一、引言

'十五五'时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，也是构建高水平社会主义市场经济体制的重要阶段。在这一历史节点上，健全宏观经济治理体系不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，更是应对复杂国内外环境、推动经济高质量发展的必然选择。宏观经济治理体系作为国家运用财政、货币、产业、就业、区域等政策工具对宏观经济运行进行系统调节与统筹协调的制度化安排，是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是我国制度优势的充分体现。

当前，我国经济发展面临新的机遇与挑战。从国际看，百年未有之大变局加速演进，地缘政治冲突、全球产供链重构等使外部环境的不稳定不确定性明显上升；从国内看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。面对这些新形势新挑战，传统的宏观调控模式已难以适应新时代发展要求，亟需构建更加科学、系统、高效的宏观经济治理体系。

本研究旨在系统分析'十五五'期间健全宏观经济治理体系的发展战略，并提出具有可操作性的政策建议。研究将基于'十五五'规划纲要中关于宏观经济治理的政策要求，结合'十四五'时期宏观经济治理的实践经验，深入探讨宏观经济治理体系的理论内涵与历史演进，分析当前面临的挑战，提出未来发展战略与政策建议，为推动经济高质量发展提供理论支持和实践参考。

二、宏观经济治理体系的理论内涵与历史演进

（一）宏观经济治理体系的概念界定与理论内涵

宏观经济治理体系是国家运用财政、货币、产业、就业、区域等政策工具，对宏观经济运行进行系统调节与统筹协调的制度化安排。根据陈彦斌教授的定义，这一体系是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是我国制度优势的充分体现。其理论内涵主要体现在以下几个方面：

首先，宏观经济治理体系以高质量发展为目标，通过完善规划引领、政策协同和制度保障，对经济总量、结构与质量实施系统治理。这一体系以国家发展规划为战略统领，以财政、货币政策为核心支柱，协同投资、消费、就业、产业、区域等政策形成综合性治理框架，推动有效市场与有为政府有机结合，实现经济运行的高效能与治理体系的现代化。

其次，宏观经济治理体系是对西方宏观调控理论的全面超越。它在吸收西方宏观调控理论中有关市场机制、总量平衡等有益经验的基础上，实现了在理论框架、政策目标与制度设计上的整体超越与系统创新。与西方宏观调控主要关注短期稳定目标不同，中国宏观经济治理体系更加注重统筹短期目标和中长期目标、总量平衡和结构调整，形成了短期稳定目标、长期增长目标、结构优化目标三类目标协同并进的格局。

第三，宏观经济治理体系具有鲜明的中国特色。它坚持党的领导，坚持既'放得活'又'管得住'，坚持以制度建设为主线。我国已经具备了构建宏观经济治理体系所需的多方面条件，包括集中力量办大事的优势、坚持系统观念和抓主要矛盾的科学方法，以及兼顾多重目标和统筹多项政策的长期实践。

（二）从'宏观调控'到'宏观经济治理'的范式转变

从'宏观调控'到'宏观经济治理'的转变绝非术语的简单更新，而是一场深刻的范式革命。根据王一鸣教授的分析，这一转变源于中国经济运行的底层逻辑与外部环境的深刻变化，当前面临'弱平衡'成为新常态等六大复杂性特征的严峻考验。

传统宏观调控与现代宏观经济治理在多个维度存在显著差异，具体对比如下：

从治理主体看，传统的宏观调控中政府和市场是主体与客体的关系；宏观经济治理则强调政府和市场都是资源配置的手段，要求统筹有效市场和有为政府的关系，让'无形之手'和'有形之手'协同发力。

从治理目标看，传统的宏观调控政策目标相对单一，主要是逆周期调节熨平经济周期波动，实现经济增长、促进就业和控制通胀；宏观经济治理的政策目标则更加多元，包括总量平衡、结构优化、质量提升和风险防范，强调统筹逆周期和跨周期调节，既要通过逆周期调节平滑经济波动，又要关注跨周期平衡，防止政策过度导致效果衰减和长期副作用，防范化解风险，推动经济高质量发展。

从治理重点看，传统的宏观调控主要强调需求管理，通过财政政策和货币政策平抑总需求；宏观经济治理则强调供给和需求是经济运行的一体两面，互为条件、相互依存，要求统筹扩大内需和优化供给，实现更高水平的供需动态平衡。

从治理方式看，传统的宏观调控主要是依托宏观调控部门的政策发力；宏观经济治理则强调治理主体协同配合，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，加强宏观政策取向一致性评估，健全预期管理机制，形成政策合力。

从治理视野看，传统的宏观调控主要考虑国内的经济运行；宏观经济治理则强调统筹内部与外部关系，在促进国内经济大循环的同时，畅通和提升国际循环，保持经常项目和整个国际收支基本平衡，促进经济内外均衡。

（三）我国宏观经济治理体系的历史演进

我国宏观经济治理体系的发展经历了三个主要阶段，每个阶段都有其鲜明的特征和重点。

第一阶段是计划经济下的'综合平衡'阶段（1949-1978年）。这一时期，我国实行高度集中的计划经济体制，宏观经济管理主要通过国家计划直接配置资源，强调财政、信贷、物资和外汇的'四大平衡'。这一阶段的宏观经济管理具有明显的行政主导特征，市场机制作用有限，但为后续改革开放奠定了物质基础和制度基础。

第二阶段是向市场经济过渡的宏观调控阶段（1978-2012年）。随着改革开放的深入推进，我国逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，宏观经济管理也随之从直接计划管理转向间接宏观调控。这一时期，我国逐步建立了以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，形成了以经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡为主要目标的宏观调控框架。1992年党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标，1998年应对亚洲金融危机和2008年应对国际金融危机的宏观调控实践，标志着我国宏观调控体系逐步成熟。

