摘要

“十五五”时期（2026—2030年）是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。2026年3月13日正式公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）以及2026年政府工作报告，将“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”置于全面深化改革的核心位置，作为推动中国式现代化取得决定性进展的根本保障。本文基于国家最新权威政策文件和公开数据，系统解读“十五五”时期加快构建高水平社会主义市场经济体制的战略部署、理论内涵与实践路径。文章首先梳理了高水平社会主义市场经济体制的理论演进与时代内涵；其次深入分析了“十五五”时期我国深化经济体制改革面临的机遇与挑战；然后从“充分激发各类经营主体活力”、“加快完善要素市场化配置体制机制”、“健全宏观经济治理体系”三个维度详细阐述了构建高水平社会主义市场经济体制的具体举措；接着探讨了改革协同机制、国际经验借鉴、面临挑战及应对策略；最后分析了改革实施路径与预期成效。研究表明，“十五五”时期通过系统性、整体性、协同性改革，我国将建成更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，有效市场和有为政府更好结合，为2035年基本实现社会主义现代化提供强大制度保障和动力支撑。

关键词：十五五规划；社会主义市场经济体制；高质量发展；经济体制改革；全国统一大市场

第一章引言：研究背景、问题提出与意义

1.1 研究背景 

2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，标志着我国正式进入“十五五”时期。2026年3月13日，新华社受权全文播发该规划纲要，次日单行本由人民出版社出版发行。与此同时，2026年政府工作报告于3月5日由国务院总理李强在十四届全国人大四次会议上正式发布，明确了“十五五”开局之年的工作重点。2026年全国两会精神的核心要义，正是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，发展新质生产力，增进民生福祉，保持社会稳定，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步。

“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期。这一时期，我国发展环境面临深刻复杂变化：国际层面，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破；国内层面，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，但发展不平衡不充分问题仍然突出，有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点。面对国际风云变幻和各种风险挑战，必须保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战，集中力量办好自己的事，统筹布局、精心安排，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，以高质量发展的确定性应对各种不确定性，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。

在此背景下，“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”成为“十五五”规划纲要的第六篇专章主题，并被置于2026年政府工作报告重点改革任务之首。这一战略部署不仅是对党的二十届三中全会改革部署的深化落实，更是应对新形势、把握新机遇、塑造新优势的关键举措。从历史维度看，这是我国经济体制改革进入攻坚期和深水区的必然选择，标志着改革从单项突破向系统集成转变；从理论维度看，这是对社会主义市场经济理论的创新发展，探索有效市场与有为政府更好结合的实践路径；从实践维度看，这是破除制约高质量发展体制机制障碍、激发全社会内生动力和创新活力的根本途径。

1.2 问题提出 

当前，我国社会主义市场经济体制已基本建立，但距离“高水平”要求仍有差距，制约高质量发展的体制机制障碍依然存在。从市场主体活力看，虽然“两个毫不动摇”方针得到坚持，但各类所有制经济平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的环境仍需优化。国有企业改革需进一步深化，核心功能和核心竞争力有待增强；民营经济发展面临市场准入、融资支持、权益保护等方面的隐性壁垒；个体工商户和中小微企业抗风险能力较弱，2025年尽管实施了大规模减税降费，但部分企业仍感经营压力。从要素市场化配置看，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素流动仍存在体制机制障碍，城乡统一的建设用地市场尚未完全建立，劳动力在城乡、区域、行业间自由流动仍受户籍、社保等制约，资本市场服务实体经济能力有待提升，数据要素确权、流通、交易、收益分配等基础制度亟待完善。从宏观经济治理看，政府与市场关系仍需进一步理顺，宏观调控的预见性、针对性、有效性有待提高，财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等协调配合机制不够完善，防范化解重大风险的长效机制尚不健全。

