.0%。

在能源结构方面，2026年上半年出现多个里程碑式变化。其一，煤电发电量占比首次低于50%。截至6月底，全国煤电发电量2.5万亿千瓦时，占总发电量的比重降至49.7%。其二，可再生能源发电量占比首次超四成。上半年全国可再生能源发电量近2万亿千瓦时，同比增加约9%，占全部发电量的41.2%；其中风光发电量合计1.25万亿千瓦时，同比增长9.3%。其三，非化石能源发电装机占比达62.4%，截至5月底全国发电总装机容量达40.1亿千瓦，居全球首位，其中太阳能与风电装机合计19.2亿千瓦，占总装机近48%。其四，发电装机突破40亿千瓦。截至7月底，全国累计发电装机容量40.8亿千瓦，同比增长11.0%，其中太阳能发电装机12.9亿千瓦、风电装机6.9亿千瓦。

在能源消费总量与结构方面，初步测算2026年上半年能源消费总量同比增长2.7%，增速较一季度回落1.2个百分点；煤炭消费比重与上年持平，石油消费比重下降1.0个百分点，清洁能源消费比重提高1.0个百分点、升至约26.5%。这表明在碳排放双控制度引领下，能源消费结构持续优化，绿色低碳用能正成为越来越多行业和居民的自觉选择。

在能源生产方面，上半年规模以上工业原煤产量23.7亿吨，日均产量1307万吨，居历史同期第二高位；原油产量10943万吨，同比增长0.9%；天然气产量1330亿立方米，同比增长1.6%；发电量4.8万亿千瓦时，同比增长3.5%，其中水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量增长4.6%，占规模以上工业发电量的比重达36.2%。

从上述数据可以看出，我国能源电力发展已进入结构加快调整、系统深刻重塑、供需关系加速变化的新阶段。非化石能源正在从“生力军”迈向“主力军”，煤电发电量占比、风光装机占比、可再生能源发电量占比等关键指标均迎来历史性拐点，这既为“十五五”碳达峰目标的实现提供了有力支撑，也对新型电力系统的安全性、灵活性与经济性提出了更高要求。

四、“十五五”碳达峰的实现路径设计

（一）总体目标与阶段性要求

《“十五五”碳达峰行动方案》确立了“十五五”碳达峰工作的总体目标：到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定坚实基础。这一目标与《新型能源体系建设“十五五”规划》确定的能源指标相衔接：2030年能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，煤炭和石油消费达峰，非化石能源发电量比重达到50%，电能占终端能源消费比重达到35%。

值得注意的是，碳达峰目标具有双重内涵：从强度看，要求“十五五”碳强度累计下降17%，叠加“十四五”期间已实现的碳强度下降，共同支撑2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上的国家自主贡献承诺；从总量看，要求2030年前二氧化碳排放总量达到峰值并实现稳中有降。考虑到我国经济仍将保持中高速增长、能源需求仍有刚性增量，实现“绝对排放量达峰”意味着必须依靠非化石能源的加速替代来对冲经济增长带来的新增排放，这决定了“十五五”碳达峰路径必须以能源结构的根本性转变为根本抓手。

“十五五”时期，我国将全面实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，把节能降碳贯穿能源产供储销用各环节。按照《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》的部署，到2028年非化石能源消费比重年均提升约1个百分点，合理控制煤电机组供电煤耗，推动煤炭和石油消费达峰。总体上看，“十五五”碳达峰的实现路径可概括为“一个关键、两条主线、三大领域、四项支撑”：以能源绿色低碳转型为关键，以供给侧的非化石能源扩大替代和需求侧的节能提效为两条主线，以工业、建筑、交通三大重点领域降碳为主战场，以统计核算、科技创新、资金支持、市场机制四项要素为支撑。

（二）能源结构调整优化：碳达峰的关键抓手

能源结构转型是碳达峰的最主要路径，其核心是通过扩大非化石能源供给与消费来替代化石能源，同步推进化石能源清洁化利用。具体而言包括以下三个层面。

第一，大力推进非化石能源开发，扩大清洁能源有效供给。坚持风光水核等多能并举，更大力度发展新能源。在空间布局上，重点建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地，积极发展分布式光伏、分散式风电，推动光热发电、海洋能发电规模化发展，因地制宜利用生物质能。《“十五五”碳达峰行动方案》强调统筹开发布局和消纳利用，扩大非化石能源有效供给，实现非化石能源消费比重达到25%的目标。按照《新型能源体系建设“十五五”规划》的“四基地+分布式”布局，将聚焦非化石能源规模化发展，打造支撑非化石能源消费比重达到25%的五大增长板块。

