摘  要：数字中国建设是推进中国式现代化的重要引擎。2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将'提升数智化发展水平'单独成篇，聚焦算力、算法、数据高效供给和数智技术赋能经济社会发展，为未来五年数字中国建设划定了清晰的路线图。本文围绕'十五五'时期算力、算法、数据三大供给体系的建设现状、政策部署与发展路径展开系统研究。

在算力供给方面，我国已形成以8大国家算力枢纽、10个国家算力集群、3个算电协同发展区域为重点的'8+10+3'算力空间布局，截至2025年6月计算设备算力总规模达962 EFlops，全球占比21%；截至2026年3月已建成智能算力规模188.2万P。在算法供给方面，截至2025年12月我国生成式人工智能用户达6.02亿人，普及率达42.8%，我国已成为全球人工智能专利最大拥有国，算法治理体系不断完善。在数据供给方面，2025年我国数字经济增加值约49万亿元，占GDP比重约35%，国家数据局将2026年定为'数据要素价值释放年'，数据要素市场化改革进入深水区。在数智化转型方面，全国规模以上工业企业数字化改造比例达89.6%，制造业数字化转型进入规模化普及阶段。

本文通过系统梳理'十四五'时期数字中国建设的实践成效，深入分析'十五五'规划纲要及相关政策文件对算力、算法、数据三大供给体系的战略部署，结合2025—2026年最新权威数据，从算力基础设施布局优化、人工智能大模型发展路径、数据要素市场化配置改革、产业数字化转型实践、数据安全治理体系建设等维度展开深度研究，并在识别当前面临挑战的基础上，提出'十五五'时期推进数字中国建设、完善三大供给体系的对策建议与发展展望。

一、引言与政策背景

1.1 研究背景与问题提出

当今世界，数字技术正以前所未有的速度重塑全球经济格局和竞争态势。算力、算法、数据作为数字经济的核心生产要素，其供给水平和配置效率直接决定了一个国家数字经济发展的质量和速度。党的二十大报告明确提出'加快建设网络强国、数字中国'，党的二十届四中全会《建议》进一步强调'深入推进数字中国建设'，将数字中国建设提升到国家战略的核心位置。

2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。纲要顺应数字技术和人工智能发展大势，将'提升数智化发展水平'单独成篇，聚焦算力、算法、数据高效供给和数智技术赋能经济社会发展，为未来五年数字中国建设划定了清晰路线。国家数据局党组书记、局长刘烈宏在'十五五'规划《纲要》辅导读本中撰文指出，深入推进数字中国建设是以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局的高度，准确把握数字时代发展大势作出的重大战略部署。

在此背景下，系统研究'十五五'时期算力、算法、数据三大供给体系的建设现状、政策部署与发展路径，对于深入理解数字中国建设的战略内涵、把握数智化转型的发展方向、推动数字经济高质量发展具有重要的理论价值和实践意义。

1.2 '十四五'时期数字中国建设成就回顾

'十四五'时期（2021—2025年），中国数字中国建设取得了历史性成就，数字基础设施实现跨越式发展。据国家数据局发布的《数字中国发展报告（2025年）》显示，十年间，我国数字基础设施、数字经济、数字政务、数字文化、数字社会、数字生态文明建设实现跨越式发展，数智化发展水平显著提升。

在数字基础设施方面，全国光缆线路长度从'十三五'末的约2500万公里增至7499万公里，实现了县县通千兆、乡乡通5G、95%以上行政村通5G的里程碑目标。全国算力设施机架数从108万架增至1373万架，增长了近12倍，为数字经济发展提供了坚实的底座支撑。深入实施'东数西算'工程，形成了八大国家算力枢纽节点的战略布局，东西部算力资源协同配置格局初步形成。

在数字经济方面，2025年我国数字经济增加值达到约49万亿元，占GDP的比重约35%，数字经济已成为国民经济的重要组成部分和增长新引擎。国家发展改革委国民经济综合司司长周陈在2026年1月国新办新闻发布会上介绍，展望2026年，我国经济结构将持续向'优'、发展动能持续向'新'、整体运行将持续向好，数字经济的引领作用将进一步增强。

在数字政务方面，全国一体化政务服务平台基本建成，政务服务'一网通办''跨省通办'水平显著提升。2025年10月，国家发展改革委、国家数据局、财政部等五部门联合印发《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》，将智慧城市建设从局部试点推向全域覆盖。

在人工智能方面，中国已成为全球人工智能专利最大拥有国，生成式人工智能用户规模突破6亿，人工智能产业进入快速发展期。AI大模型从'百模大战'走向'优胜劣汰'，行业应用从'通用能力'向'垂直场景'深化拓展。

1.3 '十五五'数字中国战略框架

'十五五'规划纲要围绕'深入推进数字中国建设'作出专篇部署，构建了'十五五'时期数字中国建设的完整战略框架。纲要明确提出了'提升数智化发展水平'的总体目标，并从五个维度进行了系统部署：一是加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的数字基础设施；二是建立健全数据基础制度，加快数据要素市场化配置改革；三是推动数字经济和实体经济深度融合，协同推进数字产业化和产业数字化；四是提升数字治理能力，构建普惠便捷的数字社会；五是筑牢数字安全屏障，完善网络安全和数据安全保障体系。

在这一战略框架中，算力、算法、数据被定位为支撑数字中国建设的三大核心供给体系。算力是数字经济时代的新型生产力，是支撑人工智能、大数据分析、高性能计算等应用的基础能力；算法是数字经济的'智慧大脑'，是实现数据价值挖掘和应用创新的核心引擎；数据是数字经济的'新型生产要素'，是驱动数字经济发展的基础性资源。三大供给体系相互依存、相互促进，共同构成了数字中国建设的底层支撑。

国家数据局的成立和运行是'十五五'时期数字中国建设制度创新的重大举措。自2023年10月国家数据局正式挂牌以来，国家数据局统筹推进数字中国、数字经济、数字社会建设，在数据基础制度建设、数据要素市场化配置改革、数字基础设施布局优化等方面开展了大量开创性工作。2026年，国家数据局将2026年定为'数据要素价值释放年'，标志着数据要素市场化改革进入全面深化的新阶段。

