摘要

本研究以'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告为基础，系统分析了我国基本公共服务均等化的政策框架、实施路径及面临的挑战。研究表明，'十五五'时期是我国推进基本公共服务均等化的关键阶段，政策体系呈现出从制度构建向质量提升转变的显著特征。研究通过梳理基本公共服务均等化政策演进历程，解析'十五五'规划纲要中第四十五章'稳步推进基本公共服务均等化'的核心内容，分析教育、医疗、养老等重点领域的实施路径，揭示了当前基本公共服务均等化面临的主要问题，并提出相应对策建议。研究发现，'十五五'期间基本公共服务均等化政策更加注重均衡性和可及性，通过全面推进常住地提供基本公共服务、健全基本公共服务均等化制度体系、优化资源配置等政策工具的协同发力，为增进人民福祉、促进共同富裕提供了制度保障。

关键词：'十五五'规划；基本公共服务均等化；常住地供给；县域统筹；政策框架；实施路径

一、引言

（一）研究背景与意义

基本公共服务均等化是保障和改善民生、维护社会公平正义的重要举措，是实现共同富裕的内在要求。2005年，我国首次提出公共服务均等化原则，2008年把推进'城乡基本公共服务均等化'作为农村改革发展基本目标任务之一，2012年《国家基本公共服务体系'十二五'规划》出台，2021年《'十四五'公共服务规划》把'推动公共服务高质量发展'作为核心目标，到2026年'十五五'规划建议进一步提出'稳步推进基本公共服务均等化'，体现了政策的连续性和发展性。

从理论层面看，基本公共服务均等化是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，其核心在于促进机会均等，重点在于保障人民群众享有基本公共服务的权利，而非服务数量的简单平均。这一理念源于公共物品理论、福利经济学理论和社会正义理论，体现了政府主导、保基本、兜底线的责任定位。公共物品理论指出，由于市场失灵的存在，基本公共服务无法通过市场机制有效供给，必须由政府承担主导责任；福利经济学理论强调通过政府干预实现社会福利最大化，基本公共服务均等化能够校正社会财富初次分配的不平衡；社会正义理论则从伦理角度阐释了基本公共服务均等化的价值基础，要求政府通过制度安排确保全体社会成员平等享有基本公共服务机会。

从实践层面看，'十五五'时期是我国基本公共服务均等化从'有没有'向'好不好'转变的关键阶段。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优质均衡的基本公共服务需求日益增长。同时，人口结构深刻变迁催生了公共服务需求的多样化与升级，我国正经历着世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程，且经济欠发达地区的老龄化程度往往更高。这一趋势与大规模人口流动、家庭结构趋于小型化、传统家庭养老功能逐步弱化等因素相互交织，共同构成基本公共服务需求格局的新变化，呈现从'保基本'向多样化、综合化、高品质化方向发展的鲜明特征。

从政策层面看，'十五五'规划纲要将'稳步推进基本公共服务均等化'作为独立章节（第四十五章）进行系统部署，提出'增强基本公共服务均衡性和可及性，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展'的总体目标。这一部署体现了党中央对基本公共服务均等化工作的高度重视，也反映了基本公共服务在推进共同富裕、构建新发展格局中的重要地位。因此，深入研究'十五五'期间基本公共服务均等化政策框架与实施路径，具有重要的理论价值和实践意义。

（二）研究内容与方法

本研究以'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告为核心依据，结合2026年全国两会精神及相关政策文件，系统分析'十五五'期间基本公共服务均等化政策体系与实施路径。研究内容主要包括：基本公共服务均等化理论基础与政策演进、'十五五'基本公共服务均等化政策框架分析、基本公共服务均等化的现状与问题、重点领域实施路径与典型案例、基本公共服务均等化面临的挑战与对策等方面。

研究采用文献分析法和政策分析法，通过系统梳理'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告等政策文件，结合两会代表委员的政策建议和讨论，构建基本公共服务均等化政策分析框架。数据来源主要包括'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告、2026年全国两会相关文件及政策解读等权威资料。研究框架如下表所示：

二、'十五五'基本公共服务均等化政策框架分析

（一）基本公共服务均等化政策目标与量化指标

'十五五'规划纲要对基本公共服务均等化的政策目标和量化指标作出了明确规定，构建了系统化、可量化的目标体系。这一目标体系既体现了国家推进基本公共服务均等化的坚定决心，又考虑了经济社会发展的现实条件，为'十五五'时期基本公共服务均等化工作提供了明确指引。

从总体目标看，'十五五'规划纲要将'稳步推进基本公共服务均等化'列为主要目标之一，明确提出'增强基本公共服务均衡性和可及性，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展'。相比'十四五'时期的'推动基本公共服务均等化'，这一表述折射出中国基本公共服务均等化工作从全面推进向质量提升的深层转型。总体目标的设定体现了三个特点：一是方向明确，即推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展；二是重点突出，即增强基本公共服务的均衡性和可及性；三是方法稳妥，即稳步推进，考虑经济社会发展水平和财政可承受能力。

从量化指标看，'十五五'规划纲要提出了一系列约束性指标，构成了基本公共服务均等化目标体系的核心内容。主要量化指标如下表所示：

这些指标的设定体现了以人民为中心的发展思想，既延续了'十四五'规划的相关要求，又根据人口结构变动、需求结构升级和民生发展基础进行了创新性调整。例如，将基本养老保险参保率指标调整为养老机构护理型床位占比指标，反映了人口老龄化背景下对照护服务供给的重视；将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数指标调整为入托率指标，体现了从设施配置向服务质量提升的转变。

从实施路径看，'十五五'规划纲要提出全面推进常住地提供基本公共服务，这是基本公共服务均等化政策的核心创新。纲要明确规定：'健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。在人口集中流入城市，规范实施以就业居住年限为主要条件的紧缺公共服务梯度供应，逐步减少梯度层次和服务差异。落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策。逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、社会救助等范围。'这一政策设计突破了传统户籍限制，将公共服务供给与常住人口实际居住情况挂钩，体现了'公共服务随人走'的理念。

从国际比较看，'十五五'时期基本公共服务均等化目标既体现了中国作为负责任大国的担当，又符合中国国情和发展阶段特点。根据世界银行数据，中国在基本公共服务领域的投入水平与中等偏上收入国家相当，但在均衡性和可及性方面仍有提升空间。'十五五'时期基本公共服务均等化目标的设定，既要确保人民群众享有更加便利可及、优质均衡的基本公共服务，又要为2035年实现基本公共服务均等化奠定坚实基础，体现了'积极稳妥'的政策导向。

（二）基本公共服务均等化制度体系设计

'十五五'规划纲要中关于基本公共服务均等化的制度体系设计，以全面推进常住地提供基本公共服务为核心，构建了多层次、系统化的政策框架。这一体系旨在破解长期存在的区域、城乡、群体间服务供给不平衡问题，推动基本公共服务均等化取得更为明显的实质性进展。

在制度设计层面，规划纲要明确提出'健全基本公共服务均等化制度体系'，要求'制定实施基本公共服务均等化规划和政策，加快实现常住人口同等享有基本公共服务，有序推进县域范围内城乡基本公共服务均衡发展，逐步缩小区域基本公共服务资源差距'。这一设计突破了传统户籍限制，将公共服务供给与常住人口实际居住情况挂钩，体现了'公共服务随人走'的理念。具体而言，纲要要求'以享有机会公平、效果大致相当为导向，建立基本公共服务均等化评价标准体系，分领域细化评价标准，探索开展均等化实现程度评价'。

在政策演进方面，这一制度设计有着清晰的发展脉络。2021年12月中央经济工作会议首次提出'健全常住地提供基本公共服务制度'，2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》正式提出'推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度'，到'十五五'规划纲要将其上升为国家战略层面的制度安排。这一演进过程反映了国家对基本公共服务均等化认识的不断深化和实践经验的逐步积累。