第三阶段是新时代的宏观经济治理阶段（2012年至今）。党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，经济运行出现多方面趋势性变化。面对新形势新挑战，以习近平同志为核心的党中央提出加强和创新宏观调控，加快完善宏观经济治理体系。党的十九届五中全会首次提出'宏观经济治理体系'这一重大原创性概念，党的二十大和二十届三中全会进一步强调'完善宏观经济治理体系''提升宏观经济治理效能'，标志着我国宏观经济治理进入新阶段。

经过四十多年的探索和改革，我国已经逐步形成和建立了具有中国特色的宏观经济治理体系，其特点体现在：宏观经济治理目标体现社会化大生产和社会主义生产目的的要求；需求管理与供给管理有机结合，极大提升宏观经济治理效能；国家发展规划与政策协同发力，为实现宏观经济治理目标提供有力手段。这一体系的形成和发展，是中国共产党领导经济工作的重要成果，也是中国特色社会主义制度优势的集中体现。

三、'十四五'时期宏观经济治理的成就与经验

（一）经济总量与结构优化成就

'十四五'时期（2021-2025年），我国经济保持总体平稳、质效并举的发展态势，宏观经济治理能力显著增强。统筹实施财政政策和货币政策，强化跨周期与逆周期调节，完善财政、货币、产业、就业等政策协同机制，推动经济运行稳中有进、结构持续优化。

从经济总量看，'十四五'时期我国国内生产总值连续跨越110万亿元、120万亿元、130万亿元三个大台阶，2025年达到1401879亿元，首次突破140万亿元大关。2021—2024年我国GDP年均增速为5.5%，高于同期全球平均水平，对世界经济增长的年均贡献率保持在30%左右，继续成为世界经济增长的主要动力源和最强稳定锚。人均GDP从2020年的10632美元提升至2025年的13953美元，连续3年超过1.3万美元，接近高收入国家水平。

从经济结构看，'十四五'时期我国经济结构持续优化，三次产业结构更加合理。2025年第一产业增加值占国内生产总值比重为6.7%，第二产业增加值比重为35.6%，第三产业增加值比重为57.7%。内需主引擎作用凸显，内需对经济增长贡献率达67.3%，其中最终消费支出贡献率为52%，比上年提高5个百分点。2025年社会消费品零售总额超50万亿元，消费市场规模稳居全球第二。

从区域发展看，'十四五'时期区域协调发展扎实推进。分区域看，全年东部地区生产总值730876亿元，比上年增长5.0%；中部地区生产总值299108亿元，增长5.2%；西部地区生产总值298750亿元，增长5.1%；东北地区生产总值65035亿元，增长4.1%。全年京津冀地区生产总值119918亿元，比上年增长5.4%；长江经济带地区生产总值658336亿元，增长5.2%；长三角地区生产总值346595亿元，增长5.4%。粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施取得新进展。

从就业民生看，'十四五'时期就业形势总体稳定，民生保障持续改善。2025年末全国就业人员72504万人，其中城镇就业人员47535万人，占全国就业人员比重为65.6%。全年全国城镇新增就业1267万人，比上年多增11万人。全年全国城镇调查失业率平均值为5.2%。全国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，与经济增长基本同步。建成世界规模最大的教育、医疗和社会保障体系，九年义务教育巩固率、基本养老保险参保率、基本医疗保险参保率均在95%以上。

（二）创新驱动与新质生产力发展成就

'十四五'时期，我国坚持把科技创新作为引领高质量发展的第一动力，完善创新驱动发展体制机制，新质生产力加快形成。宏观经济治理注重强化科技、产业、金融政策协同，深化供给侧结构性改革，促进创新链、产业链、资金链深度融合，推动新兴产业壮大与传统产业升级并进。

从创新投入看，'十四五'时期我国科技创新投入大幅增加。2025年，全社会研究与试验发展（R&D）经费投入比上年增长8.1%，与GDP之比达2.80%，首次超过OECD国家平均水平，其中基础研究经费占比达7.08%。高水平科技自立自强得到提升，大国重器频频上新，'九天'无人机成功首飞，天问二号开启'追星'之旅，国产人工智能大模型引领全球开源创新生态，年末每万人口高价值发明专利拥有量增至16件。

从创新产出看，'十四五'时期我国科技创新成果丰硕。一批'大国重器'相继问世：中国空间站'天宫'全面建成并投入运营；国产大飞机C919实现商业飞行；福建舰航母下水；第四代核电站投入运行；'嫦娥六号'实现人类首次月背采样返回。2025年完成92次宇航发射，其中商业航天发射50次。天问二号成功开启小行星采样返回之旅，可重复使用运载火箭技术加速突破，朱雀三号、长征十二号甲首飞实现二子级成功入轨。由我国完全自主设计建造的首艘电磁弹射型航空母舰'福建舰'入列。超导量子计算原型机'祖冲之三号'成功构建，我国'人造太阳'创造'亿度千秒'世界纪录，江门中微子实验大科学装置正式运行。