如何破解这些深层次体制机制障碍？如何构建更加系统完备、科学规范、运行有效的高水平社会主义市场经济体制？如何通过深化改革为高质量发展注入强大动力？这些成为“十五五”时期必须回答的重大课题。“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”正是对这些问题的系统性回应。这一战略部署的核心逻辑在于：通过深化经济体制改革，破除制约生产力发展的体制机制障碍，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现有效市场和有为政府更好结合，为高质量发展提供制度保障和动力支撑。具体而言，需要解决三个关键问题：第一，如何充分激发各类经营主体活力，形成国有经济、民营经济、外资经济共同发展的良好格局？第二，如何加快完善要素市场化配置体制机制，提高全要素生产率？第三，如何健全宏观经济治理体系，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性？

1.3 研究意义 

理论意义方面，本研究有助于深化对社会主义市场经济规律的认识，丰富中国特色社会主义政治经济学理论内涵。中国作为全球最大的发展中国家和社会主义国家，其通过构建高水平社会主义市场经济体制的实践，为发展经济学和制度经济学提供了新的案例和理论素材。传统市场经济理论多基于西方资本主义国家实践，对社会主义与市场经济结合的研究不足。中国实践将填补这一理论空白，为后发国家实现现代化提供制度创新的中国方案。特别是中国在坚持社会主义基本制度前提下，如何通过深化改革实现有效市场与有为政府的有机结合，将为市场经济理论创新提供宝贵经验。

实践意义方面，本研究系统解读国家最新改革部署和政策举措，为各级政府、企业和社会各界准确把握“十五五”时期改革方向提供参考。对于政府部门，有助于理解改革意图、把握工作重点、制定实施细则；对于企业，有助于洞察市场趋势、调整经营战略、把握改革红利；对于研究机构，有助于明确研究方向、开展政策评估、提供决策咨询。同时，通过分析改革实施中的挑战与对策，为政策完善和有效落地提供思路。例如，在激发经营主体活力方面，如何平衡国有企业做强做优做大与促进民营经济发展壮大的关系；在要素市场化配置方面，如何协调效率与公平、发展与安全的关系；在宏观经济治理方面，如何统筹短期稳增长与长期调结构目标。

政策意义方面，本研究基于权威政策文本和最新数据，全面梳理“十五五”时期构建高水平社会主义市场经济体制的政策体系，有助于推动各项改革协同发力，形成改革合力。当前，经济体制改革涉及市场主体、要素市场、宏观经济治理等多个领域，存在改革措施碎片化、协调不足等问题。本研究通过系统分析，提出改革协同框架，为构建“系统集成、协同高效”的改革体系提供参考。特别是如何实现有效市场与有为政府的动态平衡，如何协调经济体制改革与其他领域改革，如何平衡改革力度、发展速度与社会可承受度，都需要深入研究和系统设计。

第二章理论框架：高水平社会主义市场经济体制的内涵与特征

2.1 社会主义市场经济体制的理论演进 

社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新，是改革开放以来我国取得经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的根本制度保障。其理论演进经历了从探索、建立到完善、再到追求“高水平”的四个阶段。

第一阶段（1978-1992年）：理论探索与初步实践。党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”，党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”，市场机制的作用逐步得到承认。这一时期，农村家庭联产承包责任制改革、城市国有企业放权让利改革、价格双轨制改革等实践，为社会主义市场经济理论的形成积累了宝贵经验。

第二阶段（1992-2012年）：理论确立与体制建立。1992年邓小平南方谈话明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”党的十四大正式提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，实现了社会主义经济理论的重大突破。此后，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，构建了社会主义市场经济体制的基本框架。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，市场在资源配置中的作用不断强化。这一时期，国有企业改革、分税制改革、金融体制改革、加入世界贸易组织等重大改革举措相继推出，社会主义市场经济体制基本建立。