在服务内容方面，国家基本公共服务标准明确了9个领域81项基本公共服务项目，包括幼有所育10项、学有所教9项、劳有所得12项、病有所医16项、老有所养4项、住有所居3项、弱有所扶14项等。截至2025年，这81项服务项目中已有62项实现了常住地提供，剩余19项是'十五五'时期需要攻坚的重点。这些服务涵盖了教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化体育等基本民生需求领域，构成了基本公共服务均等化的核心内容。

在实施机制方面，规划纲要强调'一城一策'的差异化实施路径。国家发改委将按照党中央、国务院决策部署，会同有关部门在认真总结各地经验的基础上，以人口集中流入地城市为重点，推动各地制定实施办法。这种差异化实施方式充分考虑了不同城市在人口规模、财政能力、基础设施等方面的差异，避免了'一刀切'的政策实施方式。同时，纲要要求建立以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，推进居住证与身份证功能衔接，为常住地提供基本公共服务提供了技术支撑。

在财政保障方面，规划纲要强调'钱随人走'的动态分配机制。这一机制要求财政转移支付与常住人口规模、结构精准挂钩，优化地方税体系，设立专项转移支付，确保人口流入地具备充足财力承接公共服务。同时，纲要要求'合理提高基本公共服务支出占财政支出比重，构建多元供给格局，完善基本公共服务均等化投入保障长效机制'，为常住地提供基本公共服务提供了坚实的财政保障。

在监督评估方面，规划纲要提出建立基本公共服务均等化评价标准，制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施。这一评价体系依据《基本公共服务均等化评价通则》（GB/T 44898-2024）国家标准，构建了包括政策环境和服务供给两方面的评价指标，涵盖教育、医疗、养老等多个领域，为基本公共服务均等化的监督评估提供了科学依据。

在重点领域突破方面，规划纲要针对教育、医疗、住房等关键领域提出了具体措施。在教育领域，要求完善随迁子女教育政策，保障农业转移人口随迁子女平等接受义务教育权利；在医疗领域，要求健全就业地参加职工社会保险制度，加强常住地基本医疗保障；在住房领域，要求扩大公租房保障范围，解决未落户常住人口住房困难问题。这些重点领域的突破将带动基本公共服务均等化整体水平的提升。

在区域协调方面，规划纲要强调以县域为基本单元推进城乡基本公共服务供给统筹。发挥县域在城乡融合发展中的基本单元作用，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜。这一设计有助于缩小城乡基本公共服务差距，推动城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

在技术支撑方面，规划纲要要求健全数据基础支撑，加强新技术应用。通过大数据、人工智能等技术手段，打破部门间、区域间信息壁垒，精准预判服务需求，实现从'人找服务'向'服务找人'转变，提升基本公共服务的精准性和便捷性。

基本公共服务均等化制度体系的构成要素及其相互关系如下表所示：

（三）2026年政府工作报告基本公共服务均等化政策部署

2026年政府工作报告中关于基本公共服务均等化的最新政策表述，体现了国家在推进民生保障和社会公平方面的系统性部署。报告明确提出'稳步推进基本公共服务均等化'，将其作为增进人民福祉、提高人民生活品质的重大举措，也是促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕的应有之义。

在总体部署方面，报告强调'更大力度保障和改善民生'，坚持民生为大，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，努力为人民群众多办实事。报告指出，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，其范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化体育等领域的公共服务。国家在2023年出台的基本公共服务标准中，明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个领域的基本公共服务内容。

在财政支持方面，报告提出'今年财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、'投资于人'、保障民生等方面，提高财政资金使用效益'。具体包括'居民医保人均财政补助标准提高24元'、'城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元'等实质性举措。这些真金白银的投入，持续织密扎牢社会保障安全网，让人民群众有实实在在的获得感。

在社会保障领域，报告强调'织密扎牢安全网，提高社会保障水平'，指出社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是实现收入再分配、促进共同富裕的重要路径。报告提到，截至2025年底，全国基本养老、基本医疗、失业和工伤保险参保人数分别达到10.76亿人、13.31亿人、2.49亿人和3.05亿人，我国已经建成世界上规模最大、功能完备、具有鲜明中国特色的社会保障体系。

在医疗卫生服务方面，报告提出'强化基本医疗卫生服务'，具体包括：实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，提升爱国卫生运动成效，强化公共卫生能力；健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，深化以公益性为导向的公立医院改革，加强县区、基层医疗机构运行保障；强化薄弱专科建设，全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力；优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗；推进中医药传承创新，促进中西医结合。

在养老服务方面，报告明确'深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目；积极开发老年人力资源，制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策；实施康复护理扩容提升工程；推行长期护理保险制度；做好独居老人、失能失智等困难群体的关爱帮扶'。

在教育服务方面，报告提出'推动教育公平与质量提升'，并强调'加强体育、美育、劳动教育和心理健康教育，健全学校家庭社会协同育人机制，促进学生身心健康、全面发展'。报告还特别提到'支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度'，这是'中小学春秋假'首次写入政府工作报告，体现了对家庭陪伴需求的关注。

在住房保障方面，报告进一步明确以控增量、去库存、优供给为方向，将'优化保障性住房供给、深化公积金改革、盘活存量房转保障房'作为重点，明确支持刚性住房需求，特别是对刚结婚的年轻夫妻，刚需购房享首付、利率、公积金贷款等多重优惠，缓解安家压力。

在就业促进方面，报告提出构建就业友好型发展方式，加大各类政策对就业的支持力度。延续实施稳岗返还、社保补贴、专项贷款等阶段性措施，进一步增加以工代赈投资规模。实施稳岗扩容提质行动，支持劳动密集型行业企业稳定岗位，围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位，增强服务业带动就业能力。制定高校毕业生等青年就业支持政策，强化农民工稳岗帮扶，做好退役军人安置和就业服务，加强困难人员就业援助，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。

在特殊群体保障方面，报告特别强调加强残疾人权益保障。提高困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准，改善残疾人基本生活和照护条件。为困难重度残疾人家庭实施无障碍改造，解决残疾人行动难、如厕难、洗澡难、做饭难等问题。为家庭困难的视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童提供手术、康复训练、辅具适配等服务。统筹做好残疾人就业工作，新增残疾人就业。加强残疾预防、康复和托养照护服务，推进养老助残资源统筹利用。

2026年政府工作报告基本公共服务均等化政策部署的主要领域及具体措施如下表所示：

三、基本公共服务均等化的现状与问题

（一）基本公共服务均等化的理论基础与科学内涵

基本公共服务均等化的理论基础和科学内涵涉及多学科交叉，其核心在于保障全体公民公平可及地获得大致均等的基本公共服务，强调机会均等而非简单的平均化。这一理念源于公共物品理论、福利经济学理论和社会正义理论，体现了政府主导、保基本、兜底线的责任定位。

从公共物品理论视角看，基本公共服务具有非竞争性和非排他性特征，属于政府必须提供的公共物品范畴。公共物品理论指出，由于市场失灵的存在，基本公共服务无法通过市场机制有效供给，必须由政府承担主导责任。基本公共服务作为保障公民生存和发展基本需要的公共物品，其供给水平直接关系到社会公平正义的实现。公共物品理论认为，政府提供基本公共服务的主要理由包括：一是基本公共服务具有正外部性，能够产生广泛的社会效益；二是基本公共服务具有非排他性，难以通过市场机制有效供给；三是基本公共服务具有非竞争性，增加一个人的消费不会减少其他人的消费。

福利经济学理论为基本公共服务均等化提供了重要支撑，强调通过政府干预实现社会福利最大化。该理论认为，基本公共服务均等化能够校正社会财富初次分配的不平衡，对初次分配产生积极影响，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。福利经济学主张在公平与效率之间寻求平衡点，而基本公共服务均等化正是这一平衡的具体体现。福利经济学认为，基本公共服务均等化能够提高社会福利总水平，因为边际效用递减规律表明，将资源从富人向穷人转移能够提高社会总效用。

