摘要

“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，是向第二个百年奋斗目标进军的重要阶段。在这一历史时期，优化区域经济布局、促进区域协调发展，是关乎国家发展全局、影响现代化建设进程的重大战略任务。本文旨在以2026年3月13日正式公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）、2026年政府工作报告及2026年全国两会审议通过的相关决议和精神为核心依据与根本遵循，紧密结合国家发展改革委、统计局等权威部门发布的公开数据、政策解读及专家学者基于两会精神的最新研究论述，严格遵循学术研究报告的规范格式与研究方法，对“十五五”时期区域协调发展的核心要义、战略框架、实施路径与政策内涵进行系统性、深度化的解读。文章将围绕“增强区域发展协调性”、“促进区域联动发展”、“优化国土空间发展格局”、“深入推进以人为本的新型城镇化”、“加强海洋开发利用保护”这五大核心领域展开详细论述，对每个章节进行不遗余力的细致描述与充分展开，坚决避免任何形式的精简与概括。通过深入剖析，文章试图揭示新阶段我国区域发展战略从过去的“板块思维”向更为强调“体系协同”与“联动融合”的深刻理念转变，阐释构建优势互补、高质量发展区域经济新格局的内在逻辑、运行机制与深远意义。本研究认为，“十五五”时期的区域协调发展战略，是以构建能够有力支撑中国经济高质量发展的现代化空间生产力体系为根本目标，通过强化核心增长极的辐射带动、推动各地区基于比较优势进行合理分工、提升发展的均衡性与包容性、深化跨行政区实质性合作与利益共享等一系列组合拳，旨在解决发展不平衡不充分问题，畅通国内大循环，为2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标奠定更为坚实、稳固、高效的空间载体与地域基础。

关键词：十五五规划；区域协调发展；区域经济布局；新型城镇化；国土空间体系；高质量发展；全国统一大市场；主体功能区

第一章引言：区域协调发展的时代背景、历史必然与战略意义 

区域协调发展，作为新发展理念的重要组成部分，是中国式现代化的内在要求与鲜明特征，是推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长、扎实推动全体人民迈向共同富裕的必然选择与根本路径。进入“十五五”时期，我国发展的内外环境正经历着广泛而深刻的变化，区域协调发展被赋予了前所未有的战略权重与时代使命。

从国际宏观环境审视，世界百年未有之大变局正加速向纵深演进。单边主义、保护主义思潮抬头，地缘政治冲突频发，全球产业链供应链面临重构压力，世界经济复苏进程步履蹒跚，增长动能普遍不足。外部环境的复杂性、严峻性、不确定性显著上升，对我国依托国际大循环实现高速增长的旧有模式构成了严峻挑战。在此背景下，强化国内大循环的主体地位，通过优化内部空间布局、释放内需潜力来增强经济发展的韧性与自主性，显得尤为紧迫。

从国内发展阶段分析，我国经济长期向好的基本面没有改变，超大规模市场优势、完备产业体系优势、人力资源丰富优势等持续存在。然而，发展不平衡不充分的问题依然突出，其中城乡区域发展和收入分配差距较大是关键短板之一。东部沿海与中西部内陆、城市与乡村、发达板块与欠发达地区之间，在基础设施、公共服务、创新能力、居民收入等方面仍存在明显落差。重点领域改革仍有硬骨头要啃，国内大循环在要素自由流动、市场统一开放、规则标准互认等方面仍存在诸多堵点卡点。这些结构性、体制性问题若不能得到有效解决，将制约我国经济高质量发展的整体效能。

因此，在“十五五”时期，将优化区域经济布局、促进区域协调发展提升到更加突出的战略位置，具有多重深远意义：其一，这是畅通国内大循环的关键抓手。通过打破地方保护和市场分割，促进生产要素在更大范围、更广领域自由流动与优化配置，可以提升国民经济整体运行效率。其二，这是拓展经济发展新空间的必然要求。中西部地区、乡村振兴地区、海洋国土等蕴藏着巨大的发展潜力，通过优化布局将其培育成为新的增长极，能够为经济发展提供持续动力。其三，这是增强国家发展整体性与系统性的核心环节。协调发展强调“一盘棋”思想，有利于发挥各地区比较优势，形成合力，提升国家综合竞争力。其四，这是维护国家安全与生态安全的重要保障。优化生产力布局，引导人口经济与资源环境承载能力相适应，保障粮食、能源、产业、生态安全，是统筹发展与安全的题中之义。其五，这是扎实推进全体人民共同富裕的实践路径。通过提升欠发达地区发展能力，缩小区域差距和城乡差距，能让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

回顾“十四五”，我国区域发展取得了举世瞩目的成就。京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略向纵深推进，区域协调发展战略、主体功能区战略落地落实。东部、中部、西部和东北地区四大板块发展相对差距呈现稳步缩小态势，基本公共服务均等化水平持续提高。京津冀、长三角、粤港澳大湾区这三大动力源地区，以全国约3%-4%的国土面积，聚集了超过全国40%的经济总量，其创新引领和辐射带动作用日益增强。这些历史性成就，为“十五五”时期在更高起点、更高层次上优化区域经济布局，构筑了坚实的实践基础，积累了宝贵的制度经验。

“十五五”规划纲要专设第九篇“优化区域经济布局 促进区域协调发展”，以独立篇章的形式进行了系统谋划和全面部署，这本身就彰显了其在新发展阶段的极端重要性。2026年政府工作报告也将“推动新型城镇化和区域协调发展”列为年度政府工作的重点任务之一。这标志着我国的区域发展战略，已经进入了一个以“协调”为核心理念、以“体系化协同”为关键手段、以“高质量发展”为最终目标的新历史阶段。其核心逻辑在于，不再孤立地看待某个区域或某项战略，而是强调发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应与耦合作用，通过统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极的引擎作用，最终构建起一个各展所长、有机联系、相互促进、安全韧性的区域经济布局和国土空间支撑体系。