第三阶段（2012-2022年）：理论深化与体制完善。党的十八大提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这是对市场与政府关系认识的又一次飞跃。党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出顶层设计，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。党的十九大将“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”写入党章。党的十九届四中全会将“社会主义市场经济体制”纳入社会主义基本经济制度。这一时期，“放管服”改革、供给侧结构性改革、国资国企改革、要素市场化配置改革等深入推进，社会主义市场经济体制更加成熟定型。

第四阶段（2022年至今）：理论创新与高水平建设。党的二十大提出“构建高水平社会主义市场经济体制”，标志着社会主义市场经济体制建设进入新阶段。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署。2026年“十五五”规划纲要专篇部署“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”，明确了新时期经济体制改革的目标任务和路径举措。这一阶段的核心特征是：从“建立”到“完善”再到“高水平”，改革重点从破除旧体制转向构建新体制，从单项突破转向系统集成，从政策调整转向制度创新。

2.2 高水平社会主义市场经济体制的核心内涵 

高水平社会主义市场经济体制是社会主义基本经济制度与市场经济运行机制在更高层次、更广范围、更深程度的有机结合，其核心内涵体现在五个“高”上：

第一，高标准的市场体系。建设统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系，实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范。具体包括：全国统一大市场基本建成，商品和要素自由流动，制度规则统一，市场监管公平；市场基础制度更加健全，产权保护全面加强，市场准入负面清单制度全面实施，公平竞争审查制度刚性约束；市场基础设施高效联通，现代流通体系完善，社会物流总费用与GDP比率持续下降；市场环境和质量明显提升，消费者权益得到充分保护，市场信用体系健全，营商环境市场化法治化国际化水平显著提高。

第二，高效率的要素配置。要素市场化配置改革取得重大进展，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。具体包括：土地要素，城乡统一的建设用地市场基本形成，农村集体经营性建设用地入市规模扩大，盘活存量建设用地机制完善；劳动力要素，户籍制度改革深化，劳动力和人才社会性流动渠道畅通，技术技能评价制度健全；资本要素，多层次资本市场健康发展，直接融资比重显著提高，金融产品和服务丰富；技术要素，科技成果转化机制顺畅，知识产权保护严格，技术交易市场活跃；数据要素，数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等基础制度建立健全，数据要素价值充分释放；能源要素，电力、油气等市场化改革深化，价格形成机制完善。

第三，高活力的市场主体。各类所有制经济平等竞争、共同发展，企业创新创造活力充分迸发。具体包括：国有企业做强做优做大，国有经济战略支撑作用增强，国有企业核心竞争力提升；民营经济发展壮大，市场准入限制持续破除，融资支持力度加大，合法权益有效保护；外商投资环境优化，准入前国民待遇加负面清单管理制度全面落实，外资企业国民待遇保障；个体工商户和中小微企业健康发展，分型分类精准帮扶机制完善；企业家精神大力弘扬，年轻一代企业家健康成长；平台经济规范健康持续发展，平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展格局形成。

第四，高效能的政府治理。有效市场与有为政府更好结合，宏观经济治理体系更加完善，政府作用更好发挥。具体包括：宏观经济治理能力提升，跨周期设计和逆周期调节有机结合，政策协同性增强；政府与市场边界清晰，政府职能转变到位，行政审批制度改革深化；法治政府建设深入推进，政府行为全面纳入法治轨道；公共服务体系健全，基本公共服务均等化水平提高；风险防控机制完善，防范化解重大风险能力增强。

第五，高水平的对外开放。制度型开放深入推进，国内国际双循环相互促进，开放型经济新体制基本形成。具体包括：规则、规制、管理、标准等制度型开放扩大，与国际高标准经贸规则衔接；贸易和投资自由化便利化水平提升，进出口结构优化，利用外资和对外投资协调发展；共建“一带一路”高质量发展，国际合作空间拓展；参与全球经济治理能力增强，国际话语权和影响力提升。