二、算力供给体系：从规模扩张到效能提升

2.1 算力总量与结构特征

算力是数字经济时代的新型生产力，是支撑数字中国建设的关键基础设施。'十四五'时期，我国算力基础设施建设取得了突破性进展，算力总规模跃居全球前列。据中国信息通信研究院2026年3月发布的《先进计算暨算力发展指数蓝皮书（2025年）》显示，截至2025年6月，我国计算设备算力总规模达到962 EFlops（每秒10的18次方浮点运算），占全球算力总规模的21%，位居全球第二。

从算力结构来看，智能算力已成为算力增长的主导力量。截至2025年6月，智能算力占比超过五分之四（约80%），通用算力和超算算力占比相对较小，这一结构特征反映了人工智能快速发展对算力需求的深刻影响。国产品牌在整机市场占据主流地位，国产芯片在智能算力领域的占比持续提升，算力自主可控能力不断增强。

截至2026年3月，我国已建成智能算力规模达到188.2万P（P代表千万亿次浮点运算每秒），是2025年同期的2.5倍，保持了高速增长态势。国家发展改革委政策研究室副主任、新闻发言人李超在2026年6月新闻发布会上指出，随着人工智能快速发展，全国一体化算力网建设正在加速推进，智能算力规模预计还将保持高速增长。

2.2 '东数西算'工程与'8+10+3'空间布局

'东数西算'工程是优化全国算力资源布局的国家级重大工程。'十四五'时期，国家发展改革委等部门联合印发《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8个地区布局建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群，形成了'东数西算'的基本框架。

进入'十五五'时期，算力空间布局进一步优化。据国家发展改革委2026年6月新闻发布会介绍，我国已形成以8大国家算力枢纽、10个国家算力集群、3个算电协同发展区域为重点的'8+10+3'算力空间布局，全国算力基础设施总量规模快速增长、算电协同深入推进、算网融合加速发展。在算电协同方面，探索形成'源网荷储'一体化、'光伏直连+风电长协'等绿电多元化供给模式，推动算力基础设施绿色低碳发展。

以甘肃庆阳枢纽节点为例，中国电信甘肃公司锚定庆阳国家枢纽节点，系统性地构建技术领先、绿色节能、安全可靠的算力底座，为优化全国算力资源布局、支撑东西部协同发展注入强劲动能。东部地区以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为核心，聚焦高实时性、高计算密度的算力需求；西部地区以内蒙古、贵州、甘肃、宁夏为枢纽，发挥能源和气候优势，承接后台处理、存储备份等非实时算力需求。东西部协同发展的算力格局基本形成。

2.3 全国一体化算力网建设

从'建算力'到'织算网'，是我国算力建设从'规模扩张'向'效能提升'转变的核心标志。'十五五'规划纲要明确提出'加快建设全国一体化算力网'，推动算力资源跨区域、跨层级、跨主体的统一调度和优化配置。

全国一体化算力网建设进展显著。据国家发展改革委2026年6月新闻发布会介绍，超算互联网已经汇聚了超过30家智算和超算中心，形成统一的一张网，包括超过300万个CPU核心。中国科学院院士徐红星指出，国家算力网的基础设施在科研领域的应用前景广阔，全链路复杂任务的处理需要多种算力形式的融合。

全国一体化算力网的核心技术架构包括三个层面：在网络层面，建设高速互联的算力网络，实现数据中心之间的高速数据传输和低延迟互联，东西部枢纽节点间网络时延已基本满足2毫秒以内的高实时性业务需求；在平台层面，建设算力调度平台，实现不同地区、不同类型的异构算力资源的统一接入、统一调度和统一管理；在服务层面，建设算力服务市场，推动算力资源的标准化、商品化和市场化供给，降低社会用算成本。

在算力网建设过程中，市场力量发挥着决定性作用。国家发展改革委在回应算力网建设时明确表示，市场力量将起决定性作用，政府主要发挥引导和规范作用。各互联网巨头和云计算企业纷纷加大算力基础设施投资力度，推动算力供给的多元化和市场化。

2.4 超算与智算的协同发展

2026年6月23日，在德国汉堡国际超算大会（ISC2026）上，国家超级计算深圳中心发布的新一代'灵晟'超级计算机以2.19EFlops的持续双精度浮点性能登顶全球超算TOP500榜单，这是世界首台持续性能超二百亿亿次（2EFlops）的超算系统，也是中国超算时隔九年再次登顶全球超算榜首。这一成就标志着中国在高端超算领域的技术实力已达到世界领先水平。

在超级计算领域，我国已形成以国家超级计算中心为核心的超算基础设施体系。天津、广州、深圳、长沙、济南、无锡、郑州、昆山等地的国家超算中心形成了覆盖全国的超级计算服务网络。中国超算在气象预报、生物医药、新材料研发、航空航天、地球科学等关键领域发挥着不可替代的作用。

在智能计算领域，智算中心建设加速推进。随着人工智能大模型训练和推理需求的爆发式增长，智算中心成为算力基础设施建设的重点方向。各地纷纷出台智算中心建设规划，推动智能算力规模的快速扩张。智能算力与通用算力、超算算力的协同融合，正在形成多层次、多元化的算力供给体系，满足不同应用场景对算力的差异化需求。

'十五五'规划纲要明确提出，要推进算力基础设施高质量发展，加快构建全国一体化算力网，推动算电协同发展，强化算力调度和算力服务能力。在技术路线上，将重点突破先进计算芯片、异构计算架构、算力网络调度等关键技术，提升算力系统的整体性能和能效水平。

三、算法供给体系：从技术突破到治理完善

3.1 人工智能大模型的发展态势

算法是数字经济的'智慧大脑'，人工智能大模型是当前算法供给体系的核心载体。'十四五'时期，中国人工智能产业经历了从'技术突破'到'应用爆发'的跨越式发展。2025年，以DeepSeek、文心一言、通义千问、混元等为代表的国产大模型实现了重大技术突破，在自然语言理解、多模态交互、代码生成、科学计算等领域展现出强大的能力。

