作者：牛献忠 博士 研究员 中共中央党校（国家行政学院）

2026年一季度，一份财政数据引发广泛关注：已披露数据的29个省份，财政自给率全部低于100%，无一实现“财政自平衡”。浙江最高，也不过96.1%；西藏最低，仅13.8%；上海更是跌至近十年同期最低值。即便拉长时间轴看全年，七成省份自给率不足50%，二十二个省份要靠中央转移支付填补窟窿——四川拿6840亿、河南拿5967亿，西藏的转移支付金额甚至是地方一般公共预算的8.7倍。数字敲响的警钟并非“史无前例”——2020年疫情冲击下也曾出现类似情形，且从年度尺度观察，地方财政入不敷出早已是常态。然而，常态不等于合理。当土地财政退潮、卖地收入腰斩、非税收入依赖一次性资产处置勉强维持时，“造血”能力的薄弱便从隐性走向显性。更值得注意的是，地方债务化解压力持续积累，还本付息支出刚性增长，进一步挤占了本就紧张的财政空间。一个偌大的国家，层层分解下来，竟没有一个省级单元能做到收支自平衡——这究竟是阶段性阵痛，还是结构性警讯？

要回答“如何实现财政自平衡”，或许不能仅盯着眼前的收支报表，而需要将目光投向更远的历史纵深。1950年，同一个国家，满目疮痍、百废待兴，却在废墟上成功解开了财政这道难题——而且最终做到了既无内债、又无外债，物价稳定，收支平衡。

1950年6月，北京。中共七届三中全会召开。彼时的新中国，大陆尚未完全解放，四十余万土匪散落偏僻山区，物价刚刚止住恶性通胀的狂奔，财政收支仅处于“开始好转”阶段，远未“根本好转”。毛泽东向全会提交的《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》书面报告，一针见血地指出：要获得根本好转，需满足三个条件——土地改革的完成，现有工商业的合理调整，国家机构所需经费的大量节减。大约需要三年左右。这三个条件构成了一个完整的财政自平衡逻辑链：不是头痛医头地“找钱”，而是从生产关系的根子上扩税基、从经济结构的调整上活财源、从政权自身的纪律上控支出。

从学理层面看，这一逻辑链深刻体现了公共财政理论中“量入为出”与“可持续性”的辩证统一。土地改革本质上是生产关系的重构：通过打碎封建地租剥削，让数亿农民回归生产性轨道，农业剩余从地主的窖藏转化为市场上的商品粮和税收增量。这不仅是分配制度的变革，更是财政基础的重新夯筑——经济学意义上的“税基”由此获得了前所未有的扩展。工商业的合理调整，则对应着财政学中“涵养税源”的现代理念。当时物价稳定后出现了市场萧条、私营厂店大批停工歇业的悖论。陈云主持的调整方案核心在于调整公私关系、劳资关系、产销关系，让五种经济成分在国营经济领导下“分工合作，各得其所”。这不是慈善，而是一种清醒的制度设计：私营工厂能增产、私营商业能流通、能吸纳就业，本质上就是在替国家养税源。税源活着，财政才能活。国家机构经费的大量节减，则体现了公共选择理论中“政府自身成本控制”的核心命题。军队复员、精简行政开支、整风整党——政权不能成为一个吞噬资源的黑洞。毛泽东讲的“不要四面出击”也是同一逻辑：集中火力对付真正的敌人，不在四面八方树敌添事、烧钱摊大。三者合力之下，到1950年代中期，财政收支逐步走向稳固平衡。至1975年四届全国人大，周恩来总理宣布：“我国财政收支平衡，既无外债，又无内债，物价稳定。”从1949年的烂摊子走到这一步，靠的不是任何“土地金融”式的短期工具，而是八个字：增产节约，勤俭建国。

今天回望“既无内债又无外债”的历史成就，需避免两种误读。一种是把其浪漫化为“古代式的自然经济美德秀”，仿佛日子过得紧本身就是成就。事实并非如此。那个年代的收支平衡，是在推进工业化、建设铁路、研发“两弹一星”的同时做到的。它不是不花钱，而是把钱花在刀刃上，每一笔支出背后都有真实的生产性积累做支撑。另一种是误以为它证明计划经济天然优于市场经济。准确地说，它证明的是：无论何种体制，财政自平衡的核心法则只有一个——收入端依赖真实税源（产业），支出端依赖铁的纪律（节制），两端之间的差额不能依赖永久性透支来糊弄。“勤俭建国”的精神内核不是拒绝花钱，而是拒绝挥霍式花钱；不是否定债务作为发展工具的价值，而是绝不能让债务异化为日常运营的拐杖。

回到当下的数据，问题恰恰出在这里：收入端对土地相关的一次性收入（契税、土地增值税、国有资源有偿使用收入）依赖过重，而这些收入正在系统性退潮；支出端则呈现刚性化特征，教育、社保、运转经费样样难以削减，加之地方债务化解压力持续积累——2025年末地方政府债务余额已超过45万亿元，每年还本付息支出占地方本级财力的比重逐年攀升。部分省份的债务利息支出已超过当年新增财力，形成“借新还旧”的被动循环。这种刚性支出与收入退潮的双向挤压，使得缺口只能依靠中央转移支付兜底。兜来兜去，便出现了二十九比零的局面——二十九个省份全部依赖上级接济，没有一个能独立站稳。要破解这一困局，必须将1950年的方法论翻译为当代语境下的实践框架。

