摘要

本研究以'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告为基础，系统分析了我国碳达峰政策框架与实施路径。研究表明，'十五五'时期是我国实现2030年前碳达峰目标的关键阶段，政策体系呈现出从'能耗双控'向'碳排放双控'转变的显著特征。研究通过梳理碳达峰政策演进历程，解析碳排放双控制度的构建与实施，分析能源、工业、建筑与交通等重点领域的碳达峰路径，揭示了当前碳达峰实施面临的主要挑战，并提出相应对策建议。研究发现，'十五五'期间碳达峰政策更加注重系统性、精准性和协同性，通过碳排放总量和强度双控制度、地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策工具的协同发力，为如期实现碳达峰目标提供了制度保障。

关键词：'十五五'规划；碳达峰；碳排放双控制度；政策框架；实施路径；绿色低碳转型

一、引言

（一）研究背景与意义

2020年9月，中国在第75届联合国大会上庄严承诺'二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和'，这一重大宣示标志着中国碳达峰碳中和工作正式进入国家战略层面。随着全球气候变化治理进程加速推进，碳达峰已成为国际气候治理的核心议题，也是中国推动高质量发展、实现绿色转型的内在要求。

'十五五'时期（2026-2030年）是中国实现2030年前碳达峰目标的最后五年，也是经济社会全面绿色转型的关键期。根据'十五五'规划纲要，这一时期将'积极稳妥推进和实现碳达峰'，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，非化石能源占能源消费总量比重达到25%等约束性指标的设定，体现了中国实现碳达峰目标的坚定决心。相比'十四五'的'扎实做好碳达峰、碳中和工作'，'十五五'规划中'积极稳妥推进和实现碳达峰'的表述折射出中国'双碳'战略从攻坚探索迈向系统推进的深层转型。

从国际视角看，全球气候治理正经历深刻变革，《巴黎协定》实施进入关键阶段，各国纷纷提出更具雄心的减排目标。中国作为最大的发展中国家，碳达峰目标的实现不仅关乎本国可持续发展，也将对全球气候治理产生深远影响。从国内视角看，碳达峰是实现高质量发展的内在要求，是推动经济结构优化、能源体系转型、产业升级的重要抓手。因此，深入研究'十五五'期间碳达峰政策框架与实施路径，具有重要的理论价值和实践意义。

（二）研究内容与方法

本研究以'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告为核心依据，结合2026年全国两会精神及相关政策文件，系统分析'十五五'期间碳达峰政策体系与实施路径。研究内容主要包括：碳达峰政策背景与理论基础、'十五五'碳达峰政策框架分析、重点领域碳达峰实施路径、碳达峰实施的挑战与对策等方面。

研究采用文献分析法和政策分析法，通过系统梳理'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告等政策文件，结合两会代表委员的政策建议和讨论，构建碳达峰政策分析框架。数据来源主要包括'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告、2026年全国两会相关文件及政策解读等权威资料。研究框架如下表所示：

二、'十五五'碳达峰政策背景与理论基础

（一）碳达峰政策的演进历程

中国碳达峰政策演进呈现出明显的阶段性特征，从初步探索到系统推进，政策体系不断完善，实施路径日益清晰。这一演进过程可划分为三个主要阶段：

第一阶段（2020-2021年）为战略提出与顶层设计阶段。2020年9月，习近平主席在联合国大会上首次提出碳达峰碳中和目标，标志着中国'双碳'战略的正式确立。2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出'碳达峰十大行动'，构建了碳达峰政策的基本框架。这一阶段的特点是战略目标明确，但具体实施路径尚在探索中，政策工具以行政手段为主，市场机制尚未充分发挥作用。

第二阶段（2022-2025年）为'十四五'攻坚探索阶段。这一时期，中国开始将碳达峰目标纳入经济社会发展规划，实施能耗双控制度，推动重点行业和地区碳达峰试点。2021年发布的《'十四五'规划纲要》将'单位GDP能源消耗降低13.5%'和'单位GDP二氧化碳排放降低18%'作为约束性指标，体现了从能源消费角度控制碳排放的思路。然而，这一阶段也面临着经济增长与碳减排平衡的挑战，2021-2025年，我国碳排放强度年度降幅分别为3.8%、0.8%、0.0%、3.4%、5.0%，五年累计降幅与'十四五'规划的18%目标存在一定差距，反映出碳达峰工作的复杂性和艰巨性。

第三阶段（2026-2030年）为'十五五'系统推进阶段。这一阶段以从'能耗双控'向'碳排放双控'转变为显著特征，政策体系更加系统、精准和协同。2026年政府工作报告首次将'单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右'作为年度约束性指标，'十五五'规划纲要提出单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%的目标，标志着碳排放管理进入新阶段。相比'十四五'时期，'十五五'碳达峰政策呈现出以下新特点：一是从能耗管理转向碳排放管理，更加精准地控制碳排放源头；二是从单一行政手段转向行政与市场手段并重，碳排放权交易市场等市场机制作用日益凸显；三是从重点行业试点转向全领域系统推进，覆盖范围更加广泛。

碳达峰政策演进历程的对比分析如下表所示：

（二）碳达峰理论基础与科学内涵

碳达峰是指一个国家或地区的二氧化碳排放量达到历史最高值后进入平稳下降阶段的过程。从科学角度看，碳达峰是碳排放量随时间变化的拐点，即碳排放量从增长趋势转为下降趋势的转折点。碳达峰的科学内涵可以从三个维度理解：一是时间维度，即碳达峰的时间节点；二是峰值维度，即碳达峰时的碳排放总量；三是路径维度，即实现碳达峰的方式和过程。