我国人工智能产业的规模和影响力持续提升。以北京为例，2025年全年人工智能产业规模超过4500亿元，核心企业超过2500家，已备案大模型241款，持续保持全国第一。上市企业近60家、独角兽约40家，形成了较为完整的人工智能产业生态。2025年12月，央视网报道指出，从大模型到机器人，从日常办公、对话聊天到行业应用，人工智能开始全面融入人们的生产和生活，中国AI已迈入应用爆发期。

从全国范围来看，我国人工智能产业形成了以北京、上海、深圳、杭州等城市为核心的产业集群。上海聚焦基础研究和前沿创新，打造人工智能'上海高地'；深圳依托电子信息产业优势和市场化创新能力，在人工智能硬件和终端应用领域具有显著优势；杭州凭借数字经济先发优势和阿里巴巴等龙头企业带动，在人工智能应用场景创新方面走在前列。

在技术水平方面，中国已成为全球人工智能专利最大拥有国。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第五十七次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2025年12月，我国生成式人工智能用户达6.02亿人，较2024年底增长141.7%；普及率达42.8%，同比大幅提高25.2个百分点。这意味着，中国已拥有全球规模最大的生成式人工智能用户群体，人工智能技术的普及速度远超预期。

3.2 算法治理体系的构建与完善

随着人工智能技术的快速发展和广泛应用，算法治理已成为全球监管的核心议题。中国在算法治理领域走在了世界前列，构建了较为完善的算法治理法规体系。

在法规建设层面，国家互联网信息办公室等部委先后出台了《互联网信息服务算法推荐管理规定》（2022年3月1日施行）和《互联网信息服务深度合成管理规定》（2023年1月10日施行），形成了'算法推荐+深度合成'双轨并行的算法治理框架。这两部法规均要求相关服务提供者履行算法备案义务，接受主管部门的监督管理。

在算法备案制度方面，国家互联网信息办公室持续推进深度合成服务算法备案工作。截至2026年5月，已累计发布第十七批境内深度合成服务算法备案信息，算法备案制度覆盖范围持续扩大。根据《互联网信息服务深度合成管理规定》，深度合成服务提供者应当对深度合成内容进行显著标识，防止公众混淆和误认；建立健全用户信息保护机制，依法依约处理用户个人信息；加强深度合成内容管理，防范和处置利用深度合成技术从事违法违规活动。

在人工智能安全治理方面，国家相关部门正在研究制定更为系统的人工智能法律法规。2025年，全国人大常委会已将人工智能法列入立法规划，将为人工智能的健康有序发展提供更加完善的法律保障。在技术标准方面，全国信息技术标准化技术委员会等标准化组织正在加快人工智能安全、可信、伦理等领域的标准制定工作。

2026年5月29日，人民政协报刊文指出，随着'深度合成'技术悄无声息地进入百姓日常信息流，'眼见'不再'为实'，算法治理面临新的挑战。如何在促进技术创新和保障公共利益之间取得平衡，是算法治理体系需要持续探索的核心问题。

3.3 '十五五'算法供给的战略方向

'十五五'规划纲要对算法供给体系的战略部署主要体现在三个方面：一是推动人工智能核心技术突破，聚焦大模型基础理论、新型算法架构、高效训练方法等前沿方向，提升原创算法供给能力；二是促进人工智能与实体经济深度融合，推动'AI+'在制造、医疗、教育、金融、交通等领域的深度应用，释放算法赋能效应；三是完善人工智能治理体系，建立健全人工智能法律法规、技术标准、伦理规范，实现算法供给的安全可控和规范有序。

在算法创新的重点方向上，'十五五'时期将重点突破大模型训练效率提升、推理成本降低、多模态融合、知识增强、安全对齐等关键技术。同时，将推动小样本学习、强化学习、具身智能等新型算法范式的发展，拓展算法供给的技术边界。在开源生态方面，将鼓励建设自主可控的人工智能开源社区和开放平台，促进算法创新成果的共享和复用。

2026年6月11日，在2026年'活力中国调研行'北京主题采访期间，北京正全力推进'人工智能第一城'建设，人工智能产业规模再创新高。以北京为代表的人工智能产业集群的发展实践表明，算法供给体系的完善需要'技术创新+场景驱动+治理保障'三位一体协同推进，形成从基础研究到产业应用的完整创新链条。

四、数据供给体系：从要素确权到价值释放

4.1 数据基础制度建设的制度创新

数据是数字经济的'新型生产要素'，数据供给体系的完善是数字中国建设的基础性工程。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即'数据二十条'），描绘了数据基础制度的四梁八柱，提出了以产权制度为基础、以流通制度为核心、以收益分配制度为导向、以安全制度为保障的数据基础制度顶层框架。

在产权制度方面，'数据二十条'创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权'三权分置'的数据产权制度框架，在坚持数据安全底线的前提下，有效解决了数据确权难、数据流通难等长期制约数据要素市场发展的制度瓶颈。'三权分置'制度设计借鉴了农村土地制度改革的成功经验，兼顾了数据要素的公共属性和市场属性。

在收益分配制度方面，建立了体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。在初次分配阶段，按照'谁投入、谁贡献、谁受益'原则，保障数据要素各参与方的合法权益；在再分配阶段，更好发挥政府在数据要素收益分配中的调节作用，促进数据要素收益向数据价值创造者倾斜。

2026年，国家数据局将这一年定为'数据要素价值释放年'，标志着数据要素市场化改革进入全面深化的新阶段。国家数据局围绕数据要素市场化配置改革推出了一系列重要举措，包括举办2026年'数据要素×'大赛、成立'数据基础设施技术社群'、发布'数据标准语义化服务平台'等，从平台建设、技术创新、标准规范等多个维度推动数据要素市场的发展。

4.2 公共数据开发利用与授权运营

公共数据是数据要素市场中规模最大、价值最高、权威性最强的数据资源。推动公共数据有序开发利用，是释放数据要素价值的关键突破口。

2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确了公共数据资源开发利用的顶层设计。该意见提出了公共数据分类分级管理、公共数据开放、公共数据授权运营等核心制度安排，为公共数据的合规高效利用提供了制度保障。