2.3 高水平社会主义市场经济体制与高质量发展的关系 

构建高水平社会主义市场经济体制与推动高质量发展之间存在内在的辩证统一关系，二者相互促进、相辅相成。

高水平社会主义市场经济体制是高质量发展的制度保障。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，其核心要求是经济发展从“有没有”转向“好不好”，实现质的有效提升和量的合理增长。这需要一套与之相适应的体制机制来保障。高水平社会主义市场经济体制通过完善产权保护、市场准入、公平竞争等基础制度，激发各类市场主体创新活力；通过深化要素市场化配置改革，提高全要素生产率；通过健全宏观经济治理体系，保持经济平稳健康运行；通过扩大高水平对外开放，提升国际竞争力。这些制度安排为高质量发展提供了坚实的制度基础。2025年我国经济顶压前行、展现强大韧性，国内生产总值增长5%，总量达到140.19万亿元，高技术制造业、装备制造业增加值分别增长9.4%、9.2%，单位国内生产总值能耗降低5.1%，这些成绩的取得离不开社会主义市场经济体制的不断完善。

高质量发展是高水平社会主义市场经济体制的目标导向。经济体制改革必须围绕发展这个第一要务展开，服务于高质量发展目标。高水平社会主义市场经济体制的建设，必须坚持以推动高质量发展为主题，各项改革举措都要有利于提高经济发展质量效益，有利于促进创新驱动发展，有利于维护社会公平正义，有利于实现共同富裕。例如，要素市场化配置改革要促进资源向高效率领域流动，提高全要素生产率；国有企业改革要增强核心功能、提升核心竞争力，更好服务国家战略；宏观经济治理要更加注重精准有效，避免大水漫灌，提高政策效能。2026年政府工作报告将“高质量发展取得显著成效”放在“十五五”时期七大主要目标之首，这为经济体制改革明确了方向。

二者统一于中国式现代化的伟大实践。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化在经济领域的重要体现，高质量发展是中国式现代化的本质要求。通过构建高水平社会主义市场经济体制，推动高质量发展，最终目的是实现全体人民共同富裕，促进人的全面发展和社会全面进步。这体现了社会主义制度的优越性，也展现了市场经济在资源配置中的效率优势。2026年“十五五”规划纲要明确提出，到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平，这一目标的实现离不开高水平社会主义市场经济体制的支撑和高质量发展的推进。

第三章“十五五”时期深化经济体制改革的机遇与挑战 

3.1 国际环境：变局中的改革窗口期 

“十五五”时期，我国深化经济体制改革面临的国际环境复杂严峻，但危中有机，改革窗口期依然存在。

挑战方面：第一，逆全球化思潮抬头，保护主义、单边主义加剧。美国等西方国家推动“脱钩断链”、“去风险化”，对我国高科技领域实施封锁打压，2025年我国对外贸易明显承压。这要求我们必须加快构建自主可控的产业体系，深化科技体制改革，突破关键核心技术“卡脖子”问题。第二，全球产业链供应链重构加速。疫情和地缘冲突暴露了全球供应链的脆弱性，各国更加重视产业链安全，推动供应链本土化、区域化、多元化。这要求我们必须增强国内大循环内生动力和可靠性，通过深化要素市场化改革，提升产业链供应链韧性和安全水平。第三，国际经贸规则面临重塑。世界贸易组织改革陷入僵局，区域贸易协定成为主流，数字贸易、绿色贸易等新规则不断涌现。这要求我们必须适应国际规则变化，推进制度型开放，在参与国际规则制定中维护我国发展利益。