第二，加快提升电力系统新能源消纳能力，破解高比例新能源并网难题。随着新能源装机占比快速提升，消纳能力成为制约绿色转型的瓶颈。《“十五五”碳达峰行动方案》将“加快提升电力系统新能源消纳能力”作为能源结构调整的重要任务，要求通过电网建设、储能配置、需求侧响应、电力市场等综合手段提升系统灵活性。《新型电力系统建设“十五五”规划》进一步提出实现28亿千瓦以上新能源高水平消纳、全国新能源利用率保持在90%左右的目标，并按区域资源禀赋实行分档利用率管控。

第三，深入推进煤炭消费清洁替代，持续优化油气消费结构。在煤炭方面，坚持先立后破，在保障能源安全前提下推动煤炭消费减量替代和清洁高效利用，稳妥推进煤电由主体性电源向基础保障性和系统调节性电源转型，实施煤电“三改联动”（节能改造、灵活性改造、供热改造）。在油气方面，优化油气消费结构，优先保障居民生活和原料用能，推动交通等领域“以电代油”“以气代油”，稳步实现煤炭和石油消费达峰。《“十五五”碳达峰行动方案》明确提出“稳步实现煤炭和石油消费达峰”，这是碳达峰总量目标能否实现的决定性变量。

（三）产业绿色低碳化：碳达峰的主战场

工业是我国碳排放的最大来源，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等高耗能、高排放行业占据工业排放的绝大部分，是碳达峰攻坚的“硬骨头”。其降碳路径主要包括结构升级与技术改造两个方面。

在结构升级方面，推动产业结构绿色低碳转型，加快发展战略性新兴产业和绿色低碳产业，提高高技术产业和现代服务业占比，从根本上降低单位GDP的碳排放强度。推进淘汰落后产能、压减过剩产能，促进传统产业向高端化、智能化、绿色化方向升级。

在技术改造方面，深入开展传统产业节能降碳改造。按照《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动》（发改环资〔2026〕698号）部署，2026年起以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个行业为重点，利用3年时间全面实施节能降碳改造，推动企业能效碳效水平应提尽提，形成实际的节能、减煤和降碳成效；2028年起结合实际视情进一步拓展实施范围。同时，加快零碳园区和零碳工厂建设，推进算力设施绿色低碳转型，发挥循环经济助力降碳作用。随着人工智能、数据中心等新业态快速发展，算力设施用电需求高速增长，2025年全国数据中心用电量约1700亿千瓦时，占全社会用电量比重约1.6%，其绿色低碳转型日益重要，需通过绿电供应、能效提升、液冷技术等实现节能降碳。

（四）重点领域降碳：建筑与交通

建筑和交通是除工业之外的两大重点排放领域，其降碳路径以电气化和清洁能源替代为主线。

在建筑领域，推进建筑领域和公共机构节能降碳。加快既有建筑节能改造，推广超低能耗、近零能耗建筑，提高新建建筑绿色低碳标准；推进采暖、制冷、热水等用能系统电气化，推广热泵、电锅炉等清洁供暖方式，发展低碳零碳供热制冷和绿色照明。公共机构率先垂范，发挥示范引领作用。

在交通领域，加快交通运输领域低碳转型，建设零碳运输走廊。核心是推动运输装备电动化，大力发展新能源汽车。2025年我国新能源汽车产量达1652.4万辆，年末保有量4397万辆，我国已建成全球最大的电动汽车充电网络。截至2025年底，全国充电基础设施数量突破2000万个，支撑了超4300万辆新能源汽车的充电需求。2026年上半年充换电服务业用电量同比增长56.9%，充分反映交通运输电动化进程的加快。此外，还需发展铁路、水运等低碳运输方式，优化运输结构，推动充电桩、加氢站等基础设施布局完善，为交通领域碳达峰提供硬件支撑。

（五）节能降碳与能效提升：降碳的第一动力

节能提效是降碳的第一动力。“十四五”的实践表明，节能提效是碳强度下降的首要贡献因素，其成本远低于供应侧替代。数据显示，2012年以来我国以年均3.3%的能耗增速支撑了年均6.1%的经济增长，充分说明节能降碳不是简单做“减法”，而是以更低资源消耗支撑更高质量增长。

《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》系统部署了新形势下的节能降碳工作，强调在碳排放双控制度框架下，节能工作应从“用多少能源”拓展至“用什么能源、什么时间用能、在哪里用能”等维度，统筹能源消费的总量、结构、时间、空间特征，从提高效率、调整品种、优化方式、变革形态等多角度系统谋划。《新型能源体系建设“十五五”规划》设定“重点行业节能量大于1.5亿吨标准煤”的预期性目标，并要求电能占终端能源消费比重由30%提升至35%，通过深度电气化提升终端用能效率。