从经济学角度看，碳达峰与经济增长之间存在复杂关系。环境库兹涅茨曲线（EKC）假说认为，环境污染与经济增长之间呈倒U型关系，即在经济发展初期，环境污染随经济增长而加剧；当经济发展到一定水平后，环境污染随经济增长而改善。然而，碳排放与经济增长的关系并非简单的倒U型曲线，而是受到能源结构、产业结构、技术水平等多种因素影响的复杂关系。'十五五'规划纲要提出的'协同推进降碳、减污、扩绿、增长'，正是对碳达峰与经济增长关系的科学把握，强调在实现碳达峰的过程中促进经济高质量发展。

从政策理论角度看，碳达峰政策的理论基础主要包括环境政策理论、能源转型理论和可持续发展理论。环境政策理论强调通过政策工具引导市场主体减少碳排放，包括命令控制型工具（如排放标准、总量控制）和市场激励型工具（如碳税、碳排放权交易）。能源转型理论关注能源结构从高碳向低碳的转变过程，强调可再生能源替代化石能源的重要性。可持续发展理论则强调经济发展、社会进步与环境保护的协调统一，碳达峰是实现可持续发展的重要路径。

碳达峰与相关概念的关系如下图所示：

碳达峰

├── 碳中和：碳达峰是碳中和的前提和基础

├── 节能减排：碳达峰是节能减排的重要目标

├── 能源转型：能源结构优化是实现碳达峰的关键路径

├── 产业升级：产业结构升级是实现碳达峰的重要支撑

└── 绿色发展：碳达峰是绿色发展的重要组成部分

'十五五'规划纲要提出的'积极稳妥推进和实现碳达峰'，体现了对碳达峰科学内涵的深刻把握。'积极'体现在主动作为、加快推进，通过政策引导和市场激励，推动能源结构优化、产业结构升级和技术创新进步；'稳妥'体现在科学把握节奏、确保能源安全，避免'一刀切'和'运动式'减碳，统筹发展与减排、整体与局部、短期与中长期的关系。这种'积极稳妥'的政策导向，既体现了中国实现碳达峰目标的坚定决心，又反映了对碳达峰复杂性和艰巨性的清醒认识。

三、'十五五'碳达峰政策框架分析

（一）碳达峰总体目标与量化指标

'十五五'规划纲要对碳达峰总体目标和量化指标作出了明确规定，构建了系统化、可量化的目标体系。这一目标体系既体现了中国实现碳达峰的坚定决心，又考虑了经济社会发展的现实条件，为'十五五'时期碳达峰工作提供了明确指引。

从总体目标看，'十五五'规划纲要将'美丽中国建设取得新的重大进展'列为主要目标之一，碳达峰目标如期实现是其中的重要方面。规划纲要明确提出'积极稳妥推进和实现碳达峰'，相比'十四五'的'扎实做好碳达峰、碳中和工作'，这一表述折射出中国'双碳'战略从攻坚探索迈向系统推进的深层转型。总体目标的设定体现了三个特点：一是时间明确，即确保2030年前实现碳达峰；二是态度积极，即主动作为、加快推进；三是方法稳妥，即科学把握节奏、确保能源安全。

从量化指标看，'十五五'规划纲要提出了一系列约束性指标，构成了碳达峰目标体系的核心内容。主要量化指标如下表所示：

其中，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%是核心指标，这一目标与我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的第二轮国家自主贡献目标一致，即到2030年我国碳排放强度将比2005年下降65%以上。根据生态环境部公布的数据，2022年我国碳排放强度比2005年下降超过51%，预计到2025年比2005年可能实现约58%的下降，因此未来五年需要再下降17%才能实现65%以上的目标。

从年度目标看，2026年作为'十五五'开局之年，政府工作报告将单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右的目标写入今年经济社会发展总体要求和政策取向。这一年度目标源于'十四五'期间实际实现的17.7%累计下降，年均复合下降比例约为3.8%，这也是将'十四五'的减排经验延伸到'十五五'第一年的结果。在3.8%的强度目标和5%GDP增速背景下，每年约有1亿多吨的二氧化碳排放空间，大致相当于约20个百万千瓦燃煤机组的排放水平。

从国际比较看，'十五五'时期碳达峰目标既体现了中国作为负责任大国的担当，又符合中国国情和发展阶段特点。根据国际能源署（IEA）数据，发达国家从碳达峰到碳中和的过渡期通常为40-70年，而中国承诺用30年左右时间实现从碳达峰到碳中和，这一时间跨度远短于发达国家。因此，'十五五'时期碳达峰目标的设定，既要确保如期实现碳达峰，又要为传统产业升级和能源结构转型留出合理空间，体现了'积极稳妥'的政策导向。

从实现路径看，'十五五'规划纲要提出全面实施碳排放总量和强度双控制度，部署稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。从原来的能耗双控到现在实施碳排放双控，对排放的管理更加精准。原先耗能多少是依据能源来算的，主要关注能源消耗的量，未区分能源的质，现在直接换算为二氧化碳排放多少，更加精细化。实施碳排放双控有利于引导生产到销售全流程的清洁能源使用，控制化石能源用量。

（二）碳排放双控制度的构建与实施

碳排放双控制度是'十五五'时期碳达峰政策的核心创新，标志着我国碳排放管理从'能耗双控'向'碳排放双控'的全面转型。根据规划纲要，'十五五'时期将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳达峰后则转向以总量控制为主、强度控制为辅的制度。这一制度创新具有重要的理论和实践意义。

碳排放双控制度的科学内涵可以从两个维度理解：一是碳排放总量控制，即限制一定区域或行业在特定时间段内的碳排放总量；二是碳排放强度控制，即要求单位国内生产总值的二氧化碳排放量不断下降。这两个维度相互补充、相互促进，共同构成了碳排放管理的完整体系。总量控制关注碳排放的绝对量，强度控制关注碳排放的相对效率，两者结合既能够控制碳排放总量，又能够提高碳排放效率，实现'控总量'与'提效率'的有机统一。

