摘要

“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，也是实现2030年前碳达峰目标、推动生态环境质量从量变到质变、为2035年“美丽中国目标基本实现”奠定坚实基础的攻坚时期。2026年3月13日正式公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）将“加快经济社会发展全面绿色转型建设美丽中国”作为独立篇章（第十三篇）进行系统性、战略性的顶层部署，2026年政府工作报告亦将其列为年度九项重点工作任务之一，并明确要求“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，增强绿色发展动能”。这标志着我国生态文明建设正经历从重点领域的专项整治转向经济社会系统的全面重构、从被动应对环境危机转向主动引领全球绿色潮流、从实践探索积累经验转向科学理论与完善制度协同指导的新历史阶段。绿色低碳发展已不再仅仅是环境保护的范畴，而是深刻内嵌于中国式现代化的核心内涵，成为推动高质量发展、培育新质生产力的鲜明底色和关键引擎。本文以“十五五”规划纲要、2026年政府工作报告及2026年全国两会审议通过的相关决议和精神为根本遵循与核心依据，紧密结合国家发展和改革委员会、生态环境部、国家能源局、自然资源部、工业和信息化部、国家统计局等权威部门在“十五五”开局之际发布的最新政策文件、行动方案、统计公报及权威专家学者基于两会精神的前沿解读，严格遵循学术研究报告的规范体例与研究方法，对“十五五”时期推动全面绿色转型、建设美丽中国的时代背景与战略意义、理论基础与政策演进、总体战略框架与核心目标、以及“积极稳妥推进和实现碳达峰”、“持续改善环境质量”、“提升生态系统多样性稳定性持续性”、“加快形成绿色生产生活方式”这四大核心支柱任务及其内在逻辑、实施路径、政策工具与制度保障，进行系统性、全景式、深度化的解读与阐述。文章将对每个章节、每个核心观点进行不遗余力的细致描述、层层展开与逻辑论证，坚决避免任何形式的精简、概括与语焉不详。通过全面、深入的解读，文章旨在深刻揭示新阶段我国以“双碳”目标为战略牵引，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全方位、全地域、全过程加强生态文明建设，最终实现人与自然和谐共生的现代化的宏伟蓝图、科学路径与强大决心。本研究认为，“十五五”时期的全面绿色转型，是以习近平生态文明思想为根本指引，通过构建清洁低碳安全高效的新型能源体系、深入打好污染防治攻坚战、加强山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、推动生产生活方式绿色革命，系统性、整体性、协同性地推动经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，旨在如期实现2030年前碳达峰目标，并为2060年前碳中和愿景奠定坚实基础，为全球生态环境治理和可持续发展贡献深刻的中国智慧、务实的中国方案和强大的中国力量。

关键词：十五五规划；全面绿色转型；美丽中国；碳达峰碳中和；生态文明；新型能源体系；污染防治攻坚战；生态系统多样性稳定性持续性；绿色生产生活方式；习近平生态文明思想；碳排放双控；新质生产力

第一章引言：绿色转型的时代方位、战略意义与“十五五”新篇章

人类文明发展史，本质上是一部人与自然关系不断调适、演进甚至博弈的历史。从原始文明的敬畏自然、农业文明的依赖自然，到工业文明的征服自然，人类在创造了前所未有的物质财富和科技奇迹的同时，也对地球生态系统造成了空前规模的干扰和破坏，付出了沉重的资源枯竭、环境污染、生态退化的代价。全球气候变化加剧、生物多样性锐减、土地荒漠化、海洋塑料污染等严峻挑战，已从遥远的科学预警演变为迫在眉睫的生存危机，成为威胁全人类共同未来和地球家园可持续性的重大挑战。站在人类文明发展的又一个十字路口，推动经济社会发展全面绿色转型，摒弃“先污染、后治理”的老路，探索人与自然和谐共生的新路，建设生态文明，已成为全球范围内的普遍共识和不可逆转的时代潮流。对于正处在中华民族伟大复兴关键阶段、作为世界上最大的发展中国家的中国而言，这一转型不仅是对全球可持续发展议程的积极响应，更是关乎自身永续发展、民族复兴根基、人民幸福福祉的必然选择和战略抉择。

“十五五”时期，是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键五年，是夯实发展基础、破解深层矛盾、全面塑造新优势的攻坚时期。在这一宏阔而深刻的历史进程中，将“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”提升到国家总体发展战略的独立篇章进行部署，其战略权重的空前提升和时代使命的极端重要性不言而喻。这不仅仅是应对全球环境治理共同挑战、履行“碳达峰、碳中和”庄严国际承诺的必然要求，更是破解我国自身发展面临的资源环境紧约束、推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革、培育面向未来的新增长动能和新质生产力、不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要、最终实现中华民族永续发展和伟大复兴中国梦的根本大计与长远之策。

（一）国际格局深刻演变对绿色转型提出前所未有的新要求与新机遇

从国际视野审视，世界百年未有之大变局正加速向纵深演进，大国博弈的维度与焦点发生深刻变化。一方面，绿色低碳发展已成为全球政治、经济、科技竞争的新高地和新赛道。主要发达经济体和众多发展中国家纷纷提出碳中和目标与时间表，欧盟的“绿色新政”、美国的“通胀削减法案”等，均以巨额投资和系统政策推动能源转型和产业变革，旨在抢占绿色科技、绿色产业、绿色金融的制高点。新一轮科技革命和产业变革与绿色转型浪潮历史性交汇，人工智能、大数据、物联网等数字技术与新能源、节能环保、碳捕集等绿色技术加速融合，正在以前所未有的速度和深度重塑全球能源供需格局、产业价值链分布和国际竞争规则。另一方面，单边主义、保护主义抬头，一些国家试图通过设立碳边境调节机制（CBAM）、绿色供应链标准、可持续发展尽职调查等新型绿色贸易壁垒，将气候环境议题政治化、工具化，构筑对其有利的“绿色竞争优势”，这对我国作为“世界工厂”的出口贸易结构、特别是新能源汽车、光伏产品、锂电池等“新三样”出口以及高耗能产业链的国际竞争力构成了现实挑战与潜在压力。在此错综复杂的国际背景下，中国能否成功驾驭这场绿色转型，不仅直接决定我们能否突破“绿色壁垒”、赢得新一轮全球科技产业竞争主动权、维护产业链供应链安全韧性，更关乎我们能否为全球生态文明建设提供切实可行的解决方案、引领全球可持续发展方向、推动构建人类命运共同体。因此，推动全面绿色转型，建设美丽中国，是打破绿色壁垒、增强国际核心竞争力、掌握全球环境治理话语权、展现负责任大国担当的战略抉择与主动作为。

（二）国内发展阶段演进对绿色转型提出日益迫切的新期待与新任务

从国内发展阶段分析，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。优美生态环境是这一矛盾中“美好生活需要”的核心内涵和关键组成部分，干净的水、清新的空气、安全的土壤、健康的食品，已成为最基本的民生需求。随着我国全面建成小康社会，人民生活水平持续跃升，中等收入群体不断扩大，人民群众对生态环境质量的敏感度、关注度和期望值达到了前所未有的高度，从“求温饱”到“盼环保”，从“重生存”到“重生态”，公众的环境权利意识、参与意识和监督意识空前高涨。与此同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统的发展模式，即过度依赖资源要素投入、规模粗放扩张、高能耗高排放产业的增长路径，已经触及资源环境承载能力的“天花板”，难以为继。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势尚未得到根本性扭转。高质量发展，本质上是体现创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的发展，其中绿色是贯穿始终的普遍形态和内在要求。推动全面绿色转型，就是要从根本上扭转“大量生产、大量消耗、大量排放”的传统生产模式和消费模式，彻底摆脱“先污染后治理、边治理边破坏”的恶性循环，将经济活动过程和结果全面“绿色化”、“生态化”，转向更多依靠科技创新、人力资源提升和全要素生产率提高的内涵式增长，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，在经济发展中促进绿色转型，在绿色转型中实现更大发展，不断满足人民对优美生态环境、优质生态产品的热切期盼，促进人的全面发展和社会的全面进步。

（三）生态文明建设自身进入系统性、整体性、协同性推进的新阶段

经过长期不懈努力，特别是党的十八大以来在习近平生态文明思想科学指引下的奋力开拓，我国生态文明建设从理论到实践、从认识到行动都发生了历史性、转折性、全局性变化。“十四五”时期，绿色低碳转型步伐全面加快，生态环境保护力度空前，污染防治攻坚战阶段性目标圆满完成，生态环境质量持续改善。数据显示，2025年全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2020年下降4.4%，地表水水质优良（Ⅰ-Ⅲ类）断面比例提升至91.4%，非化石能源消费占能源消费总量的比重达到21.7%，单位国内生产总值能耗比2020年累计降低5.1%，森林覆盖率提高至25%以上。这些历史性成就，标志着我国生态文明建设“四梁八柱”性质的制度体系基本形成，生态环境质量改善的“拐点”初步显现，为“十五五”时期在更高起点、更坚实基础上推动全面绿色转型，建设更高水平的美丽中国，积淀了宝贵的实践经验、奠定了扎实的制度基础、凝聚了广泛的社会共识。但同时，我们必须清醒认识到，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，重点区域、重点行业污染问题仍然突出，生态环境质量从量变到质变的“拐点”尚未全面稳固，环境治理的边际成本递增；实现2030年前碳达峰目标时间紧、任务重，能源结构偏煤、产业结构偏重的现状短期难以根本改变，绿色低碳技术创新能力和产业基础仍需加强；生态环境治理体系和治理能力现代化水平仍有短板，市场化、多元化生态保护补偿机制尚不健全，生态环境风险防控压力持续存在。这意味着，“十五五”时期的生态文明建设和绿色转型，必须从过去以解决突出环境问题为主的“攻坚战”、“阻击战”，转向更加注重源头防控、系统治理、制度构建的“持久战”和“总体战”；从针对单一环境要素（水、气、土）的末端治理和分段治理，转向污染全过程防控和山水林田湖草沙生命共同体的一体化保护与修复；从主要依靠行政手段推动，转向更多运用法律、经济、技术和必要的行政手段综合治理；从生产领域节能减排为主，转向生产、流通、消费、生活各领域全链条、全方位的绿色变革。