需要指出的是，随着多年持续推进，“低垂的果实”已基本采摘完毕，降碳工作进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。“十四五”碳强度年度降幅分别仅为3.8%、0.8%、0.0%、3.4%和5.0%，五年累计降幅与18%的规划目标存在差距，主要受2022年能源保供压力下煤炭消费反弹、产业结构调整进度不及预期、能耗双控向碳排放双控转型前期适配性不足等因素影响。“十五五”碳达峰路径必须更加注重源头减排与技术创新并重，充分发挥碳排放双控精准管控的制度优势，确保碳强度累计下降17%的约束性目标如期完成。

五、新型电力系统建设的理论基础与政策演进

（一）新型电力系统的内涵与核心特征

新型电力系统是党中央立足能源安全和“双碳”目标作出的重大战略部署。根据国家能源局《新型电力系统发展蓝皮书》，新型电力系统的核心内涵可概括为：以确保能源电力安全为基本前提，以满足经济社会高质量发展为首要目标，以高比例新能源供给消纳为主线，以源网荷储多向协同、灵活互动为支撑，以坚强、智能、柔性电网为枢纽平台，以技术与体制机制创新为保障的新时代电力系统。新型电力系统彻底重塑了传统电力系统的运行逻辑，成为连接清洁能源供给与社会用能需求的核心纽带。

新型电力系统具有安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合四大核心特征，构成四位一体的系统底座。安全高效是系统运行的基本前提，通过提升资源配置效率、增强抗风险韧性，保障电力可靠供应，在极端工况下维持电网稳定；清洁低碳是系统发展的核心目标，以风电、光伏等新能源为主体电源，大幅降低化石能源占比，推动电力系统深度脱碳；柔性灵活是系统调节的重要支撑，针对新能源随机性、波动性的天然属性，通过储能配置、需求响应、灵活调节电源等手段实现供需动态平衡；智慧融合是系统运行的基础保障，依托物联网、大数据、人工智能等数字化技术实现源网荷储各环节的实时感知、智能调度与双向互动。

与传统电力系统相比，新型电力系统在电源结构、系统形态、运行调度等方面发生了本质性变革。在电源结构上，由以煤电、水电等常规电源为主，转向以新能源（风光）为主体、传统电源低碳化改造与灵活调节；在系统形态上，由“源—网—荷”单向流动、集中式格局，转向“源—网—荷—储”四要素双向互动、集中与分布式并存格局；在运行调度上，由“源随荷动”、集中调度，转向多元智能互动、全网协同优化，虚拟电厂等新型主体深度参与；在技术特征上，呈现高比例电力电子装备、高比例新能源的“双高”特征。这些变革意味着电力系统的规划建设、运行控制、市场机制都必须进行系统性重构。

（二）政策演进脉络与顶层设计

新型电力系统建设的政策演进呈现清晰的阶段性特征。从顶层战略看，党中央作出构建新型电力系统的重大决策部署后，2023年国家能源局发布《新型电力系统发展蓝皮书》，首次系统阐述了新型电力系统的内涵特征、发展愿景与实现路径，提出按照2030年、2045年、2060年三个阶段构建新型电力系统的总体安排，为“十四五”中后期和“十五五”建设奠定理论基础。

2026年以来，新型电力系统政策进入系统集成与攻坚实施阶段，形成了“1+N”式的完整政策体系。2026年6月，国家发展改革委、国家能源局印发《新型能源体系建设“十五五”规划》，将“初步建成新型电力系统”作为“十五五”新型能源体系建设的重要目标。2026年7月，国家发展改革委、国家能源局正式印发《新型电力系统建设“十五五”规划》（发改能源〔2026〕942号），作为“十五五”时期全国电力行业高质量发展的纲领性文件，贯通电源、电网、负荷、储能、市场、技术和安全治理各环节，系统部署未来五年建设目标和重点任务，标志着新型电力系统建设进入系统成形、整体提质的攻坚阶段。

与之相配套，一系列专项政策相继落地：国家能源局于2026年9月召开新型电网建设工作部署会，全面部署新型电网建设重大任务；《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号）为全国统一电力市场建设作出制度安排；《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》从消费侧压实消纳责任；中国绿证价格指数（2026年7月）的发布为绿证市场提供权威价格信号。此外，《新型电力系统发展蓝皮书》所规划的关键技术路线图、清华大学等科研机构提出的八大支撑技术体系，也为新型电力系统的技术实现提供了学理支撑。