本文旨在对“十五五”时期优化区域经济布局、促进区域协调发展的战略框架、核心内容、实施路径与政策工具进行系统性、学理性、前瞻性的深度解读，力求做到论述详尽、依据充分、逻辑严密，以期为各级政府部门、研究机构、社会各界深刻理解国家区域发展政策导向、把握时代脉搏、推动地方实践创新提供一份有价值的参考文本与分析基础。

第二章理论基础与政策演进：从非均衡发展到协调发展的中国实践与理论深化 

区域协调发展并非无源之水、无本之木，其理念植根于对经济增长空间分布规律的长时期探索，并在中国改革开放的伟大实践中不断演进、丰富和深化。理解“十五五”时期的战略部署，必须将其置于中国区域发展政策的历史脉络与理论演进背景之中。

在理论源流上，早期的发展经济学和区域经济学理论，如佩鲁的“增长极理论”、弗里德曼的“核心-边缘理论”等，普遍强调经济发展在空间上的非均衡性，认为资源要素会自然向条件优越的地区（增长极或核心区）集聚，从而产生“回波效应”导致区域差距拉大，而后才有可能通过“扩散效应”带动边缘地区发展。这些理论为特定阶段实施非均衡发展战略提供了依据，但也揭示了市场自发力量可能加剧区域不平衡的风险。

中国的区域发展政策轨迹，是一条典型的从“均衡布局”到“非均衡发展”，再到“协调发展”的螺旋式上升道路。新中国成立后至改革开放前，出于国防安全和生产力均衡布局的考虑，国家实施了以“三线建设”为代表的均衡发展战略，将大量工业项目布局在内陆地区。改革开放后，为迅速激活经济活力、融入全球经济，国家审时度势，实施了向沿海地区倾斜的非均衡发展战略，设立经济特区、开放沿海港口城市、建立经济技术开发区，利用区位和政策优势，使东部沿海地区实现了率先发展和快速崛起。这一战略成功推动了中国经济的高速增长，但客观上也导致了东、中、西部地区发展差距的逐步扩大。

为应对日益凸显的区域发展不平衡问题，自上世纪90年代末、本世纪初起，中国的区域政策开始进行重大调整，转向注重协调发展。国家相继于1999年提出西部大开发战略、2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略、2006年提出促进中部地区崛起战略，与东部地区率先发展共同构成了覆盖全国的“四大板块”区域发展总体战略。这一阶段，政策重心从“鼓励一部分地区先富起来”转向“先富带后富”，旨在遏制地区差距扩大的趋势。

党的十八大以来，区域协调发展战略被提升到前所未有的国家战略高度，进入了深化与创新阶段。以习近平同志为核心的党中央，立足国内外发展大势，谋划部署了一系列区域重大战略：京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。这些战略超越了简单的“板块”划分，更加强调跨行政区、跨流域的协同联动与系统治理，形成了“四大板块”总体战略与“三大战略”等区域重大战略相互支撑、叠加发力的新格局。与此同时，主体功能区战略逐步从理念走向实践，旨在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，确定其主体功能定位，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

“十四五”时期是区域协调发展体制机制加快完善的五年。全国统一大市场建设加快推进，要素市场化配置改革深化，阻碍劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动的壁垒逐步破除。跨省流域横向生态保护补偿、粮食主产区利益补偿、区域间产业转移税收分享等利益共享机制开始试点探索。国土空间规划体系“多规合一”改革基本完成，为国土空间的开发保护提供了统一的规划基础和制度保障。这些实践为“十五五”时期推动区域发展从“单点突破”、“各自为战”向“全域协同”、“体系构建”深度转变，积累了弥足珍贵的改革经验，奠定了坚实的制度基础。

“十五五”规划纲要的出台，标志着中国的区域协调发展理论认知与实践方略进入了以“优化布局”和“体系构建”为核心特征的新阶段。其理论内涵在继承中实现了新发展、新突破：第一，更加强调“优势互补”与“合理分工”。尊重客观经济规律和自然规律，引导各地区彻底摆脱“大而全”、“小而全”的思维定式，在深入剖析自身资源禀赋、产业基础、区位条件的基础上，找准在全国产业链、创新链、价值链中的精准定位，实现错位发展、特色发展。第二，更加强调“高质量发展”的内在要求。将区域协调发展与创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念深度融合，推动区域发展从追求规模和速度，转向追求质量和效益，追求创新驱动、绿色低碳、安全韧性。第三，更加强调“系统性”与“整体性”思维。将区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略进行统筹谋划、一体部署，强调发挥战略间的叠加效应与耦合作用，形成“1+1>2”的政策合力。第四，更加强调“市场主导”与“政府引导”相结合。在更好发挥政府作用，特别是在规划引领、基础设施互联互通、基本公共服务均等化、生态补偿等方面积极作为的同时，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过建设全国统一大市场，让价格信号、竞争机制引导要素优化配置和产业有序转移。这充分体现了国家治理体系与治理能力现代化在空间治理领域的深刻实践与理论深化。

第三章“十五五”时期区域协调发展的总体战略框架、核心目标与实施原则 

“十五五”规划纲要第九篇开宗明义，以凝练而精准的语言，勾勒出未来五年我国区域协调发展的宏伟蓝图与行动纲领：“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。” 这一总体要求，构成了“十五五”时期区域协调发展顶层设计的核心框架，其内涵丰富，逻辑严密，需要逐层深入解读。