第一，做强真实税源——产业的“造血器官”必须扎根于本地。当年土地改革释放了农业生产力，今天则必须用新质生产力替代土地财政。杭州一季度自给率能冲到136.8%，是因为其数字经济核心产业底盘扎实，税收占比稳定在80%以上；宁波依托港口与先进制造双引擎，同样实现了自给有余。这揭示了一个朴素的财政学原理：财政自给率高的地方，背后一定站着一群能创造利润和税收的企业，而不是一片能卖的地。反之，税收占比低于60%的省份，近半财政收入依赖非税收入——罚没、资产处置、行政收费——这些本质上是“杀鸡取卵式”的临时财源，不可持续。实现自平衡的唯一可持续路径，就是将治理重心从“经营土地”转向“经营产业”，从招商引资的补贴竞赛转向营商环境的制度性降本，推动“企业利润→工资→消费→税收”的正循环真正运转起来。

第二，对市场主体要“养”不要“榨”。1950年陈云调整工商业的核心逻辑，与现代财政学中的“税源涵养”理念高度契合：让私营部门活下去，就是让就业和税源活下去。今天的地方财政如果靠加大罚没力度、突击收缴、层层摊派来凑收入数字，短期看似好看，长期必然将市场主体驱逐出境——税基一旦流失，再多的“非税创新”也无法填补缺口。合理的调整，要求减税降费从“口号式”走向“结构性”：对高端制造、研发服务、专精特新企业要真减负；对低效产能、僵尸国企的隐性补贴要敢断奶。把有限资源腾出来，投向真正的生产力。

第三，也是最刺痛的一条——国家机构所需经费的大量节减。毛泽东当年强调的是军队复员、行政精简、反对浪费。今天的版本，对应的是真正压缩一般性支出、啃下行政成本刚性膨胀这块硬骨头。那些以“降本增效”为名的公共服务涨价（地铁、燃气、高铁），本质上是在将财政失血向下游百姓转嫁，治标不治本。真正的节减，不是让基层公务员少买纸笔，而是要深化党政群团机构精简压缩。当前，我国财政供养人员规模仍然偏大，机构职能交叉、层级过多的问题尚未根本解决。据统计，中国公务员与财政供养人员占总人口比例约为5.7%，而美国约为1.8%、日本约为2.3%、德国约为2.1%。虽统计口径存在差异，但行政管理费用占财政支出的比重——中国约15.6%，美国约9.2%，德国约8.7%——直观地反映了行政成本的可压缩空间。发达国家普遍通过数字化政府、职能外包、机构合并等方式持续降低治理成本。例如，英国自2010年起实施“公共服务精简计划”，累计削减近三分之一的行政岗位；德国通过联邦与州的事权划分明确，减少了大量重复建设。这些国际经验表明，治理体系现代化并不必然意味着机构膨胀，相反，精干高效的政府才是可持续财政的前提。

与此同时，国际头部企业的管理实践也提供了另一面镜子。许多全球顶尖企业家个人生活极为简朴——巴菲特仍住在1958年购置的老房子，扎克伯格常年开着一辆普通轿车，日本经营之圣稻盛和夫终身践行“节俭经营”。马斯克经常睡在办公室，黄仁勋四季一件皮夹克，日常消费极其简单。企业家出身的特朗普，饮食也不过是汉堡加无糖可乐。他们并非没有财富，而是深知“该省省、该花花”的朴素道理：在研发、人才、战略收购上毫不吝啬，在面子工程、铺张浪费上一毛不拔。这种对成本的高度自律，恰恰是企业能够穿越周期的关键能力。政府治理同样如此——不该花的钱一分不花，该花的钱（教育、科技、社保）一分不少，才是真正的绩效财政。

因此，压缩一般性支出、精简机构、优化事权配置，不是要削弱党的领导，而是要通过发挥党的集中统一领导优势，打破部门利益藩篱，实现治理体系现代化。中央层面已推进的党政机构改革，精简了多个正部级和副部级机构，地方层面也应跟进，撤并“小散弱”单位，推动编制资源向基层和一线倾斜。更重要的是，要建立“预算硬约束”机制：每一笔支出必须回答“创造了什么公共价值”，对无效投资、形象工程、重复建设实行终身问责。只有把省下来的钱用在刀刃上——譬如补上教育、医疗、养老的短板，投资基础研究和“卡脖子”技术——才能真正实现“节减”与“发展”的辩证统一。

七届三中全会的那三条逻辑，放到今天依然有效。土地改革对应着做强产业税基，工商业调整对应着善待市场主体，机构节减对应着精简高效政府。三者互为支撑，缺一不可。财政自给率 = 地方收入 ÷ 地方支出，这个公式小学生都会算。但要让它趋近于100%，靠的不是分子分母两头玩会计游戏，而是让一方土地上的经济机体真正长出造血能力，同时让攫取之手学会克制。

1950年的共产党人面对的是废墟、匪患、封锁和恶性通胀，手里只有一支党领导的军队和一个动员型的组织网络，却在三年内把财政经济扳到根本好转的轨道上。他们手中没有复杂的金融工具表、没有花样繁多的转移支付菜单，有的只是土地改革解放生产力、调整工商业养活税源、党政机关带头过紧日子。七十多年过去了，工具箱丰富了无数倍，但那三条朴素的道理并没有过时——要实现自平衡，先要让自己值得平衡。产业硬了，税源才稳；政府瘦了，信任才回来；两者兼备，自平衡就不是奇迹，而是必然。当党的集中统一领导能够有效协调中央与地方、政府与市场、当前与长远的关系时，财政自平衡就不再是一道无解的方程，而是一个可以经过艰苦奋斗抵达的现实。