在公共数据开放方面，各级政府依托公共数据开放平台，持续推进无条件开放和有条件开放的公共数据资源目录建设。截至2025年底，全国已有超过200个地级以上城市上线了政府数据开放平台，覆盖了经济发展、营商环境、民生服务、生态环境、交通出行等多个领域的高价值数据。

在公共数据授权运营方面，北京、上海、浙江、广东、贵州等地区率先开展了公共数据授权运营试点。国家数据局数据资源司司长张望在2026年5月做客人民网时指出，公共数据资源开发利用的政策体系已经基本建立，实践成效逐步显现，安全底线得到有效保障。在公共数据开发利用的推进过程中，各地涌现出许多创新做法和典型经验，如上海的数据交易所模式、浙江的'数据高铁'模式、广东的'数据经纪人'模式等。

在便民服务方面，公共数据的开发利用已经深刻融入了人民群众的日常生活。早上出门点开手机就能知道公交还有3分钟到站，异地就医不用来回跑腿开证明、医保直接结算，想开家小店营业执照全程网办'一次都不跑'就能办结——这些早已融入日常的便利，背后都有公共数据的支撑。

4.3 数据要素市场与数据交易体系建设

数据交易是数据要素市场化的核心环节。'十四五'时期，我国数据交易市场经历了从萌芽探索到规范发展的转变。据行业研究数据，2025年数据要素市场规模持续扩大，数据交易活跃度显著提升。

在数据交易平台建设方面，上海数据交易所、北京国际大数据交易所、深圳数据交易所、贵阳大数据交易所等全国主要数据交易机构持续完善交易规则、提升交易效率、扩大交易规模。各数据交易所在数据产品登记、数据质量评估、数据交易定价、数据交付管理、数据交易安全等方面进行了大量创新探索。

在数据资产化方面，2026年被明确为'数据要素价值释放年'，数据资产化正从制度设计加速落地为经济实践。随着财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》于2024年1月1日起施行，数据资源正式被纳入企业财务报表，数据资产入表工作从制度设计走向实际操作。多家上市公司已经完成了数据资产入表的实践探索，数据资产的估值和融资功能正在逐步显现。

据行业分析报告显示，数据要素市场从政策驱动转向市场驱动，数据资产市场极有可能成为未来十年最大的商业机会之一。数据作为一种能够无限增长、反复被利用的新型生产要素，其市场潜力和价值释放空间远远超过传统的石油等自然资源。

4.4 数据跨境流动与国际合作

数据跨境流动是数字经济全球化的重要特征，也是数据治理领域的焦点议题。'十五五'时期，中国在数据跨境流动管理方面坚持安全与发展并重的原则，探索建立符合国情的跨境数据流动管理制度。

2022年9月施行的《数据出境安全评估办法》建立了数据出境安全评估制度，对关键信息基础设施运营者和处理100万人以上个人信息的数据处理者向境外提供个人信息和重要数据实行安全评估管理。2024年3月施行的《促进和规范数据跨境流动规定》进一步优化了数据出境安全管理机制，在保障数据安全的前提下便利数据依法有序自由流动。

在国际合作方面，中国积极参与全球数据治理规则制定。推动加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的谈判工作持续推进，数据跨境流动规则是其中的核心议题之一。通过'数字丝绸之路'建设，中国与'一带一路'沿线国家在数字基础设施、电子商务、数字治理等领域的合作不断深化。

五、数智化转型的产业实践：从试点示范到全面普及

5.1 制造业数字化转型进入规模化普及阶段

制造业是实体经济的主体，制造业数字化转型是数智化转型的主战场。'十四五'时期，中国制造业数字化转型经历了从'试点示范'到'规模化普及'的跨越式发展。据中国信息通信研究院2026年2月发布的《制造业数字化转型发展报告（2025年）》显示，截至2025年12月，全国规模以上工业企业开展数字化改造比例达到89.6%，数字化设备普及率达到57.7%。累计建成具有一定影响力的工业互联网平台超过500家，连接设备超过1亿台（套），工业互联网应用已覆盖全部工业大类。

中国信息通信研究院信息化与工业化融合研究所工程师焦贝贝指出，在全球科技竞争日趋激烈的背景下，中国制造业数字化转型覆盖广度明显提升，已进入规模化普及阶段。这一判断基于三个关键指标：一是数字化改造覆盖面大幅提升，近九成规模以上工业企业已开展数字化改造；二是数字化设备的普及率持续提高，生产现场的数字化感知和连接能力显著增强；三是工业互联网平台的应用深度和广度不断拓展，形成了覆盖全产业链的数字化协同生态。

在重点行业数字化转型方面，汽车制造业的数字化水平位居制造业前列。新能源汽车企业普遍实现了从设计、采购、生产、质检到销售服务的全流程数字化管理。电子制造业、装备制造业、医药制造业等高技术制造业的数字化水平持续领先。钢铁、石化、建材等传统高耗能行业也在加速数字化转型，通过数字化手段实现节能降碳和降本增效。

在工业互联网平台方面，已形成以国家级跨行业跨领域平台为引领、行业级平台为支撑、企业级平台为补充的平台体系。卡奥斯COSMOPlat、航天云网INDICS、树根互联根云、华为FusionPlant、阿里supET等国家级跨行业跨领域工业互联网平台的服务能力持续提升，在产业链协同、资源优化配置、中小企业赋能等方面发挥着越来越重要的作用。

5.2 数字政府与智慧城市建设

数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。'十五五'时期，中国数字政府建设从'一网通办'迈向'一网统管''一网协同'的深度融合阶段。

2025年10月，国家发展改革委、国家数据局、财政部、住房城乡建设部、自然资源部等五部门联合印发《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》，提出了到2027年实现城市全域数字化转型取得显著成效、到2030年基本建成人民满意的智慧城市的发展目标。该行动计划从筑牢城市数字底座、推进城市精准治理、提升城市服务效能、构建城市安全体系等维度作出了系统部署。