碳排放双控制度的构建路径主要包括五个方面：

一是地方碳考核。制定实施碳达峰碳中和综合评价考核办法，指导省市建立碳排放预算管理制度，压实各地区减排责任。将碳排放双控指标合理分解至各省份，各省份可进一步细化分解至地市及重点企业，形成层级责任体系。地方碳考核的核心是建立科学的考核指标体系和奖惩机制，将碳达峰目标完成情况纳入地方政府绩效考核，形成强有力的约束和激励。

二是行业碳管控。以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，完善行业碳排放核算机制，建立碳排放监测预警机制。对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取从严管控措施。行业碳管控的关键是根据不同行业的特点，制定差异化的碳排放管控措施，避免'一刀切'，确保行业平稳转型。

三是企业碳管理。健全重点用能和碳排放单位管理制度，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度。发挥全国碳排放权交易市场调控作用，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制。同时加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。企业碳管理的重点是引导企业主动参与碳排放管理，通过技术创新、工艺改进、能源结构优化等方式减少碳排放，提高碳资产管理能力。

四是项目碳评价。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价。在电力、钢铁、建材等重点行业开展温室气体排放环境影响评价，强化减污降碳协同控制。新建和改扩建高耗能高排放工业项目需实施碳排放等量或减量置换。项目碳评价的意义在于从源头控制碳排放增量，推动新建项目实现低碳化、清洁化。

五是产品碳足迹。制定产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。聚焦电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥等重点产品，组织制定发布产品碳足迹核算标准。鼓励企业按照市场化原则开展产品碳标识认证。产品碳足迹管理的作用是引导消费者选择低碳产品，倒逼生产者减少产品全生命周期的碳排放，形成绿色低碳的消费模式。

碳排放双控制度的实施机制主要包括以下几个方面：

一是完善碳排放统计核算体系。建立统一的碳排放统计核算方法，加强碳排放数据质量管理，提高数据的准确性和时效性。常态化编制国家温室气体清单，为碳排放管理提供数据支撑。碳排放统计核算是碳排放双控制度的基础，只有准确掌握碳排放数据，才能科学制定碳排放控制目标和政策措施。

二是建立动态监测预警机制。利用大数据、物联网等技术手段，建立碳排放实时监测系统，对重点地区、重点行业、重点企业的碳排放情况进行动态监测，及时发现异常情况并发出预警。动态监测预警机制有助于及时掌握碳排放变化趋势，为政策调整提供依据。

三是强化市场机制作用。扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设，通过市场机制推动碳减排。碳排放权交易市场是利用市场手段减少碳排放的重要工具，通过碳排放权的市场化定价，引导企业以最低成本实现碳减排目标。

四是加强政策协同配合。碳排放双控制度需要与能源政策、产业政策、环境政策等协同配合，形成政策合力。例如，能源政策要支持清洁能源发展，产业政策要鼓励低碳产业发展，环境政策要强化减污降碳协同控制。政策协同是提高碳排放管理效能的关键。

五是健全法律法规保障。完善碳排放管理相关法律法规，为碳排放双控制度提供法律保障。法律法规是碳排放双控制度实施的坚实基础，只有将碳排放管理纳入法治轨道，才能确保制度的长期稳定实施。

碳排放双控制度的构成要素及其相互关系如下表所示：

（三）碳达峰政策工具体系

'十五五'时期碳达峰政策工具体系呈现出多元化、系统化、协同化的特点，包括命令控制型工具、市场激励型工具、自愿参与型工具和信息提供型工具等多种类型，形成了较为完整的政策工具体系。这些政策工具相互配合、协同发力，共同推动碳达峰目标的实现。

命令控制型工具是碳达峰政策的基础性工具，主要通过法律法规、标准规范、行政命令等方式对碳排放进行直接管控。'十五五'规划纲要提出的'全面实施碳排放总量和强度双控制度'、'有力有效管控高耗能高排放项目'等属于典型的命令控制型工具。这类工具具有强制性、直接性和明确性的特点，能够快速有效地控制碳排放总量，但可能缺乏灵活性和成本效益。具体而言，命令控制型工具主要包括以下几种：

一是碳排放总量控制。通过设定碳排放总量上限，直接限制碳排放总量。'十五五'时期将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳达峰后则转向以总量控制为主、强度控制为辅的制度。碳排放总量控制是碳达峰政策的核心工具，能够直接控制碳排放总量，确保碳达峰目标的实现。

二是碳排放标准。制定重点行业、重点产品的碳排放标准，为碳排放管理提供技术依据。'十五五'规划纲要提出'制定产品碳足迹核算规则标准，发布重点产品碳排放限额标准'，属于碳排放标准工具。碳排放标准能够为企业和产品提供明确的碳排放要求，引导低碳技术创新和低碳产品开发。

三是项目准入管理。通过固定资产投资项目的节能审查和碳排放评价，控制高耗能高排放项目的建设。'十五五'规划纲要提出'强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换'，属于项目准入管理工具。项目准入管理能够从源头控制碳排放增量，推动新建项目实现低碳化。

市场激励型工具是碳达峰政策的重要工具，主要通过经济手段引导市场主体减少碳排放。'十五五'规划纲要提出的'扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设'等属于典型的市场激励型工具。这类工具具有灵活性、成本效益和激励性的特点，能够以较低成本实现碳减排目标，但需要完善的市场机制和监管体系。具体而言，市场激励型工具主要包括以下几种：

一是碳排放权交易。建立碳排放权交易市场，通过碳排放权的市场化定价，引导企业以最低成本实现碳减排目标。'十五五'时期将进一步扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，目前全国碳市场已覆盖电力行业，未来将逐步扩大到钢铁、有色、建材、石化、化工等行业。碳排放权交易是利用市场手段减少碳排放的核心工具，能够通过价格信号引导企业减排。