（一）核心目标：构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系

这是“十五五”时期区域协调发展战略的最终落脚点和检验标准。这一目标包含两个相互关联、辩证统一的维度：

构建优势互补、高质量发展的区域经济布局：这主要着眼于经济发展的空间组织效率。“优势互补”是方法论，要求彻底改变过去各地区同质化竞争、低水平重复建设的粗放发展模式，转向基于比较优势的专业化、差异化、协同化发展。这意味着，一些地区应聚焦科技创新和高端服务，一些地区应夯实粮食和生态安全基础，一些地区应承担能源资源保障和产业转移承载功能，在国民经济循环中扮演不同但不可或缺的角色。“高质量发展”是价值取向，意味着区域经济布局的优化，必须以提升全要素生产率、促进产业迈向中高端、增强经济创新力和竞争力为导向，使经济增长更多依靠创新驱动和内涵式增长。

构建优势互补、高质量发展的国土空间体系：这主要着眼于空间开发保护的可持续性与安全性。“国土空间体系”的构建，要求将经济活动、城镇建设、农业生产、生态保护等布局，与不同区域的资源环境承载能力、国土空间开发适宜性进行精准匹配和科学约束。这意味着，要形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。这一体系是经济布局的空间载体和约束框架，两者必须协调统一。

（二）战略思路：从“板块思维”向“联动融合”的理念升级与实践深化

2026年政府工作报告和相关政策解读明确指出，新时期的区域发展理念正在发生深刻转变，即从过去相对侧重“板块思维”（如简单划分东、中、西、东北四大板块并实施差异化政策），转向更加注重“联动融合发展”。这一理念升级体现在三个层层递进的实践层面：

城乡融合发展：这是最基本的融合单元。通过深入推进以人为本的新型城镇化，破除城乡二元结构壁垒，促进劳动力、土地、资本、技术等要素在城乡之间双向自由流动和平等交换。不仅推动农业转移人口市民化，也鼓励城市人才、技术、资金下乡，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

城市群与都市圈联动发展：这是区域协调发展的主要形态。以中心城市为核心，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展现代化都市圈，促进大中小城市和小城镇在产业、基础设施、公共服务等方面的同城化、一体化发展。同时，加强各大城市群之间的协调联动，如长三角与长江中游城市群、粤港澳大湾区与北部湾城市群的互动，形成多中心、网络化、集约型的城镇空间结构。

陆海统筹发展：这是拓展发展空间的战略方向。坚持陆海一体规划、开发与保护，将海洋作为高质量发展的战略要地。统筹陆域与海域的产业布局、基础设施建设和生态环境保护，发展海洋经济，保护海洋生态，维护海洋权益，建设海洋强国。

这种“联动融合”的理念转变，要求政策制定和执行必须打破行政区划的“一亩三分地”思维，更加注重跨行政区、跨流域、跨领域的系统性协同，着力破除制约要素自由流动的行政壁垒、市场分割和制度障碍，推动形成统一开放、竞争有序的国内大市场。

（三）实施原则：确保战略落地的行动指南

为确保“十五五”区域协调发展战略行稳致远，必须坚持以下基本原则：

坚持一以贯之落实区域发展战略：保持战略定力和历史耐心，对实践证明行之有效的西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等区域发展总体战略，以及京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略，要持续深化、久久为功，一张蓝图绘到底。

坚持因时因地制宜、分区分类施策：中国幅员辽阔，各地情况千差万别。必须充分考虑不同区域的主体功能定位、发展阶段特征、资源环境承载能力和文化历史背景，实施精准化、差异化的政策供给和考核评价，坚决不搞“一刀切”、不搞“齐步走”。

坚持鼓励各地发挥比较优势、各展所长：引导和激励各地区深入分析自身条件，在全国发展大局中找准自身定位，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，做优做强特色产业和主导产业，走出符合自身实际的高质量发展之路，避免盲目跟风、重复建设和同质化竞争。

坚持在发展中促进相对平衡：区域协调发展不是追求各地区经济总量或增长速度的绝对平均，而是要通过有效的政策措施，提升欠发达地区的内生发展能力、基础设施水平和公共服务质量，在共同发展的动态进程中逐步缩小区域差距和城乡居民生活水平差距，最终实现全体人民共同富裕。这是一个长期的、渐进的历史过程。

第四章增强区域发展协调性：筑牢全域协同、各展所长的“四梁八柱” 

增强区域发展的协调性，是优化区域经济布局的基础性工程，其核心在于处理好“四大板块”之间、区域重大战略之间、特殊类型地区与整体之间的关系，在发展中促进相对平衡。“十五五”规划纲要第二十八章对此作出了全面而细致的部署。

（一）精准施策，提升四大板块协调发展水平

针对东、中、西、东北四大板块的不同禀赋和阶段性特征，实施差异化、精准化的支持政策，推动形成定位清晰、优势互补、协同联动的发展格局。

扎实推动西部大开发形成新格局：西部地区是我国重要的生态安全屏障、能源资源接续地和沿边开放前沿。“十五五”时期，西部大开发的核心任务可概括为“大保护、大开放、高质量发展”。生态方面，必须坚持生态优先，持续推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区等生态保护修复重大工程，筑牢国家生态安全屏障。开放方面，要依托“一带一路”建设，充分发挥西部陆海新通道、中欧班列等战略通道作用，完善口岸、枢纽、保税区等开放平台功能，打造内陆开放高地和沿边开放支点。产业方面，必须立足主体功能定位和资源环境承载力，避免盲目承接高耗能产业，重点做强做大清洁能源（如风电、光伏、水电）、特色农牧业、文化旅游、大数据等特色优势产业，将资源优势转化为产业优势和经济优势。例如，内蒙古自治区在“十五五”开局即提出推动东部振兴、中部领跑、西部转型的差异化发展思路：东部盟市（如呼伦贝尔、兴安盟）依托生态和口岸资源，发展泛口岸经济和生态旅游；中部呼包鄂乌城市群致力于打造区域一体化增长极；西部盟市（如乌海市）则重点推动资源型城市绿色低碳转型。这正是发挥比较优势、分区施策的生动体现。