社会正义理论则从伦理角度阐释了基本公共服务均等化的价值基础。该理论强调社会资源和服务应该公平分配，保障所有公民的基本权利。基本公共服务均等化作为社会正义在公共服务领域的具体体现，要求政府通过制度安排确保全体社会成员平等享有基本公共服务机会，特别是保障弱势群体的基本权益。社会正义理论认为，基本公共服务均等化是实现社会正义的重要途径，因为它能够保障公民的基本权利，减少社会不平等，促进社会和谐稳定。

从科学内涵看，基本公共服务均等化包含三个层次：一是机会均等，即全体社会成员在享有基本公共服务上具有大致均等的机会；二是结果相对均等，即允许存在合理差异而非绝对平均；三是动态调整，即服务范围和标准随经济社会发展水平变化而调整。国家在2023年出台的基本公共服务标准中，明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个领域的基本公共服务内容，体现了基本公共服务范围的全面性和系统性。

基本公共服务均等化的核心特征包括：一是政府主导性，政府是基本公共服务的主要责任主体，承担保障供给数量和质量的主要责任；二是基础保障性，针对的是人民群众最关心最直接最现实的利益问题，保障基本生存和发展需求；三是动态适应性，服务范围和标准与经济社会发展水平相适应，坚持尽力而为、量力而行；四是公平可及性，强调机会均等和结果相对均等，注重服务的便利可及。

从政策演进看，我国基本公共服务均等化经历了从理念形成到制度体系构建，再到供给优化和水平提升的发展过程。2005年首次提出公共服务均等化原则，2008年把推进'城乡基本公共服务均等化'作为农村改革发展基本目标任务之一，2012年《国家基本公共服务体系'十二五'规划》出台，2021年《'十四五'公共服务规划》把'推动公共服务高质量发展'作为核心目标，2026年'十五五'规划建议进一步提出'稳步推进基本公共服务均等化'，体现了政策的连续性和发展性。

基本公共服务均等化的理论基础和科学内涵为实践提供了重要指导，要求在推进过程中坚持保障人民群众基本需求，注重机会均等和结果相对均等，坚持分类指导、系统施策，通过健全制度体系、加强常住人口服务、优化资源配置、加大保障力度等举措，逐步实现区域、城乡、人群间基本公共服务制度性差距的基本消除。

（二）当前基本公共服务均等化存在的主要问题和挑战

当前基本公共服务均等化面临的主要问题和挑战可以从供给、制度、财政、区域与城乡差异、人口结构变化等多个维度进行分析。这些问题和挑战不仅制约了基本公共服务均等化的推进，也影响了社会公平正义和共同富裕的实现。

从供给角度看，基本公共服务存在明显短板，特别是在'一老一小'领域。随着老龄化快速发展和家庭功能弱化，养老服务供给严重不足，面向失能老人的护理型养老机构短缺，社区和居家养老服务供需不匹配，农村养老服务体系建设尚未破题。学前教育资源尤其是3岁以下婴幼儿托育服务供给严重不足，无法满足社会需求。这种供给不足导致基本公共服务覆盖面有限，无法实现普惠性目标。根据调研数据，我国3岁以下婴幼儿托育服务供给率不足30%，远低于发达国家50%以上的水平；养老机构护理型床位占比虽然计划从'十四五'的68%提升到'十五五'的73%，但仍难以满足快速增长的养老服务需求。

制度供给不均是另一个突出问题。城乡二元化的公共服务制度是主要障碍，义务教育、社会保障等领域存在明显的城乡差距。新型农村合作医疗等制度的覆盖范围有限，无法全面覆盖所有疾病和人群。失业保险等制度的覆盖范围也有限，加剧了社会不平等。这种制度性障碍使得城乡居民在享受基本公共服务时面临不同的标准和条件，难以实现真正的均等化。例如，城乡居民医疗保险在报销比例、报销范围等方面仍存在差异；失业保险主要覆盖城镇职工，大量灵活就业人员和农民工未被纳入保障范围。

财政供给不均问题也十分突出。地方财政在分配中城乡和群体间差距大，导致公共服务投入不足。中央与地方在基本公共服务支出上的分担比例失衡，加重了地方的财政压力，影响公共服务的公平性。经济欠发达地区由于财政能力有限，难以保障基本公共服务的有效供给，而发达地区则能够提供更高质量的公共服务，这种财政能力的差异直接导致了基本公共服务供给的区域不平衡。数据显示，东部地区人均基本公共服务支出是西部地区的1.8倍，城市地区是农村地区的2.3倍，这种财政差距直接转化为服务质量的差距。

人员、设备设施供给不均也是重要挑战。在医疗卫生、教育等基本公共服务领域，城乡之间的资源配置存在显著差异。城市的服务质量明显优于农村，导致城乡之间的公共服务享受不均等。例如，2019年全国城、乡每千人口卫生技术人员数分别为11.1人、5.0人，城市是农村的2.2倍；城乡生均教育经费差距达1.5倍以上，优质教育资源主要集中在城市和发达地区。这种资源配置的不均衡使得农村居民难以享受到与城市居民同等质量的公共服务。

基本公共服务质量上的不均等问题同样不容忽视。农村医疗保障的覆盖范围和质量问题，以及医院资源在城乡之间的分布不均等，这些问题往往被忽视，且由于信息不对称，消除质量不均等的难度更大。推进基本公共服务均等化不仅要关注数量上的均等，更应注重服务质量的提升，实现从'有没有'到'好不好'的转变。例如，农村地区虽然基本实现了医疗卫生机构全覆盖，但高级医疗设备、专业医疗人才等优质资源仍然匮乏，导致农村居民难以获得与城市居民同等质量的医疗服务。

区域与城乡发展分化导致供给结构性差异依然明显。从空间分布看，东西部之间、省际之间的差异较为突出。东部地区基本公共服务均等化水平总体高于中西部地区。这种差距的成因涉及人口分布、经济发展水平、地方财政能力，以及公共服务资源配置效率等多重结构性因素。一些经济欠发达地区的基础设施等'硬件'条件虽已逐步改善，但受限于财政支撑能力不足、专业人才短缺、运行机制不健全等'软件'短板，仍然存在服务可及性不够、质量不均衡等问题。数据显示，东部地区基本公共服务综合发展指数比西部地区高出约30%，比中部地区高出约15%。

人口结构深刻变迁催生了公共服务需求的多样化与升级。我国正经历着世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程，且经济欠发达地区的老龄化程度往往更高。这一趋势与大规模人口流动、家庭结构趋于小型化、传统家庭养老功能逐步弱化等因素相互交织，共同构成基本公共服务需求格局的新变化，呈现从'保基本'向多样化、综合化、高品质化方向发展的鲜明特征。老龄社会对医疗卫生、养老服务、长期照护、康复服务、慢性病管理，以及社区居家养老等领域的服务需求显著增长。据统计，我国60岁以上人口已达2.8亿，占总人口的20%以上，其中65岁以上人口达2.1亿，占总人口的15%以上，老龄化程度不断加深。

财政可持续性与资源配置效率面临双重压力。基本公共服务均等化的稳步推进需以健全稳定、公平、高效的财政体制为重要支撑。当前，我国财政体系在保障基本公共服务均等化方面面临双重挑战：一是总量与结构性压力并存，随着公共服务范围的拓展和标准的提高，财政支出需求持续增长；二是区域财政能力不均衡问题较突出，中西部地区、基层政府尤其是经济欠发达县域的财政自给能力相对薄弱，对转移支付依赖程度较高。数据显示，中西部地区财政自给率平均仅为40%左右，而东部地区达到70%以上，这种财政能力差距严重制约了基本公共服务均等化的推进。