（三）“十五五”新型电力系统建设的目标体系

《新型电力系统建设“十五五”规划》围绕2030年初步建成新型电力系统，构建了覆盖绿色低碳、电力供应、电网发展、系统调节、电力市场和民生服务等领域的多维度目标体系，主要量化指标如下。

在绿色低碳方面，到2030年全国电力总装机达到54亿千瓦，非化石能源发电装机占比达到65%、发电量占比达到50%，电能占终端能源消费比重达到35%；实现28亿千瓦以上新能源高水平消纳，全国新能源利用率保持在90%左右。在电力供应方面，全国电力供应充裕度保持在1.1以上，有效满足经济社会发展和人民群众美好生活的用电需要。在电网发展方面，初步建成安全可靠、绿色低碳、坚强韧性、智能灵活的新型电网，省间电力互济能力达到1.2亿千瓦，西电东送整体输送能力提升至4.2亿千瓦。在系统调节方面，新型储能装机规模超过3亿千瓦，虚拟电厂可调规模、车网互动调节能力均达到5000万千瓦，充电桩总量增至4000万个以上。在市场机制方面，全国统一电力市场体系基本建成。

上述目标体系与此前历次电力规划相比，更加突出清洁程度、可靠水平、调节能力和协同效率，推动电力发展由规模扩张向质量效益和系统能力并重转变。其背后是“统筹发展和安全、坚持电力先行”的战略逻辑：既要适应新能源大规模高比例发展、加快能源绿色转型，也要保障经济社会持续增长和新质生产力发展带来的刚性用电需求，以适度超前的电力发展支撑现代化建设。

六、新型电力系统建设的重点任务与实施路径

新型电力系统建设是一项覆盖电源、电网、负荷、储能、市场各环节的系统工程。《新型电力系统建设“十五五”规划》从十大维度系统部署重点任务，涉及供给侧、电网侧、调节侧、负荷侧以及市场机制等关键领域，并配套实施风光基地、特高压扩容、储能建设、算力绿电配套等九大专项工程。本章按“源—网—荷—储—市场”的逻辑主线逐项阐述实施路径。

（一）电源侧：构建多元协同的绿色电力供给格局

电源侧是新型电力系统的源头，其核心任务是扩大非化石能源供给规模，同时统筹新能源开发消纳与系统承载能力的协同匹配。一方面，大力推进“沙戈荒”大型风光基地和分布式光伏开发。截至2025年底，我国已建成“沙戈荒”大基地超1亿千瓦；按照《新型能源体系建设“十五五”规划》的“四基地+分布式”布局，未来五年将持续打造“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地，推动非化石能源发电量占比达到50%。另一方面，推动煤电由主体性电源向基础保障性和系统调节性电源转型。火电发电量占比已从2020年的68.5%逐步下降至2025年的59.8%、2026年上半年煤电发电量占比更首次低于50%，煤电的功能定位随之由“电量主体”转向“容量主体”，发挥兜底保障与顶峰调节作用。同时，统筹水电、核电等多元清洁能源协同发展，核电“华龙一号”“国和一号”、高温气冷堆等先进机型全面突破，为电源结构优化提供多元支撑。

《新型电力系统建设“十五五”规划》特别强调，新能源开发要更加注重因地制宜、分类施策，根据资源条件、电网网架、调节能力和负荷增长等因素，分地区分档确定新能源利用率指导目标，并建立“规划—建设—并网—消纳”全周期监测预警机制，推动绿色电力供给提质增效。这意味着“十五五”新能源发展将从规模扩张全面转向提质增效，可靠性成为核心发展约束。

（二）电网侧：打造坚强智能的新型电网

电网是新型电力系统的枢纽平台，承担着大规模远距离输送清洁能源、高效配置电力资源的重任。我国能源资源与负荷中心呈逆向分布的基本国情，决定了必须依托特高压通道构建“西电东送、北电南供”的资源配置格局。

在跨区输电通道建设方面，国家电网公司已累计建成投运“22交21直”43项特高压工程，跨区跨省输电能力超过3.8亿千瓦，形成华东、华北、华中、西南特高压交流骨干网架，“西电东送”输电能力达到3.4亿千瓦。2026年6月30日，陕北—安徽±800千伏特高压直流输电工程全面建成投运，成为我国“十五五”时期首个投运的特高压直流工程：该工程线路全长1055千米，额定容量800万千瓦，总投资205亿元，送端配套新能源装机1100万千瓦，投运后每年可向安徽输送电量超过360亿千瓦时，其中新能源电量占比超过50%，每年可替代燃煤消耗550万吨、减少二氧化碳排放1400多万吨。按照规划，“十五五”期间将新增投产15回左右特高压直流绿电大通道，西电东送规模超过4.2亿千瓦，建成6个以上区域电网互济工程、提升电力互济能力约4000万千瓦，推动“十五五”全国电网固定资产投资达到5万亿元以上，较“十四五”同期增长超80%。