二是碳税。对碳排放征收税费，提高碳排放成本，引导企业减少碳排放。虽然'十五五'规划纲要没有明确提出碳税政策，但碳税作为一种重要的市场激励型工具，在未来碳达峰政策中可能会发挥更大作用。碳税具有实施简单、覆盖面广的特点，但可能面临社会接受度和国际竞争力等问题。

三是绿色金融。通过绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融工具，支持绿色低碳项目和企业发展。'十五五'规划纲要提出'设立国家低碳转型基金'，属于绿色金融工具。绿色金融能够为绿色低碳项目提供资金支持，降低绿色低碳项目的融资成本，引导社会资本流向绿色低碳领域。

自愿参与型工具是碳达峰政策的补充工具，主要通过宣传教育、示范引导等方式鼓励市场主体自愿参与碳减排。'十五五'规划纲要提出的'深入推进零碳园区和工厂建设'等属于典型的自愿参与型工具。这类工具具有自愿性、示范性和引导性的特点，能够调动社会各界的积极性和创造性，但效果相对缓慢且不确定。具体而言，自愿参与型工具主要包括以下几种：

一是零碳园区和工厂建设。通过建设零碳园区和零碳工厂，示范引领企业和园区实现低碳转型。'十五五'时期将建成100个左右国家级零碳园区，零碳园区的核心指标包括：单位能耗碳排放（20—100万吨标煤园区≤0.2吨/吨标煤；≥100万吨≤0.3吨/吨标煤），引导指标包括清洁能源占比≥90%、固废综合利用率≥80%、绿色建筑≥80%等。零碳园区和工厂建设能够发挥示范引领作用，带动更多企业和园区实现低碳转型。

二是绿色低碳认证。通过产品碳标识认证、绿色企业认证等方式，引导企业和消费者选择绿色低碳产品和服务。'十五五'规划纲要提出'建立产品碳标识认证制度'，属于绿色低碳认证工具。绿色低碳认证能够为消费者提供识别绿色低碳产品的依据，通过市场机制引导企业生产绿色低碳产品。

三是公众参与。通过宣传教育、示范引导等方式，鼓励公众参与碳减排行动。'十五五'规划纲要提出'加快形成绿色生产生活方式'，属于公众参与工具。公众参与能够形成全社会共同参与碳减排的良好氛围，为碳达峰工作提供广泛的社会基础。

信息提供型工具是碳达峰政策的支撑工具，主要通过信息披露、能力建设等方式为碳达峰工作提供信息支持。'十五五'规划纲要提出的'完善碳排放统计核算体系和动态监测预警机制'等属于典型的信息提供型工具。这类工具具有基础性、支撑性和服务性的特点，能够为其他政策工具的实施提供信息支持，但本身不直接产生减排效果。具体而言，信息提供型工具主要包括以下几种：

一是碳排放统计核算。建立统一的碳排放统计核算方法，加强碳排放数据质量管理，提高数据的准确性和时效性。'十五五'规划纲要提出'完善碳排放统计核算体系'，属于碳排放统计核算工具。碳排放统计核算是碳达峰工作的基础，只有准确掌握碳排放数据，才能科学制定碳达峰政策和措施。

二是碳排放信息披露。要求重点企业披露碳排放信息，提高碳排放透明度。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出碳排放信息披露要求，但碳排放信息披露是信息提供型工具的重要组成部分，未来可能会在碳达峰政策中发挥更大作用。碳排放信息披露能够提高碳排放透明度，为市场和社会监督提供依据。

三是能力建设。通过培训、技术支持等方式，提高政府部门、企业和社会各界的碳管理能力。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出能力建设要求，但能力建设是信息提供型工具的重要组成部分，是碳达峰工作顺利开展的重要保障。能力建设能够提高各方的碳管理能力，为碳达峰工作提供人才和技术支持。

'十五五'时期碳达峰政策工具体系的主要类型及特点如下表所示：

四、重点领域碳达峰实施路径

（一）能源领域碳达峰路径

能源领域是我国碳排放的主要来源，也是碳达峰的关键领域。'十五五'规划纲要提出'着力构建新型电力系统，加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用。加强化石能源清洁高效利用'，为能源领域碳达峰指明了方向。能源领域碳达峰路径主要包括能源结构优化、能源效率提升和能源系统转型三个方面。

能源结构优化是能源领域碳达峰的核心路径。根据'十五五'规划纲要，到2030年非化石能源占能源消费总量比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上（此目标已在2024年底提前超额完成，实际装机量达14亿千瓦）。能源结构优化的主要措施包括：

一是大力发展可再生能源。推进风电、太阳能等非化石能源规模化发展，推动能源结构从高碳向低碳转变。'十五五'时期将实施非化石能源十年倍增行动，预计到2030年非化石能源开发利用总量将超过18亿吨标准煤。可再生能源发展要坚持集中式与分布式并举，陆上与海上并举，就地消纳与外送消纳并举，构建多元清洁的能源供应体系。

二是推动化石能源清洁高效利用。在发展可再生能源的同时，推动煤炭、石油等化石能源清洁高效利用，减少化石能源消费的碳排放。'十五五'时期将推动煤炭和石油消费达峰，单位GDP能耗下降10%左右。化石能源清洁高效利用的主要措施包括：推进煤炭清洁高效利用，发展煤电超低排放和节能改造；推动石油炼化产业转型升级，提高石油利用效率；有序发展天然气，作为可再生能源的补充和过渡。

三是加强能源系统调节能力。发展新型储能、抽水蓄能等调节电源，提高电力系统灵活性和调节能力，为高比例可再生能源接入提供支撑。'十五五'规划纲要提出'发展新型储能'，新型储能装机规模已超过1.3亿千瓦。能源系统调节能力建设要坚持技术多元化、应用场景多元化、商业模式多元化，构建适应高比例可再生能源发展的能源系统。