实现公平与效率统一的资源配置机制亟待创新。基本公共服务均等化作为一项长期性、系统性工程，在向更高水平迈进的过程中，必须始终坚持公平与效率的辩证统一。当前，我国公共服务资源配置机制在实践中仍需进一步优化。一方面，有的地区在资源配置中偏重人均指标与平均化分配，未能充分考量各地在人口分布、自然条件、服务成本及实际需求等方面的客观差异，影响资源配置的精准性与使用效益。另一方面，有的地区存在职能交叉、信息共享不足、协同联动不够等问题，制约公共服务整体效能提升。

特殊群体受教育权仍面临困难。特殊困难学生辍学问题频发，其中残疾儿童和少数民族地区学生两类群体辍学问题显著。2019年教育部调查结果显示，当前我国3—6岁残疾儿童总数为13.59万，其中在园残疾儿童数量为5.86万，入园率仅为43.12%，且到了小学中高年级更是频发残疾儿童辍学现象。少数民族地区学生由于语言障碍、学习基础薄弱，加上部分地区早婚早育的民族传统，也较容易引发辍学问题。经济困难家庭子女认定仍存在漏报、谎报等现象，基本公共教育服务供给的程序性问题难以得到有效解决。

基本公共服务均等化存在的主要问题及表现如下表所示：

（三）基本公共服务均等化的典型案例和成功经验

近年来，我国在推进基本公共服务均等化方面积累了丰富的实践经验，各地通过制度创新、资源整合、多元参与等方式，形成了一批具有示范意义的典型案例。这些案例涵盖了教育、医疗、就业、文化、养老等多个领域，为全国基本公共服务均等化工作提供了宝贵经验。

在教育领域，北京市通过学区划分、统一招生、师资均衡等措施，实现了城乡间、区域间教育资源的均衡分配，让更多学生有机会接受优质教育资源，提高了教育公平性。北京市建立了义务教育均衡发展督导评估制度，将义务教育均衡发展纳入对区县政府和相关部门的绩效考核，有效推动了教育资源均衡配置。浙江省义乌市每年为外来人口随迁子女增加3000个义务教育阶段学位，建立随迁子女教育经费保障机制，将符合条件的随迁子女全部安排在就近公办学校就读，实现了招生入学全程网上办、报名入学最多跑一次。义乌市的经验表明，将流动人口子女教育全面纳入地方教育发展规划和财政保障范围，是实现教育均等化的有效途径。江苏省南通市海门区对中小学校施行集团化管理，以1所城区学校带动5所左右镇乡村学校的模式，组建5个初中教育、7个小学教育管理集团，实现了校长和教师流动2800多人次，其中骨干教师流动近600人次，有力促进了师资队伍均衡配置和有序流动。海门区的教育集团化模式打破了校际壁垒，实现了优质教育资源的共享和辐射。

在医疗领域，广西壮族自治区推进健康扶贫工作，建立了县级医共体、乡村医生团队、远程医疗等一系列健康服务体系，通过提供基本医疗保障和健康扶贫政策，解决了部分地区医疗资源匮乏的问题，让贫困地区居民享受到了更加均等的健康服务。广西的经验表明，整合医疗资源、建立分级诊疗制度是提高医疗服务可及性的有效方式。浙江省杭州市临安区推进'乡村医疗优质共享'改革，通过县域医共体建设，推动优质医疗资源下沉，实现了城乡医疗资源、设备和人才资源的深度共享，基层医疗机构就诊率由改革前的52.2%提高到62.4%。临安区的经验表明，县域医共体建设是提升基层医疗服务能力的有效路径。山东省诸城市建立了以1家三级乙等综合医院为龙头，1家三级甲等中医院、1家三级乙等妇幼保健机构、1家疾控中心为支撑，8家二级医院、40家一级医院为枢纽，800多家社区卫生服务机构、综合门诊部等为网底的医疗卫生服务体系，2020年市域内就诊率达98%。诸城市的经验表明，整合区域医疗资源、构建分级诊疗体系是提高医疗服务效率和质量的有效方式。

在就业领域，上海市通过建立和完善了职业培训体系，包括职业技能培训、就业指导服务、创业帮扶等措施，促进了全市就业资源的均等分配，提高了各类群体的就业机会和就业质量，实现了更加公平的就业机会。上海市建立了覆盖城乡的就业服务网络，为劳动者提供全方位、多层次的就业服务，有效促进了就业机会均等。海盐县率先实施城乡一体化失业保险制度，出台就业创业新政，进一步打破城乡就业创业'壁垒'，为所有劳动者提供城乡无差异、身份无差异的就业创业服务和培训服务，城镇登记失业率由2015年的2.92%下降到2.58%，城乡总体就业率达95%以上，基本实现充分就业。海盐县的经验表明，打破城乡二元就业制度、实现就业服务均等化是促进充分就业的有效途径。

在文化领域，内蒙古自治区兴安盟科尔沁右翼前旗推行'文化村长扎根乡村'种'文化'模式，通过文化村长深入基层，组织文化活动，培训文化骨干，有效提升了农村公共文化服务水平。科尔沁右翼前旗的经验表明，培养基层文化骨干、开展文化活动是提升农村文化服务水平的有效方式。海盐县在全省率先实现'两员'（县文化下派员、村文化专管员）队伍全覆盖，率先建立城乡一体化文化馆总分馆体系，率先研发和应用县镇村三级公共文化服务绩效评估系统，完善公共文化基层流动式服务机制，让基层群众得以享受与县城相同的文化服务，获评全国文化先进县。海盐县的经验表明，建立城乡一体化的文化服务体系是实现文化服务均等化的有效途径。

在养老领域，河北省沧州市青县探索'县域统筹、多元参与'的农村多样化老年助餐服务新路径，通过政府引导、社会参与、市场运作的方式，解决了农村老年人'吃饭难'问题。青县建立了'中央厨房+配送'的农村老年助餐服务体系，覆盖全县80%以上的行政村，有效解决了农村老年人特别是独居、高龄、失能老年人的就餐难题。青县的经验表明，县域统筹、多元参与是解决农村养老服务难题的有效方式。福建省上杭县以公建民营方式发展普惠养老，将17个乡镇敬老院统一打包，公开招标确定承包运营方，要求承包运营方须提供不少于50%的床位用于公益需要，同时合理确定养老服务价格，由财政兜底解决政府集中供养特困人员救助标准与实际价格间的差价，显著提高了在院老年人的幸福指数。上杭县的经验表明，公建民营、市场化运作是发展普惠养老服务的有效方式。

在流动人口服务方面，云和县'推进流动人口基本公共卫生服务均等化'在全国1300多个案例中脱颖而出，并被列为'2021年基层卫生健康优秀创新案例'向全国推广实施。该县以实施基本公共卫生服务常住地管理改革为总抓手，以家庭医生签约服务为主要手段，开展流动人口基本公共卫生服务均等化的探索与实践。截至2022年底，民营医疗机构累计为在云居住流动人口建立健康档案20819份，较常住地改革前增幅63.19%，占总档案总数19.47%。云和县的经验表明，推进常住地管理、实现基本公共卫生服务均等化是保障流动人口健康权益的有效方式。深圳市将大部分义务教育学位提供给随迁子女，允许持有居住证、在深圳市连续居住且参加社保满1年的外来人口随迁子女在深圳市接受义务教育，实行免试就近入学和积分入学制度，对符合深圳市义务教育公办学校申请资格但未在公办学校就读的随迁子女，按照小学每人每年7000元、初中每人每年9000元的标准，发放民办学校义务教育学位补贴。深圳市的经验表明，将流动人口子女教育全面纳入地方教育发展规划和财政保障范围，是实现教育均等化的有效途径。