在新型电网建设方面，国家能源局2026年9月的新型电网建设工作部署会明确提出“三个新”要求：一是完善电网新架构，构建提升大电网安全稳定水平、充分发挥配电网公共平台作用、促进智能微电网灵活多元互动的主配微协同电网新架构；二是攻关突破关键新技术，加快构网型技术、长时储能技术、100%新能源大基地输电技术等创新应用，实施“人工智能+电网”工程；三是推出更多更好新服务，升级新能源高效并网消纳、高品质供电、算电协同等新业态友好适配的电网新服务。同时，推动配电网数智化升级改造，加快智能微电网发展，升级充电网络、推动车网互动，支撑保障超过1.1亿辆电动汽车的充电需求。

（三）负荷侧：推进深度电气化与灵活用能

负荷侧是新型电力系统的“需求端口”，其变革方向是从单一被动用电转向主动参与系统调节，核心是提升电气化水平和挖掘需求侧灵活性资源。

在电气化方面，《新型能源体系建设“十五五”规划》提出电能占终端能源消费比重由2025年的30%提升至2030年的35%。电气化的重点领域包括：工业领域实施电能替代，推广电锅炉、电窑炉等；交通领域推进“以电代油”，2025年新能源汽车保有量已达4397万辆，充电基础设施突破2000万个；建筑领域推进“以电代气”，推广热泵供暖。深度电气化既是提升能效、降低碳排放强度的重要途径，也为可再生能源提供了广阔的消纳空间。

在需求侧灵活性资源开发方面，虚拟电厂、可调节负荷、车网互动（V2G）等新模式加速发展。截至2025年底，我国虚拟电厂理论调节能力已超1600万千瓦，车网互动聚合资源超1900万千瓦；《新型电力系统建设“十五五”规划》提出到2030年虚拟电厂可调规模、车网互动调节能力均达到5000万千瓦，充电桩总量增至4000万个以上。《新型能源体系建设“十五五”规划》同时要求电力需求响应能力由3%提升至5%，通过挖掘用户侧灵活调节能力，实现电力系统由“源随荷动”向“源荷互动”转型，缓解新能源波动对系统安全的冲击。

（四）储能侧：规模化发展抽水蓄能与新型储能

储能是新型电力系统平抑新能源波动、保障系统稳定的核心支撑，是破解高比例新能源并网消纳瓶颈的关键。我国储能建设呈现抽水蓄能稳步推进、新型储能爆发式增长的双轮驱动格局。

在新型储能方面，我国新型储能产业已由商业化应用初期步入规模化发展新阶段。截至2025年底，全国已建成投运新型储能装机规模达1.36亿千瓦/3.51亿千瓦时，与“十三五”末相比增长超40倍；截至2026年6月底，新型储能装机规模进一步增至1.53亿千瓦/3.96亿千瓦时，同比增长61%。《新型电力系统建设“十五五”规划》提出，“十五五”时期全国新增新型储能约1.6亿千瓦，新增可承担顶峰保供作用的电网侧独立新型储能约8000万千瓦，等效顶峰时长力争达到4小时；到2030年全国新型储能规模达到3亿千瓦，可承担顶峰保供作用的电网侧独立新型储能达到1.4亿千瓦。同时推动存量新能源配套储能升级改造，在“沙戈荒”等新能源外送基地规划新增新型储能项目，加快布局可承担顶峰保供任务的电网侧独立新型储能电站。

在抽水蓄能方面，国家电网公司预计到2030年在运在建抽水蓄能装机容量将超过1.2亿千瓦，为电力系统提供大规模、长时段的调节能力。此外，长时储能、压缩空气储能、液流电池等新技术路线加快攻关，多类型储能协同调控技术日益成熟，共同构建多元化的系统调节能力体系。当前新型储能电站运营收益仍高度依赖电能量市场峰谷价差，需加快完善全容量电价补偿、辅助服务等多元收益机制，推动行业从政策推动转向市场化驱动。

（五）市场机制：建设全国统一电力市场体系

电力市场是新型电力系统高效运行的制度基础。随着新能源大规模入市，构建适应高比例新能源的市场机制成为“十五五”改革重点。

《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号）提出，到2030年基本建成全国统一电力市场体系，各类型电源和除保障性用户外的电力用户全部直接参与电力市场，市场化交易电量占全社会用电量的70%左右，跨省跨区和省内实现联合交易，现货市场全面转入正式运行。截至2025年底，全国统一电力市场体系已初步建成，2025年全国累计完成市场交易电量6.6万亿千瓦时，同比增长7.4%，近十年增长超6倍；“十四五”时期全国市场交易电量从“十三五”的10.7万亿千瓦时增长至23.8万亿千瓦时，实现翻倍增长，市场化交易电量占全社会用电量比重连续四年稳定在60%以上，意味着每3度用电中约有2度通过市场化交易形成。