机遇方面：第一，新一轮科技革命和产业变革深入发展。人工智能、生物技术、新能源、新材料等领域技术突破，为深化经济体制改革提供了新动力。通过改革破除制约新质生产力发展的体制机制障碍，能够抢占未来发展制高点。2025年我国人工智能、生物医药、机器人、量子科技等研发应用走在世界前列，芯片自主研发有了新突破，这为深化改革奠定了技术基础。第二，全球治理体系变革加速。发展中国家群体性崛起，国际力量对比朝着有利于发展中国家的方向调整。我国在国际经济治理中的话语权提升，为参与国际规则制定提供了机遇。通过深化改革开放，能够更好利用国内国际两个市场两种资源。第三，我国国际影响力持续提升。2025年成功举办上海合作组织天津峰会、全球妇女峰会、中拉论坛第四届部长级会议等重大主场外交活动，为深化改革开放营造了有利外部环境。通过扩大高水平对外开放，能够倒逼国内改革，提升国际竞争力。

3.2 国内基础：改革进入攻坚期和深水区 

经过四十多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已基本建立，但改革进入攻坚期和深水区，剩下的都是难啃的硬骨头。

改革成就显著：第一，市场主体活力持续迸发。截至2025年底，我国市场主体总量超过1.8亿户，其中企业超过5800万户，个体工商户超过1.2亿户。民营经济贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。第二，市场体系不断完善。商品和服务市场97%以上的价格由市场形成，要素市场化配置改革稳步推进。全国统一大市场建设取得积极成效，市场准入负面清单制度全面实施，公平竞争审查制度刚性约束强化。第三，宏观调控更加成熟。跨周期设计和逆周期调节有机结合，财政政策、货币政策、就业政策、产业政策、区域政策等协同性增强。2025年面对复杂严峻形势，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，有力对冲了经济下行压力。第四，对外开放水平全面提升。外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度全面实行，自由贸易试验区增至22个，海南自由贸易港启动全岛封关运作。2025年进出口量稳质升，出口增长6.1%，新设外资企业数量增长19.1%。

改革难点突出：第一，深层次体制机制障碍依然存在。政府与市场关系尚未完全理顺，行政审批制度改革仍需深化，一些领域存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”。要素市场化配置程度不高，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素流动仍存在体制机制障碍。第二，利益固化藩篱难以突破。改革进入深水区，触及深层次利益调整，既得利益群体可能成为改革阻力。例如，破除地方保护和市场分割涉及地方利益，深化国有企业改革涉及国有资产管理体制，推进收入分配改革涉及不同群体利益关系。第三，改革协同性有待加强。经济体制改革与其他领域改革衔接不够，改革措施碎片化问题依然存在。例如，户籍制度改革与基本公共服务均等化改革不同步，制约了劳动力自由流动；金融体制改革与实体经济需求不匹配，中小企业融资难融资贵问题尚未根本解决。第四，风险挑战交织叠加。房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域风险隐患仍然存在，改革需要统筹发展和安全，防范化解重大风险。2025年深入实施一揽子化债方案，有序置换地方政府存量隐性债务，持续压减融资平台数量，地方债务结构不断优化；一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，但风险化解仍需持续用力。

3.3 “十五五”时期改革的战略定位 

基于对国内外环境的科学分析，“十五五”规划纲要明确了这一时期深化经济体制改革的战略定位，为未来五年改革指明方向。

承前启后的关键阶段：“十五五”时期是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键五年，改革成效直接关系到2035年基本实现社会主义现代化目标的实现。从时间节点看，“十五五”规划实施期与党的二十大提出的二〇三五年远景目标时间点高度契合，改革必须为长远发展奠定制度基础。从改革任务看，这一时期要推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，必须通过深化改革破除体制机制障碍，释放发展活力。国家发展改革委副主任郑备指出：“根据党中央的战略部署，全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，需要3个五年规划来实现。‘十四五’是第一个、已经实现了良好开局，‘十六五’是收官期，‘十五五’具有承前启后的重要地位。”

系统集成的攻坚时期：改革从单项突破转向系统集成，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出部署，“十五五”时期是落实改革部署的关键时期。改革重点包括：坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展；加快完善要素市场化配置体制机制，破除妨碍生产要素市场化配置的障碍；健全宏观经济治理体系，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。这些改革任务相互关联、相互促进，必须统筹推进、协同发力。