推动东北全面振兴取得新突破：东北地区在国家发展大局中具有维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位。“十五五”时期，东北振兴的关键在于，将自身拥有的科教人才、现代农业、生态环境、能源资源、产业基础等传统优势，通过深化改革、扩大开放、优化营商环境，转化为发展新动能。维护“五大安全”是首要责任，要持续巩固提升粮食综合生产能力，当好国家粮食稳产保供的“压舱石”；保障国家能源资源供给；筑牢北方生态安全屏障。激发内生动力是根本出路，需深化国有企业改革，大力优化营商环境，培育壮大新能源、新材料、先进制造、生物医药等战略性新兴产业和未来产业，用新技术改造提升传统制造业。扩大对外开放是重要抓手，要积极参与中蒙俄经济走廊建设，完善面向东北亚的开放通道，深度融入国内国际双循环。有专家建议，可规划建设以沈阳、长春、哈尔滨、大连等核心城市为支点的“大沈长哈”经济增长走廊，强化中心城市辐射带动，形成区域振兴的强劲动力源。

开创中部地区加快崛起新局面：中部地区承东启西、连南接北，交通区位优势明显，是重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地。“十五五”时期，中部地区加快崛起，首要任务是建设现代化综合交通运输枢纽体系，强化其在全国综合立体交通网中的核心节点地位。产业层面，要做优做强先进制造业，巩固提升能源原材料基地地位，同时积极培育壮大电子信息、新能源汽车、生物医药等高技术产业和战略性新兴产业。开放层面，要推进内陆地区高水平开放，高标准建设自贸试验区等开放平台，打造内陆开放型经济新高地。当前，中部六省（山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽）之间的协同发展机制和水平仍有较大提升空间，亟待国家层面出台更有力的政策举措，推动形成更加紧密的协同发展共同体，开创加快崛起的新局面。

鼓励东部地区加快推进现代化：东部地区是我国经济的“压舱石”和创新的“领头雁”。“十五五”时期，东部地区要勇挑大梁，发挥引领示范作用。其核心任务是加强原创性、引领性科技攻关，打造具有全球影响力的产业科技创新中心。在产业上，要引领建设世界级先进制造业集群和现代服务业高地，推动产业向全球价值链中高端攀升。在改革上，要率先探索高水平社会主义市场经济体制，推进制度型开放。在发展目标上，要在推动高质量发展、构建新发展格局、推进共同富裕、建设现代化经济体系等方面走在前列，率先基本实现社会主义现代化，为全国现代化建设探索路径、提供示范。

（二）巩固提升三大动力源的引领辐射作用

京津冀、长三角、粤港澳大湾区是我国发展基础最好、创新能力最强、开放程度最高的区域，是引领全国高质量发展的三大动力源。“十五五”时期，必须持续深化这三大战略，提升其能级和辐射带动力。

深入推进京津冀协同发展：目标是形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的更加紧密协同发展新格局。核心任务依然是积极稳妥有序疏解北京非首都功能，这是解决北京“大城市病”、优化首都功能的治本之策。在此过程中，要优化提升首都功能，建设好北京城市副中心，提升其综合承载力和服务水平。高标准高质量建设雄安新区是千年大计，要聚焦“创新之城”、“未来之城”的定位，承接好北京非首都功能疏解，打造新时代高质量发展的全国样板。同时，提升天津滨海新区的综合承载能力，发挥其北方国际航运核心区的门户作用。

深入推进长三角一体化发展：关键在于在更深层次、更宽领域、更高水平上，完善创新链产业链、基础设施、生态环保、公共服务、市场体系等一体化发展体制机制。要持续加快上海国际经济、金融、贸易、航运、科技创新“五个中心”建设，提升其核心功能。高标准建设长三角生态绿色一体化发展示范区，在规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享等方面形成一批可复制可推广的制度创新成果。提升虹桥国际开放枢纽的辐射能级，打造长三角联通国际国内市场的“彩虹桥”。同时，探索跨省域深度协同新路径，如支持上海与苏州在重点领域推进同城化发展，深化沪苏浙城市与安徽皖北地区的结对合作，带动相对欠发达地区共同发展。

深化粤港澳大湾区建设：重点是推动“一国两制”方针下，在科技创新、经济发展、公共服务、社会民生等领域实现更紧密的规则衔接、机制对接，并强化法治保障。要充分发挥横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、南沙粤港澳全面合作示范区、河套深港科技创新合作区等重大合作平台的先行先试作用，在科技创新、金融开放、专业服务等领域率先突破。加快建设具有全球影响力的国际科技创新中心，打造“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊。值得注意的是，2026年，香港特别行政区将历史上首次制定自身的五年发展规划，澳门特别行政区也在编制第二个五年规划，其核心要义正是主动对接、积极服务国家“十五五”规划纲要，标志着港澳在融入国家发展大局中的角色，正从过去的“参与者”、“受益者”，向更积极的“贡献者”、“服务者”升级，与大湾区内地城市实现更高水平的协同发展。