在数字政务方面，全国一体化政务服务平台功能持续完善。截至2025年底，全国政务服务'一网通办'事项覆盖率达到90%以上，省级行政许可事项网上可办率超过95%，'跨省通办'事项清单不断扩展。电子证照、电子签章、电子档案等数字基础设施在政务服务中的应用不断深化，企业和群众办事的便利度显著提升。

在智慧城市建设方面，全国已有超过200个地级以上城市开展了智慧城市建设。城市运行管理服务平台、城市数据大脑、城市物联网感知体系等智慧城市基础设施加速建设，在交通拥堵治理、公共安全管理、环境监测保护、应急响应处置等领域发挥了重要作用。2025年12月，中国经济新闻网报道指出，在数据要素市场化改革持续深化、人工智能大模型实现规范应用、政务数据共享体系不断完善等推动下，政府数字化转型进入智能化发展新阶段。

5.3 数字社会与数字生活

数字中国建设的根本目的是让人民群众共享数字化发展成果。'十四五'时期，数字社会建设深入推进，数字化已经深刻改变了人民群众的生产生活方式。

在数字教育方面，国家智慧教育公共服务平台持续升级，汇聚了海量优质数字教育资源，服务覆盖全国各级各类学校和学习者。'三个课堂'（专递课堂、名师课堂、名校网络课堂）在农村和边远地区的应用不断深化，有力促进了教育公平和优质教育资源共享。

在数字医疗方面，'互联网+医疗健康'服务体系加快构建。远程医疗协作网覆盖全国所有地级市和超过90%的县（市、区），电子健康档案、电子病历、医学影像等医疗健康数据的共享应用水平不断提升。人工智能辅助诊断系统在影像诊断、病理分析、药物研发等领域的应用不断拓展。

在数字文化方面，国家文化大数据体系建设稳步推进。中华优秀传统文化的数字化保护和传承力度不断加大，数字图书馆、数字博物馆、数字美术馆等公共数字文化设施更加完善。生成式人工智能在文化创意、内容创作、虚拟现实等领域的应用催生了新的文化业态和消费模式。

在数字生活方面，移动支付、网络购物、在线外卖、共享出行、在线旅游等数字化生活方式已经全面普及。据CNNIC发布的第五十七次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2025年12月，我国网民规模持续增长，互联网普及率稳步提升，数字化生活已成为人民群众的日常习惯。

5.4 数字经济核心产业发展

数字产业化是数字经济发展的先导力量。'十四五'时期，我国数字经济核心产业持续快速增长，电子信息制造业、软件和信息技术服务业、互联网和相关服务业等核心产业增加值占GDP的比重稳步提升。

在电子信息制造业方面，2025年产业规模保持全球第一。集成电路产业在国产替代和自主创新方面取得重要突破，芯片设计能力持续提升，先进制程工艺加速追赶。在软件和信息技术服务业方面，产业规模突破15万亿元，云计算、大数据、人工智能等新兴技术领域的软件服务收入保持高速增长。

在互联网和相关服务业方面，平台经济在规范中持续健康发展。2026年6月，各省份'十五五'规划纲要密集发布，推动'数字经济高质量发展'依然是各省份关注的重点，各地纷纷明确数字经济发展的新目标新定位，深入推进实体经济和数字经济融合发展。

据国家数据局发布的《数字中国发展报告（2025年）》显示，从发展基础、赋能效应、发展环境三个方面来看，我国数字基础设施建设、数字经济、数字政务、数字文化、数字社会、数字生态文明建设均实现了跨越式发展，数智化发展水平显著提升，数字经济已成为推动经济社会高质量发展的核心引擎。

六、数据安全与治理体系：从合规保障到价值底座

6.1 数据安全法律法规体系

数据安全是数字经济发展的底线和基石。'十四五'时期，中国构建了以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为核心的'三法联动'数据安全法律体系，为数字中国建设提供了坚实的法律保障。

《数据安全法》自2021年9月1日起施行，确立了数据分类分级保护制度、数据安全审查制度、数据安全风险评估制度、数据安全应急处置制度等核心制度，为各行业各领域的数据安全管理提供了基本法律框架。《个人信息保护法》自2021年11月1日起施行，构建了以'告知-同意'为核心的个人信息处理规则体系，为个人信息权益保护提供了全面的法律依据。

在数据分类分级管理方面，工业和信息化部、金融监管总局、国家卫健委等行业主管部门分别制定了本行业的数据分类分级管理办法和目录，推动数据安全管理的精细化和精准化。《数据安全技术数据分类分级规则》（GB/T 43697-2024）国家标准于2024年正式实施，为各行业的数据分类分级工作提供了统一的技术规范。

在数据安全监管执法方面，国家网信办、公安部、工信部等部门持续加大数据安全执法力度。2025年，多起涉及数据安全和个人信息保护的典型案件被公开曝光和依法处理，形成了有效震慑。数据安全合规已成为企业经营的'必答题'而非'选择题'。

6.2 数据安全产业发展态势

随着数据安全法规体系的不断完善和数据安全需求的持续增长，数据安全产业进入了快速发展期。据QYResearch发布的行业研究报告，2025年全球数据安全市场销售额达到1676亿元人民币（约合386.7亿美元），较2024年增长19.4%。中国数据安全市场在全球市场中的占比持续提升，增速高于全球平均水平。

据智研咨询2026年4月发布的行业研究报告分析，当前中国数据安全行业正处于政策驱动与技术变革双重叠加的战略机遇期。随着《数据安全法》《个人信息保护法》的深入实施以及数字中国建设的全面推进，数据安全已从'合规选项'升级为数字经济的刚需基础设施。2025年，中国数据安全行业在技术产品创新、服务模式创新、市场规模增长等方面均取得了显著进展。

在数据安全技术产品方面，数据脱敏、数据加密、数据防泄漏、数据安全态势感知、数据安全治理平台等产品和服务不断丰富。以人工智能驱动的数据安全技术正在成为新的发展方向，AI技术在数据分类分级、异常行为检测、数据泄露防护等场景中的应用日益广泛。在服务模式方面，数据安全托管服务、数据安全风险评估、数据安全合规咨询等专业服务需求快速增长。