能源效率提升是能源领域碳达峰的重要路径。根据'十五五'规划纲要，单位GDP能耗下降10%左右，能源效率提升的主要措施包括：

一是深入推进节能降碳改造。对重点行业、重点企业实施节能降碳改造，提高能源利用效率。'十五五'规划纲要提出'深入开展节能降碳改造和控煤减煤'，节能降碳改造要聚焦高耗能行业和重点用能设备，采用先进节能技术和装备，提高能源利用效率。

二是加强重点用能单位管理。健全重点用能和碳排放单位管理制度，对重点用能单位实行能源消费总量和强度双控。'十五五'规划纲要提出'健全重点用能和碳排放单位管理制度'，重点用能单位管理要建立能源管理体系，开展能源审计，实施节能改造，提高能源利用效率。

三是健全重点领域能效诊断机制。对重点领域、重点行业开展能效诊断，识别节能潜力，提出改进措施。'十五五'规划纲要提出'健全重点领域能效诊断机制'，能效诊断要建立常态化机制，采用先进诊断技术和方法，提高诊断的准确性和有效性。

能源系统转型是能源领域碳达峰的长远路径。根据'十五五'规划纲要，将'制定能源强国建设规划纲要'，构建清洁低碳安全高效的新型能源体系。能源系统转型的主要措施包括：

一是构建新型电力系统。推动电力系统从以化石能源为主体向以可再生能源为主体转变，构建适应高比例可再生能源发展的新型电力系统。'十五五'规划纲要提出'着力构建新型电力系统'，新型电力系统建设要坚持源网荷储一体化发展，提高电力系统的灵活性、安全性和智能化水平。

二是推进多能互补发展。推动不同能源品种之间的互补发展，提高能源系统的整体效率和可靠性。'十五五'规划纲要提出'统筹发展和减排'，多能互补发展要坚持因地制宜、因能制宜，构建多元互补的能源供应体系。

三是加强能源科技创新。推动能源领域关键核心技术攻关，为能源系统转型提供技术支撑。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出能源科技创新要求，但能源科技创新是能源系统转型的重要支撑，需要加强新能源技术、储能技术、智能电网技术等关键核心技术攻关。

能源领域碳达峰路径的主要措施及预期效果如下表所示：

（二）工业领域碳达峰路径

工业领域是我国碳排放的主要来源，也是碳达峰的重点领域。'十五五'规划纲要提出'推动重点领域节能降碳，有力有效管控高耗能高排放项目，加快绿色低碳技术装备创新应用，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集区域转移，建设零碳工厂和园区'，为工业领域碳达峰指明了方向。工业领域碳达峰路径主要包括产业结构优化、节能降碳技术推广和循环经济发展三个方面。

产业结构优化是工业领域碳达峰的根本路径。根据'十五五'规划纲要，将'有力有效管控高耗能高排放项目'，推动产业结构从高碳向低碳转变。产业结构优化的主要措施包括：

一是严控高耗能高排放项目。对高耗能高排放项目实行严格管控，防止盲目扩张和低水平重复建设。'十五五'规划纲要提出'有力有效管控高耗能高排放项目'，高耗能高排放项目管控要建立项目清单管理制度，严格执行产能置换和等量减量置换，控制高耗能高排放行业产能。

二是推动传统产业绿色低碳转型。对钢铁、有色、建材、石化、化工等传统高耗能行业实施绿色低碳转型，提高行业整体能效水平和低碳发展能力。'十五五'规划纲要提出'加快绿色低碳技术装备创新应用'，传统产业绿色低碳转型要坚持技术引领、创新驱动，推广应用先进节能技术和低碳工艺。

三是发展战略性新兴产业。大力发展新能源、新材料、高端装备制造等战略性新兴产业，培育绿色低碳新增长点。'十五五'规划纲要提出'培育氢能、绿色燃料等新增长点'，战略性新兴产业发展要坚持创新引领、市场导向，形成新的经济增长点和碳排放减少点。

节能降碳技术推广是工业领域碳达峰的关键路径。根据'十五五'规划纲要，将'加快绿色低碳技术装备创新应用'，提高工业领域能效水平和低碳发展能力。节能降碳技术推广的主要措施包括：

一是推广应用先进节能技术。对重点行业、重点企业推广应用先进节能技术和装备，提高能源利用效率。'十五五'规划纲要提出'加快绿色低碳技术装备创新应用'，先进节能技术推广要坚持问题导向、需求导向，针对不同行业的特点和需求，推广应用适合的节能技术和装备。

二是加强节能技术装备创新。加强工业领域节能技术装备创新，为节能降碳提供技术支撑。'十五五'规划纲要提出'加快绿色低碳技术装备创新应用'，节能技术装备创新要坚持自主创新和引进消化吸收再创新相结合，突破关键核心技术，提高节能技术装备的自主可控水平。

三是实施节能降碳改造工程。对重点行业、重点企业实施节能降碳改造工程，提高能源利用效率和低碳发展能力。'十五五'规划纲要提出'推动重点领域节能降碳'，节能降碳改造工程要聚焦重点行业和关键环节，采用先进节能技术和装备，提高改造的针对性和有效性。

循环经济发展是工业领域碳达峰的重要路径。根据'十五五'规划纲要，将'完善资源总量管理和全面节约制度，强化再生资源循环利用'，推动工业领域从线性经济向循环经济转变。循环经济发展的主要措施包括：

一是推动产业园区循环化改造。对重点产业园区实施循环化改造，提高资源利用效率和循环利用水平。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出产业园区循环化改造要求，但产业园区循环化改造是循环经济发展的重要抓手，需要加强园区内企业间的物质能量交换和循环利用，构建循环型产业体系。

二是加强工业固废综合利用。加强工业固体废物的综合利用，提高资源利用效率和循环利用水平。'十五五'规划纲要提出'强化再生资源循环利用'，工业固废综合利用要坚持资源化、减量化、无害化原则，推广先进适用技术，提高综合利用水平和附加值。