正是在这样的时代背景、现实需求和问题导向下，“十五五”规划纲要专设第十三篇“加快经济社会发展全面绿色转型建设美丽中国”，以独立篇章的形式进行了系统谋划、全面部署和任务分解。2026年政府工作报告也将“加快推动全面绿色转型”作为第九项重点工作任务，明确提出“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，增强绿色发展动能”，并设定了年度量化目标。这标志着我国生态文明建设和绿色低碳发展，进入了一个以“全面绿色转型”为核心特征、以“碳达峰碳中和”为战略牵引和总抓手、以“协同推进降碳减污扩绿增长”为科学路径、以“建设人与自然和谐共生的美丽中国”为宏伟目标的新历史阶段。这一战略部署，已远远超出传统环境保护和生态建设的范畴，而是国家整体发展战略、现代化经济体系构建、国家安全能力建设中不可或缺、至关重要的关键一环，深刻体现了绿色在中国式现代化全局中的基础性、战略性、引领性支撑作用。

“加快经济社会发展全面绿色转型”这一核心命题，内涵极其丰富、深刻且具有革命性。它意味着转型的覆盖范围是“全面”的，必须贯穿于经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，涉及发展理念、经济体系、能源结构、产业体系、空间格局、科技创新、体制机制、生产生活方式等经济社会发展各领域、各环节的全方位、深层次变革；转型的根本方向是“绿色”的，必须坚定不移地贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，以生态优先、绿色发展为导向，推动形成节约资源和保护环境的国土空间开发格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽；转型的实践路径是“转”与“型”的辩证统一，既要“转”变发展理念、发展思路、发展模式，破除对传统增长路径的依赖，更要“型”塑新的发展形态、能源形态、产业形态、空间形态和文明形态，建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系。其最终目标，是建设一个天蓝、地绿、水清、人与自然和谐共生、全体人民共享生态福祉的美丽中国，为中华民族的永续发展和伟大复兴奠定坚实的生态根基，同时也为共建清洁美丽的世界、维护全球生态安全、推动构建人类命运共同体作出不可替代的中国贡献。

本文旨在对“十五五”时期加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的战略框架、核心内容、实施路径、政策工具与保障机制进行系统性、学理性、前瞻性的深度解读，力求做到论述详尽、依据充分、逻辑严密、数据翔实，以期为生态文明和绿色发展领域的理论研究者、政策制定者、各级党政领导干部、企事业单位管理者、社会组织工作者以及关心国家发展未来的社会各界人士，深刻理解国家绿色发展战略意图、准确把握转型时代脉搏与内在规律、科学投身美丽中国建设伟大实践，提供一份具有参考价值的分析文本和思想基础。

第二章理论基础与政策演进：从生态文明思想到“双碳”战略的理论脉络与实践历程

“十五五”时期关于加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的战略部署，并非无源之水、无本之木，而是建立在中国共产党领导中国人民进行生态文明建设和绿色发展长期探索与实践所形成的深厚理论积淀、丰富政策经验与曲折历史进程基础之上，是习近平生态文明思想在新时代、新阶段的生动实践、系统深化和最新发展。深刻理解这一战略部署的历史必然性、理论科学性和实践可行性，必须将其置于中国特色社会主义生态文明发展道路不断探索、不断成熟、不断升华的历史脉络与政策演进长河之中进行审视。

（一）理论基石：习近平生态文明思想的科学指引与系统阐述

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族永续发展的战略全局高度，以深邃的历史眼光和强烈的使命担当，将生态文明建设摆在治国理政的突出位置，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。在这一波澜壮阔的伟大实践中，我们党深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题，系统形成了一系列新理念新思想新战略，创立了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大理论创新成果，是新时代我国生态文明建设的根本遵循和行动指南，为“十五五”乃至更长时期的全面绿色转型提供了强大的思想武器和科学的理论指引。

习近平生态文明思想内涵丰富、博大精深、逻辑严密，其核心要义集中体现为“十个坚持”：坚持党对生态文明建设的全面领导，坚持生态兴则文明兴，坚持人与自然和谐共生，坚持绿水青山就是金山银山，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持绿色发展是发展观的深刻革命，坚持统筹山水林田湖草沙系统治理，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动，坚持共谋全球生态文明建设之路。这一思想体系，深刻阐释了人与自然的关系，指明了生态文明建设在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的战略定位，明确了新时代推进生态文明建设必须遵循的“六项原则”。

其中，“绿水青山就是金山银山”的科学论断，深刻揭示了经济发展与环境保护的辩证统一关系，指明了实现发展和保护协同共生的新路径，成为推动绿色转型的核心准则。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的重要论述，拓展了马克思主义生产力理论的内涵，将良好生态环境纳入生产力范畴。“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力”的最新论断，更是将绿色发展与高质量发展、与新质生产力的培育内生地统一起来，赋予绿色转型以驱动经济升级、塑造竞争新优势的深刻时代内涵。习近平生态文明思想强调，绿色新质生产力是以技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级为动力，以全要素生产率大幅提升为核心标志，以“高技术、高效能、高质量”与“低能耗、低污染、低排放”为双重特征的全新生产力质态，是引领未来发展的决定性力量。这一系列重大理论创新，为“十五五”时期推动经济社会发展全面绿色转型，提供了坚实的理论底座、清晰的价值坐标和强大的实践动力。

（二）政策演进：从环境保护基本国策到“双碳”国家战略的深化与跃升

改革开放以来，我国对环境问题的认识、对发展与保护关系的处理、对生态文明的探索，经历了一个不断深化、系统推进、螺旋式上升的政策演进过程。这一过程清晰地反映了我们党对社会主义建设规律、人类社会发展规律、自然生态规律认识的不断深化。

1.初步探索与立法起步阶段（改革开放至20世纪90年代初）：这一时期，在国民经济快速发展的同时，环境问题开始显现。国家将环境保护确立为一项基本国策，奠定了其在国家政策体系中的基础性地位。制定了《环境保护法（试行）》及后来的正式法律，并陆续出台了水、大气、固体废物等污染防治的单行法律，初步构建了环境保护的法律框架。建立了环境影响评价、“三同时”（污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）、排污收费等基本环境管理制度。但总体而言，这一阶段的发展理念仍以经济增长为中心，环境保护在很大程度上被视为经济发展的“附属品”或“补救措施”，呈现出“先污染、后治理”的显著特征，环境治理以点源末端治理为主，发展与保护的矛盾较为突出。

2.可持续发展战略确立与综合治理阶段（20世纪90年代至党的十八大召开前）：面对日益严峻的全球环境问题和国内资源环境压力，我国的发展理念开始向可持续发展转变。国家制定了《中国21世纪议程》，将可持续发展战略确定为国家战略。积极参与联合国环境与发展大会等国际环境事务，签署了一系列国际环境公约。提出了建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标。政策层面开始强调从源头防治污染和生态破坏，推动清洁生产、循环经济试点。实施了大规模的重点流域（如“三河三湖”）、区域（如“两控区”）污染治理工程。党的十七大报告首次明确提出“建设生态文明”的战略目标，并将其作为全面建设小康社会的新要求，标志着我们党对文明发展规律的认识达到了新高度。但这一阶段，生态文明建设尚未完全融入经济社会发展全局，绿色发展的体制机制障碍仍然较多。

3.生态文明建设全面推进与制度创新阶段（党的十八大至党的十九大）：党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，使其上升为国家战略全局的高度，生态文明建设的地位发生了历史性、转折性、全局性变化。党中央、国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件，搭建了生态文明建设的“四梁八柱”。这一阶段的突出特点是制度创新力度空前：建立并实施中央生态环境保护督察制度，成为落实生态环境保护责任的“利剑”；全面推行河（湖）长制、林长制，压实地方党政领导主体责任；开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革；划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线；制定《环境保护税法》等。与此同时，污染防治攻坚战全面打响，蓝天、碧水、净土保卫战取得显著成效，生态环境质量明显改善，绿色发展取得重大进展。

4.“双碳”目标引领与绿色转型全面深化阶段（党的十九大至今）：党的十九大对生态文明建设作出了全面部署，将“美丽”纳入社会主义现代化强国目标。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上向全世界郑重宣布了中国的“双碳”目标：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一庄严承诺，将中国的绿色低碳转型置于全球气候治理和人类可持续发展的宏大背景下，标志着我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期。2021年，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，构建起碳达峰碳中和“1+N”政策体系。党的十九届五中全会、六中全会均对碳达峰碳中和工作作出部署。党的二十届四中全会进一步强调“加快经济社会发展全面绿色转型”，并明确要求“十五五”时期“美丽中国建设取得新的重大进展”。2025年底召开的中央经济工作会议明确提出“坚持‘双碳’引领，推动全面绿色转型”，并将其列为2026年经济工作的重要任务。这一系列密集的顶层设计、战略谋划和政策部署，清晰地表明绿色低碳发展已从理念倡导、局部试点、专项治理，全面上升为国家整体发展的核心战略和经济社会系统深刻变革的中心议题。