从产业发展看，'十四五'时期新质生产力加速发展。2025年，规模以上工业中，装备制造业增加值比上年增长9.2%，占规模以上工业增加值比重为36.8%；装备制造业企业利润增长7.7%。高技术制造业增加值增长9.4%，占规模以上工业增加值比重为17.1%；高技术制造业企业利润增长13.3%。数字产品制造业增加值增长9.3%，占规模以上工业增加值比重为12.5%。服务机器人产量1858.1万套，比上年增长16.1%；移动通信基站设备产量536.4万射频模块，增长13.5%；服务器产量597.0万台，增长12.6%。部分服务行业规模以上企业中，战略性新兴服务业企业营业收入比上年增长9.3%，高技术服务业企业营业收入增长7.9%。电子商务交易额467339亿元，比上年增长2.5%。网上零售额159722亿元，比上年增长8.6%。固定资产投资（不含农户）中，设备工器具购置投资比上年增长11.8%。全年新设经营主体2574万户，日均新设企业2.6万户。

数字经济核心产业增加值占GDP比重由2020年的7.8%提升至2024年的10.2%，提前实现'十四五'规划目标。数字技术正深度赋能制造、能源、交通等重点领域，加快培育经济发展新动能。国产人工智能大模型深度求索（DeepSeek）引发全球关注，首例侵入式脑机接口临床试验成功开展，自主研制的国内首台低温大束流离子注入机具备产业化能力。

（三）绿色低碳转型与区域协调发展成就

'十四五'时期，我国坚定不移推进绿色低碳转型，将生态文明建设纳入宏观经济治理的核心环节。宏观经济治理注重强化财政、产业、金融、能源等领域协同，完善绿色信贷、绿色债券、碳市场等制度安排，健全能耗双控与碳排放约束机制，推动经济社会发展全面绿色转型。

从节能减排看，'十四五'时期我国单位GDP能耗累计下降11.6%，相当于减排11亿吨二氧化碳，成为全球能耗强度降低最快的国家之一。初步测算，2025年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%。水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量42481亿千瓦时，比上年增长14.4%。非化石能源消费占比由2020年的16%提高到2025年的20%以上，绿色电力占比提升至全国每3度电就有1度绿电；风电、光伏装机总量超煤电。

从绿色产业看，'十四五'时期绿色生产力加快打造。新能源汽车产量1652.4万辆，比上年增长25.1%；年末新能源汽车保有量4397万辆，比上年末增加1257万辆，连续11年位居全球第一，充电桩、太阳能电池等绿色产品产量快速增长。2024年末我国本外币绿色贷款余额超过36万亿元，增速比各项贷款高14.5个百分点。绿色技术创新与产业升级持续加快，绿色成为高质量发展的重要标识。

从生态环境看，'十四五'时期生态保护不断加强，碧水蓝天相映成画。在监测的339个地级及以上城市中，空气质量达标的城市占72.6%。3641个国家地表水考核断面中，水质优良（Ⅰ～Ⅲ类）断面比例为91.4%，Ⅳ类断面比例为6.9%，Ⅴ类断面比例为1.1%，劣Ⅴ类断面比例为0.6%。森林覆盖率提高到25%以上，贡献了全球新增绿化面积的1/4。地级及以上城市空气质量优良天数比例稳定在87%左右，长江、黄河干流全线达到Ⅱ类水质标准。

从区域协调看，'十四五'时期我国持续推进区域协调发展战略、区域重大战略，逐步推动形成功能定位更加清晰、优势互补更加有效、区域联动更加紧密、发展活力更加充沛的区域发展新格局。中西部地区后发优势进一步彰显，地区发展相对差距稳步缩小，东部与西部人均地区生产总值之比由2020年的1.68下降至2024年的1.65；京津冀、粤港澳大湾区、长三角三大经济引擎持续发力，三地经济总量占到全国的40%以上。

城乡融合发展扎实推进，年末全国常住人口城镇化率为67.89%，比上年末提高0.89个百分点。农业基础更加稳固，乡村振兴全面推进。粮食产量连续9年超1.3万亿斤，2025年达1.43万亿斤，累计建成10亿亩高标准农田，农作物耕种收综合机械化率超75%。脱贫攻坚成果巩固拓展，脱贫人口务工规模连续4年稳定在3000万人以上。农民人均可支配收入突破2万元，城乡居民收入比历史性降至2.34∶1。

（四）'十四五'时期宏观经济治理的经验总结

'十四五'时期，面对国际环境错综复杂变化和国内经济转型的艰巨任务，我国坚持稳中求进工作总基调，实施一系列积极有为的宏观政策，不断提高宏观调控的针对性和有效性，加快构建适应经济发展阶段性变化的宏观经济治理体系，取得了显著成效，积累了宝贵经验。

第一，坚持党的集中统一领导是宏观经济治理的根本保证。'十四五'时期，面对世纪疫情等突发事件，我国保持战略定力，没有搞'大水漫灌'的强刺激，而是保持宏观政策的连续性和稳定性，根据轻重缓急，在把握逆周期调节力度与节奏的基础上优化跨周期政策设计，将主要经济指标稳定在合理区间。这一成就的取得，根本在于党中央的坚强领导和科学决策。

第二，坚持系统观念是宏观经济治理的科学方法。'十四五'时期，我国宏观经济治理更加注重在复杂多变环境中统筹发展与安全，形成多目标协同、多政策联动的调控格局。宏观政策取向一致性评估机制不断健全，政策协调性显著增强，风险监测、评估与预警体系持续完善，治理能力的前瞻性与应变性稳步提升。这充分体现了系统观念这一基础性思想方法，也彰显了对新时代做好经济工作规律性认识的深化和对发展现实的精准把握。