在县域整体推进方面，海盐县作为浙江省基本公共服务均等化改革唯一试点县，实现了率先实施城乡一体化失业保险制度等'七个全省率先'和村级劳务合作社全覆盖等'九个全覆盖'，构建了覆盖城乡、趋于均衡的基本公共服务体系，城乡之间、群体之间、区域之间的差距显著缩小，先后获列全省基本公共服务均等化改革唯一试点、首批国家基本公共服务标准化试点。海盐县建立'一张清单'，制定发布全省首份县域基本公共服务清单，确定涵盖公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等8个方面共117个服务项目；建立'一套标准'，编制涵盖公共交通、教育、文化、卫生、社会保障、就业等八大方面共25项重点项目服务标准；建立'一套评价指标'，在全国范围内率先编制《县域基本公共服务均等化实现度评价指标体系》，明确41项一级指标和60项二级指标。海盐县的经验表明，县域统筹、标准化建设是推进基本公共服务均等化的有效方式。

这些典型案例表明，推进基本公共服务均等化需要坚持问题导向，聚焦群众最关心最直接最现实的利益问题，从'大民生'中找准'小切口'，着力加大投入力度、强化县域统筹、创新服务方式，抓好办成一批群众可感可及的实事。同时，需要加强顶层设计和统筹协调，完善政策体系，创新体制机制，鼓励多元参与，才能推动基本公共服务均等化向更高水平迈进。

基本公共服务均等化典型案例及主要经验如下表所示：

四、重点领域实施路径与典型案例

（一）教育领域基本公共服务均等化实施路径

教育领域是基本公共服务均等化的重点领域，关系到人民群众的切身利益和社会公平正义。'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告对教育领域基本公共服务均等化作出了明确部署，提出'推动教育公平与质量提升'的总体目标，为教育领域基本公共服务均等化指明了方向。

教育领域基本公共服务均等化的核心是保障所有公民平等享有接受教育的机会，特别是保障农业转移人口随迁子女平等接受义务教育权利。'十五五'规划纲要明确提出'完善随迁子女教育政策'，要求各地结合实际情况，制定实施办法，保障符合条件的随迁子女平等接受义务教育权利。2026年政府工作报告进一步强调'推动教育公平与质量提升'，并指出要'适应学龄人口结构变化，推进教育资源布局结构调整'。

教育领域基本公共服务均等化的主要路径包括以下几个方面：

一是推进教育资源均衡配置。通过学区划分、统一招生、师资均衡等措施，实现城乡间、区域间教育资源的均衡分配，让更多学生有机会接受优质教育资源。北京市的经验表明，建立义务教育均衡发展督导评估制度，将义务教育均衡发展纳入对区县政府和相关部门的绩效考核，是推动教育资源均衡配置的有效方式。具体措施包括：实行学区化管理，将优质学校和薄弱学校结对帮扶；推进教师交流轮岗，促进优质师资均衡配置；实行优质高中招生名额分配到区域内初中的政策，缓解择校热。

二是保障随迁子女教育权利。将流动人口子女教育全面纳入地方教育发展规划和财政保障范围，确保符合条件的随迁子女平等接受义务教育权利。浙江省义乌市的经验表明，每年为外来人口随迁子女增加3000个义务教育阶段学位，建立随迁子女教育经费保障机制，将符合条件的随迁子女全部安排在就近公办学校就读，是实现教育均等化的有效途径。深圳市进一步创新，允许持有居住证、在深圳市连续居住且参加社保满1年的外来人口随迁子女在深圳市接受义务教育，实行免试就近入学和积分入学制度，对符合条件但未在公办学校就读的随迁子女发放民办学校义务教育学位补贴。

三是推动教育集团化办学。通过教育集团化模式，打破校际壁垒，实现优质教育资源的共享和辐射。江苏省南通市海门区的经验表明，对中小学校施行集团化管理，以1所城区学校带动5所左右镇乡村学校的模式，组建教育集团，能够有效促进师资队伍均衡配置和有序流动。海门区组建了5个初中教育、7个小学教育管理集团，实现了校长和教师流动2800多人次，其中骨干教师流动近600人次，显著提升了农村学校的教育教学质量。

四是优化教育经费保障机制。完善县级统筹的义务教育投入体制，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，实现城乡学校资源配置'四个统一'：基础建设标准统一、教育装备配置统一、教育经费保障统一、教师配备保障统一。这一路径能够有效解决城乡教育经费差距问题，为教育均等化提供坚实的财政保障。具体措施包括：建立城乡统一的义务教育公用经费基准定额标准；完善义务教育阶段学生资助政策，实现家庭经济困难学生资助全覆盖；加强教育经费使用监管，提高资金使用效益。

五是加强教师队伍建设。建设高素质专业化教师队伍，加强师德师风建设，强化教师待遇保障，是推进教育均等化的重要保障。具体措施包括：完善教师培养培训体系，提高教师专业素养；推进教师'县管校聘'管理改革，促进教师合理流动；提高农村教师待遇，改善农村教师生活条件；建立城乡教师交流轮岗制度，促进优质师资均衡配置。

六是推进教育数字化转型。利用信息技术扩大优质教育资源覆盖面，是促进教育均等化的重要手段。具体措施包括：建设'互联网+教育'平台，促进优质教育资源共享；推进'三个课堂'（专递课堂、名师课堂、名校网络课堂）常态化应用，扩大优质教育资源覆盖面；加强农村学校信息化基础设施建设，提高农村学校信息化应用水平。

教育领域基本公共服务均等化的实施路径及预期效果如下表所示：

（二）医疗卫生领域基本公共服务均等化实施路径

医疗卫生领域是基本公共服务均等化的关键领域，关系到人民群众的健康权益和生活质量。'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告对医疗卫生领域基本公共服务均等化作出了明确部署，提出'强化基本医疗卫生服务'的总体目标，为医疗卫生领域基本公共服务均等化指明了方向。

医疗卫生领域基本公共服务均等化的核心是保障所有公民公平可及地获得基本医疗卫生服务，特别是保障农村居民、流动人口等群体平等享有基本医疗卫生服务权利。'十五五'规划纲要明确提出'健全就业地参加职工社会保险制度，加强常住地基本医疗保障'，要求各地结合实际情况，制定实施办法，保障符合条件的居民平等享有基本医疗卫生服务权利。2026年政府工作报告进一步强调'强化基本医疗卫生服务'，并指出要'实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，提升爱国卫生运动成效，强化公共卫生能力'。

医疗卫生领域基本公共服务均等化的主要路径包括以下几个方面：

一是推进县域医共体建设。通过整合县域医疗资源，建立县级医院与乡镇卫生院、村卫生室的分工协作机制，推动优质医疗资源下沉，提高基层医疗服务能力。浙江省杭州市临安区的经验表明，推进'乡村医疗优质共享'改革，通过县域医共体建设，能够有效实现城乡医疗资源、设备和人才资源的深度共享，基层医疗机构就诊率由改革前的52.2%提高到62.4%。具体措施包括：建立县域医共体管理委员会，统筹管理县域医疗资源；实行医保支付方式改革，引导患者基层首诊；推进医疗资源下沉，开展专家下沉坐诊、远程医疗等服务。

二是健全分级诊疗制度。通过优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗，提高医疗服务体系整体效率。山东省诸城市的经验表明，建立以1家三级乙等综合医院为龙头，多家支撑机构为支撑，基层医疗机构为网底的医疗卫生服务体系，能够有效提高市域内就诊率（达98%），实现医疗资源的优化配置。具体措施包括：明确各级医疗机构功能定位，形成分工协作机制；加强基层医疗机构标准化建设，提高基层服务能力；推进家庭医生签约服务，做实居民健康守门人。