在绿色价值实现机制方面，绿电、绿证交易体系不断完善。2025年全国年绿电交易电量达到3200亿千瓦时以上；2026年6月，《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》印发，从消费侧压实重点用能行业、企业责任，进一步扩大可再生能源消费；2026年7月，国家能源局发布中国绿证价格指数，为绿证市场提供权威价格信号；《关于有序推动多用户绿电直连发展有关事项的通知》（发改能源〔2026〕688号）推动绿电直连模式发展，截至2025年底全国已有84个绿电直连项目完成审批。此外，《非化石能源电力消费核算指南（试行）》为非化石能源电力消费提供了统一核算标准。电力市场的完善，将通过价格信号引导电力资源在更大范围内优化配置，实现绿色电力环境价值的合理体现。

七、碳达峰与新型电力系统的协同机制

（一）电力系统在碳达峰中的枢纽作用

碳达峰与新型电力系统建设并非两条平行的推进线，而是相互依存、互为支撑的有机整体。从能源链条看，电力系统是连接一次能源转换与终端能源消费的枢纽，处于能源绿色低碳转型的核心位置：一方面，风电、光伏、水电、核电等非化石能源必须通过电力系统实现转化、输送与消费，电力系统是非化石能源扩大替代化石能源的主通道；另一方面，终端用能领域的深度电气化，即工业、建筑、交通等领域“以电代油”“以电代气”，同样依赖电力系统的支撑。因此，碳达峰目标的实现程度，很大程度上取决于电力系统的清洁化水平和承载能力。

从数据看，这一协同关系体现得十分明显。2025年全国新增可再生能源发电量5193亿千瓦时，已经覆盖全社会用电增量（5161亿千瓦时），意味着全社会新增用电需求已全部由绿色电力满足，电力系统已成为碳减排的净贡献者。2026年上半年煤电发电量占比首次低于50%、可再生能源发电量占比首次超四成，标志着电力系统正式跨入“新能源主体”时代，为碳达峰提供了最直接、最有力的支撑。可以说，没有新型电力系统的成功构建，就不可能有碳达峰目标的如期实现；而碳达峰目标的刚性约束，又反过来倒逼新型电力系统加速建设。两者在目标、路径与制度层面深度耦合。

（二）新能源消纳与碳达峰的互动耦合

新能源消纳能力是连接碳达峰与新型电力系统的关键变量。碳达峰要求非化石能源消费比重达到25%、发电量占比达到50%，这必然带来新能源装机和发电量的大规模增长；而新能源的随机性、波动性特征，又要求电力系统具备足够的安全承载和灵活调节能力，否则将出现“建而难消”“发而难用”的矛盾，制约碳达峰路径的落地。

当前，随着新能源装机占比快速提升，消纳压力正在显现。2025年风电、太阳能发电累计并网装机达18.4亿千瓦，历史性超过火电，风光装机占比达47.3%；但风光发电量占总发电量的比重约为22%，装机与电量之间存在明显“剪刀差”，反映出新能源利用效率仍有提升空间。同时，部分时段局部地区已出现弃风弃光苗头，新能源利用率面临下行压力。因此，《新型电力系统建设“十五五”规划》将“实现28亿千瓦以上新能源高水平消纳”“全国新能源利用率保持在90%左右”作为核心目标，通过电网建设、储能配置、需求响应、电力市场等综合手段提升系统调节能力。这一目标的实现，既支撑了碳达峰对非化石能源电量的需求，也反过来要求新型电力系统具备更强的灵活性，形成“以消纳促达峰、以达峰强系统”的正向循环。

（三）碳排放双控、碳市场与电力市场的协同

从制度层面看，碳排放双控、全国碳市场与电力市场三者构成支撑碳达峰与新型电力系统协同的“制度三角”。

第一，碳排放双控制度为绿色电力消费创造制度空间。在碳排放双控框架下，绿电不计入碳排放考核，大幅提升了企业消费绿色电力的积极性，为新型电力系统下新能源电量消纳提供了需求侧激励。第二，全国碳排放权交易市场通过价格信号引导减排。截至2026年8月底，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量9.61亿吨、累计成交额656.99亿元；2026年作为“扩容元年”，钢铁、水泥、铝冶炼三大行业正式纳入，管控企业从发电行业约2200家增至3500家以上，扩容后市场覆盖全国约60%的化石燃料排放，成为全球覆盖排放量最大的碳市场。2025年碳排放配额年成交量2.35亿吨、创开市以来新高，年底综合价格收盘价74.63元/吨，较启动首日开盘价上涨55%。碳市场覆盖范围的扩大，将推动电力、钢铁、水泥等高排放行业加大节能降碳和清洁能源替代投入，与新型电力系统建设形成激励合力。第三，电力市场的完善为绿色电力环境价值变现提供载体。通过绿电交易、绿证交易、电力现货市场等机制，绿色电力的低碳价值得以货币化体现，为新能源和储能投资提供收益保障。