“十四五”时期是承前启后、推动绿色转型开局起步的关键五年。我国高质量完成了“十四五”规划纲要设定的生态环境保护和绿色低碳发展主要目标：全国生态环境质量持续改善，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度降至28微克/立方米，地表水达到或好于Ⅲ类水体比例超过90%，受污染耕地安全利用率保持在90%以上；发展方式绿色化、低碳化转型扎实推进，非化石能源发电装机容量历史性超过化石能源装机，单位国内生产总值能耗累计降低13.5%以上，碳排放强度持续下降。这些历史性成就的取得，不仅为“十五五”时期在更高起点、更高层次上推动全面绿色转型、建设人与自然和谐共生的美丽中国，奠定了坚实的物质基础、技术基础和治理基础，更在全社会凝聚起了强大的绿色共识，为这场广泛而深刻的系统性变革积蓄了磅礴的社会力量。

“十五五”规划纲要关于绿色转型的专篇部署，正是站在新的历史起点上，对习近平生态文明思想的完整、准确、全面贯彻落实，是对新时代以来特别是“十四五”时期生态文明建设和绿色发展宝贵实践经验的系统总结、理论升华和战略前瞻。它标志着我国生态文明建设正从“坚决打好污染防治攻坚战”转向“持续深入打好污染防治攻坚战”，从推动能源结构、产业结构的局部调整转向“加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系”和“系统推动重点领域节能降碳”，从倡导和鼓励绿色生活转向“加快形成绿色生产生活方式”并构建其长效机制。其核心逻辑在于，以“碳达峰碳中和”这一中长期目标为总牵引和“指挥棒”，通过目标倒逼、系统施策、协同推进、改革创新，将绿色低碳的要求全方位、深层次、根本性地融入经济社会发展各领域、各环节和全过程，最终实现发展理念、发展模式、发展路径的根本性、整体性转变，为建设人与自然和谐共生的现代化奠定坚实的制度基础、产业基础、社会基础和生态基础。

第三章“十五五”时期绿色转型的总体战略框架、核心目标与基本原则

“十五五”规划纲要第十三篇以“加快经济社会发展全面绿色转型建设美丽中国”为题，开宗明义地提出了未来五年我国推动绿色转型、建设美丽中国的总体要求、战略目标和重点任务，构成了新时期生态文明建设的顶层设计、行动纲领和施工蓝图。深入解读这一框架的内在逻辑、核心要义与实施要求，是理解“十五五”绿色转型战略全局、把握工作重点、确保方向不偏、力度不减的关键。

（一）总体要求与战略定位

规划纲要明确指出，未来五年要“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，建设人与自然和谐共生的美丽中国”。这一总体要求，言简意赅，内涵深刻，逻辑严密，精准地标定了“十五五”时期绿色转型的战略方位、核心方法和最终目标。

1.根本理念：“坚持绿水青山就是金山银山理念”，这是推动全面绿色转型、正确处理经济发展与生态环境保护关系的核心价值准则和基本理论遵循。它强调生态保护与经济发展不是非此即彼的对立关系，而是辩证统一的共生关系，保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本的过程，保护生态环境就是保护经济社会发展的潜力和后劲，改善生态环境就是发展生产力。这一理念要求我们必须彻底摒弃以牺牲环境为代价换取一时经济增长的陈旧观念，坚定不移地走生态优先、绿色发展之路。

2.系统方法：“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，这是推进生态保护修复、解决复杂生态环境问题的根本方法论和科学路径。它要求我们必须从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、岸上岸下、上游下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，克服过去“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”的单一化和碎片化治理弊端，增强生态系统循环能力，维持生态平衡。

3.核心任务：“着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性”，这是维护国家生态安全、保障生态产品供给、建设美丽中国的根基所在和长远大计。“多样性”是生态系统复杂性和功能的基础，“稳定性”是生态系统抵抗干扰和保持平衡的能力，“持续性”是生态系统长期健康演替的保障。提升这“三性”，意味着要从简单的绿化、美化，转向注重生态系统的完整性、连通性和服务功能，夯实中华民族永续发展的生态根基。

4.战略牵引：“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，这是“十五五”时期推动全面绿色转型的总抓手和“牛鼻子”，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。“积极”体现了实现目标的坚定决心和主动作为，“稳妥”强调了方法的科学性和步骤的稳妥性，要处理好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场等多重关系，先立后破，稳妥有序，不搞“运动式”减碳。

5.协同路径：“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，这是实现多重环境与发展目标的科学路径和必然要求。它揭示了碳达峰碳中和、污染防治、生态保护与经济社会发展之间的内在联系和协同效应。降碳有助于从源头减少污染物排放；减污能够改善环境质量，提升碳汇能力；扩绿（增加生态碳汇）可以直接抵消碳排放，并提升生态环境容量；而这一切都必须在推动经济增长、保障能源安全、产业安全的前提下进行，最终目的是实现高质量发展。协同推进，就是要统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，在多重目标中寻求动态平衡，实现环境效益、气候效益、经济效益、社会效益的多赢。

6.宏伟目标：“建设人与自然和谐共生的美丽中国”，这是“十五五”时期乃至更长时期绿色转型的最终归宿和价值追求，是中国式现代化的五个重要特征之一。它描绘的是一幅生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展图景，体现了对马克思主义关于人与自然关系思想的继承发展，蕴含着中华文明“天人合一”、“道法自然”的生态智慧，标志着我们党对社会主义现代化建设规律的认识达到了新高度。

这一总体要求将美丽中国建设置于中国式现代化全局中进行战略性谋划，凸显了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中举足轻重的地位，在满足人民美好生活需要、推动高质量发展、维护国家生态安全、展示国家良好形象等方面不可替代的重大作用。

（二）核心目标：推动美丽中国建设取得新的重大进展

“十五五”规划纲要和2026年政府工作报告均明确提出，“十五五”时期要推动“美丽中国建设取得新的重大进展”。这是一个定性的总体目标，其具体内涵和衡量标准，则体现在一系列可量化、可评估、可考核的具体目标之中，这些目标共同构成了“十五五”绿色转型清晰、明确的奋斗蓝图和检验标尺：

1.绿色生产生活方式基本形成：在重点行业和领域绿色转型上取得突破性进展，减污降碳协同增效的制度体系和能力显著增强，简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式成为社会公众的普遍共识和自觉选择，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成。

2.碳达峰目标如期实现：全面落实国家自主贡献目标，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，确保2030年前实现碳达峰。这是具有里程碑意义的约束性目标，直接关系到我国大国信誉和国际承诺的履行，是必须完成的硬任务。

3.清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成：非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上，推动煤炭消费和石油消费陆续达峰，能源结构实现深刻调整，能源利用效率大幅提升，能源安全保障能力持续增强，加快建设能源强国。

4.主要污染物排放总量持续减少：继续大幅降低氮氧化物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮等主要大气和水污染物排放总量。全国地级及以上城市PM2.5平均浓度整体持续下降，基本消除重污染天气。水生态环境质量稳步提升，地表水劣Ⅴ类水体基本消除，城市黑臭水体治理成效持续巩固。近岸海域水质优良比例持续提升。土壤和地下水环境质量稳中向好。固体废物特别是危险废物治理能力和水平显著提升。

5.生态系统多样性稳定性持续性不断提升：生态保护红线制度全面落地，严格保护自然保护地、重要水源地、重要湿地等生态空间。山水林田湖草沙一体化保护和修复工程扎实推进，生态系统服务功能持续增强。以国家公园为主体的自然保护地体系加快构建。森林覆盖率、湿地保护率等指标稳步提高。生物多样性丧失趋势得到有效遏制，国家重点保护野生动植物物种得到有效保护。

这些目标相互关联、有机统一、层层递进，共同构成了衡量“十五五”时期美丽中国建设是否取得“新的重大进展”的综合性、系统性标尺。其中，“碳达峰目标如期实现”是总牵引和刚性约束；“新型能源体系初步建成”是转型的基石和关键支撑；“污染物减排”和“生态系统提升”是美丽中国最直观的体现和人民群众最直接的获得感；“绿色生产生活方式基本形成”则是转型成效的社会体现和长久保障。

（三）量化指标的深刻转变：从“能耗双控”到“碳排放双控”的历史性跨越

“十五五”规划纲要草案提出了涵盖经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等五个方面的20项主要指标，其中在绿色生态方面围绕降碳减污、生态环保提出了5项指标。最引人注目、最具标志性意义的变化是：年度经济社会发展主要约束性指标中，原有的“单位国内生产总值能耗降低”调整为“单位国内生产总值二氧化碳排放降低”。2026年政府工作报告设定的年度具体目标是“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，而“十五五”规划纲要设定的五年累计目标是“单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%”。这一指标表述的调整，绝非简单的文字替换，而是我国资源环境管理理念、调控方式和评价标准的一次深刻变革和历史性跨越，标志着管理核心从“能源消耗”转向“碳排放”。

“能耗双控”（能源消费总量和强度控制）在过去相当长时期内，对于推动全社会节能、提高能源利用效率、抑制不合理能源需求发挥了至关重要的“指挥棒”作用。然而，其局限性在于，它主要关注能源消耗的物理“数量”，未能有效区分能源的“质量”，即不同种类能源的碳含量和碳排放特性存在天壤之别。例如，消耗同样热值的煤炭和可再生能源（如风电、光伏），前者产生大量二氧化碳排放，后者则几乎为零。“能耗双控”在客观上可能对发展零碳、低碳能源形成一定制约，难以精准服务于“双碳”目标。