（三）持续推进流域性重大战略，促进人与自然和谐共生

长江、黄河是中华民族的母亲河，流域性重大战略强调生态优先和绿色发展。

持续推进长江经济带发展：必须坚持“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。持续推进长江“十年禁渔”，加强水污染治理、水生态修复和水资源保护。在保护前提下，推动上中下游协同联动发展，提升沿江省市在产业链、创新链上的协同水平，畅通国内国际双循环的主动脉，打造生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的高质量发展经济带。

持续推进黄河流域生态保护和高质量发展：核心在于“治理”与“发展”相结合。以生态保护为先，实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理重大工程，保障黄河长治久安。全方位贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，推进水资源节约集约利用。在保护生态的前提下，因地制宜发展特色优势产业，传承弘扬黄河文化，让黄河真正成为造福人民的幸福河。

（四）加大支持力度，推动特殊类型地区振兴发展

对革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭城市、生态退化地区等特殊类型地区，必须实施更加精准、更加有力的差异化扶持政策。这既是社会公平正义的体现，也是补齐发展短板、促进共同富裕的必然要求。要深入推进兴边富民行动，完善沿边地区基础设施网络和公共服务设施，培育壮大边民互市贸易、边境旅游、特色种植养殖等富民产业，确保边疆巩固、边境安全。对资源枯竭城市，要支持其培育接续替代产业，加强生态环境整治，保障和改善民生，实现转型振兴。通过一系列组合政策，推动这些地区增强内生发展动力，跟上全国现代化建设的整体步伐。

第五章促进区域联动发展：打通要素流动壁垒，构建合作共赢新机制 

区域协调发展的关键在于实质性合作，而合作的前提是要素的自由流动和高效配置。“十五五”规划纲要第二十九章聚焦“促进区域联动发展”，旨在以跨区域跨流域大通道建设为基础，以城市群、都市圈联动发展为载体，以健全跨区域合作机制为保障，打破行政区划的“无形之墙”，推动形成区域间互融互促、互利共赢的发展共同体。

（一）完善区域联动发展的空间布局与硬件基础

强化跨区域跨流域重大基础设施互联互通：这是联动发展的“硬基础”。必须继续推进“八纵八横”高速铁路网、国家高速公路网、世界级港口群、世界级机场群等现代化综合交通体系的完善与衔接。同时，加强跨区域跨流域的能源通道（如西电东送、西气东输、北煤南运通道）、水利基础设施（如跨流域调水工程）、信息基础设施（如国家算力网络、新一代通信网络）的规划与建设。这些重大通道如同国家的“动脉”和“神经网络”，能够有效降低区域间的物流成本、能源成本和信息成本，促进生产要素在更大范围内高效集聚与优化配置。例如，内蒙古自治区“十五五”期间的一项重要任务就是完善东西部综合交通网络，打破地理阻隔带来的发展瓶颈，为区内联动和对外联通奠定基础。

加强重点城市群之间的协调联动：未来区域竞争与合作的主体将是城市群。不仅要继续做强京津冀、长三角、粤港澳大湾区等成熟城市群，更要促进不同城市群之间的协调联动。提升成渝地区双城经济圈的发展能级，使其真正成为带动西部地区高质量发展的重要增长极和新的动力源。推动长江中游城市群（以武汉、长沙、南昌三大都市圈为核心）、中原城市群、关中平原城市群等加快发展，强化其产业承接和人口集聚能力，培育支撑全国高质量发展的新动力源。通过规划对接、设施联通、产业协作、生态共治，形成多个动力源相互促进、共同发展的网络化格局。

培育发展现代化都市圈：都市圈是城市群内部的核心单元和“硬核”。要以中心城市为核心，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展一批现代化都市圈。重点是推进轨道交通、市域（郊）铁路等通勤化交通网络建设，促进中心城市与周边中小城市、小城镇在产业分工、功能配套、公共服务、生态保护等方面的同城化、一体化发展。这有助于疏解中心城市过密的功能和人口，同时带动周边地区发展，形成疏密有致、分工协作、功能互补的城镇空间结构。

（二）健全促进区域联动发展的体制机制与“软环境”

硬件联通是基础，体制机制“软对接”才是实现深度联动的关键。“十五五”时期，必须在以下机制建设上取得实质性突破：

健全区域规划统筹机制：借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区的成功经验，在涉及跨省域的重大合作区域，可考虑高位组建由国家相关部门和省级政府共同参与的规划协同工作组或联合管委会，统筹负责区域重大规划的衔接、重大项目的布局、重大政策的制定与协调。推动编制实施跨行政区的发展规划，实现“一张蓝图管全域”。

健全产业协同与转移机制：2026年政府工作报告首次明确提出实施“国家产业转移发展提升工程”，这标志着推动产业在国内有序梯度转移，从过去的“有序推动”上升为国家层面的系统性工程。要鼓励探索“东部研发+中西部制造”、“总部+基地”、“飞地经济”、产业链供应链上下游协同等多种合作模式。通过共建产业园区、建立产业转移合作园区等方式，为产业转移提供空间载体和制度保障。深化创新链产业链协作，鼓励东部地区将研发设计、营销服务等高端环节与中西部地区的生产制造环节紧密对接。

健全区域间利益共享与补偿机制：这是破解跨行政区合作深层次障碍、激发合作内生动力的“金钥匙”。必须大胆探索建立跨区域的税收分享机制（如企业跨地区投资、总分机构产生的税收如何合理分享）、产值统计分解机制、GDP核算协商机制等，让合作各方都能从联动发展中获得实实在在的经济收益。同时，要完善横向生态保护补偿机制，让生态受益地区和保护地区之间实现利益平衡。还要探索建立重大基础设施共建的成本共担和利益共享机制。广东省通过地方立法形式明确深汕特别合作区的管理机构和利益分享模式，为跨区域利益共享提供了宝贵的法律和实践经验，值得总结推广。