6.3 算力、算法、数据的协同治理

算力、算法、数据三大供给体系既相互独立又紧密关联，其协同治理是数字中国建设面临的重大课题。随着人工智能大模型的发展，算力、算法、数据之间的依赖关系日益加深——大模型的训练需要海量算力和海量数据，算法的优化依赖于高质量数据的供给和高效算力的支撑。

在协同治理层面，国家相关部门正在探索建立算力、算法、数据一体化治理框架。算力治理侧重于算力资源的合理布局和高效利用，包括算力调度机制、算力计费标准、算力互联互通等；算法治理侧重于人工智能算法的安全可控和规范应用，包括算法备案、算法评估、算法伦理等；数据治理侧重于数据要素的合规流通和权益保护，包括数据确权、数据交易、数据安全等。

在技术标准层面，全国信息技术标准化技术委员会正在加快推进算力、算法、数据领域的标准研制工作。算力标准方面，重点研制算力评价指标体系、算力互联接口规范、算力调度技术要求等标准；算法标准方面，重点研制人工智能算法评估方法、算法透明度要求、算法伦理指南等标准；数据标准方面，重点研制数据质量评价规范、数据交易服务规范、数据安全管理要求等标准。

在监管协同方面，国家数据局作为统筹数字中国建设的主管部门，正在探索建立跨部门、跨领域的数字治理协调机制。国家数据局、国家网信办、工信部、公安部等部门在数据安全、算法治理、算力管理等领域的职责分工进一步明确，协同监管效能持续提升。

6.4 数字伦理与社会责任

随着人工智能技术的深度应用，数字伦理问题日益凸显。算法偏见、信息茧房、深度伪造、算法操纵等伦理风险对个人权益和社会公共利益构成了新的挑战。中国高度重视数字伦理建设，在人工智能伦理领域开展了大量开创性工作。

2021年，国家新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能伦理规范》，提出了增进人类福祉、促进公平公正、保护隐私安全、确保可控可信、强化责任担当、提升伦理素养等六项基本伦理要求。2023年，科技部等十部门印发《科技伦理审查办法（试行）》，对涉及人工智能等敏感领域的科技活动实行伦理审查制度。

在算法伦理方面，针对算法推荐可能带来的'信息茧房'效应和算法歧视问题，《互联网信息服务算法推荐管理规定》明确要求算法推荐服务提供者坚持主流价值导向，积极传播正能量，不得利用算法实施不正当竞争行为。在深度合成伦理方面，《互联网信息服务深度合成管理规定》要求深度合成服务提供者建立健全深度合成内容管理机制，对深度合成内容进行显著标识，防止虚假信息的传播和滥用。

数字鸿沟问题是数字伦理建设需要重点关注的社会问题。在数字化快速推进的同时，老年群体、残障群体、偏远地区居民等群体的数字权利保障和数字素养提升不容忽视。'十五五'规划纲要明确提出推进信息无障碍建设，帮助老年人、残疾人等群体跨越'数字鸿沟'，共享数字化发展成果。

七、挑战、对策与未来展望

7.1 '十五五'算力、算法、数据供给体系面临的主要挑战

在充分肯定'十五五'时期算力、算法、数据三大供给体系建设取得显著成就的同时，也必须清醒认识到仍然面临一系列深层次挑战：

第一，算力供需结构性矛盾突出。尽管我国算力总规模已位居全球前列，但算力供需之间的结构性矛盾依然突出。东部发达地区的高性能计算和AI算力需求旺盛，但受制于土地、电力、能耗等资源约束，算力供给能力有限；西部地区能源丰富、气候适宜，但算力需求相对不足，导致部分数据中心上架率偏低。智能算力需求呈现爆发式增长，但高端AI芯片的供给仍然存在瓶颈，国产AI芯片在性能和生态方面与国际先进水平仍有差距。

第二，算法原始创新能力有待提升。虽然我国已成为全球人工智能专利最大拥有国，但在算法基础理论、原创模型架构、核心技术框架等方面的原始创新能力与世界领先水平仍有差距。主流深度学习框架、大模型训练平台等关键基础软件对外依存度仍然较高，自主可控的算法生态体系尚未完全建立。同时，人工智能领域的顶尖人才和复合型人才仍然稀缺，制约了算法创新能力的持续提升。

第三，数据要素市场化配置改革面临制度性障碍。数据确权、数据定价、数据交易、数据收益分配等基础制度仍在探索完善之中。公共数据开放共享的广度和深度有待进一步提升，企业数据和个人数据的流通利用面临隐私保护和安全合规的双重约束。'数据孤岛'和'数据壁垒'现象在跨部门、跨地区、跨层级的数据共享中依然存在，制约了数据要素价值的充分释放。

第四，数据安全与隐私保护面临新挑战。随着人工智能、大数据、物联网等技术的深度应用，数据采集、存储、处理、传输的环节增多，数据安全风险点增加。生成式人工智能的发展带来了深度伪造、数据投毒、模型窃取等新型安全威胁。跨境数据流动的监管协调面临复杂的国际博弈，如何在保障数据安全的前提下促进数据依法有序自由流动，是数据治理面临的持续挑战。

第五，数字鸿沟问题需要持续关注。虽然我国互联网普及率持续提升，但老年群体、农村居民、低收入群体等在数字技术接入、使用和素养方面仍存在显著差距。数字鸿沟不仅影响社会公平，也制约了数字消费市场的全面释放和数字经济的普惠发展。

7.2 '十五五'时期的主要对策建议

针对上述挑战，本文提出以下对策建议：

第一，优化算力供给结构，加快构建全国一体化算力网。统筹推进算力基础设施的差异化布局，东部地区重点发展智算中心和边缘计算节点，西部地区重点承接后台处理和存储需求。加快国产AI芯片的研发和产业化进程，提升算力自主可控水平。完善算力调度机制，推动算力资源的按需分配和优化配置。加强算电协同，推动算力基础设施绿色低碳发展。