三者协同的逻辑在于：碳排放双控决定了“减多少碳”的约束边界，碳市场提供了“碳的价格”，电力市场则决定了“绿电的价值”，共同引导资本、技术与资源配置向低碳方向倾斜，形成碳达峰与新型电力系统建设相互促进的制度合力。《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》明确提出，要健全碳排放统计核算体系、优化绿色能源消费激励机制、加强市场机制协同性，推动绿证与温室气体自愿减排交易机制联动衔接，为三大制度的协同落地提供了操作指引。

八、“十五五”碳达峰与新型电力系统建设面临的挑战与对策建议

（一）面临的突出挑战

尽管我国能源电力绿色低碳转型取得历史性成就，但“十五五”时期碳达峰与新型电力系统建设仍面临一系列深层次挑战，需要清醒认识、审慎应对。

第一，能源安全保障与绿色转型的双重压力。全球能源和气候格局深刻调整，地缘冲突加剧威胁全球能源供给体系，“十五五”时期我国能源发展进入安全风险叠加演变期。2021年以来布伦特原油价格3次冲高至120美元/桶以上，天然气价格一度冲高至9.5美元/百万英热，关键矿产和新能源产业链竞争愈演愈烈。在统筹发展和安全的要求下，既要推进碳达峰、压减化石能源消费，又要保障经济社会发展和极端天气下的能源安全，煤电仍需发挥兜底保障作用，这一矛盾贯穿“十五五”始终。

第二，新能源高比例消纳与系统安全稳定的矛盾加剧。随着风电光伏装机规模突破18亿千瓦并持续攀升，电力系统呈现高比例可再生能源、高比例电力电子设备的“双高”特征，转动惯量下降、频率稳定问题凸显，电网安全稳定运行面临严峻考验。同时，部分时段、部分地区出现弃风弃光苗头，新能源利用率存在下行压力，“建而难消”问题日益突出。如何在高比例新能源接入下保障电力系统安全稳定与经济运行，是新型电力系统建设的核心难题。

第三，产业结构偏重型化格局尚未根本扭转。我国工业化、城镇化尚未完成，发电行业煤电机组体量大，钢铁、水泥、石化、有色等高耗能行业仍占据工业排放的较大份额，产业结构偏重型化、能源结构偏煤炭化的格局尚未根本扭转，源头减排力度有待加强。“低垂的果实”已基本采摘完毕，降碳工作进入“啃硬骨头”的攻坚阶段，边际减排成本上升，进一步降碳的难度显著加大。

第四，市场机制与价格体系的适配性不足。新型储能电站运营收益高度依赖电能量市场峰谷价差，受电力现货市场电价波动影响较大，缺乏稳定收益机制支撑；辅助服务市场向新型储能开放的产品不丰富，容量电价机制落地实施仍需时间。绿证与温室气体自愿减排交易机制联动衔接不够紧密，跨区域清洁能源消纳壁垒尚未完全打通，市场对低碳技术创新的撬动作用还未充分发挥。

第五，碳排放统计核算与基础能力支撑不足。煤炭、电力、油气等重点能源领域全链条核算机制有待持续健全，数据赋能、成效评估、行业监管的支撑效能仍需释放；能源领域节能降碳治理仍存在从碎片化、经验化向系统化、精准化转变的空间，政企协同、多方参与的多元共治格局尚未完全形成。

（二）对策建议

针对上述挑战，本文提出以下五个方面的对策建议。

第一，统筹能源安全与绿色转型，夯实系统韧性底线。坚持“先立后破”、以安全充裕为前提推进转型，发挥煤电、气电等支撑性调节性电源的兜底保供作用，优化“沙戈荒”等大型风光基地开发时序，健全能源储备和应急响应体系；加快构建坚强韧性的能源安全保障体系，筑牢极端情形下的能源战略安全底线，提升能源系统应对地缘冲突和极端天气的能力。