转向“碳排放双控”（碳排放总量和强度控制），意味着将管理对象直接对准温室气体排放这一终极环境影响指标，管理更加精准、导向更加明确。它有利于更好地发挥“双碳”目标的引领作用，更准确地反映经济社会活动的碳足迹，更有效地引导能源结构从高碳向低碳、零碳转型，鼓励非化石能源和清洁能源的大规模发展与应用，激励节能、提高能效和发展碳捕集利用与封存（CCUS）等技术。这一转变对政府治理能力和企业经营管理提出了更高要求，它需要建立一套更加科学、统一、规范的碳排放统计核算体系、监测报告核查体系、以及目标分解与考核体系，是我国绿色低碳发展治理体系和治理能力现代化的重要体现。

（四）四大支柱任务：构成绿色转型的“四梁八柱”

围绕“推动美丽中国建设取得新的重大进展”这一核心目标，规划纲要部署了四大支柱性任务，它们逻辑紧密、环环相扣，共同构成了“十五五”时期绿色转型坚实而完整的“四梁八柱”和实施框架：

1.积极稳妥推进和实现碳达峰（第四十七章）：这是绿色转型的总牵引、主战场和攻坚任务。必须将碳达峰碳中和目标全面融入经济社会发展全局，实施碳排放总量和强度双控制度，加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，系统推动工业、建筑、交通等重点领域节能降碳，完善市场机制和政策保障，确保2030年前碳达峰目标如期、平稳实现，并为碳中和远景奠定坚实基础。

2.持续改善环境质量（第四十八章）：这是绿色转型成效的最直观体现和人民群众的切身体验，是深入打好污染防治攻坚战的延续和深化。要坚持以改善生态环境质量为核心，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，加强固体废物和新污染物治理，坚持精准治污、科学治污、依法治污，不断解决突出环境问题，让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善，享受到更多的蓝天白云、清水绿岸。

3.提升生态系统多样性稳定性持续性（第四十九章）：这是绿色转型的生态根基、自然本底和安全屏障。要坚持保护优先、自然恢复为主，严守生态保护红线，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，实施山水林田湖草沙一体化保护和修复重大工程，加强生物多样性保护，不断提升生态系统质量和稳定性，筑牢国家生态安全屏障，提供更多优质生态产品。

4.加快形成绿色生产生活方式（第五十章）：这是绿色转型的社会基础、持久动力和最终落脚点。要完善促进绿色低碳发展的法律、标准、价格、财税、金融等政策体系，大力发展绿色低碳经济，推动资源全面节约和循环利用，在全社会广泛倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，形成政府、企业、公众等多元主体共同参与、良性互动的现代环境治理体系。

这四大任务是一个逻辑严密、相互促进的有机整体：碳达峰是“龙头”和“牵引”，引领着能源和产业结构的深刻变革，为减污、扩绿提供了根本路径；环境改善是“成效”和“感知”，直接回应民生关切，检验着降碳、扩绿的最终效果；生态保护是“根基”和“屏障”，为发展提供生态容量和碳汇空间，本身也是重要的降碳、扩绿途径；绿色生产生活方式是“路径”和“结果”，贯穿于经济社会发展全过程，是将转型要求落实到微观主体和个体行为的必然要求。它们共同构成了一个从宏观战略到微观行动、从生产领域到生活领域、从污染治理到生态保护、从目标设定到制度保障的完整闭环。

（五）实施原则：确保转型行稳致远的基本遵循

为确保“十五五”绿色转型战略能够积极稳妥、扎实有效地落地见效，避免“运动化”、“一刀切”等偏差，必须始终坚持以下基本原则：

1.坚持生态优先、绿色发展：牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，把生态环境保护摆在经济社会发展各项工作的优先位置，在发展中保护、在保护中发展，实现经济效益、社会效益、生态效益的同步提升和有机统一。

2.坚持系统观念、协同推进：统筹国内国际两个大局，统筹发展和安全，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，强化目标协同、区域协同、政策协同、部门协同，增强降碳、减污、扩绿、增长各项举措的关联性和耦合性，提高政策措施的系统性和整体效能。

3.坚持先立后破、稳中求进：深刻认识绿色转型的长期性、艰巨性和复杂性，处理好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场的关系。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，在新能源安全可靠替代的基础上，逐步减少传统能源使用。保持战略定力和耐心，不急于求成，把握好工作节奏和力度，确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全和群众正常生活，实现平稳过渡。

4.坚持改革创新、双轮驱动：着力破除制约绿色低碳发展的体制机制障碍，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重的生态文明制度体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，创新金融、价格、财税等政策工具，激发各类市场主体，特别是企业绿色转型的内生动力、创新活力和投资信心。

5.坚持全民参与、共建共享：加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，形成全社会共同关心、支持、参与、监督美丽中国建设的良好氛围，让建设美丽中国成为全体人民的自觉行动。

第四章积极稳妥推进和实现碳达峰：以“双碳”为牵引推动系统性变革

实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键期、窗口期，也是任务最艰巨的攻坚期。规划纲要第四十七章对“积极稳妥推进和实现碳达峰”作出全面部署，其核心在于将碳达峰碳中和目标全面、深度融入经济社会发展各领域和全过程，通过建立强有力的制度框架、重塑能源体系、推动产业升级、强化科技创新、完善市场机制等多措并举、协同发力，确保2030年前碳达峰目标如期、平稳、高质量实现，并为后续碳中和进程奠定坚实的制度基础、技术基础和产业基础。

（一）全面实施碳排放总量和强度双控制度，建立硬约束机制

这是“十五五”时期碳达峰工作的基石和核心制度创新，是从“能耗双控”转向“碳排放双控”的具体落实。这项制度旨在通过设定全国及地方的碳排放“天花板”和下降强度要求，形成强有力的目标倒逼机制。

1.科学合理分解目标，压实地方主体责任：国家将依据各地经济发展阶段、产业结构、能源结构、资源禀赋、碳汇能力等因素，科学、公平、合理地将全国碳排放总量和强度控制目标分解落实到各省（自治区、直辖市）。各省市需据此制定本地区碳达峰行动方案及年度计划，进一步将目标分解到重点行业、重点园区乃至重点企业，形成层层分解、层层落实的目标责任体系，确保国家宏观目标能够转化为地方和企业的具体行动。

2.健全碳排放统计核算与监测体系，夯实数据基础：精准的核算是科学管理的前提。要加快完善国家、地方、企业三级温室气体排放统计核算体系，制定统一规范的行业企业碳排放核算方法与报告指南，确保数据可比、可核查。加快建设覆盖电力、钢铁、建材、化工、航空等重点排放行业的碳排放连续在线监测系统，并探索基于物联网、大数据、卫星遥感等技术的宏观监测反演方法，提升碳排放数据的实时性、准确性、透明度和公信力。2026年2月，生态环境部、国家统计局联合发布的“国家温室气体排放因子数据库（第二版）”，为更精准核算各类活动和产品的碳排放提供了关键参数支撑。

3.强化评价考核与责任追究，树立鲜明导向：将碳排放双控目标完成情况，纳入地方各级党政领导班子和领导干部推动高质量发展政绩考核体系，以及国有企业负责人经营业绩考核范围。考核结果应向社会公开，并作为相关资金分配、建设项目审批的重要依据。对未完成碳排放控制目标的地区、部门和企业，依法依规实行通报批评、限期整改、区域限批、追究责任等约束措施，确保制度长出“牙齿”，压实各方主体责任。

（二）加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，推动能源革命

能源活动是我国二氧化碳排放的主要来源（约占80%）。因此，推动能源体系绿色低碳转型，是实现碳达峰碳中和的主战场，其核心是构建新型能源体系。

1.大力发展风电、光伏等非化石能源，成为电力供应增量主体：规划纲要明确提出，到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。这意味着要集中式与分布式并举，大规模发展风电和光伏发电。重点推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设，2025年第一批约1亿千瓦项目已基本建成投产，后续批次正在加快推进。积极稳妥发展水电，在做好生态保护的前提下有序推进。在确保安全的前提下，积极有序发展核电。因地制宜发展生物质能、地热能、海洋能等。2026年政府工作报告强调“着力构建新型电力系统，加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用”，这指明了支撑高比例新能源接入的关键方向。必须加快灵活调节电源建设，积极发展抽水蓄能，大力推进电化学储能、压缩空气储能、飞轮储能等新型储能规模化应用，提升电力系统对波动性可再生能源的消纳和调控能力。

2.推动煤炭清洁高效利用和油气稳产增效，发挥支撑调节作用：基于我国“富煤贫油少气”的能源资源禀赋，煤炭在向新能源为主体的能源体系转型过程中，仍需发挥重要的支撑和调节保障作用。对煤炭要坚持“增容减量”的思路，严格控制新增煤电项目，推动现役煤电机组实施节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，持续降低供电煤耗，提升机组灵活调节能力和清洁高效水平，使其更好地承担系统调峰、备用和兜底保供责任。加强国内油气资源勘探开发和增储上产，保障能源供应安全底线，同时推进炼油行业转型升级，提升能效水平。

3.建设智慧能源系统，提升整体运行效率：推动能源技术与数字技术深度融合，建设“源网荷储”一体化协同互动的智慧能源系统。积极发展分布式能源和智能微电网，推广“光伏+储能”、“风电+储能”、光储充一体化等模式，提高能源就地生产和消纳比例。依托物联网、大数据、人工智能技术，优化能源生产、传输、存储、消费各环节，实现多能互补、智能互动、高效利用。同时，积极推动绿色电力交易市场健康发展，鼓励企业和用户直接采购绿色电力，通过市场化机制提升绿电消费比重，引导资源优化配置。