第二，强化算法原始创新，构建自主可控的算法生态。加大对人工智能基础研究和前沿探索的投入力度，支持高校、科研院所和企业开展算法基础理论、新型模型架构、高效训练方法等原始创新。培育自主可控的深度学习框架和AI开发平台，降低对国外开源框架的依赖。加强人工智能人才培养体系建设，培育一批具有国际影响力的AI领军人才和创新团队。

第三，深化数据要素市场化配置改革，释放数据要素价值。加快数据产权、数据定价、数据交易等基础制度建设，推动数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权'三权分置'的落地实施。扩大公共数据开放和授权运营范围，推动公共数据与社会数据的融合应用。规范数据交易市场发展，完善数据交易规则和监管机制。推动数据资产入表的规模化应用，探索数据资产的估值和融资模式。

第四，筑牢数据安全防线，完善数字治理体系。持续完善数据安全法律法规体系，加强数据安全监管执法。推动数据安全技术创新和产业发展，提升数据安全防护能力。建立健全算力、算法、数据一体化治理框架，加强跨部门、跨领域的数字治理协调。积极参与全球数字治理规则制定，在数据跨境流动、人工智能治理等国际议题中发出中国声音、贡献中国方案。

第五，推进数字普惠发展，弥合数字鸿沟。加大农村和偏远地区数字基础设施建设力度，提升网络覆盖质量和速率。推动信息无障碍技术研发和应用，帮助老年人和残障群体便捷使用数字服务。加强全民数字素养教育，提升全民数字技能。推动数字技术在教育、医疗、社保等公共服务领域的普惠应用，让数字化发展成果更多更公平地惠及全体人民。

7.3 '十五五'时期的发展趋势展望

展望“十五五”时期及更长远的未来，伴随数字中国建设全面提速、整体跃升，我国算力、算法、数据三大核心供给体系将完成迭代升级、协同革新，整体呈现效能升级、场景深耕、价值释放、融合赋能、治理提质的全新发展态势，为数字经济高质量发展与中国式现代化建设筑牢数字底座。

在算力供给层面，行业发展核心逻辑将实现从规模扩张向效能提升的根本性转变。依托全国一体化算力网建设落地与市场化算力调度机制持续完善，我国算力发展将告别单纯的总量扩容模式，重点聚焦资源利用效率、绿色能效水平、普惠服务质量提升。算力基础设施布局持续优化，东部聚焦高实时性智能算力、边缘算力供给，西部依托能源优势承接存储、离线算力业务，算电协同、绿色低碳发展模式深度普及。同时，国产AI芯片、异构计算架构等核心技术不断突破，“算力即服务”的公共服务模式全面普及，算力将逐步实现水电式即取即用、普惠共享，成为支撑千行百业数字化转型的基础公共资源。

在算法供给层面，行业发展将从通用大模型竞赛向垂直行业赋能、云边端协同演进。历经市场优胜劣汰，粗放式“百模大战”格局彻底终结，适配制造、医疗、金融、教育、法律等领域的行业专属大模型成为发展主流，AI技术从技术验证全面转向产业价值落地。端侧AI芯片与轻量化模型技术快速迭代，推动人工智能能力从云端向手机、PC、IoT设备、智能机器人等终端下沉，构建起“云端训练、边缘调度、终端应用”的一体化算法供给格局。同时，我国AI开源生态持续繁荣、产学研人才体系不断完善，算法原始创新能力稳步提升，算法安全治理、伦理规范、透明度建设持续健全，实现技术创新与安全规范双向协同。

在数据供给层面，行业发展将从要素制度确权向全域价值释放加速迈进。依托数据二十条制度框架，数据资源持有权、加工使用权、产品经营权“三权分置”制度全面落地，数据基础制度体系日趋完善。以2026年“数据要素价值释放年”为重要节点，数据要素市场化改革进入深水区，数据资源加速完成从“资源”到“资产”“资本”的三级转化。公共数据授权运营、政企数据融合、数据资产入表、合规数据交易常态化推进，数据要素在产业升级、创新创业、社会治理、绿色低碳等领域的乘数效应全面释放，成为驱动新质生产力发展的核心动能。

在体系协同层面，算力、算法、数据将从独立发展走向深度融合、三位一体协同创新。三者形成闭环赋能生态：海量优质数据为算法迭代优化提供核心训练养料，先进算法为数据价值挖掘、场景落地提供智能工具，高效算力为算法训练、数据处理、模型推理提供底层硬件支撑。三大体系的正向循环持续强化，打破单一要素发展瓶颈，形成数字中国建设的核心竞争优势，全面赋能数字产业化与产业数字化深度融合。

在数字治理层面，行业监管模式将从被动风险应对向主动前瞻塑造转型。随着人工智能专项立法、数据安全、个人信息保护等法律法规体系持续完善，算力调度规范、算法伦理准则、数据流通标准、AI安全评估认证体系逐步健全。我国数字治理实现从“事后处置”向“事前预判、事中管控、事后溯源”的全流程闭环治理升级，同时积极参与全球数字治理、AI治理、跨境数据流动规则制定，持续输出中国方案、贡献中国智慧。

“十四五”时期的跨越式发展，为“十五五”三大供给体系升级筑牢了坚实根基。数字基础设施领域，我国建成全球规模最大、技术领先的5G和千兆光网体系，截至2025年底，全国5G基站超450万个、用户普及率超70%，千兆光网覆盖超5亿家庭，为工业互联网、智慧城市、远程医疗等场景提供了高质量通信支撑。数字技术创新领域，集成电路、量子信息、区块链等前沿技术持续突破，“九章三号”“祖冲之三号”量子计算原型机跻身全球第一梯队，区块链技术广泛赋能政务、金融、跨境贸易等领域，为数据要素流通提供技术保障。数字规则建设领域，我国发起《全球数据安全倡议》，推动多项联合国人工智能治理决议落地，全球数字治理话语权持续提升。