第三，坚持财政政策和货币政策协同发力是宏观经济治理的重要手段。'十四五'时期，财政政策作为宏观调控的重要手段，发挥扩大总需求和调结构的双重作用，熨平经济周期性波动，促进经济总量平衡和结构优化。有力实施积极财政政策，扩大支出规模，加强重点领域财力保障，有效应对新冠疫情冲击和国际环境变化带来的冲击挑战。货币政策在宏观调控中同样发挥重要作用，数次调整优化货币政策，保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长和价格总水平预期目标相匹配，促进社会综合融资成本稳中有降。

第四，坚持统筹短期应对与中长期发展是宏观经济治理的战略智慧。'十四五'时期，我国宏观经济治理既关注短期经济稳定，又注重中长期发展潜力培育。在实施更加积极有为的宏观政策基础上，加快完善宏观经济治理体系。更加注重加强政策协调配合，加强财政和货币政策协调配合，同时加强财政、货币政策与产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域等政策的协调。开展宏观政策取向一致性评估，增强宏观政策取向一致性和有效性。更加注重预期管理，健全预期管理机制，增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。

第五，坚持高水平对外开放是宏观经济治理的重要支撑。'十四五'时期，我国对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，成为世界经济增长最稳定、最可靠的动力源。作为超大规模经济体，发展外溢效应显著。2024年我国货物贸易总额达到43.8万亿元，连续8年稳居全球第一，价廉物美商品的出口，为许多国家保持物价稳定、提高国民福利创造了有利条件。我国出口的风电光伏产品，'十四五'期间累计为其他国家减少碳排放约41亿吨，为全球低碳转型作出重大贡献。

四、'十五五'期间健全宏观经济治理体系面临的挑战

（一）国内外经济环境变化带来的挑战

'十五五'时期，我国经济发展面临的国内外环境更加复杂严峻，宏观经济治理面临诸多挑战。从国际看，百年未有之大变局加速演进，地缘政治冲突、全球产供链重构等使外部环境的不稳定不确定性明显上升。全球经济复苏乏力，主要经济体货币政策调整，国际金融市场波动加剧，全球通胀压力仍然存在，保护主义和单边主义抬头，经济全球化遭遇逆流，这些因素都对我国经济外部环境造成不利影响。

从国内看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。经济发展面临'三重压力'：需求收缩、供给冲击、预期转弱。有效需求不足问题突出，居民消费能力和消费意愿有待提升，企业投资信心不足；供给结构有待优化，关键核心技术受制于人，产业链供应链韧性有待增强；预期转弱问题尚未根本扭转，市场主体信心有待提振。

具体来看，国内外经济环境变化带来的挑战主要体现在以下几个方面：

一是全球经济增长放缓与外部需求收缩。2025年，全球经济增长动能不足，主要经济体增长乏力，国际市场需求疲软。我国作为世界第一大货物贸易国，外部需求收缩对出口造成较大压力。2025年，货物和服务净出口拉动国内生产总值增长1.6个百分点，虽然仍为正贡献，但较'十四五'前期有所下降。外部环境的不确定性增加，地缘政治冲突、贸易保护主义等因素进一步加剧了外部需求的不稳定性。

二是全球产业链供应链重构带来的挑战。近年来，全球产业链供应链加速重构，部分国家推动'去风险化'和'近岸外包'，对我国产业链供应链安全带来挑战。虽然我国制造业增加值占全球比重保持在30%左右，超过第二至第五名的总和，但在一些关键核心技术领域仍存在'卡脖子'问题，产业链供应链的韧性和安全水平有待进一步提升。

三是国际金融市场波动与资本流动风险。全球主要经济体货币政策调整，国际金融市场波动加剧，跨境资本流动的不确定性增加。2025年末国家外汇储备33579亿美元，比上年末增加1555亿美元，全年人民币平均汇率为1美元兑7.1429元人民币，比上年贬值0.3%。人民币汇率波动和跨境资本流动风险对我国金融市场稳定和宏观经济运行带来挑战。

四是国内有效需求不足与结构性矛盾。2025年，最终消费支出拉动国内生产总值增长2.6个百分点，资本形成总额拉动国内生产总值增长0.8个百分点，内需对经济增长的贡献率虽然达到67.3%，但居民消费能力和消费意愿仍有提升空间。同时，经济结构仍存在不平衡不充分问题，城乡区域发展差距、收入分配差距等问题仍然存在，制约了经济高质量发展。

五是人口老龄化与劳动力供给变化。2025年末全国人口140489万人，比上年末减少339万人，全年出生人口792万人，出生率为5.63‰；死亡人口1131万人，死亡率为8.04‰；自然增长率为-2.41‰。人口老龄化加速和劳动力供给减少，对经济增长潜力、社会保障体系、财政可持续性等方面带来长期挑战。

（二）宏观经济治理体系存在的短板

尽管'十四五'时期我国宏观经济治理取得了显著成效，但面对新形势新挑战，当前宏观经济治理体系仍存在一些短板和不足，需要进一步完善和提升。

第一，宏观政策协调配合机制有待完善。虽然'十四五'时期我国加强了财政、货币政策协调，以及与其他政策的协调，但宏观政策取向一致性评估机制仍需进一步健全，政策协调配合的效率和效果有待提升。各部门政策目标不一致、政策力度不协调、政策出台时机不同步等问题仍然存在，影响了宏观政策的整体效果。

第二，预期管理机制有待健全。'十五五'规划纲要首次明确要求'健全预期管理机制，将预期管理纳入宏观经济治理全过程'，但当前预期管理机制仍不够完善，政策透明度和可预期性有待提高，市场沟通和预期引导能力有待加强。预期作为影响经济回升向好的关键变量，具有自我强化特征，如果预期管理不到位，可能导致市场信心不足，影响经济复苏进程。