（三）系统推动重点领域节能降碳，加快产业绿色升级

工业、建筑、交通等领域是能源消耗和碳排放的“主阵地”。规划纲要提出要“有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能”。2026年政府工作报告进一步明确要“实施重点行业提质降本降碳行动”，将提升竞争力、降低成本与减少排放有机结合。

1.工业领域深度脱碳与绿色转型：工业是碳排放第一大领域。要制定并滚动更新钢铁、有色金属、石化化工、建材等传统高耗能行业的碳达峰实施方案，明确能效标杆水平和基准水平，限期对标改造。大力发展绿色制造体系，建设绿色工厂、绿色园区、绿色供应链。特别是要加快推进“零碳工厂”建设，2026年1月工信部等五部门联合印发的《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》提供了明确指引。加快推广重大低碳技术工艺装备，如氢冶金、富氧燃烧、碳捕集利用与封存（CCUS）等。推动数据中心、5G基站等新型基础设施节能降碳。

2.城乡建设绿色低碳转型：推动绿色建筑规模化高质量发展，逐步提高新建建筑节能标准，大力推进既有建筑节能和绿色化改造。推广应用绿色建材、装配式建筑和钢结构住宅。优化城乡用能结构，提高建筑终端电气化水平，推广光伏建筑一体化、地源热泵、空气源热泵等可再生能源建筑应用。开展绿色低碳社区、县城和城市创建，推进城市更新中的绿色化改造。

3.交通运输绿色低碳转型：构建绿色低碳的综合交通运输体系。持续优化运输结构，深入实施“公转铁”、“公转水”，提升铁路、水运在大宗货物和中长距离货运中的比重。全面推广新能源汽车，2025年我国新能源汽车产销量已双双突破1600万辆，电动汽车充电基础设施累计超过2000万台。2026年将继续支持新能源汽车消费，加快建设城乡统一的充电网络，有序推进加氢站建设。推动内河船舶绿色智能发展，推广应用液化天然气（LNG）、电池、甲醇等清洁动力船舶。推动航空生物燃料等可持续航空燃料应用。深入实施公共交通优先战略，倡导绿色出行。

（四）完善市场机制与经济政策，激发内生动力

实现碳达峰碳中和，必须有效市场和有为政府更好结合，充分发挥经济政策的激励约束作用。

1.健全全国碳排放权交易市场：全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放的核心政策工具。自2021年启动发电行业交易以来，市场运行总体平稳。2026年，钢铁、水泥、铝冶炼三大高耗能行业正式纳入全国碳市场，覆盖的二氧化碳排放量预计将从约45亿吨跃升至80亿吨以上，占全国总量的比例超过60%，市场影响力和有效性将大幅提升。未来还将稳步有序扩大行业覆盖范围，逐步纳入建材、有色、石化、化工、航空等行业。同时，将研究引入配额有偿分配、发展碳金融衍生品、吸引投资机构参与，逐步建立能有效反映碳排成本、激励减排发现价格的价格形成机制。

2.大力发展绿色金融与转型金融：引导和撬动金融资源向绿色低碳领域配置。创新和丰富绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、绿色信托等产品和服务。2026年政府工作报告首次宣布“设立国家低碳转型基金”，旨在发挥国家级基金的引导和杠杆作用，支持传统产业绿色低碳转型和前沿低碳技术创新。完善绿色金融标准体系，强化金融机构和企业环境信息披露要求，防范“洗绿”风险。发展转型金融，明确标准，支持碳密集行业向低碳转型的活动。

3.完善财税价格政策：落实环境保护税、资源税等绿色税制，研究将碳排放纳入环境保护税征收范围或开征碳税的可行性。完善差别电价、阶梯电价、分时电价等价格政策，对高耗能行业实行更严格的差别电价政策，促进能源节约和结构优化。加大中央预算内投资、地方政府专项债券对节能降碳、循环利用、生态保护修复等重大工程和项目的支持力度。落实节能节水、资源综合利用、环境保护等税收优惠政策。

（五）巩固提升生态系统碳汇能力，发挥自然解决方案作用

森林、草原、湿地、海洋、土壤等生态系统是重要的碳汇。在努力减排的同时，必须千方百计增加碳汇。

1.提升林业碳汇能力：科学推进大规模国土绿化行动，精准提升森林质量，加强森林抚育和可持续经营，提高森林单位面积蓄积量和碳储量。加强天然林和公益林保护，严厉打击毁林行为。鼓励社会资本参与造林增汇。

2.增强草原、湿地、农业土壤碳汇：加强草原保护修复，实施草畜平衡，治理退化草原。保护修复重要湿地，恢复湿地生态功能。推广保护性耕作、有机肥料施用、秸秆还田等，提升农业土壤有机质含量和固碳能力。

3.探索发展海洋蓝碳：加强滨海湿地、红树林、海草床、盐沼等典型海洋生态系统的保护与修复，这些生态系统具有极高的固碳效率。开展海洋碳汇监测、核算与方法学研究，探索海洋碳汇交易等生态产品价值实现路径。

4.建立健全生态产品价值实现机制：探索建立反映碳汇价值的生态保护补偿机制，推动林业碳汇等项目参与碳排放权交易，让保护修复生态环境、增加碳汇的地区和企业获得合理经济回报，形成“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的良性机制。

第五章持续改善环境质量：深入打好污染防治攻坚战 

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。“十五五”时期，我国污染防治触及的矛盾的层次更深、领域更广、要求也更高，已进入“深入打好”的新阶段。规划纲要第四十八章对“持续改善环境质量”作出部署，强调要“深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”，并强化新污染物治理，其核心是坚持精准治污、科学治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓展广度，推动生态环境质量从量变的积累迈向质的稳步改善，让人民群众对优美生态环境的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

（一）深入打好蓝天保卫战，让“蓝天白云、繁星闪烁”成为常态

大气污染防治始终是污染防治攻坚战的重中之重。经过艰苦努力，我国空气质量改善取得世界公认的显著成效，但结构性、根源性压力尚未根本缓解，细颗粒物（PM2.5）污染尚未根本解决，臭氧（O3）污染问题日益凸显，秋冬季重污染天气仍时有发生，大气环境治理的边际成本递增，进入“啃硬骨头”的阶段。

1.制定实施空气质量持续改善行动计划：2026年政府工作报告明确提出要“制定实施空气质量持续改善行动计划”，这标志着“十四五”《空气质量持续改善行动计划》到期后，国家将接续部署新一轮攻坚行动。新计划将更加注重PM2.5和O3的协同控制，聚焦京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域，制定分阶段、分区域的改善目标和更精细化的管控措施，如实施氮氧化物（NOx）和挥发性有机物（VOCs）协同减排工程，强化区域联防联控和重污染天气应对。

2.推进重点行业深度治理与超低排放改造：持续推动钢铁、水泥、焦化、燃煤锅炉等重点行业全流程超低排放改造。2025年，全国累计完成超低排放改造的钢铁产能超过3亿吨、焦化产能约2.7亿吨、水泥熟料产能约4.7亿吨。2026年，计划继续完成1亿吨水泥熟料、5000万吨焦化产能的超低排放改造，并对已完成改造的企业加强监管，确保稳定达标排放。同时，深化工业炉窑综合治理，实施低VOCs含量原辅材料源头替代，提升VOCs收集处理效率，加强无组织排放管控。

3.强化移动源污染治理：持续淘汰国三及以下排放标准的柴油货车等高排放老旧车辆，2025年全国已淘汰近3000万辆。全面实施机动车国六排放标准。加强非道路移动机械（如挖掘机、叉车等）编码登记和排放监管。推动车用汽柴油质量持续升级。大力发展新能源汽车，优化交通结构，降低移动源污染排放强度。

4.加强面源污染精细化管控：强化施工扬尘、道路扬尘、裸地扬尘的精细化管控，推广智慧化喷淋、吸扫等抑尘措施。推进农业氨排放控制，推广化肥减量增效和科学施药技术。持续做好秸秆综合利用和禁烧管控，提升秸秆“五化”（肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化）利用水平。

（二）深入打好碧水保卫战，让“清水绿岸、鱼翔浅底”成为风景

水生态环境保护关系饮用水安全、关系河湖健康、关系乡村振兴和美丽中国建设。

1.持续加强大江大河和重要湖库生态保护：实施美丽河湖保护与建设行动。强化水环境、水生态、水资源“三水统筹”，复苏河湖生态环境。持续推进长江经济带“共抓大保护”，巩固提升长江十年禁渔成效，加强水生生物多样性保护。推动黄河流域生态保护和污染治理，强化水资源刚性约束，保障生态流量。加强太湖、巢湖、滇池等重点湖库富营养化治理和水生态修复。

2.强化水污染源头防控与入河入海排污口整治：深入推进入河入海排污口排查、监测、溯源、整治，建立“受纳水体—排污口—排污通道—排污单位”的全过程信息化、精细化监督管理体系。2025年，全国已完成整治入河排污口10万余个、入海排污口1100余个。推动工业园区污水管网排查整治，提升园区污水处理设施收集处理效能，推进初期雨水收集处理。

3.保障城乡饮用水水源安全：巩固提升县级及以上城市集中式饮用水水源地规范化建设水平，基本完成乡镇级集中式饮用水水源保护区划定与勘界立标。加强饮用水水源地环境风险隐患排查和应急能力建设。开展地下水污染防治，划定地下水污染防治重点区，开展化工园区、危险废物处置场、垃圾填埋场等重点污染源地下水环境状况调查评估与风险管控。