制度定型的重要窗口：推动各方面制度更加成熟更加定型，是“十五五”时期改革的重要目标。经过多年改革实践，社会主义市场经济体制的基本框架已经建立，但一些领域制度还不够完善，需要进一步定型化、法治化。例如，全国统一大市场建设需要制定专门条例，要素市场化配置需要完善基础制度，宏观经济治理需要健全长效机制。通过“十五五”时期的改革，将使社会主义市场经济体制更加成熟定型，为高质量发展提供稳定可靠的制度保障。

风险防控的底线思维：改革必须统筹发展和安全，守住不发生系统性风险的底线。当前，我国发展面临的风险挑战增多，改革需要更加注重风险防控。例如，深化金融体制改革要防范金融风险，推进房地产市场改革要防范房地产风险，化解地方政府债务要防范财政风险。改革方案设计要充分考虑风险因素，建立健全风险预警和处置机制，确保改革平稳推进。

第四章充分激发各类经营主体活力

经营主体是经济的力量载体，激发各类经营主体活力是构建高水平社会主义市场经济体制的核心任务。“十五五”规划纲要第十八章专章部署“充分激发各类经营主体活力”，2026年政府工作报告也将此作为深化改革的重点任务。坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，形成国有经济、民营经济、外资经济相互促进、共同发展的良好格局，是“十五五”时期经济体制改革的首要任务。

4.1 深化国资国企改革：做强做优做大国有资本和国有企业 

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。“十五五”时期，国资国企改革将聚焦增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，推动国有资本和国有企业做强做优做大。

4.1.1 优化国有经济布局和结构调整

制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这一部署体现了国有经济战略支撑作用的强化，要求国有资本更多投向涉及国家战略安全、国计民生和未来发展的关键领域。具体措施包括：第一，在国家安全领域，加强国防军工、能源资源、粮食储备、网络信息等关键领域国有资本投入，保障国家战略安全。第二，在国民经济命脉领域，巩固国有经济在基础产业、基础设施、重要矿产资源等领域的控制力，维护国民经济命脉安全。第三，在公共服务领域，加大国有资本在公共交通、供水供电、污水处理、垃圾处理等公益性领域的投入，提高公共服务质量和效率。第四，在应急能力领域，加强国有资本在应急救援、物资储备、公共卫生等领域的布局，提升国家应急管理能力。第五，在前瞻性战略性新兴产业领域，引导国有资本投向集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、量子科技、人工智能等未来产业，培育新质生产力。

加强战略性重组和专业化整合，提升国有资本配置效率。通过市场化方式推进国有企业重组整合，减少同质化竞争，打造具有全球竞争力的世界一流企业。具体路径包括：横向整合，推动同行业国有企业合并重组，形成规模效应和协同效应；纵向整合，推动产业链上下游国有企业整合，提升产业链控制力和竞争力；专业化整合，将分散在不同企业的同类业务整合到专业平台公司，提高专业化运营水平。2026年政府工作报告提出“制定和实施进一步深化国资国企改革方案”，预计将出台更具体的重组整合方案。

4.1.2 深化国有企业分类改革

进一步明晰不同类型国有企业功能定位，加强主责主业管理，建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理体制。国有企业分类改革是提高国有企业效率的关键举措，根据国有企业功能定位实施差异化监管、考核和改革。

商业一类企业（充分竞争行业和领域）：以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动。改革重点包括：完善公司治理结构，建立健全现代企业制度；推进混合所有制改革，引入战略投资者，优化股权结构；健全市场化经营机制，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，完善市场化选人用人机制；强化激励约束机制，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。

商业二类企业（关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域）：以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业为主要目标，既要追求经济效益，也要注重社会效益。改革重点包括：加强主责主业管理，严格控制非主业投资；完善中国特色现代企业制度，把党的领导融入公司治理各环节；健全市场化经营机制，在保障国家战略任务前提下提高运营效率；建立战略使命评价制度，考核既要看经济效益，也要看战略任务完成情况。