三是加强基层医疗卫生服务能力建设。通过加强县区、基层医疗机构运行保障，强化薄弱专科建设，全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力，提高基层医疗卫生服务质量。具体措施包括：加强基层医疗机构标准化建设，改善基层医疗设施条件；加强基层医疗卫生人才队伍建设，提高基层医务人员专业水平；完善基层医疗卫生机构激励机制，稳定和吸引基层医疗卫生人才。

四是推进基本公共卫生服务均等化。通过实施基本公共卫生服务常住地管理改革，为常住人口建立健康档案，提供健康教育、预防接种、慢性病管理等基本公共卫生服务，保障流动人口等群体平等享有基本公共卫生服务权利。浙江省云和县的经验表明，以实施基本公共卫生服务常住地管理改革为总抓手，以家庭医生签约服务为主要手段，能够有效推进流动人口基本公共卫生服务均等化。截至2022年底，云和县民营医疗机构累计为在云居住流动人口建立健康档案20819份，较常住地改革前增幅63.19%，占总档案总数19.47%。

五是健全医疗保障体系。通过健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，深化以公益性为导向的公立医院改革，提高基本医疗保障水平，减轻群众医药费用负担。具体措施包括：完善基本医疗保险制度，扩大参保覆盖面；健全大病保险制度，提高重特大疾病保障水平；完善医疗救助制度，保障困难群众基本医疗需求；推进医保支付方式改革，控制医药费用不合理增长。

六是促进中医药传承创新。充分发挥中医药在基本医疗卫生服务中的作用，促进中西医结合，提高基本医疗卫生服务的可及性和有效性。具体措施包括：加强基层医疗机构中医药服务能力建设，提高中医药服务可及性；推广中医药适宜技术，发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用；加强中医药人才培养，提高中医药服务水平。

医疗卫生领域基本公共服务均等化的实施路径及预期效果如下表所示：

（三）养老与托育领域基本公共服务均等化实施路径

养老与托育领域是基本公共服务均等化的重点领域，关系到'一老一小'群体的切身利益和生活质量。'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告对养老与托育领域基本公共服务均等化作出了明确部署，提出'深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给'和'深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务'的总体目标，为养老与托育领域基本公共服务均等化指明了方向。

养老领域基本公共服务均等化的核心是保障所有老年人公平可及地获得基本养老服务，特别是保障农村老年人、失能老年人等群体平等享有基本养老服务权利。'十五五'规划纲要明确提出'积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目'，要求各地结合实际情况，制定实施办法，保障符合条件的老年人平等享有基本养老服务权利。2026年政府工作报告进一步强调'深入实施积极应对人口老龄化国家战略'，并指出要'扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目'。

托育领域基本公共服务均等化的核心是保障所有婴幼儿家庭公平可及地获得基本托育服务，特别是保障双职工家庭、低收入家庭等群体平等享有基本托育服务权利。'十五五'规划纲要明确提出'深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务'，要求各地结合实际情况，制定实施办法，保障符合条件的家庭平等享有基本托育服务权利。2026年政府工作报告进一步强调'深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务'。

养老领域基本公共服务均等化的主要路径包括以下几个方面：

一是推进县域统筹的农村养老服务。通过县域统筹、多元参与的方式，整合农村养老服务资源，提高农村养老服务供给能力和质量。河北省沧州市青县的经验表明，探索'县域统筹、多元参与'的农村多样化老年助餐服务新路径，通过政府引导、社会参与、市场运作的方式，能够有效解决农村老年人'吃饭难'问题。青县建立了'中央厨房+配送'的农村老年助餐服务体系，覆盖全县80%以上的行政村，有效解决了农村老年人特别是独居、高龄、失能老年人的就餐难题。具体措施包括：建立县级养老服务指导中心，统筹管理农村养老服务资源；发展农村互助养老，建立农村老年人互助养老点；推进农村养老服务设施建设，提高农村养老服务可及性。

二是发展普惠养老服务。通过政府支持、社会参与、市场运作的方式，发展普惠养老服务，提高养老服务的可及性和可负担性。福建省上杭县的经验表明，以公建民营方式发展普惠养老，将乡镇敬老院统一打包，公开招标确定承包运营方，要求承包运营方提供一定比例的公益床位，同时合理确定养老服务价格，由财政兜底解决政府集中供养特困人员救助标准与实际价格间的差价，能够显著提高在院老年人的幸福指数。具体措施包括：完善养老服务补贴制度，降低养老服务价格；支持社会力量参与养老服务，增加养老服务供给；推进养老服务标准化建设，提高养老服务质量。

三是实施失能老年人照护服务。针对失能老年人的特殊需求，提供专业化、规范化的照护服务，保障失能老年人的基本生活权益。具体措施包括：实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目，减轻失能老年人家庭照护负担；发展社区居家养老服务，为失能老年人提供上门照护服务；加强养老机构护理型床位建设，提高失能老年人照护能力；推进长期护理保险制度，解决失能老年人长期照护保障问题。

四是推进养老服务与医疗卫生服务融合发展。通过医养结合方式，整合养老服务与医疗卫生服务资源，提高老年人的健康水平和生活质量。具体措施包括：支持养老机构内设医疗机构，提高养老机构医疗服务能力；推进医疗卫生机构延伸开展养老服务，满足老年人医疗护理需求；加强老年人健康管理和慢性病防治，提高老年人健康水平。

托育领域基本公共服务均等化的主要路径包括以下几个方面：

一是发展普惠托育服务。通过政府支持、社会参与、市场运作的方式，发展普惠托育服务，提高托育服务的可及性和可负担性。具体措施包括：深入开展托育服务补助示范试点，为普惠托育机构提供运营补贴；支持企事业单位、园区、社区等主体提供托育服务，增加托育服务供给；推进托育服务标准化建设，提高托育服务质量。

二是推进托幼一体化发展。通过整合幼儿园和托育服务资源，推进托幼一体化发展，提高托育服务的可及性和便利性。具体措施包括：支持幼儿园开设托班，招收3岁以下婴幼儿；推进幼儿园与托育机构资源共享，提高资源利用效率；加强托育服务与幼儿园教育的衔接，促进婴幼儿全面发展。

三是加强托育服务人才培养。通过加强托育服务人才培养和培训，提高托育服务人员的专业素养和服务能力。具体措施包括：完善托育服务人才培养体系，培养专业托育服务人才；加强托育服务从业人员培训，提高托育服务质量；建立托育服务从业人员激励机制，稳定托育服务人才队伍。

四是完善托育服务监管体系。通过建立健全托育服务监管体系，规范托育服务行为，保障婴幼儿安全健康成长。具体措施包括：完善托育服务标准体系，规范托育服务行为；加强托育服务机构安全管理，保障婴幼儿安全；建立健全托育服务投诉处理机制，维护婴幼儿家庭合法权益。

养老与托育领域基本公共服务均等化的实施路径及预期效果如下表所示：

五、推进基本公共服务均等化的挑战与对策

（一）基本公共服务均等化面临的主要挑战

'十五五'时期是我国推进基本公共服务均等化的关键阶段，也是基本公共服务均等化工作面临挑战最为集中的时期。经过多个五年规划的持续推进，'低垂的果实'已基本采摘完毕，基本公共服务均等化工作进入了'啃硬骨头'的攻坚阶段。基本公共服务均等化面临的主要挑战包括财政可持续性压力、资源配置效率问题、特殊群体保障难题和国际环境不确定性等方面。

财政可持续性压力是基本公共服务均等化面临的首要挑战。基本公共服务均等化需要大量财政投入，而当前我国财政体系在保障基本公共服务均等化方面面临双重挑战：一是总量与结构性压力并存，随着公共服务范围的拓展和标准的提高，财政支出需求持续增长；二是区域财政能力不均衡问题较突出，中西部地区、基层政府尤其是经济欠发达县域的财政自给能力相对薄弱，对转移支付依赖程度较高。数据显示，中西部地区财政自给率平均仅为40%左右，而东部地区达到70%以上，这种财政能力差距严重制约了基本公共服务均等化的推进。同时，随着人口老龄化加剧，养老、医疗等社会保障支出压力不断增大，进一步加剧了财政可持续性压力。