第三，高质量发展综合绩效考核体系有待优化。'十五五'规划纲要新增'优化高质量发展综合绩效考核'，将宏观经济治理效能与考核评价挂钩，但当前绩效考核体系仍存在一些问题，如考核指标设置不够科学、考核权重分配不够合理、考核结果运用不够充分等，影响了考核的导向作用和激励效果。

第四，宏观经济治理的法治化水平有待提高。虽然我国已经制定了一系列宏观经济治理相关法律法规，但宏观经济治理的法治化水平仍有待提高，一些领域仍存在法律空白或法律规定不够明确具体的问题，影响了宏观经济治理的权威性和有效性。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，加强财会监督等方面的任务仍然艰巨。

第五，宏观经济治理的数字化、智能化水平有待提升。随着数字技术的快速发展，数字经济已成为经济增长的重要引擎，但宏观经济治理的数字化、智能化水平仍有待提升，大数据、人工智能等新技术在宏观经济监测预测预警、政策模拟评估、风险防控等方面的应用还不够充分，影响了宏观经济治理的精准性和时效性。

第六，地方政府经济治理能力有待加强。我国幅员辽阔，地区发展不平衡，地方政府在宏观经济治理中发挥着重要作用，但一些地方政府的经济治理能力有待加强，存在政策执行不到位、创新能力不足、风险防控意识不强等问题，影响了宏观经济政策的有效落实。

（三）新质生产力发展对宏观经济治理的新要求

新质生产力是引领未来发展的强大动力，其特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。新质生产力的发展对宏观经济治理提出了新的更高要求，需要宏观经济治理体系进行相应的调整和完善。

第一，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重创新驱动。新质生产力的核心是创新，关键在于技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级。这要求宏观经济治理更加注重科技创新，加大研发投入，完善科技创新体制机制，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，提升国家创新体系整体效能，为发展新质生产力提供强大动力。

第二，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重结构优化。新质生产力的发展伴随着经济结构的深刻变革，要求宏观经济治理更加注重结构优化，推动产业结构、需求结构、收入分配结构等重大宏观经济结构的调整优化，解决供需错配、区域失衡、产业升级等深层次矛盾，实现更高水平的供需动态平衡。

第三，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重风险防范。新质生产力的发展过程中，可能伴随着一些新的风险和挑战，如技术风险、产业风险、就业风险等。这要求宏观经济治理更加注重风险防范，建立健全风险监测、评估、预警和防控体系，提高风险防控能力，确保新质生产力健康有序发展。

第四，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重绿色发展。新质生产力是绿色生产力，强调在高质量发展中实现人与自然和谐共生。这要求宏观经济治理更加注重绿色发展，将生态文明建设纳入宏观经济治理的核心环节，完善绿色低碳政策体系，推动经济社会发展全面绿色转型，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

第五，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重数字化转型。数字经济是新质生产力的重要组成部分，数字技术的快速发展正在深刻改变经济运行方式和治理模式。这要求宏观经济治理更加注重数字化转型，充分利用大数据、人工智能等数字技术，提升宏观经济治理的数字化、智能化水平，提高治理效率和精准度。

第六，新质生产力发展要求宏观经济治理更加注重国际合作。新质生产力的发展离不开国际合作，特别是在科技创新、绿色发展等领域。这要求宏观经济治理更加注重国际合作，积极参与全球经济治理，推动构建开放型世界经济，为发展新质生产力创造良好的国际环境。

五、'十五五'期间健全宏观经济治理体系的发展战略

（一）完善宏观调控制度体系的战略

'十五五'规划纲要明确提出，要完善宏观调控制度体系，强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，增强宏观政策取向一致性和有效性。这一战略部署为'十五五'期间完善宏观调控制度体系指明了方向。

完善宏观调控制度体系的核心是强化国家发展规划的战略导向作用。'十五五'期间，要进一步完善国家战略规划体系，增强国家发展规划的战略性、宏观性、政策性和指导性，强化年度计划与国家发展规划衔接，确保国家重大战略任务落到实处。同时，要完善政策统筹协调机制，加强财政、货币政策协同，以及与其他政策的协调配合，形成政策合力。

强化逆周期和跨周期调节是完善宏观调控制度体系的重要内容。'十五五'期间，要实施更加积极的宏观政策，合理确定政府债务规模，保持流动性充裕，持续稳增长、稳就业、稳预期。同时，要完善宏观调控目标体系，统筹短期目标和中长期目标、总量平衡和结构调整，避免政策过度导致效果衰减和长期副作用，防范化解风险，推动经济高质量发展。

健全预期管理机制是完善宏观调控制度体系的创新举措。'十五五'期间，要将预期管理纳入宏观经济治理全过程，通过权威解读、政策沟通等手段引导预期，激活'预期改善—经济回升—预期进一步改善'的正向循环。与西方主要局限于货币政策领域的预期管理不同，中国实践兼顾短期、中长期乃至超长期，形成了重要制度特色。实施中需加强跨部门协同，构建预期管理指标体系和监测评估系统，推动经济部门与宣传、网信等部门形成常态化联动机制。

加强经济监测预测预警是完善宏观调控制度体系的基础工作。'十五五'期间，要充实完善政策工具箱，科学把握政策力度和出台时机，强化政策实施效果评价。探索实行国家宏观资产负债表管理，全面掌握国家资产负债状况，为宏观调控提供更加全面准确的信息支持。优化高质量发展综合绩效考核，将宏观经济治理效能与考核评价挂钩，提高宏观调控的科学性和有效性。

完善宏观调控制度体系的战略框架可概括为以下方面：

（二）健全现代财政制度的战略

'十五五'规划纲要明确提出，要健全现代财政制度，深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性。这一战略部署为'十五五'期间健全现代财政制度指明了方向。