4.推进海洋环境保护与综合治理：强化陆海统筹，持续开展重点海域（如渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域）综合治理攻坚。加强海洋垃圾（特别是塑料垃圾）清理和微塑料污染防治。保护修复红树林、珊瑚礁、海草床等重要海洋生态系统。严格管控围填海，加强海岸线保护与修复。

（三）深入打好净土保卫战，让“吃得放心、住得安心”成为底线

土壤是生命之基，净土保卫战直接关系人民群众“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”安全和人居环境安全。

1.强化土壤污染源头防控：严格涉重金属行业环境准入，推动在产企业实施绿色化改造，边生产边落实土壤污染风险管控措施。实施土壤污染源头管控重大工程项目，聚焦重有色金属矿区、历史遗留固体废物堆存场等。加强农业面源污染治理，持续推进化肥农药减量增效，集成推广生态种植、健康养殖模式，加强畜禽养殖污染治理和粪污资源化利用。

2.有效管控建设用地土壤污染风险：严格落实建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。科学合理规划土地用途，在土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节，依法开展土壤污染状况调查。强化污染地块风险管控与修复活动监管，特别是对长江沿线的化工企业腾退地块、城市建成区的“退二进三”地块等，要制定污染地块环境修复与开发建设衔接的指导意见，确保安全利用。

3.推进农用地土壤分类管理与安全利用：完善农用地土壤环境质量类别划分成果，实施分类管理。加强优先保护类耕地保护，确保其面积不减少、质量不下降。对安全利用类耕地，因地制宜采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。对严格管控类耕地，依法划定特定农产品禁止生产区域，或采取种植结构调整、退耕还林还草等措施。

（四）加强固体废物和新污染物治理，防控环境风险

固体废物和新污染物治理是深入打好污染防治攻坚战的重要延伸，是守护生态环境与人体健康的新领域、硬骨头。

1.全面加强“无废城市”建设：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，旨在推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，最大限度减少填埋量。要全面推动地级及以上城市开展“无废城市”建设，并与“十四五”时期试点工作有序衔接，推动固体废物产生强度稳步下降。强化大宗工业固体废物（如尾矿、煤矸石、冶炼渣等）的综合利用。深化生活垃圾分类，提升资源化利用率。推进建筑垃圾资源化利用。规范拆解处理废弃电器电子产品，促进再生资源回收行业转型升级。

2.强化危险废物全过程环境监管：完善国家和省级危险废物环境管理信息系统，推动危险废物产生、收集、贮存、转移、利用、处置全过程信息化追溯。加快国家和区域危险废物处置中心、特殊类别危险废物处置中心等“1+6+20”重大工程（即1个国家工程中心、6个区域性处置中心、20个特殊类别处置中心）建设，补齐处置能力短板。持续严厉打击非法转移、倾倒、处置危险废物等环境违法犯罪行为。

3.实施新污染物治理行动：新污染物（如持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、全氟化合物等）具有环境持久性、生物累积性和潜在健康风险，其治理需要“筛、评、控”（筛查、评估、管控）的科技支撑。要开展化学物质环境信息统计调查，动态发布《优先控制化学品名录》。强化对重点行业（如石化、涂料、医药等）涉及新污染物的建设项目环境影响评价管理。深入推进新污染物治理试点，在重点地区、重点行业、重点流域开展环境调查监测、风险评估和管控示范。加强新污染物治理的科技攻关和技术推广。

（五）坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，提升治理效能

这是改善生态环境质量、提升生态系统稳定性的根本方法。必须打破要素分割、部门分割、区域分割的传统治理模式，实施整体保护、系统修复、综合治理。例如，内蒙古乌梁素海流域通过全流域山水林田湖草沙一体化治理，统筹实施矿山地质环境治理、草原生态修复、水土流失治理、湖区水生态修复等工程，使整体水质从劣V类稳定提升至V类、局部优于V类，“塞外明珠”重焕生机。要持续推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区等重要生态系统保护和修复重大工程，坚持自然恢复为主、人工修复为辅，因地制宜、分区施策，筑牢国家生态安全屏障，为持续改善环境质量提供坚实的生态本底。

第六章提升生态系统多样性稳定性持续性：筑牢国家生态安全屏障 

生态系统是生存之基、发展之源。提升生态系统多样性、稳定性、持续性（简称“三性”），是维护国家生态安全、保障生态产品供给、建设美丽中国的根基所在和长远大计。规划纲要第四十九章对“提升生态系统多样性稳定性持续性”作出专门部署，其核心是坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持保护优先、自然恢复为主，实施重要生态系统保护和修复重大工程，严守生态保护红线，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，为中华民族永续发展留下山清水秀的生态空间，为全球生物多样性保护作出中国贡献。

（一）严守生态保护红线，筑牢生态安全格局底线

生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

1.严格管控生态空间用途：生态保护红线内区域，严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。建立健全生态保护红线监管制度，利用卫星遥感、无人机巡查、地面监测、大数据分析等手段，构建“天—空—地”一体化的监测网络和监管平台，及时发现、预警和依法查处挤占、破坏生态保护红线的违法违规行为，确保红线“划得实、守得住、管得好”。

2.完善多元化生态保护补偿机制：这是调动各方积极性、平衡生态保护地区与发展地区利益关系、实现生态保护与民生改善双赢的关键制度。要完善纵向生态保护补偿机制，加大中央财政对重点生态功能区、生态保护红线区域的转移支付力度。健全横向生态保护补偿机制，推动流域上下游、受益地区与保护地区之间通过资金补偿、产业协作、人才支持等多种方式开展补偿。目前全国已建立33个跨省流域横向生态补偿机制。探索市场化、多元化生态补偿路径，如发展水权、排污权、碳排放权交易，探索林业碳汇、湿地碳汇等生态产品价值实现形式，让“绿水青山”有价可估、有偿使用。

3.实施自然保护地整合优化与统一管理：解决长期以来自然保护地存在的空间重叠、边界不清、权责不明、多头管理等问题。将具有国家代表性的重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性富集区域，科学、合理地划入自然保护地体系，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的，分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系，实行最严格的保护。

（二）高质量推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设

国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，是生态文明建设的国之重器。

1.稳步推进国家公园建设：在首批设立的三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个国家公园基础上，按照“成熟一个、设立一个”的原则，稳步推进新的国家公园设立，如祁连山、神农架等候选区。高质量推进国家公园建设，完善国家公园管理体制，健全统一规范高效的中央与地方协同管理机制。落实国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节的制度和标准。健全国家公园资金投入保障机制，探索多元化资金渠道。建立完善的国家公园特许经营制度，规范经营活动。鼓励和支持当地社区、企业、社会组织等参与国家公园生态保护，共享发展成果。

2.构建分类科学、布局合理的自然保护地体系：在强化国家公园主体地位的同时，加强自然保护区建设，优化功能分区，提升保护效能。科学规划建设各类自然公园（如森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园、风景名胜区等），发挥其保护、教育、游憩等多重功能。明确各类自然保护地的功能定位、管控要求和差别化政策措施，实现分级分类、分区差异化管理。

3.加强自然保护地监督管理与执法：建立覆盖各类自然保护地的天空地一体化监测网络，定期开展生态环境和自然资源本底调查、监测与评估，发布自然保护地状况公报。严格自然保护地生态环境监管执法，利用“绿盾”自然保护地强化监督等专项行动，严肃查处涉及自然保护地的各类违法违规活动，如非法采矿、毁林开垦、违规建设旅游设施等，确保自然保护地的生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

（三）科学实施重要生态系统保护和修复重大工程

针对重点生态功能区、生态脆弱区的突出生态问题，坚持自然恢复为主、人工修复为辅，因地制宜、分区施策，实施一批具有全局性、战略性的重大工程，着力提升生态系统质量和稳定性。

1.扎实推进“三北”工程攻坚战：“三北”工程（西北、华北、东北防护林体系建设工程）是我国生态文明建设的标志性工程。新时期，要全力打好黄河“几字弯”攻坚战、科尔沁和浑善达克沙地歼灭战、河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战三大标志性战役。坚持因地制宜、分类施策，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒、宜沙则沙。推广运用成熟的防沙治沙技术和模式，如草方格沙障+乡土植物恢复、光伏治沙等。内蒙古作为“三北”工程的主战场，“十四五”以来累计完成防沙治沙面积6688万亩，居全国首位。要创新工程建设、管理和投融资机制，调动各方力量参与，久久为功，筑牢北方生态安全屏障。

2.加强森林、草原、湿地、荒漠生态系统保护修复：科学开展大规模国土绿化行动，精准提升森林质量，加强森林抚育和退化林修复，优化林分结构，提高森林生态系统稳定性和碳汇能力。实施草原禁牧休牧和草畜平衡制度，科学治理退化、沙化、盐碱化草原，恢复草原植被。强化湿地保护和系统治理，实施重要湿地保护修复工程，逐步恢复湿地生态功能和水源涵养能力。推进荒漠化、石漠化综合治理，坚持生物措施与工程措施相结合，遏制土地退化趋势。

3.实施生物多样性保护重大工程：生物多样性是生态系统“三性”的核心体现和重要指标。要持续推进《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023-2030年）》落实。加强就地保护，优化自然保护区网络，建设生态廊道，保护重要物种栖息地。完善迁地保护体系，加强植物园、动物园、野生动物救护繁育基地、种质资源库等建设和管理。持续开展生物多样性调查、观测和评估，摸清家底。加强对外来入侵物种的防控和治理，维护国家生物安全。推动生物多样性保护与乡村振兴、生态旅游、自然教育等相结合，探索社区共管等模式，让当地社区从保护中受益，实现生态保护与民生改善的协同。