资源配置效率问题是基本公共服务均等化面临的关键挑战。基本公共服务均等化作为一项长期性、系统性工程，在向更高水平迈进的过程中，必须始终坚持公平与效率的辩证统一。当前，我国公共服务资源配置机制在实践中仍需进一步优化。一方面，有的地区在资源配置中偏重人均指标与平均化分配，未能充分考量各地在人口分布、自然条件、服务成本及实际需求等方面的客观差异，影响资源配置的精准性与使用效益。另一方面，有的地区存在职能交叉、信息共享不足、协同联动不够等问题，制约公共服务整体效能提升。例如，在医疗卫生资源配置中，一些地区存在重复建设、资源浪费现象，而另一些地区则资源严重不足，这种资源配置不均衡问题严重影响了基本公共服务的均等化水平。

特殊群体保障难题是基本公共服务均等化面临的突出挑战。基本公共服务均等化需要特别关注弱势群体的基本权益保障，而当前特殊群体保障仍面临诸多难题。一是特殊困难学生辍学问题频发，其中残疾儿童和少数民族地区学生两类群体辍学问题显著。2019年教育部调查结果显示，当前我国3—6岁残疾儿童总数为13.59万，其中在园残疾儿童数量为5.86万，入园率仅为43.12%，且到了小学中高年级更是频发残疾儿童辍学现象。二是经济困难家庭子女认定仍存在漏报、谎报等现象，基本公共教育服务供给的程序性问题难以得到有效解决。三是流动人口基本公共服务保障不足，特别是在医疗卫生、社会保障等领域，流动人口与户籍人口仍存在明显差距。四是农村养老服务供给严重不足，面向失能老人的护理型养老机构短缺，社区和居家养老服务供需不匹配，农村养老服务体系建设尚未破题。

人口结构变化带来的需求升级是基本公共服务均等化面临的深层挑战。我国正经历着世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程，且经济欠发达地区的老龄化程度往往更高。这一趋势与大规模人口流动、家庭结构趋于小型化、传统家庭养老功能逐步弱化等因素相互交织，共同构成基本公共服务需求格局的新变化，呈现从'保基本'向多样化、综合化、高品质化方向发展的鲜明特征。老龄社会对医疗卫生、养老服务、长期照护、康复服务、慢性病管理，以及社区居家养老等领域的服务需求显著增长。据统计，我国60岁以上人口已达2.8亿，占总人口的20%以上，其中65岁以上人口达2.1亿，占总人口的15%以上，老龄化程度不断加深。这种人口结构变化对基本公共服务均等化提出了更高要求，需要政府提供更加多样化、个性化的公共服务。

体制机制障碍是基本公共服务均等化面临的制度挑战。基本公共服务均等化工作涉及多个部门、多个地区、多个行业，需要建立健全的体制机制来协调各方利益、形成工作合力。然而，当前基本公共服务均等化工作仍存在一些体制机制障碍，主要包括：一是部门协调机制不完善，基本公共服务均等化工作涉及发展改革、教育、卫生健康、民政、人力资源社会保障等多个部门，部门之间协调配合不够顺畅；二是地区责任分担机制不健全，不同地区经济发展水平、财政能力、人口结构差异较大，如何公平合理地分担基本公共服务均等化责任是一个难题；三是市场机制不完善，基本公共服务供给中政府与市场边界不清，市场机制在基本公共服务供给中的作用有待加强；四是监督评估机制不健全，基本公共服务均等化的监督评估标准和方法不够完善，难以科学评估基本公共服务均等化的进展和效果。

基本公共服务均等化面临的主要挑战及其影响程度如下表所示：

（二）推进基本公共服务均等化的对策建议

针对基本公共服务均等化面临的主要挑战，结合'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的政策部署，提出以下对策建议，以推动基本公共服务均等化工作顺利开展。

一是加强顶层设计和统筹协调。针对体制机制障碍，需要加强基本公共服务均等化的顶层设计和统筹协调，形成工作合力。具体措施包括：完善基本公共服务均等化工作领导小组工作机制，加强部门协调配合；制定基本公共服务均等化总体方案和专项方案，明确时间表、路线图、责任书；建立健全基本公共服务均等化统计监测体系，为基本公共服务均等化工作提供数据支撑；完善基本公共服务均等化考核评价机制，将基本公共服务均等化目标完成情况纳入地方政府绩效考核。'十五五'规划纲要提出'健全基本公共服务均等化制度体系'，这为加强顶层设计和统筹协调提供了制度保障。特别是要建立以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，推进居住证与身份证功能衔接，为常住地提供基本公共服务提供制度支撑。

二是加大财政投入和优化支出结构。针对财政可持续性压力，需要加大基本公共服务均等化的财政投入，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。具体措施包括：合理提高基本公共服务支出占财政支出比重，构建多元供给格局，完善基本公共服务均等化投入保障长效机制；完善财政转移支付制度，加大中西部地区、经济欠发达地区转移支付力度，缩小区域财政能力差距；创新财政投入方式，通过政府购买服务、政府和社会资本合作等方式，引导社会资本参与基本公共服务供给；加强财政资金监管，提高财政资金使用效益。2026年政府工作报告提出'今年财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、'投资于人'、保障民生等方面，提高财政资金使用效益'，这为加大财政投入和优化支出结构提供了政策依据。

三是优化资源配置和提高服务效率。针对资源配置效率问题，需要优化基本公共服务资源配置，提高基本公共服务供给效率。具体措施包括：统筹运用各领域各层级公共资源，推进基本公共服务科学布局、均衡配置和优化整合；推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制；发挥县域在城乡融合发展中的基本单元作用，以县域为重要载体推进城乡基本公共服务供给统筹；健全数据基础支撑，加强新技术应用，提高基本公共服务供给的精准性和便捷性。'十五五'规划纲要提出'优化基本公共服务资源配置'，这为优化资源配置和提高服务效率提供了方向指引。特别是要推进基本公共服务数字化、智能化转型，通过大数据、人工智能等技术手段，打破部门间、区域间信息壁垒，精准预判服务需求，实现从'人找服务'向'服务找人'转变。

四是加强特殊群体基本权益保障。针对特殊群体保障难题，需要加强特殊群体基本公共服务权益保障，促进基本公共服务均等化。具体措施包括：完善特殊群体基本公共服务保障政策，保障特殊群体平等享有基本公共服务的权利；加强特殊群体基本公共服务设施建设，提高特殊群体基本公共服务的可及性；加强特殊群体基本公共服务人才培养，提高特殊群体基本公共服务的质量；健全特殊群体基本公共服务监督评估机制，保障特殊群体基本公共服务的落实。2026年政府工作报告提出'加强残疾预防、康复和托养照护服务，推进养老助残资源统筹利用'，这为加强特殊群体基本权益保障提供了政策支持。特别是要针对残疾儿童、少数民族地区学生、流动人口、农村老年人等特殊群体，制定有针对性的基本公共服务保障政策，切实解决他们的实际困难。

五是创新基本公共服务供给模式。针对人口结构变化带来的需求升级，需要创新基本公共服务供给模式，满足人民群众多样化、高品质化的基本公共服务需求。具体措施包括：推进基本公共服务供给主体多元化，鼓励社会力量参与基本公共服务供给；推进基本公共服务供给方式多样化，通过政府购买服务、政府和社会资本合作等方式，提高基本公共服务供给效率；推进基本公共服务供给内容多样化，在保障基本公共服务的基础上，提供多样化、个性化的公共服务；推进基本公共服务供给质量提升，加强基本公共服务标准化建设，提高基本公共服务质量。'十五五'规划纲要提出'构建多元供给格局'，这为创新基本公共服务供给模式提供了制度保障。特别是要发展普惠性基本公共服务，通过政府支持、社会参与、市场运作的方式，发展普惠养老、普惠托育等服务，提高基本公共服务的可及性和可负担性。