深化财税体制改革是健全现代财政制度的核心任务。'十五五'期间，要优化税制结构，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，保持合理的宏观税负水平。提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究同新业态相适应的税收制度。健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力。

加强财政资源和预算统筹是健全现代财政制度的重要内容。'十五五'期间，要加强财政资源和预算统筹，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度，完善国有资本经营预算制度，合理提高国有资本收益收取比例，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。强化对预算编制和财政政策的宏观指导，发挥中期财政规划跨年度预算平衡作用，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。

优化财政支出结构是健全现代财政制度的关键举措。'十五五'期间，要优化财政支出结构，合理提高公共服务支出占财政支出比重。深化零基预算改革，统一预算分配权，健全支出标准体系和动态调整机制，加强预算绩效管理和执行监督。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权。完善财政转移支付体系，优化财政转移支付结构。

构建政府债务管理长效机制是健全现代财政制度的重要保障。'十五五'期间，要加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。合理确定政府债务规模，优化政府债务结构，加强政府债务风险防控，确保财政可持续性。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，加强财会监督，提高财政管理的规范性和透明度。

健全现代财政制度的战略框架可概括为以下方面：

（三）加快建设金融强国的战略

'十五五'规划纲要明确提出，要坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金融体系。这一战略部署为'十五五'期间加快建设金融强国指明了方向。

完善中央银行制度是加快建设金融强国的基础。'十五五'期间，要完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系，完善基础货币投放机制，健全市场化利率形成、调控和传导机制，保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，将更多金融活动、金融市场等纳入宏观审慎政策框架。增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定。

提升金融服务实体经济质效是加快建设金融强国的核心任务。'十五五'期间，要提升金融服务实体经济质效，大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。完善结构性货币政策工具体系。持续深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重。发展多元股权融资，加快多层次债券市场建设，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，加强交易监管和投资者保护。

优化金融机构体系是加快建设金融强国的重要内容。'十五五'期间，要优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展，支持国有大型金融机构提升综合服务水平，严格中小金融机构准入标准和监管要求，培育一流投资银行和投资机构。壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系。建设安全高效的金融基础设施。稳步发展数字人民币。加快建设上海国际金融中心。

全面加强金融监管是加快建设金融强国的重要保障。'十五五'期间，要全面加强金融监管，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。坚持防风险、强监管、促高质量发展的原则，加强金融监管协调，完善金融监管框架，提高金融监管效能。加强金融风险监测、评估、预警和处置，防范化解系统性金融风险，维护金融稳定。

加快建设金融强国的战略框架可概括为以下方面：

（四）促进形成内需主导、消费拉动、内生增长经济发展模式的战略

'十五五'规划纲要明确提出，要提高宏观调控和政府治理水平，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。这一方向性提法意味着宏观经济治理的落脚点不仅在于统筹各类宏观政策，更在于系统性重塑经济发展模式。

促进形成内需主导的经济发展模式是应对外部环境不确定性的必然选择。'十五五'期间，要牢牢把握扩大内需这一战略基点，将经济增长主要动力锚定于国内14亿多人口的超大规模市场，既能有效缓冲外部需求收缩与供应链扰动，也能从根本上提升我国经济应对外部冲击的韧性与自主性。要扩大内需要统筹提振消费与扩大投资，实行'双轮驱动'。提振消费一方面要提高居民收入，另一方面要增强居民消费能力，提高政府公共服务支出占财政支出的比重。

促进形成消费拉动的经济发展模式是破解供强需弱矛盾的关键举措。'十五五'期间，要通过稳步增加居民收入、健全社会保障体系、优化收入分配格局、改善消费环境等举措，持续释放消费潜力，既能有效拉动经济增长，又能促进供需良性互动，实现更高水平的动态平衡。要适应人口结构变化和流动趋势，加强人力资源开发和人的全面发展投资，在人口总量减少、劳动力数量对经济增长贡献下降的同时，增加人力资本投资，提高人力资本对经济增长的贡献。

促进形成内生增长的经济发展模式是实现高质量发展的根本路径。'十五五'期间，要强调以科技创新和深化改革作为经济发展主动力，其核心在于以技术进步、人力资本积累和制度创新驱动全要素生产率提升。要从'跟随型'创新转向'引领型'创新，从终端产品创新转向中间品创新。将原始创新和前沿探索作为优先项，以应用场景为牵引，鼓励多条技术路线并行探索、同台竞争，开辟未来产业发展赛道，赢得未来产业的先发优势。

内需主导、消费拉动、内生增长三种经济发展模式之间存在着内在的逻辑关系，相互支撑、相互促进。内需主导为经济发展提供稳定的市场基础，消费拉动为经济发展提供持续的动力源泉，内生增长为经济发展提供根本的创新动力。三者有机结合，共同构成高质量发展的经济发展模式。

促进形成内需主导、消费拉动、内生增长经济发展模式的战略框架可概括为以下方面：

六、'十五五'期间健全宏观经济治理体系的政策建议

（一）提升宏观经济治理效能的政策建议

提升宏观经济治理效能是'十五五'期间健全宏观经济治理体系的核心任务。针对当前宏观经济治理存在的短板和不足，提出以下政策建议：

第一，健全宏观经济治理协调机制。建议成立跨部门的宏观经济治理协调机构，加强财政、货币、产业、就业等政策的协调配合，建立健全宏观政策取向一致性评估机制，增强宏观政策取向一致性和有效性。定期召开宏观经济治理协调会议，研究解决重大经济问题，协调重大政策措施，形成政策合力。加强中央与地方之间的协调联动，确保宏观政策有效落实。