（三）推动“数智化”赋能跨区域治理与协同

在数字化、智能化时代，区域联动发展可以借助先进技术手段提升协同效率。可以借鉴长三角、粤港澳大湾区等地推进政务服务“一网通办”、“跨省通办”的经验，将数字化协同向更广领域、更深层次拓展。例如，推动建设跨区域的“国土空间规划‘一张图’实施监督信息系统”，利用卫星遥感、大数据、人工智能等技术，实现对跨区域国土空间开发利用、生态保护状况的动态监测、智能分析和协同管理。构建超远距离、高效协同的线上沟通协作平台和决策支持系统，提升跨区域治理的智能化、精细化、协同化水平，降低协同的制度性交易成本。

第六章优化国土空间发展格局：明确功能定位，夯实可持续发展的空间基底 

国土空间是各类发展活动的物质载体，其开发保护格局从根本上决定了发展的质量和可持续性。“十五五”规划纲要第三十章强调，要坚持宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，健全主体功能区制度体系。这体现了尊重自然、顺应自然的生态文明理念，以及对空间开发规律的科学把握。

（一）强化主体功能区战略的基础性地位与精准实施

主体功能区战略是优化国土空间格局的顶层设计和根本制度。其核心是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定其主体功能定位。“十五五”时期，关键是在保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大空间格局总体稳定的基础上，进一步细化功能分区。例如，在城市化地区内部，可进一步区分优化开发区域和重点开发区域；在重点生态功能区，可明确水源涵养、水土保持、生物多样性维护等不同类型。同时，要明确边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区等特殊功能区的定位和管理要求。最重要的是，要完善基于不同主体功能定位的差异化配套政策体系，包括绩效考核体系（对重点生态功能区取消GDP考核，强化生态指标）、财政政策（加大转移支付）、投资政策（引导符合主体功能的项目落地）、产业政策、土地政策以及生态补偿政策，使各类主体功能区的保护和发展都有章可循、有激励、有约束。真正做到让城市化地区高效集聚经济和人口，让农产品主产区切实保障国家粮食安全和重要农产品供给，让重点生态功能区提供更多优质生态产品。

（二）优化国土空间开发保护格局与精细化管控

在明确功能定位的基础上，必须实施最严格的国土空间用途管制制度。

落实最严格的耕地保护制度：采取“长牙齿”的硬措施，牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止永久基本农田“非粮化”。全面推行田长制，确保耕地和永久基本农田实至名归、得到切实保护。

严守生态保护红线：对划定的生态保护红线，实行最严格的保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。自然保护地体系内的核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。

严控城镇开发边界：科学划定城镇开发边界，防止城镇无序蔓延，促进城镇集约紧凑、绿色低碳发展。边界内要提升土地利用效率，边界外则要严格限制建设活动。

完善国土空间规划体系：以国土空间规划为依据，将“三线”（耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界）作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。实施分区分类、精细化的用途管制，对“三线”内外的土地用途转用实行不同的审批和监管要求，增强管控的刚性约束。

（三）创新国土空间开发利用模式与机制

在严格保护的前提下，也要提高空间资源的利用效率，满足合理的发展需求。

赋予地方更大用地自主权，转变用地方式：赋予省级政府更大的建设用地统筹配置自主权，探索实施建设用地总量按规划期（如五年）进行管控的模式，允许在规划期内，各省份根据实际发展需要，在年度间、地区间调剂使用建设用地指标。推动土地利用方式从注重增量扩张，向统筹存量和增量综合供地转变，大力盘活城镇低效闲置用地，鼓励开发利用地下空间，提高土地利用强度和效率。

优化重大生产力布局：围绕保障国家粮食安全、能源资源安全、产业链供应链安全，优化农业生产格局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设；优化能源资源开发布局，在资源环境承载能力强的地区，集约高效建设国家能源基地、战略性矿产资源基地；优化制造业布局，引导产业向发展条件好、环境容量大的地区集中，特别是向城市群、都市圈和国家级开发区集聚。确保重大生产力布局与资源环境承载能力相匹配，提升发展的安全性和韧性。

第七章深入推进以人为本的新型城镇化：聚焦人的发展，激活城乡融合的内生动力 

新型城镇化是现代化的必由之路，也是促进区域协调发展、扩大内需的最大潜力所在。“十五五”规划纲要第三十一章和2026年政府工作报告对此作出了全面而细致的部署，核心是坚持以人为核心，提高城镇化质量。

（一）科学有序、坚定不移地推进农业转移人口市民化

市民化的核心，是使在城镇稳定就业和生活的农业转移人口，能够平等享有城镇基本公共服务，真正融入城市。“十五五”时期，政策重点从“落户”进一步深化到“公共服务均等化”。2026年政府工作报告明确提出“因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”，这是推进基本公共服务均等化的一项具体而有力的突破性举措，直指随迁子女教育这一民生痛点。未来，还需进一步深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。同时，健全“人地钱挂钩”政策配套，即财政转移支付、城镇建设用地新增指标、基建投资安排等与农业转移人口市民化数量挂钩，激励地方政府积极为外来人口提供公共服务。此外，要着力提高农业转移人口的劳动技能和综合素质，保障其随迁子女在流入地平等接受义务教育，扩大普惠性学前教育资源，将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，提高其基本医疗保险、养老保险参保率。