算力领域绿色化、国产化、市场化发展成效凸显。“十四五”期间全国数据中心平均PUE降至1.35，西部新建大型数据中心PUE低于1.2，液冷、余热回收等绿色技术广泛应用，算电协同、源网荷储一体化模式持续普及。国产算力生态不断成熟，华为昇腾、寒武纪思元、百度昆仑等AI芯片性能持续迭代，昇思、飞桨等国产AI框架适配优化持续深化，算力自主可控水平稳步提升。全国一体化算力调度平台加快建设，采用“政府引导+市场运作”模式，统筹各大算力枢纽资源，同时“算力券”“算力贷”等创新普惠举措落地，有效降低中小企业用算成本，激活市场化算力消费活力。从全球格局来看，截至2025年6月，全球总算力规模达4580 EFlops，我国算力占比21%稳居全球第二，与美国、欧洲形成三足鼎立的竞争格局，算力已成为大国综合实力博弈的核心赛道。

算法产业实现规模化、场景化、生态化突破。2025—2026年是国产大模型从技术验证走向产业落地的关键窗口期，文心一言、通义千问、DeepSeek、混元、豆包等主流大模型综合能力持续提升，在数学推理、代码生成、多模态交互等领域达到国际先进水平，模型参数向万亿级别迭代，训练效率提升、推理成本持续下降。AI+千行百业深度落地，在医疗研发、教育因材施教、金融智能风控、法律智能服务等垂直场景形成成熟应用体系。国内AI开源生态蓬勃发展，百度飞桨、华为昇思、阿里魔搭等平台汇聚海量开发者资源，我国AI开源项目全球贡献度位居前列。同时，国内建成覆盖500余所高校、50万在校生的AI人才培养体系，产学研协同育人格局基本形成。针对大模型幻觉、算法偏见、隐私泄露等风险，AI安全评估、伦理审查、算法备案等治理机制持续完善，筑牢算法安全可控发展底线。

数据要素市场化建设实现制度与实践双向突破。自2024年数据资源入表新规落地以来，截至2025年底，超百家A股上市公司完成数据资产入表，资产估值规模超百亿元，为数据资产质押融资、证券化等金融创新奠定基础。全国建成50余家数据交易机构，上海数交所累计挂牌产品超5000个、交易额突破百亿元，各交易机构形成差异化、规范化的交易服务体系。国内数据服务产业高速增长，2025年市场规模突破3000亿元，年均增速超20%，数据清洗、治理、分析、安全服务产业链日趋完善。依托国家“数据要素×”三年行动计划，12大重点领域数据要素创新应用全面铺开，2026年“数据要素×”大赛进一步激活社会创新活力。同时，国家数据局搭建数据基础设施技术社群、标准语义化服务平台，持续完善数据国家标准体系，累计发布200余项核心标准，破解数据互通、合规流通难题。

数智化转型全域普及，产业、政务、民生、乡村数字化水平全面跃升。智能制造领域，我国拥有超60家全球灯塔工厂，数量位居全球第一，规上工业企业数字化改造比例达89.6%，工业互联网平台实现全工业大类覆盖，中小企业数字化转型试点、轻量化改造方案持续落地。数字政府领域，30余个省级政务数据共享平台建成投用，国家级平台接入超2000个政务系统，“一网通办”“跨省通办”全面普及，城市全域数字化、智慧城市建设深入推进。数字乡村建设成效显著，行政村光纤、4G覆盖率超99%，农村互联网普及率达67.8%，农村电商成为乡村振兴重要抓手。社会治理数字化持续提质，全国信用信息共享平台归集超700亿条信用数据，精准赋能市场监管、生态治理、应急处置等领域。

数字安全与合规体系持续夯实，技术创新与人才建设同步推进。以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为核心的法治体系全面落地，隐私计算等安全技术规模化应用，2025年国内隐私计算市场规模突破100亿元，年均增速超50%，有效破解数据流通与安全保护的平衡难题。网络安全产业规模突破千亿级，关键信息基础设施防护、个人信息专项治理常态化开展。同时，数据安全、人工智能领域人才缺口持续存在，高校专业布局、企业自主培养双向发力，持续补齐产业人才短板。跨境数据流动治理体系不断优化，新规明确数据出境豁免、简化评估场景，我国与东盟、中亚等区域数字合作持续深化，稳步对接全球数字治理规则。

从多维发展视角来看，三大供给体系的迭代升级正在重塑我国经济社会发展格局。产业层面，“十五五”期间我国算力基础设施投资规模预计超5万亿元，带动芯片、服务器、光模块、AI软件、数据服务等全产业链升级，培育数字经济新增长极。区域层面，东部数字创新优势持续巩固，西部算力枢纽节点赋能区域数字经济崛起，东西协同、优势互补的数字区域格局基本成型。民生层面，数字教育、数字医疗、数字文旅、智慧交通、智慧能源等普惠服务持续升级，数字鸿沟加速弥合，数字化发展成果全民共享。国际层面，全球数字竞争日趋激烈，中美欧在算力、AI、数据治理领域博弈加剧，我国依托规模化应用优势、完善的产业生态，持续补齐高端芯片、基础软件、原创算法等短板，加速从数字应用大国向数字创新强国转型。

顶层制度的持续完善，为“十五五”数字中国整体跃升提供坚实保障。2023年印发的《数字中国建设整体布局规划》明确“2522”整体发展框架，国家数据局挂牌成立后，统筹推进数字基建、数据制度、数实融合、数字治理等重点工作，各项改革举措落地见效。各省市密集出台“十五五”数字经济发展规划，北京、上海、广东、浙江等省市因地制宜打造数字经济标杆、数字之都、数字强省，形成全国联动、各具特色的数字化发展格局。此外，量子计算、边缘计算、AI for Science、智能终端等前沿领域持续突破，2025年国内边缘计算市场规模超500亿元，AI PC、具身智能机器人加速普及，人工智能与科研、产业、民生的融合深度持续拓展。

长远来看，数字中国建设是我国从工业文明迈向数字文明的核心战略抉择。面向2030年，我国将基本建成世界领先的数字基础设施、完善的数字治理体系、成熟的数据要素市场，数字化发展水平跻身全球前列。在“十五五”规划纲要的战略引领下，算力、算法、数据三大供给体系将持续迭代完善、深度协同赋能，持续培育新质生产力、赋能实体经济转型升级、提升国家治理现代化水平，为推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供源源不断的数智动能。

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