第二，完善宏观经济治理决策机制。建议建立健全科学民主的宏观经济治理决策机制，提高决策的科学性和民主性。加强经济形势分析和研判，建立健全经济监测预测预警系统，为决策提供科学依据。完善专家咨询制度，充分发挥专家学者在宏观经济治理决策中的作用。加强决策风险评估，提高决策的科学性和前瞻性。

第三，强化宏观经济治理执行机制。建议建立健全高效的宏观经济治理执行机制，提高政策的执行力和落实效果。明确政策执行责任主体，建立健全政策执行考核评价机制，加强政策执行监督检查。加强政策执行能力建设，提高政府部门和地方政府的政策执行能力。建立健全政策执行反馈机制，及时调整完善政策措施。

第四，健全宏观经济治理评估机制。建议建立健全科学的宏观经济治理评估机制，提高治理效能。建立健全宏观经济治理绩效评估体系，定期对宏观经济治理效果进行评估。加强评估结果运用，将评估结果作为政策调整和干部考核的重要依据。建立健全第三方评估机制，提高评估的客观性和公正性。

第五，加强宏观经济治理能力建设。建议加强宏观经济治理人才培养和队伍建设，提高治理能力。加强宏观经济治理理论研究，提高理论指导实践的能力。加强宏观经济治理信息化建设，提高治理的数字化、智能化水平。加强国际宏观经济治理合作，提高参与全球经济治理的能力。

（二）完善宏观政策协调配合的政策建议

完善宏观政策协调配合是提升宏观经济治理效能的重要途径。针对当前宏观政策协调配合存在的问题，提出以下政策建议：

第一，建立健全财政政策和货币政策协调配合机制。建议加强财政政策和货币政策的协调配合，形成政策合力。建立健全财政政策和货币政策协调决策机制，定期召开财政货币政策协调会议，研究解决重大经济问题。加强财政政策和货币政策的工具协调，如财政政策中的减税降费与货币政策中的流动性支持相配合，财政政策中的政府债务管理与货币政策中的利率调控相配合。加强财政政策和货币政策的目标协调，共同服务于经济增长、物价稳定、就业充分等宏观经济目标。

第二，加强财政、货币政策与产业政策的协调配合。建议加强财政、货币政策与产业政策的协调配合，促进产业结构优化升级。财政政策通过税收优惠、补贴等方式支持重点产业发展，货币政策通过信贷政策引导资金流向重点产业，产业政策明确产业发展方向和重点，三者形成合力，共同推动产业结构优化升级。建立产业政策与财政、货币政策的协调机制，定期研究解决产业发展中的重大问题。

第三，加强财政、货币政策与就业政策的协调配合。建议加强财政、货币政策与就业政策的协调配合，促进就业稳定增长。财政政策通过加大就业投入、实施就业补贴等方式促进就业，货币政策通过信贷支持小微企业、劳动密集型企业等方式促进就业，就业政策明确就业目标和重点，三者形成合力，共同促进就业稳定增长。建立就业政策与财政、货币政策的协调机制，定期研究解决就业中的重大问题。

第四，加强财政、货币政策与区域政策的协调配合。建议加强财政、货币政策与区域政策的协调配合，促进区域协调发展。财政政策通过转移支付、税收优惠等方式支持欠发达地区发展，货币政策通过信贷政策引导资金流向欠发达地区，区域政策明确区域发展战略和重点，三者形成合力，共同促进区域协调发展。建立区域政策与财政、货币政策的协调机制，定期研究解决区域发展中的重大问题。

第五，加强财政、货币政策与环保政策的协调配合。建议加强财政、货币政策与环保政策的协调配合，促进绿色低碳发展。财政政策通过税收优惠、补贴等方式支持绿色产业发展，货币政策通过绿色信贷、绿色债券等工具引导资金流向绿色产业，环保政策明确环保目标和标准，三者形成合力，共同促进绿色低碳发展。建立环保政策与财政、货币政策的协调机制，定期研究解决绿色发展中的重大问题。

（三）健全预期管理机制的政策建议

健全预期管理机制是'十五五'期间健全宏观经济治理体系的重要创新。针对当前预期管理存在的问题，提出以下政策建议：

第一，建立健全预期管理制度体系。建议将预期管理纳入宏观经济治理全过程，建立健全预期管理制度体系。制定预期管理办法，明确预期管理的目标、原则、内容、方法和责任主体。建立健全预期管理协调机制，加强各部门之间的协调配合，形成预期管理合力。建立健全预期管理评估机制，定期评估预期管理效果，及时调整完善预期管理措施。

第二，加强政策透明度和可预期性。建议加强政策透明度和可预期性，提高市场主体的政策预期。加强政策解读和宣传，及时准确发布政策信息，避免政策误读和误导。加强政策前瞻性指引，明确政策取向和意图，引导市场预期。加强政策稳定性，避免政策频繁调整，保持政策的连续性和稳定性。加强政策沟通，建立健全政策沟通机制，加强与市场主体的沟通交流，及时回应市场关切。

第三，加强经济形势分析和预期引导。建议加强经济形势分析和预期引导，引导市场形成合理预期。加强经济形势分析研判，准确把握经济运行态势，及时发现和解决经济运行中的问题。加强预期引导，通过权威解读、专家解读等方式引导市场预期，避免预期偏离。加强风险提示，及时提示经济运行中的风险和挑战，引导市场主体理性应对。