第二，全方位提升新能源消纳能力，破解“双高”系统安全难题。加快构网型技术、长时储能技术、100%新能源大基地输电技术等关键技术创新应用，实施“人工智能+电网”工程；规模化推进抽水蓄能与新型储能建设，挖掘虚拟电厂、可调节负荷等需求侧灵活资源；完善“规划—建设—并网—消纳”全周期监测预警机制，按区域资源禀赋实施分档新能源利用率管控；推进柔性直流、智能微电网等新技术应用，构建主配微协同电网新架构，以系统灵活性对冲新能源波动性。

第三，深化产业绿色低碳转型，攻克重点行业降碳难关。以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个行业为重点，利用3年时间全面实施节能降碳改造，推动企业能效碳效水平应提尽提；加快零碳园区、零碳工厂建设，推进算力设施绿色低碳转型；支持传统产业通过技术改造、循环经济等方式实现减煤降碳，培育绿色低碳产业新增长点，从根本上改善产业结构。

第四，健全市场与价格机制，完善绿色价值实现体系。加快推进全国统一电力市场体系建设，推动各类型电源和电力用户全面直接参与电力市场，到2030年市场化交易电量占比达到70%左右；健全新能源可持续发展的价格结算机制，完善新型储能容量电价、辅助服务等多元收益模式；深化绿电、绿证交易，用好中国绿证价格指数，推动绿证与碳市场联动衔接；完善全国碳排放权交易市场配额分配机制，充分发挥碳市场对低碳转型的价格引导作用。

第五，强化统计核算与科技创新支撑，提升系统治理能力。健全重点能源领域全链条碳排放统计核算体系，完善碳排放双控目标分解和动态预警机制；强化科技支撑和人才培养，加大低碳零碳负碳技术研发投入，设立国家低碳转型基金撬动社会资本；完善能源领域节能降碳法律法规标准体系，压实地方责任、健全协同治理，构建约束有力、激励有效、市场主导、协同高效的制度体系，为碳达峰目标实现和新型电力系统建设提供坚实保障。

九、结论

“十五五”时期是我国如期实现2030年前碳达峰目标的决胜期和攻坚期，也是新型电力系统从“规模扩张”迈向“系统成形、整体提质”的关键阶段。本文以最新权威统计数据和顶层政策为依据，系统研究了“十五五”碳达峰的实现路径与新型电力系统建设问题，得出以下主要结论。

第一，我国能源电力绿色低碳转型已取得历史性成就，为碳达峰奠定了坚实基础。“十四五”时期我国建成全球规模最大、发展最快的可再生能源体系，2025年能源消费总量达61.7亿吨标准煤，煤炭消费占比降至51.4%，非化石能源消费比重达到21.7%；风电、太阳能发电装机历史性超越火电成为第一大电源，可再生能源装机占比达60%左右。2026年上半年煤电发电量占比首次低于50%、可再生能源发电量占比首次超四成，能源结构正经历深刻变革，可再生能源正从“生力军”迈向“主力军”。

第二，“十五五”碳达峰实现路径清晰可行，关键在于能源结构的根本性转变。以《“十五五”碳达峰行动方案》为统领，通过大力推进非化石能源开发、加快提升新能源消纳能力、深入推进煤炭消费清洁替代，实现到2030年碳强度较2025年下降17%、非化石能源消费比重达25%、煤炭和石油消费达峰的目标；产业、建筑、交通等重点领域协同降碳，节能降碳与能效提升作为降碳的第一动力贯穿始终。

第三，新型电力系统建设是实现碳达峰的核心支撑。《新型电力系统建设“十五五”规划》确立了2030年初步建成新型电力系统的总体目标，通过电源侧多元协同供给、电网侧坚强智能新型电网、负荷侧深度电气化与灵活用能、储能侧规模化发展、市场侧全国统一电力市场建设，构建“源—网—荷—储—市场”协同的高比例新能源电力系统，实现非化石能源发电量占比达50%、28亿千瓦以上新能源高水平消纳的目标。

第四，碳达峰与新型电力系统建设存在深刻的协同机制，需要一体推进。电力系统处于能源转型的枢纽位置，新能源消纳是连接两者的关键变量，碳排放双控、碳市场与电力市场共同构成制度合力。两者互为支撑、双向赋能，必须统筹谋划、协同实施。

第五，碳达峰与新型电力系统建设仍面临能源安全与转型平衡、高比例新能源消纳、产业结构偏重、市场机制适配、基础能力支撑等多重挑战，需要坚持系统观念，统筹发展与减排、整体与局部、短期与中长期的关系，以科技创新为引领、体制改革为动力，确保“十五五”碳达峰目标如期实现，为2035年国家自主贡献目标实现和2060年前碳中和奠定坚实基础，为全球应对气候变化贡献中国方案与中国力量。

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