（二）优化城镇规模结构，推动城市发展方式转型

推进超大特大城市治理现代化：针对“大城市病”，要转变发展方式，合理控制城市规模和人口密度，有序疏解非首都功能等非核心功能。同时，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平，加强城市风险防控，建设韧性城市，提高城市应对自然灾害、公共卫生事件等风险的能力。

加快城市群一体化和都市圈同城化发展：这是未来城镇化的主体形态。要增强城市群和中心城市辐射带动能力，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。以城市群、都市圈为单位，统筹规划建设轨道交通、高速公路、市政管网等基础设施，推进教育、医疗、文化等公共服务共建共享。

建设现代化人民城市：城市发展要坚持以人民为中心，从外延扩张式转向内涵提升式。要高质量推进城市更新，这不仅仅是物理空间的改造，更是社会治理、功能提升、文化传承的系统工程。要稳步实施城镇老旧小区、城中村改造，完善水电路气信等基础设施，加装电梯、配建停车设施，改善居民生活环境。同时，盘活城市存量土地和闲置房屋设施，提高土地利用效率。加强城市基础设施生命线安全工程建设（如燃气、供水、排水、供热等管道老化更新改造），推动城市治理智慧化精细化，全面提升城市的创新功能、宜居水平、文化魅力、安全韧性和文明程度，建设让人民生活更美好的现代化人民城市。

（三）分类引导、扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设

县城是城乡融合发展的关键纽带，是农民就地就近城镇化的重要载体。政府工作报告强调要“优化县域基础设施布局和公共资源配置，发展县域特色产业，推动县域经济高质量发展”。这指明了县城发展的方向：

发展特色产业是根本：各县必须立足自身资源禀赋、区位条件和产业基础，培育“一县一业”、“一镇一品”的特色产业集群，避免“千县一面”的同质化竞争。可以围绕服务农业生产，发展农产品精深加工、仓储物流、电商营销；可以依托资源和文化，发展特色手工业、文化旅游、健康养老等产业。

强化县域综合服务能力：按照“缺什么补什么”的原则，优化县城基础设施和公共服务布局。完善市政设施，提升教育、医疗、养老、文化等公共服务供给质量和可及性，增强县城对农村人口和返乡人口的吸引力、承载力。

促进城乡产业协同：推动城乡产业融合发展，引导城市资本、技术、人才下乡，鼓励农业与二三产业深度融合，发展乡村旅游、休闲农业、农村电商等新业态，破解城乡产业“两张皮”问题。专家指出，当前县域发展面临产业基础薄弱、人才持续外流、公共服务短板明显、城乡要素流动不畅等挑战。破解之道在于以产业为核心，以基础设施和公共服务为支撑，以深化改革为动力，推动城乡要素平等交换、双向流动，使县城真正成为连接城市与乡村、促进共同富裕的战略支点。

第八章加强海洋开发利用保护：拓展高质量发展的蓝色空间，建设海洋强国 

海洋蕴藏着丰富的资源，是高质量发展的战略要地，也是我国未来发展的潜力所在。“十五五”规划纲要第三十二章提出坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，加快建设海洋强国，体现了对海洋战略地位的高度重视。

（一）推动海洋经济向高质量、绿色化、集群化发展

海洋经济是壮大国民经济的重要引擎。要加强海洋科技创新能力，突破海洋工程装备、海洋生物医药、海洋可再生能源等领域的关键核心技术。巩固提升海洋船舶、海洋工程装备等传统优势产业，同时壮大海洋新兴产业，如海洋药物与生物制品、海水淡化与综合利用、海洋可再生能源（海上风电、潮汐能等）、海洋信息服务等。积极发展现代航运服务业，提升港口枢纽能级和国际航运服务能力。2026年政府工作报告特别提出“加强主要海湾整体规划，做强做优做大海洋产业”。海湾是海洋经济活动最集中的区域，全球约70%的主要港口位于海湾。对渤海湾、杭州湾、粤港澳大湾区海域、北部湾等重要海湾进行整体规划、保护性开发，有利于优化海洋产业空间布局，形成各具特色的海洋产业集群。广东提出“打造海上新广东”，海南谋划“再造一个‘海上海南’”，都体现了向海图强、做大做强蓝色经济的战略雄心。

（二）坚持生态优先，保护海洋生态环境

海洋资源开发必须以保护为前提。要加强海洋资源调查、观测和监测能力建设，摸清海洋资源家底和环境状况。推进海洋能源、矿产、空间等资源的科学、有序、可持续开发利用，严禁无序、过度开发。实施蓝色海湾整治、海岸带保护修复、红树林保护修复等重大生态工程，加强重点海域入海污染物总量控制，严格管控围填海活动，保护海洋生物多样性，保障海洋资源的永续利用。

（三）坚决维护国家海洋权益与安全

海洋权益事关国家主权和发展利益。要强化深海、极地科学考察的支撑保障体系建设，提升深远海探测、开发和保护能力。积极参与全球海洋治理，推动构建海洋命运共同体。同时，坚定维护国家领土主权和海洋权益，加强海上维权执法力量建设，提高海事司法能力，有效应对各类海上安全风险与挑战，为我国海洋经济发展和海上活动提供坚强的安全保障，营造和平稳定的海上环境。

第九章实施保障与政策建议：健全长效机制，确保战略蓝图化为生动实践 

宏伟的蓝图需要有效的实施机制和有力的政策保障才能变为现实。为确保“十五五”区域协调发展战略的各项部署落地生根、取得实效，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的实施保障体系。