六是健全基本公共服务均等化长效机制。针对基本公共服务均等化的长期性和系统性，需要健全基本公共服务均等化长效机制，为基本公共服务均等化提供制度保障。具体措施包括：健全基本公共服务均等化法律法规体系，为基本公共服务均等化提供法律保障；健全基本公共服务均等化标准体系，制定基本公共服务均等化标准，为基本公共服务均等化提供技术支撑；健全基本公共服务均等化监督评估体系，建立基本公共服务均等化评价指标体系，为基本公共服务均等化提供评估依据；健全基本公共服务均等化社会参与机制，鼓励社会各界参与基本公共服务均等化工作，形成基本公共服务均等化工作合力。'十五五'规划纲要提出'建立基本公共服务均等化评价标准体系'，这为健全基本公共服务均等化长效机制提供了政策依据。特别是要依据《基本公共服务均等化评价通则》（GB/T 44898-2024）国家标准，构建包括政策环境和服务供给两方面的评价指标，涵盖教育、医疗、养老等多个领域，为基本公共服务均等化的监督评估提供科学依据。

基本公共服务均等化的对策建议及预期效果如下表所示：

六、结论与展望

（一）研究结论

本研究通过对'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的系统分析，深入探讨了'十五五'期间基本公共服务均等化政策框架与实施路径，得出以下主要结论：

第一，'十五五'时期是我国推进基本公共服务均等化的关键阶段，基本公共服务均等化政策呈现出从制度构建向质量提升转变的显著特征。这一转变标志着我国基本公共服务均等化工作从全面推进向质量提升的深层转型，更符合人民群众对美好生活的向往。'十五五'规划纲要提出'稳步推进基本公共服务均等化'，相比'十四五'时期的'推动基本公共服务高质量发展'，这一表述折射出中国基本公共服务均等化工作从全面推进向质量提升的深层转型。

第二，'十五五'时期基本公共服务均等化目标设定科学合理，既体现了中国推进基本公共服务均等化的坚定决心，又考虑了经济社会发展的现实条件。规划纲要提出了一系列量化指标，包括劳动年龄人口平均受教育年限从2025年的11.3年增长到2030年的11.7年；养老机构护理型床位占比从68%提升到73%；3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点；人均预期寿命提高到80岁；每千人口执业医师数增加到3.7人，注册护士数增加到5.1人；城镇调查失业率保持在5.5%以下；居民人均可支配收入增长与GDP增长同步。这些指标的设定体现了以人民为中心的发展思想，既延续了'十四五'规划的相关要求，又根据人口结构变动、需求结构升级和民生发展基础进行了创新性调整。

第三，全面推进常住地提供基本公共服务是'十五五'时期基本公共服务均等化政策的核心创新。规划纲要明确提出'健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制'，要求在人口集中流入城市规范实施以就业居住年限为主要条件的紧缺公共服务梯度供应，逐步减少梯度层次和服务差异。这一政策设计突破了传统户籍限制，将公共服务供给与常住人口实际居住情况挂钩，体现了'公共服务随人走'的理念。在国家基本公共服务现行标准规定的81项服务项目中，目前已经有62项实现了常住地提供，这既说明进步显著，也同时提醒还有一些短板需要补足。

第四，教育、医疗、养老与托育是'十五五'时期基本公共服务均等化的重点领域，各领域基本公共服务均等化路径既有共性又有差异。教育领域基本公共服务均等化路径主要包括推进教育资源均衡配置、保障随迁子女教育权利、推动教育集团化办学、优化教育经费保障机制、加强教师队伍建设、推进教育数字化转型等；医疗卫生领域基本公共服务均等化路径主要包括推进县域医共体建设、健全分级诊疗制度、加强基层医疗卫生服务能力建设、推进基本公共卫生服务均等化、健全医疗保障体系、促进中医药传承创新等；养老领域基本公共服务均等化路径主要包括推进县域统筹的农村养老服务、发展普惠养老服务、实施失能老年人照护服务、推进养老服务与医疗卫生服务融合发展等；托育领域基本公共服务均等化路径主要包括发展普惠托育服务、推进托幼一体化发展、加强托育服务人才培养、完善托育服务监管体系等。各领域基本公共服务均等化路径需要根据自身特点和实际情况，采取有针对性的措施，形成协同效应。

第五，'十五五'时期基本公共服务均等化实施面临财政可持续性压力、资源配置效率问题、特殊群体保障难题、人口结构变化带来的需求升级和体制机制障碍等主要挑战。针对这些挑战，需要加强顶层设计和统筹协调，加大财政投入和优化支出结构，优化资源配置和提高服务效率，加强特殊群体基本权益保障，创新基本公共服务供给模式，健全基本公共服务均等化长效机制，形成系统完整的对策体系，推动基本公共服务均等化工作顺利开展。

（二）研究展望

基于本研究的发现和结论，对未来基本公共服务均等化研究和政策实践提出以下展望：

第一，加强基本公共服务均等化与共同富裕的衔接研究。基本公共服务均等化是共同富裕的重要基础和前提条件，未来研究需要加强基本公共服务均等化与共同富裕的衔接，探索基本公共服务均等化在促进共同富裕中的作用机制和实现路径。特别是需要研究基本公共服务均等化对收入分配、区域协调发展、城乡融合发展的影响，探索基本公共服务均等化促进共同富裕的政策体系和实施路径，为共同富裕提供理论支撑和政策建议。

第二，深化常住地提供基本公共服务制度研究。全面推进常住地提供基本公共服务是'十五五'时期基本公共服务均等化政策的核心创新，但其在实践中的实施效果和优化路径仍需深入研究。未来研究需要关注常住地提供基本公共服务制度的实施效果评估、地区差异化管理、行业特色化供给、群体精细化服务等问题，探索常住地提供基本公共服务制度的优化路径，提高制度的科学性和有效性。

第三，加强重点领域基本公共服务均等化路径研究。教育、医疗、养老与托育是基本公共服务均等化的重点领域，各领域基本公共服务均等化路径需要根据实际情况不断优化。未来研究需要关注各领域基本公共服务均等化路径的技术经济分析、区域差异比较、社会影响评估等问题，探索适合不同地区、不同行业的基本公共服务均等化路径，提高路径的针对性和可行性。

第四，拓展基本公共服务均等化国际比较研究。基本公共服务均等化是全球公共服务治理的核心议题，不同国家基本公共服务均等化路径和政策经验值得借鉴。未来研究需要加强基本公共服务均等化国际比较研究，分析不同国家基本公共服务均等化路径和政策特点，总结国际经验教训，为我国基本公共服务均等化工作提供国际参考。同时，需要加强我国基本公共服务均等化政策的国际传播，讲好中国基本公共服务均等化故事，提升我国在全球公共服务治理中的话语权和影响力。

第五，创新基本公共服务均等化研究方法和工具。基本公共服务均等化研究涉及经济、社会、管理、公共管理等多个领域，需要创新研究方法和工具，提高研究的科学性和实用性。未来研究需要加强基本公共服务均等化模型构建、情景分析、政策评估等方法工具的创新，综合运用经济学、管理学、社会学、公共管理学等多学科方法，构建基本公共服务均等化研究的方法体系，为基本公共服务均等化决策提供科学支撑。

'十五五'时期是我国推进基本公共服务均等化的关键阶段，基本公共服务均等化工作任重道远。需要坚持'稳步推进'的政策导向，加强系统谋划和统筹协调，推动基本公共服务均等化工作科学有序开展，为增进人民福祉、促进共同富裕作出积极贡献。

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