第四，加强重点领域预期管理。建议加强重点领域预期管理，防范化解重点领域风险。加强房地产市场预期管理，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，促进房地产市场平稳健康发展。加强金融市场预期管理，维护金融市场稳定，防范化解金融风险。加强就业市场预期管理，稳定就业预期，促进就业稳定增长。加强物价预期管理，稳定物价预期，保持物价总水平基本稳定。

第五，加强预期管理能力建设。建议加强预期管理能力建设，提高预期管理水平。加强预期管理人才培养，培养一批懂经济、懂市场、懂沟通的预期管理专业人才。加强预期管理理论研究，提高理论指导实践的能力。加强预期管理信息化建设，利用大数据、人工智能等技术提高预期管理的精准性和时效性。加强国际预期管理合作，提高参与国际预期管理的能力。

（四）优化高质量发展综合绩效考核的政策建议

优化高质量发展综合绩效考核是'十五五'期间健全宏观经济治理体系的重要举措。针对当前高质量发展综合绩效考核存在的问题，提出以下政策建议：

第一，科学设置高质量发展综合绩效考核指标。建议科学设置高质量发展综合绩效考核指标，全面反映高质量发展的内涵和要求。考核指标应包括经济发展、创新驱动、民生改善、绿色发展、风险防范等方面，体现创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。考核指标应科学合理，既要有数量指标，也要有质量指标；既要有短期指标，也要有长期指标；既要有共性指标，也要有个性指标，体现不同地区的特点和发展阶段。

第二，合理确定高质量发展综合绩效考核权重。建议合理确定高质量发展综合绩效考核权重，突出高质量发展的重点和难点。根据不同指标的重要性和难度，合理确定各项指标的权重，避免简单平均或主观随意。对于创新驱动、绿色发展、民生改善等重点领域，应适当提高权重，引导各地区各部门加大工作力度。对于风险防范等底线要求，应实行一票否决，坚决守住不发生系统性风险的底线。

第三，完善高质量发展综合绩效考核方法。建议完善高质量发展综合绩效考核方法，提高考核的科学性和公正性。采用定量考核与定性考核相结合的方法，既要有数据支撑，也要有实地考察。采用上级考核与第三方评估相结合的方法，既要有上级评价，也要有专业评估。采用年度考核与中期评估相结合的方法，既要有年度评价，也要有中期评估，形成长效考核机制。

第四，强化高质量发展综合绩效考核结果运用。建议强化高质量发展综合绩效考核结果运用，发挥考核的导向作用和激励作用。将考核结果作为干部选拔任用、奖惩惩戒的重要依据，形成正确的用人导向。将考核结果作为政策调整和资源配置的重要依据，形成科学的决策导向。将考核结果向社会公开，接受社会监督，形成良好的舆论导向。建立健全考核结果反馈机制，及时向被考核单位反馈考核结果，帮助其改进工作。

第五，加强高质量发展综合绩效考核组织保障。建议加强高质量发展综合绩效考核组织保障，确保考核工作顺利开展。建立健全考核工作领导小组，统一领导考核工作。加强考核队伍建设，培养一批懂经济、懂管理、懂考核的专业人才。加强考核信息化建设，利用大数据、人工智能等技术提高考核的效率和精准度。加强考核监督，确保考核工作公开、公平、公正。

七、结论

'十五五'期间健全宏观经济治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是推动经济高质量发展的必然选择。本研究系统分析了'十五五'期间健全宏观经济治理体系的发展战略，并提出了具有可操作性的政策建议。

研究表明，宏观经济治理体系是国家运用财政、货币、产业、就业、区域等政策工具，对宏观经济运行进行系统调节与统筹协调的制度化安排，是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是我国制度优势的充分体现。从'宏观调控'到'宏观经济治理'的转变是一场深刻的范式革命，它意味着目标从平抑短期波动扩展至优化结构、防控风险、谋划长远；主体从少数部门扩展到党领导下多元机构的协同；工具从财政货币政策'两板斧'丰富到涵盖产业、区域、环保等多元组合的'工具箱'；方式也从直接干预升级为强调预期引导与科学评估的现代治理。

'十四五'时期，我国宏观经济治理取得了显著成效，经济总量迈上新台阶，经济结构持续调优，创新驱动结构优化，绿色低碳转型提速，城乡区域发展更趋均衡，统筹协调防范风险，经济韧性显著增强。这些成就的取得，根本在于党中央的坚强领导，在于坚持系统观念的科学方法，在于财政政策和货币政策的协同发力，在于统筹短期应对与中长期发展的战略智慧，在于高水平对外开放的重要支撑。

'十五五'期间，健全宏观经济治理体系面临国内外经济环境变化带来的挑战，宏观经济治理体系存在的短板，以及新质生产力发展对宏观经济治理的新要求。针对这些挑战，'十五五'期间要实施完善宏观调控制度体系的战略、健全现代财政制度的战略、加快建设金融强国的战略，以及促进形成内需主导、消费拉动、内生增长经济发展模式的战略。

为推动'十五五'期间健全宏观经济治理体系，本研究提出了提升宏观经济治理效能、完善宏观政策协调配合、健全预期管理机制、优化高质量发展综合绩效考核等政策建议。这些建议旨在加强宏观经济治理的系统性、整体性、协同性，提高宏观经济治理的科学性和有效性，为推动经济高质量发展提供有力支撑。

展望未来，'十五五'期间健全宏观经济治理体系是一项系统工程，需要加强全局统筹和顶层设计，在多重目标中寻求动态平衡，在多项任务中实现协同发力。相信在党中央的坚强领导下，通过健全宏观经济治理体系，一定能够推动经济高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。

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