（一）强化规划引领与战略协同，形成政策合力

国家“十五五”规划纲要是区域协调发展的总纲领。各地区、各部门必须主动对标对表，在编制本地区、本领域的“十五五”规划、年度计划及相关专项规划时，确保与国家战略意图保持高度一致，实现战略目标、重大任务、空间布局、政策取向的有效衔接和层层传导。要特别注重区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略之间的统筹协调。例如，在实施京津冀协同发展战略时，必须同步考虑主体功能区定位和新型城镇化要求；在推进西部大开发时，要注重与“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展等战略的协同。国家层面应建立健全跨部门、跨区域的规划协调机制，防止政策冲突、项目重复，形成“多规合一”、同向发力的政策合力。

（二）深化关键领域体制机制改革，破除制度障碍

加快建设全国统一大市场：这是促进区域协调发展的基础性、关键性改革。必须纵深推进，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，清理废除妨碍生产要素市场化配置和商品服务自由流通的各项规定与做法。深化要素市场化配置改革，促进劳动力、资本、技术、数据等要素自主有序流动，提高要素配置效率。只有建立统一开放、竞争有序的国内大市场，价格信号才能真实反映要素稀缺程度，才能真正引导资源向效率更高的地区和企业流动，实现区域间的优势互补。

完善财政、金融与投资政策：财政政策要发挥好均衡区域间财力的作用，加大一般性转移支付力度，完善对重点生态功能区、农产品主产区、资源枯竭地区等的纵向转移支付和横向生态补偿机制。金融政策要定向支持，发展绿色金融、普惠金融，引导金融机构增加对中西部地区、乡村振兴重点领域的信贷投放。投资政策要优化结构，中央预算内投资、地方政府专项债券等要向促进区域协调发展的重大基础设施、公共服务、生态环保等项目倾斜。

创新政绩考核评价机制：指挥棒决定方向。必须建立并实施差异化的绩效考核体系，引导各地按照主体功能定位发展。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等指标的考核；对重点开发地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益等；对农产品主产区，实行农业优先的考核，强化农产品保障能力；对重点生态功能区，实行生态保护优先的考核，主要考核生态产品供给能力和环境质量。通过分类考核，引导地方政府树立正确的政绩观，从追求GDP增速转向追求高质量发展。

（三）树立正确政绩观，因地制宜探索发展新模式

地方政府是落实区域协调发展战略的关键主体。各级领导干部必须牢固树立大局意识、全局观念，深刻理解本地区在全国发展大局中的角色和定位，自觉打破“一亩三分地”的思维定式。要善于将国家战略导向、宏观政策与本地实际相结合，创造性地开展工作，探索符合自身条件的高质量发展路径。坚决防止脱离实际、盲目攀比，杜绝搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。鼓励地方在法律法规和国家政策框架内大胆试、大胆闯，在产业发展、城乡融合、生态补偿、区域合作等方面形成一批可复制可推广的经验做法，为全国区域协调发展贡献地方智慧。

第十章结论与展望 

“十五五”时期关于优化区域经济布局、促进区域协调发展的战略部署，是一个体系完整、逻辑严密、指向明确的宏大系统工程。它以“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”为总目标，通过“增强区域发展协调性”筑牢全域协同的稳固基础，通过“促进区域联动发展”打通要素自由流动的关键经脉，通过“优化国土空间发展格局”框定可持续发展的生态基底，通过“深入推进以人为本的新型城镇化”激活城乡融合的内生动力，通过“加强海洋开发利用保护”拓展未来发展的蓝色空间。这五个维度相互关联、相互支撑，共同构成了新时期区域协调发展的“四梁八柱”和行动路线图。

这一战略框架的核心创新与突出特点，在于实现了三大深刻转变：一是从侧重“板块布局”转向更加注重“体系协同”和“联动融合”。不再孤立地看待某个区域，而是将全国作为一个有机整体，强调城市群、都市圈内部的同城化，以及不同板块、战略区之间的联动与合作。二是从侧重于“补齐短板”转向“优势互补”和“提质增效”。更加强调各地区发挥比较优势，在专业化分工和产业链协作中提升整体效率，而非简单地对欠发达地区进行“输血”。三是从过去较多依赖政府主导的“对口帮扶”、“政策倾斜”，转向更加注重市场主导、制度保障的“利益共享”和“合作共赢”。通过建设全国统一大市场、健全跨区域合作与利益分享机制，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。

其最终目的，是构建一个能够有力支撑中国经济高质量发展的现代化空间生产力体系。这个体系，既通过强化京津冀、长三角、粤港澳大湾区等核心增长极的引擎作用，保持国家的整体创新活力与国际竞争力；又通过合理的区域分工和高效统一的要素市场，提升全国经济的整体运行效率与韧性；更通过提升中西部地区、农村地区的发展水平和城乡居民收入，释放出超大规模市场的巨大内需潜力，为构建新发展格局提供坚实支撑。这不仅是地理空间上的经济重构，更是发展理念、治理方式的深刻变革。

展望未来，随着“十五五”规划纲要各项部署的扎实稳步推进，一幅“各美其美、美美与共”的区域协调发展壮丽新图景必将在中国大地上徐徐展开。东部地区的创新引领、中部地区的加快崛起、西部地区的开发开放、东北地区的全面振兴将更加协调并进；陆海统筹、城乡融合的发展态势将更加深入；全国统一大市场将更加畅通无阻；全体人民迈向共同富裕的道路将更加宽阔平坦。这不仅是经济发展的必然要求，更是实现社会公平正义、推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的坚实空间基础与地域保障。我们有理由相信，一个优势互补、高质量发展的区域经济新格局，必将为2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，贡献磅礴而持久的空间力量。

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