（四）加强生物多样性保护与可持续利用

生物多样性关系人类福祉和地球未来。中国作为《生物多样性公约》缔约方，在推动达成“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”后，需率先采取行动。

1.完善生物多样性保护政策与法规体系：以“昆明—蒙特利尔框架”为指引，完善国内相关法律法规和政策体系，将生物多样性保护要求纳入国土空间规划、行业发展规划、重大工程建设项目环境影响评价等决策过程。研究制定生物多样性影响评价标准和方法。强化生物多样性保护执法司法，严厉打击非法猎捕、采集、交易、运输、食用野生动植物及其制品等违法犯罪行为。

2.推动生物多样性主流化：将生物多样性保护理念、目标、任务全面融入各部门、各地区的政策、规划、计划和行动中。在农业、林业、渔业、水利、基础设施、旅游等行业发展中，充分考虑生物多样性保护需求，推行有利于生物多样性保护的可持续生产方式。开展生物多样性保护宣传教育，提升公众意识。

3.促进生物遗传资源可持续利用与惠益共享：在保护的前提下，科学、合理、可持续地利用生物资源，发展生态产业，如林下经济、生态旅游、中草药生态种植、特色经济林果等，将生态优势转化为经济优势。完善生物遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享制度，保障资源提供方的合法权益。例如，浙江安吉通过竹林碳汇交易机制，让竹林生态价值得以量化变现，“叶子变票子、空气变财富”；云南宁蒗利用高原独特气候发展生态苹果产业，实现“生态美、产业兴、百姓富”。

（五）强化生态保护修复监管与成效评估

确保生态保护修复工程能够取得实效、经得起历史和人民的检验，必须加强事前、事中、事后全过程监管和科学评估。

1.建立生态保护修复监测网络：对“三北”工程、山水林田湖草沙一体化保护修复等重大工程实施区域，建立覆盖生态系统结构、功能、过程（如植被覆盖、水土保持、水源涵养、生物多样性等）的立体化、长期性监测网络，利用现代化技术手段实时掌握生态状况的动态变化，为科学评估和动态调整提供数据支撑。

2.开展生态保护修复成效科学评估：制定科学、合理、可操作的生态保护修复成效评估指标体系和技术方法。定期对重大生态工程的实施进展、生态效益、社会经济效益等进行综合评估。评估结果应向社会公开，并作为优化工程布局、安排后续资金、完善政策措施、考核相关责任主体的重要依据。建立生态保护修复责任追究机制，对生态修复不力、监管不到位、造成新的生态破坏等问题，依法依规严肃问责。

第七章加快形成绿色生产生活方式：推动全社会绿色革命

绿色生产生活方式是生态文明建设的社会根基，是推动经济社会发展全面绿色转型的持久动力和最终落脚点。规划纲要第五十章对“加快形成绿色生产生活方式”作出部署，其核心是完善覆盖生产、流通、消费、回收等各环节，激励与约束并重的绿色低碳发展政策体系，大力发展绿色低碳经济，推动资源全面节约和循环利用，在全社会广泛培育和倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费模式，形成政府有为、企业有责、市场有效、社会有序、公众参与的共建共治共享格局，让绿色低碳成为每一个社会成员的自觉选择和行动准则。

（一）完善促进绿色低碳发展的法规、标准、价格、财税、金融政策体系

健全的政策体系是引导和激励绿色转型的“指挥棒”和“助推器”。2026年政府工作报告提出要“完善促进绿色低碳发展政策”。

1.强化绿色标准引领与约束：加快制修订覆盖产品、企业、园区、供应链等各层级的能耗、水耗、物耗、碳排放、污染物排放等强制性国家标准和推荐性标准，不断提高重点行业、重点产品的能效环保准入门槛和市场准入门槛。完善绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链的评价标准体系。积极参与国际标准制定，推动国内绿色标准与国际先进标准对接互认，助力绿色产品和服务“走出去”。

2.健全反映资源环境成本的价格机制：深化能源、水资源、土地等资源性产品价格改革，使价格能够真实反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。完善差别电价、阶梯电价、阶梯水价、阶梯气价、污水处理费、生活垃圾处理收费等政策，对高耗能、高耗水行业实行更严格的差别化价格政策。研究建立与碳排放强度控制相适应的碳定价机制，发挥价格信号对减排的引导作用。

3.加大财政税收支持力度：统筹利用现有中央预算内投资、节能减排补助资金、可再生能源发展基金等，优化支出结构，加大对绿色技术创新和产业化、重点行业节能降碳改造、环境污染第三方治理、生态保护修复、环境基础设施补短板等领域的支持力度。落实和完善节能节水、资源综合利用、环境保护、新能源车船等方面的税收优惠政策。研究对低碳零碳负碳技术和产品实施更优惠的税收政策。2026年，中央财政预算内用于节能降碳专项的补助资金总额预计将超过130亿元人民币。

4.大力发展绿色金融与转型金融：引导和鼓励金融机构扩大绿色信贷、绿色债券的规模和覆盖面，创新推出绿色保险、绿色信托、绿色租赁、碳金融等产品和服务。完善绿色金融标准体系，强化金融机构环境信息披露要求，防范“洗绿”、“漂绿”风险。发挥好新设立的国家低碳转型基金的引导和撬动作用，吸引社会资本共同支持绿色低碳产业发展和传统产业绿色转型。发展转型金融，明确标准框架，为传统高碳行业向低碳转型的合理融资需求提供支持。

（二）大力发展绿色低碳经济，培育新增长动能

绿色低碳经济是以低能耗、低污染、低排放、高效益、可持续为特征的经济形态，是培育新质生产力的重要方向，也是高质量发展的重要着力点。

1.实施重点行业提质降本降碳行动：这是2026年政府工作报告首次提出的创新性举措，旨在破解绿色转型中可能出现的“减排”与“发展”的对立思维，将提升产业竞争力、降低生产成本与减少碳排放三大目标有机融合、统筹推进。引导企业通过技术创新、工艺优化、管理升级、数字化转型等综合性手段，实现能效提升、物耗降低、成本下降和碳排放减少的“多赢”，增强绿色转型的内生动力和市场竞争力。例如，在建筑行业推动“好房子”建设，不仅要求结构安全、质量可靠，更强调采用绿色建材、智能家居、可再生能源等，实现居住舒适、健康、节能、低碳的综合性目标。

2.深入推进零碳园区和零碳工厂建设：产业园区是产业集聚发展和能源资源消耗、碳排放的集中区域。建设零碳园区，就是要对园区能源系统进行系统性重构（发展分布式可再生能源、微电网、智慧能源管理），推动产业绿色升级和循环链接，实现资源高效循环利用，并建立智慧化的碳管理平台，最终实现园区范围内生产活动的净零碳排放。2026年政府工作报告将其列为重点任务。国家计划到2030年在全国范围内建成100个具有示范效应的国家级零碳园区。零碳工厂则是微观层面的具体实践，要求企业从产品设计、能源使用、生产工艺、供应链管理、废弃物处理等全生命周期进行绿色化、低碳化改造，通过工艺革新、设备更新、清洁能源替代、碳捕集利用等措施，实现工厂层级的碳中和。这将为企业打造绿色品牌、应对国际贸易壁垒、开拓国际市场提供有力支撑。

3.培育壮大绿色低碳新产业、新业态、新模式：瞄准未来产业发展方向，前瞻布局和培育壮大氢能、新型储能、绿色燃料（如绿氨、绿醇）、碳捕集利用与封存（CCUS）、节能环保服务等战略性新兴产业。例如，吉林松原的“青氢一号”项目，利用当地丰富的风光资源进行电解水制取“绿氢”，再将“绿氢”与空气中的氮气合成“绿氨”，实现了从可再生能源到绿色化工产品的全链条零碳循环。推动绿色低碳技术与数字技术、生物技术等前沿科技的融合创新，发展智慧能源、智能电网、循环经济数字化平台、绿色数据中心等新业态。大力发展生态旅游、森林康养、自然教育等“生态+”产业，实现生态价值转化。

（三）推动资源全面节约和循环利用，构建循环型社会

节约资源是保护生态环境的根本之策。要实施全面节约战略，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，加快构建废弃物循环利用体系。

1.深入推进能源资源节约：在工业、建筑、交通、公共机构、数据中心等重点领域持续开展能效、水效“领跑者”引领行动，推广先进节能节水技术、装备和产品。强化水资源刚性约束，全面落实“以水定城、以水定地以水定人、以水定产”，发展节水农业、节水工业，建设节水型社会。加强土地节约集约利用，盘活存量建设用地，严格土地使用标准。

2.加快构建废弃物循环利用体系：这是实现资源循环利用的关键支撑。要完善废旧物资回收网络，推动垃圾分类与再生资源回收“两网融合”。加快构建覆盖全面、运行高效、规范有序的废弃物循环利用体系。推进再生资源加工利用企业集聚化、规模化、规范化发展，建设一批“城市矿产”示范基地、大宗固体废弃物综合利用基地。推进汽车、家电、电子产品等耐用消费品生产者责任延伸制度，建立完善回收处理体系。提升再生资源精深加工和高效利用水平，如提高废钢、废有色金属、废塑料、废纸、废玻璃等的回收利用率。2025年，我国再生有色金属产量达到2200万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别为400万吨、1150万吨、290万吨。