三是发展再制造产业。发展汽车零部件、工程机械、机床等再制造产业，延长产品使用寿命，减少资源消耗和碳排放。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出再制造产业发展要求，但再制造产业是循环经济的重要组成部分，需要加强技术创新和标准建设，推动再制造产业规模化发展。

工业领域碳达峰路径的主要措施及预期效果如下表所示：

（三）建筑与交通领域碳达峰路径

建筑与交通领域是我国碳排放的重要来源，也是碳达峰的重点领域。'十五五'规划纲要对建筑与交通领域碳达峰作出了明确部署，提出'加强既有建筑和市政设施节能降碳改造，促进超低能耗和装配式建筑规模化发展，实施制冷能效提升和绿色照明行动'和'推动交通动力低碳替代，加快货运、公共领域电动化和绿色燃料车船应用，提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重'，为建筑与交通领域碳达峰指明了方向。

建筑领域碳达峰路径主要包括建筑节能改造、绿色建筑推广和建筑用能优化三个方面。建筑领域碳排放主要来自建筑运行阶段的采暖、空调、照明等能源消耗，以及建筑材料生产过程的碳排放。'十五五'时期，建筑领域碳达峰的主要措施包括：

一是加强既有建筑节能降碳改造。对既有建筑和市政设施实施节能降碳改造，提高建筑能效水平。'十五五'规划纲要提出'加强既有建筑和市政设施节能降碳改造'，既有建筑节能降碳改造要坚持分类指导、分步实施，对不同类型、不同年代的既有建筑采取不同的改造策略和技术路线，提高改造的针对性和有效性。到2030年，新增既有建筑绿色节能改造面积将超过3.5万平方米。

二是促进超低能耗和装配式建筑规模化发展。推广超低能耗建筑和装配式建筑，提高建筑能效水平和工业化水平。'十五五'规划纲要提出'促进超低能耗和装配式建筑规模化发展'，超低能耗建筑和装配式建筑要坚持技术创新、标准引领、市场推动，形成规模化发展格局。到2030年，城镇新建建筑100%执行绿色建筑标准。

三是优化建筑用能结构。推动建筑用能从化石能源向电力、可再生能源等清洁能源转变，减少建筑运行碳排放。'十五五'规划纲要提出'加快热力系统绿色低碳转型，因地制宜开展余热资源利用和非化石能源供热，有序推进供热计量改造和按热量收费'，建筑用能结构优化要坚持因地制宜、多能互补，提高清洁能源在建筑用能中的比重。到2030年，城镇建筑可再生能源替代率将达到10%以上。

交通领域碳达峰路径主要包括运输工具低碳化、运输结构优化和交通设施绿色化三个方面。交通领域碳排放主要来自机动车、船舶、飞机等运输工具的燃料消耗，以及交通基础设施建设过程中的碳排放。'十五五'时期，交通领域碳达峰的主要措施包括：

一是推动交通动力低碳替代。加快货运、公共领域电动化和绿色燃料车船应用，减少交通领域化石能源消耗。'十五五'规划纲要提出'推动交通动力低碳替代，加快货运、公共领域电动化和绿色燃料车船应用'，交通动力低碳替代要坚持技术引领、市场推动，加快电动汽车、氢燃料电池汽车等新能源汽车推广应用。同时，规划布局1万公里以上零碳运输走廊，以国家综合运输大通道为载体，布局新能源重卡/氢能重卡+集中补能网络+智能调度，目标是实现货运全链条近零排放。

二是优化交通运输结构。提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重，优化交通运输结构，减少交通运输碳排放。'十五五'规划纲要提出'提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重'，交通运输结构优化要坚持宜铁则铁、宜水则水、宜公则公，构建绿色高效的交通运输体系。到2030年，绿色出行比例将达到75%以上。

三是推动交通设施绿色化。推动公路、航道等交通设施低碳化建设，减少交通基础设施建设过程中的碳排放。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出交通设施绿色化要求，但交通设施绿色化是交通领域碳达峰的重要路径，需要加强绿色材料、绿色工艺、绿色技术在交通基础设施建设中的应用，减少交通基础设施全生命周期的碳排放。

建筑与交通领域碳达峰路径的主要措施及预期效果如下表所示：

五、碳达峰实施的挑战与对策

（一）碳达峰实施面临的主要挑战

'十五五'时期是我国实现碳达峰目标的关键阶段，也是碳达峰工作面临挑战最为集中的时期。经过多个五年规划的持续减排，'低垂的果实'已基本采摘完毕，降碳工作进入了'啃硬骨头'的攻坚阶段。碳达峰实施面临的主要挑战包括经济转型压力、技术创新瓶颈、体制机制障碍和国际环境不确定性等方面。

经济转型压力是碳达峰实施面临的首要挑战。碳达峰与经济发展之间存在复杂关系，如何在实现碳达峰的同时保持经济稳定增长，是'十五五'时期面临的重要挑战。一方面，我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源消费和碳排放总量仍将保持增长态势；另一方面，碳达峰要求严格控制高耗能高排放项目，推动产业结构优化升级，这将对传统高耗能行业产生较大冲击，可能带来就业、财政等方面的压力。从历史数据看，2021年~2025年，我国碳排放强度年度降幅分别为3.8%、0.8%、0.0%、3.4%、5.0%，五年累计降幅与'十四五'规划的18%目标存在一定差距，反映出碳达峰与经济发展平衡的难度。如果'十五五'GDP增速保持在4.5%-5.0%之间，按照30年相较于05年下降65%强度目标不变测算，峰值相较于25年碳排仍有2%（4.5%GDP增长）和4.4%（5.0%GDP增长），总量有3.7-6.5亿吨二氧化碳增长空间，经济转型压力依然较大。

技术创新瓶颈是碳达峰实施面临的关键挑战。碳达峰需要先进技术的支撑，包括可再生能源技术、储能技术、碳捕集利用与封存技术等。然而，我国在一些关键核心技术上仍存在瓶颈，制约了碳达峰工作的推进。例如，可再生能源的间歇性和波动性问题需要通过储能技术解决，但我国在大规模、长周期、低成本储能技术方面仍有不足；工业领域碳减排需要碳捕集利用与封存技术，但该技术成本高、能耗大，尚未实现大规模商业化应用。'十五五'规划纲要提出'加快绿色低碳技术装备创新应用'，但技术创新需要时间积累和持续投入，短期内难以完全突破技术瓶颈，这将影响碳达峰目标的实现。

体制机制障碍是碳达峰实施面临的制度挑战。碳达峰工作涉及多个部门、多个地区、多个行业，需要建立健全的体制机制来协调各方利益、形成工作合力。然而，当前碳达峰工作仍存在一些体制机制障碍，主要包括：一是部门协调机制不完善，碳达峰工作涉及发展改革、生态环境、能源、工业、交通、建筑等多个部门，部门之间协调配合不够顺畅；二是地区责任分担机制不健全，不同地区经济发展水平、能源结构、产业结构差异较大，如何公平合理地分担碳达峰责任是一个难题；三是市场机制不完善，碳排放权交易市场覆盖范围有限，价格发现功能尚未充分发挥，市场机制在碳达峰工作中的作用有待加强。'十五五'规划纲要提出'全面实施碳排放总量和强度双控制度，部署稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度'，但体制机制的完善需要时间和过程，短期内难以完全消除体制机制障碍。

国际环境不确定性是碳达峰实施面临的外部挑战。碳达峰是全球气候治理的核心议题，也是国际竞争与合作的重要领域。当前，全球气候治理面临诸多不确定性，包括：一是全球气候治理机制的不确定性，巴黎协定实施进入关键阶段，但各国在减排责任分担、资金支持、技术转让等问题上仍存在分歧；二是国际碳市场规则的不确定性，国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）、欧盟碳边境调节机制（CBAM）等国际碳市场规则对我国碳达峰工作产生影响；三是国际竞争的不确定性，部分国家通过设立绿色贸易壁垒等手段限制我国新能源、电动汽车等产品出口和产业发展，增加了我国碳达峰工作的外部压力。'十五五'规划纲要提出'积极稳妥推进和实现碳达峰'，需要在国际环境不确定性的背景下，坚持'以我为主'，同时深化全球气候治理与国际合作，为碳达峰工作创造有利的国际环境。

碳达峰实施面临的主要挑战及其影响程度如下表所示：

（二）碳达峰实施的对策建议

针对碳达峰实施面临的主要挑战，结合'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的政策部署，提出以下对策建议，以推动碳达峰工作顺利开展。

一是加强顶层设计和统筹协调。针对经济转型压力和体制机制障碍，需要加强碳达峰工作的顶层设计和统筹协调，形成工作合力。具体措施包括：完善碳达峰工作领导小组工作机制，加强部门协调配合；制定碳达峰总体方案和专项方案，明确时间表、路线图、责任书；建立健全碳排放统计核算体系，为碳达峰工作提供数据支撑；完善碳达峰考核评价机制，将碳达峰目标完成情况纳入地方政府绩效考核。'十五五'规划纲要提出'全面实施碳排放总量和强度双控制度，部署稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度'，这为加强顶层设计和统筹协调提供了制度保障。特别是地方碳考核机制，需要制定实施碳达峰碳中和综合评价考核办法，指导省市建立碳排放预算管理制度，压实各地区减排责任。将碳排放双控指标合理分解至各省份，各省份可进一步细化分解至地市及重点企业，形成层级责任体系。

二是加大技术创新和推广应用力度。针对技术创新瓶颈，需要加大碳达峰相关技术的创新和推广应用力度，为碳达峰工作提供技术支撑。具体措施包括：加强碳达峰关键核心技术攻关，突破可再生能源、储能、碳捕集利用与封存等关键技术；加快绿色低碳技术装备创新应用，推动先进适用技术推广应用；建设绿色低碳技术创新平台，促进产学研用深度融合；加强国际技术合作，引进消化吸收国外先进技术。'十五五'规划纲要提出'加快绿色低碳技术装备创新应用'，这为技术创新和推广应用提供了政策支持。特别是要设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点，通过财政资金引导社会资本投入绿色低碳技术创新和产业化。

三是完善市场机制和经济政策。针对体制机制障碍，需要完善碳达峰相关的市场机制和经济政策，发挥市场在碳减排中的决定性作用。具体措施包括：扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，完善碳排放权交易制度；建立健全绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融产品；完善财税支持政策，加大对绿色低碳产业的财税支持力度；建立健全生态补偿机制，平衡地区间碳达峰责任和利益。'十五五'规划纲要提出'扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设'，这为完善市场机制提供了方向指引。特别是要进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围，目前全国碳市场已覆盖电力行业，未来将逐步扩大到钢铁、有色、建材、石化、化工等行业，通过市场机制推动碳减排。

四是深化国际合作和交流。针对国际环境不确定性，需要深化碳达峰领域的国际合作和交流，为碳达峰工作创造有利的国际环境。具体措施包括：积极参与全球气候治理，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系；加强与国际组织、发达国家的合作，引进资金、技术和管理经验；推动'一带一路'绿色发展，加强与沿线国家在绿色低碳领域的合作；主动参与国际碳市场规则制定，维护我国发展权益。'十五五'规划纲要虽然没有明确提出国际合作要求，但国际合作是碳达峰工作的重要组成部分，需要坚持共同但有区别的责任原则，推动构建人类命运共同体。