3.加强城乡生活垃圾和建筑垃圾治理：全面推进地级及以上城市生活垃圾强制分类，完善分类投放、收集、运输、处理体系。加快生活垃圾焚烧处理设施建设，提升焚烧处理能力，减少原生生活垃圾填埋量。到2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右，焚烧处理能力占比达到65%左右。加强厨余垃圾资源化利用和无害化处理。推进建筑垃圾源头减量，发展装配式建筑，推广绿色建造方式。建立建筑垃圾资源化利用产品认证标准体系，推动在工程建设领域优先使用建筑垃圾资源化利用产品。

4.推进塑料污染全链条治理：有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用。推广可循环、易回收、可降解的替代产品。加强塑料废弃物规范回收和清运，提高废塑料回收利用水平。开展江河湖海塑料垃圾清理行动。强化电商、快递、外卖等新兴领域塑料包装治理，推动减少过度包装。实施《废弃塑料污染控制技术政策》，推进废塑料化学循环等新技术研发与应用。

（四）广泛倡导绿色生活方式，鼓励公众参与

绿色生活方式的形成，需要价值引领、制度激励和便利性支持。

1.加强生态文明宣传教育：将生态文明教育纳入国民教育体系和干部教育培训体系。利用世界环境日、全国节能宣传周、全国低碳日等主题日，开展形式多样、内容丰富的宣传教育活动。建设生态环境宣传教育基地、自然教育学校（基地）。发挥新闻媒体、文艺作品、公益广告的引导作用，传播生态文明理念，普及绿色低碳知识，曝光破坏生态环境的行为，营造崇尚生态文明、践行绿色生活的社会风尚。

2.推广绿色低碳产品和服务：完善绿色产品认证和标识制度，引导消费者选购绿色产品。鼓励企业开展绿色产品设计、生产和营销。大力发展共享经济，推广共享出行、共享住宿、旧物交换等模式。倡导“光盘行动”，反对食品浪费。鼓励宾馆、饭店、景区等减少一次性用品提供。推动公共机构率先执行绿色采购，带头践行绿色办公、绿色出行。

3.完善绿色生活基础设施：加快城乡公共交通系统建设，完善步行、自行车道等慢行交通系统，鼓励绿色出行。合理布局电动汽车充电桩、换电站、加氢站等设施。完善生活垃圾分类投放、收集设施。优化城市公园、绿道、公共开放空间布局，为公众提供更多亲近自然、休闲游憩的绿色空间。

4.创新公众参与机制：拓宽公众参与生态环境保护的渠道，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。完善环境信息公开制度，依法公开环境质量、污染源监管等信息。建立健全环保设施向公众开放制度。发挥环保社会组织、志愿者队伍的积极作用。探索建立“绿色账户”、“碳普惠”等激励机制，对公众的绿色出行、垃圾分类、节水节电等低碳行为给予积分奖励，并可兑换商品或服务，让绿色行为“有价”、“有感”。

（五）构建现代环境治理体系，提升治理效能

推动形成绿色生产生活方式，需要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。

1.落实党政同责、一岗双责：地方各级党委和政府对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责。健全中央和省两级生态环境保护督察体制，强化督察结果运用，推动解决突出生态环境问题，压实地方责任。

2.强化企业环境治理主体责任：督促企业严格执行环境保护法律法规，加强内部环境管理，公开环境信息，接受社会监督。推行排污许可“一证式”管理，落实企业按证排污、自行监测、台账记录、执行报告责任。推动企业开展环境、社会和治理（ESG）信息披露。建立健全企业环保信用评价体系，实施分级分类监管，对环保诚信企业给予激励，对失信企业依法实施联合惩戒。

3.健全市场机制，激发内生动力：除了前述的碳排放权交易、用能权交易、水权交易等，还要积极培育和发展环境治理市场，规范环境治理市场秩序。鼓励发展环境污染第三方治理，推广“环保管家”、环境治理综合服务等模式。发展环境风险与损害评估、绿色认证、环保咨询等新兴环保服务业态。

4.提升生态环境监管能力：构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。加强生态环境监测网络建设，提升天地一体、上下协同、信息共享的监测能力。强化生态环境执法队伍建设，配强执法装备，提升执法规范化、专业化水平。加强生态环境司法保障，完善环境公益诉讼制度，加大对生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度。

第八章结论与展望

“十五五”时期关于加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的战略部署，是一幅立意高远、逻辑严密、路径清晰、任务明确的宏伟蓝图。它以习近平生态文明思想为根本遵循，以“推动美丽中国建设取得新的重大进展”为总体目标，以“积极稳妥推进和实现碳达峰”为战略牵引，以“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”为科学路径，系统部署了涵盖能源、产业、环境、生态、社会等各领域的四大支柱任务，构建了从目标设定到制度保障、从生产革命到生活革命的完整行动体系。这一部署深刻体现了我们党对人与自然关系、发展与保护关系、当前与长远关系规律性认识的升华，标志着我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。

（一）“十五五”绿色转型的核心特征与深刻内涵

“十五五”时期的绿色转型，展现出几个鲜明的核心特征：一是系统性。它不再是单个领域、单个环节的修补和改进，而是要求将绿色低碳理念全方位、全地域、全过程融入经济社会发展，是一场涉及发展理念、发展方式、产业结构、能源结构、空间格局、生活方式乃至价值观念的深刻系统性变革。二是协同性。它强调“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，深刻揭示了应对气候变化、改善环境质量、保护修复生态与推动高质量发展之间的内在统一性和相互促进作用，要求摒弃顾此失彼的片面思维，在多重目标中寻求动态最优解。三是创新性。它将科技创新置于驱动绿色转型的核心位置，无论是构建新型能源体系、发展绿色低碳产业，还是治理新污染物、提升生态治理能力，都迫切需要绿色技术革命性突破的支撑。四是制度性。从“能耗双控”转向“碳排放双控”，健全全国碳市场，完善生态补偿，建立绿色金融体系等，凸显了以最严格制度、最严密法治、最有效市场机制保障转型的战略思路。五是全民性。它强调加快形成绿色生产生活方式，将建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动，体现了生态文明建设为了人民、依靠人民、成果由人民共享的根本立场。

（二）面临的挑战与应对之策

展望“十五五”征程，推动全面绿色转型前景光明，但任务艰巨繁重，面临诸多挑战：

1.统筹发展与减排的挑战：在百年变局加速演进、国内经济面临下行压力的背景下，如何确保绿色转型不损害经济增长、能源安全、产业链供应链安全和民生保障，实现“稳”与“进”的平衡，考验着治理智慧和定力。必须坚持“先立后破、稳中求进”，在保障能源安全的前提下推进能源革命，在提升产业竞争力的过程中实现绿色升级。

2.技术创新与产业支撑的挑战：部分关键绿色低碳技术（如高效储能、氢能、CCUS、低成本可再生能源等）仍需突破，绿色产业基础能力和产业链韧性有待加强。必须强化企业科技创新主体地位，加大研发投入，完善创新生态，加速科技成果转化和产业化，培育世界级绿色低碳产业集群。

3.资金投入与成本压力的挑战：绿色转型所需投资规模巨大，传统行业改造、新能源基础设施建设、生态保护修复等均需巨额资金。部分企业特别是中小企业面临转型成本压力。必须创新绿色金融产品，发挥财政资金引导作用，吸引更多社会资本投入，同时通过技术创新和规模效应降低绿色溢价。

4.体制机制与治理能力的挑战：碳排放统计核算、监测监管、市场交易等基础能力有待加强，跨部门、跨区域协同治理机制需进一步顺畅，部分法律法规标准体系有待完善。必须持续深化改革，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。

5.全球环境治理复杂性的挑战：国际绿色贸易壁垒增多，碳关税等可能对出口产生影响，全球绿色标准、规则制定博弈激烈。必须坚持多边主义，积极参与全球环境与气候治理，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，同时练好内功，提升我国绿色产业和产品的国际竞争力。

（三）未来展望：迈向人与自然和谐共生的现代化

尽管挑战严峻，但我国推动绿色转型的决心坚定不移，优势显著，潜力巨大。我们有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，有习近平生态文明思想的科学指引，有社会主义制度集中力量办大事的政治优势，有全球最完整的产业体系和超大规模市场优势，有勤劳智慧的中国人民和日益增长的绿色共识。

随着“十五五”规划纲要各项部署的扎实稳步推进，我们完全可以期待并为之奋斗：到2030年，碳达峰目标将如期实现，单位GDP二氧化碳排放将大幅下降，经济社会发展绿色化、低碳化水平将显著提升；清洁低碳安全高效的新型能源体系将初步建成，非化石能源将成为能源消费增量的主体，能源结构的“绿化”进程将大大加快；深入打好污染防治攻坚战将取得新的更大成效，主要污染物排放总量将持续减少，空气、水、土壤环境质量将实现稳定改善并向好发展，蓝天白云、清水绿岸将成为常态；生态系统多样性、稳定性、持续性将得到有效提升，重要生态屏障将更加牢固，国家生态安全格局将更加优化，生物多样性保护将迈上新台阶；绿色生产生活方式将基本形成，节约资源、保护环境将成为全社会共同的价值追求和行动自觉，一个各尽其责、共建共享的美丽中国建设格局将更加完善。

“十五五”时期加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国，不仅是实现中华民族永续发展的千年大计，也是中国为全球应对气候变化、保护生物多样性、推动可持续发展作出的最大贡献。这是一场艰巨而伟大的社会革命，需要持之以恒、久久为功。我们坚信，在习近平生态文明思想指引下，保持战略定力，坚持系统观念，笃行不怠，攻坚克难，一定能够绘就出人与自然和谐共生的现代化壮美画卷，为中华民族赢得永续发展的光明未来，为共建清洁美丽的世界贡献更多的中国智慧、中国方案和中国力量。

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