五是加强宣传教育和能力建设。针对碳达峰工作的复杂性和艰巨性，需要加强宣传教育和能力建设，形成全社会共同参与碳达峰工作的良好氛围。具体措施包括：加强碳达峰宣传教育，提高全社会对碳达峰工作的认识和支持；加强碳达峰人才培养，培养一批碳达峰领域的专业人才；加强碳达峰能力建设，提高政府部门、企业和社会各界的碳管理能力；开展碳达峰试点示范，总结推广成功经验。'十五五'规划纲要提出'加快形成绿色生产生活方式'，这为加强宣传教育和能力建设提供了政策依据。特别是要开展世界地球日、世界环境日、节能宣传周、全国低碳日等主题宣传活动，建设绿色校园、绿色社区，将绿色低碳理念有机融入到日常教育和生活。

碳达峰实施的对策建议及预期效果如下表所示：

六、结论与展望

（一）研究结论

本研究通过对'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的系统分析，深入探讨了'十五五'期间碳达峰政策框架与实施路径，得出以下主要结论：

第一，'十五五'时期是我国实现2030年前碳达峰目标的关键阶段，碳达峰政策呈现出从'能耗双控'向'碳排放双控'转变的显著特征。这一转变标志着我国碳排放管理从间接控碳转向精准治碳，从'管理能源消费行为'向'管理碳排放结果'的根本转变，更符合'双碳'目标的本质。'十五五'规划纲要提出'全面实施碳排放总量和强度双控制度'，部署稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度，构建了系统完整的碳达峰政策体系。

第二，'十五五'时期碳达峰目标设定科学合理，既体现了中国实现碳达峰的坚定决心，又考虑了经济社会发展的现实条件。规划纲要提出单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，非化石能源占能源消费总量比重达到25%等约束性指标，这些指标与我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的第二轮国家自主贡献目标一致，是经过科学测算和充分论证的。2026年作为'十五五'开局之年，政府工作报告将单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右的目标写入今年经济社会发展总体要求和政策取向，这一目标源于'十四五'期间实际实现的17.7%累计下降，年均复合下降比例约为3.8%，体现了政策的连续性和稳定性。

第三，碳排放双控制度是'十五五'时期碳达峰政策的核心创新，包括地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五个方面。这一制度创新标志着我国碳排放管理进入新阶段，从总量和强度两个维度对碳排放进行调控，更加精准地引导生产到销售全流程的清洁能源使用，控制化石能源用量。碳排放双控制度的实施需要完善碳排放统计核算体系，建立动态监测预警机制，强化市场机制作用，加强政策协同配合，健全法律法规保障，形成系统完整的制度体系。

第四，能源、工业、建筑与交通是'十五五'时期碳达峰的重点领域，各领域碳达峰路径既有共性又有差异。能源领域碳达峰路径主要包括能源结构优化、能源效率提升和能源系统转型；工业领域碳达峰路径主要包括产业结构优化、节能降碳技术推广和循环经济发展；建筑与交通领域碳达峰路径主要包括节能降碳改造、绿色低碳技术推广和用能/用能结构优化。各领域碳达峰路径需要根据自身特点和实际情况，采取有针对性的措施，形成协同效应。

第五，'十五五'时期碳达峰实施面临经济转型压力、技术创新瓶颈、体制机制障碍和国际环境不确定性等主要挑战。针对这些挑战，需要加强顶层设计和统筹协调，加大技术创新和推广应用力度，完善市场机制和经济政策，深化国际合作和交流，加强宣传教育和能力建设，形成系统完整的对策体系，推动碳达峰工作顺利开展。

（二）研究展望

基于本研究的发现和结论，对未来碳达峰研究和政策实践提出以下展望：

第一，加强碳达峰与碳中和的衔接研究。碳达峰是碳中和的前提和基础，碳中和是碳达峰的目标和方向。未来研究需要加强碳达峰与碳中和的衔接，探索碳达峰后碳中和的实现路径，构建碳达峰碳中和一体化政策体系。特别是需要研究碳达峰后碳排放总量控制机制、负碳技术发展路径、碳中和经济社会影响评估等问题，为碳中和工作提供理论支撑和政策建议。

第二，深化碳排放双控制度研究。碳排放双控制度是'十五五'时期碳达峰政策的核心创新，但其在实践中的实施效果和优化路径仍需深入研究。未来研究需要关注碳排放双控制度的实施效果评估、地区差异化管理、行业特色化管控、企业精细化碳管理等问题，探索碳排放双控制度的优化路径，提高制度的科学性和有效性。

第三，加强重点领域碳达峰路径研究。能源、工业、建筑与交通是碳达峰的重点领域，各领域碳达峰路径需要根据实际情况不断优化。未来研究需要关注各领域碳达峰路径的技术经济分析、区域差异比较、社会影响评估等问题，探索适合不同地区、不同行业的碳达峰路径，提高路径的针对性和可行性。

第四，拓展碳达峰国际比较研究。碳达峰是全球气候治理的核心议题，不同国家碳达峰路径和政策经验值得借鉴。未来研究需要加强碳达峰国际比较研究，分析不同国家碳达峰路径和政策特点，总结国际经验教训，为我国碳达峰工作提供国际参考。同时，需要加强我国碳达峰政策的国际传播，讲好中国碳达峰故事，提升我国在全球气候治理中的话语权和影响力。

第五，创新碳达峰研究方法和工具。碳达峰研究涉及经济、社会、环境、技术等多个领域，需要创新研究方法和工具，提高研究的科学性和实用性。未来研究需要加强碳达峰模型构建、情景分析、政策评估等方法工具的创新，综合运用经济学、管理学、环境学、系统工程等多学科方法，构建碳达峰研究的方法体系，为碳达峰决策提供科学支撑。

总之，'十五五'时期是我国实现碳达峰目标的关键阶段，碳达峰工作任重道远。需要坚持'积极稳妥'的政策导向，加强系统谋划和统筹协调，推动碳达峰工作科学有序开展，为如期实现碳达峰目标、建设美丽中国作出积极贡献。

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