公益类企业（保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的企业）：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。改革重点包括：加强成本规制，建立健全公共服务成本监审制度；完善财政补贴机制，根据企业承担公共服务任务情况给予合理补贴；健全绩效考核体系，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、保障能力等。

4.1.3 完善中国特色现代企业制度

中国特色现代企业制度是国有企业改革的方向，其核心是把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。

完善公司治理结构：明确党组织、董事会、经理层等治理主体的权责边界，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。具体措施包括：全面落实“党建入章”，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位；完善“双向进入、交叉任职”领导体制，符合条件的党组织领导班子成员通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层成员中符合条件的党员依照有关规定和程序进入党组织领导班子；健全董事会建设，落实董事会职权，提高外部董事比例，增强董事会独立性和专业性。

健全市场化经营机制：推动国有企业真正按市场化机制运营，提高活力和效率。具体措施包括：全面推行经理层成员任期制和契约化管理，明确任期期限、岗位职责、业绩目标、薪酬待遇、退出规定等，实现“能上能下”；全面推进市场化用工，实行公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出制度，实现“能进能出”；健全市场化薪酬分配机制，实行与业绩考核结果挂钩的差异化薪酬，实现“能增能减”。

提升价值创造能力：引导国有企业聚焦主责主业，提高资本回报水平和价值创造能力。具体措施包括：加强精益管理，降本增效，提高运营效率；加大研发投入，提升创新能力，培育核心竞争力；优化资本结构，降低资产负债率，提高资产质量；加强品牌建设，提升产品和服务质量，增强市场竞争力。

4.1.4 健全国资监管体制

完善国资监管体制，更好发挥国有资本投资、运营公司作用。从管企业向管资本转变，是国资监管体制改革的核心。

优化监管方式：以管资本为主加强国有资产监管，更多运用法治化、市场化监管方式，提高监管效能。具体措施包括：制定权力和责任清单，明确监管边界；加强事中事后监管，减少事前审批；完善国有资产基础管理制度，实现国有资产全生命周期管理；健全违规经营投资责任追究制度，防止国有资产流失。

发挥两类公司作用：改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台。国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用；国有资本运营公司以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展。2026年将进一步完善两类公司功能定位和运作模式，提高国有资本配置效率。

健全国有经济和国有企业增加值核算制度：科学准确核算国有经济和国有企业增加值，客观反映国有经济贡献。这将为评价国有经济绩效、制定国有经济政策提供数据支撑。

支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合。这有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。具体形式包括：设立混合所有制企业，国有资本和民营资本共同出资、共同经营、共担风险、共享收益；开展产业链协作，国有企业和民营企业在研发、生产、销售等环节深度合作；共享资源要素，国有企业向民营企业开放技术、人才、市场等资源，民营企业向国有企业提供灵活机制、创新活力。

4.2 促进民营经济发展壮大：完善民营经济促进法配套法规政策 

民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。“十五五”时期，促进民营经济发展壮大将从法律保障、政策支持、环境优化等多方面发力，让民营经济创新源泉充分涌流、创造活力充分迸发。

4.2.1 完善法律保障体系

完善民营经济促进法配套法规政策，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益。2026年政府工作报告明确提出这一任务，标志着民营经济发展进入法治保障新阶段。

平等使用生产要素：破除所有制歧视，保障民营企业在获取土地、资金、人才、技术、数据等生产要素方面享有平等权利。具体措施包括：在土地使用方面，民营企业与国有企业同等适用土地供应政策，工业用地可采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等方式供应；在融资支持方面，完善民营企业融资增信支持体系，健全风险分担机制，提高民营企业贷款可获得性；在人才引进方面，民营企业引进的高层次人才同等享受人才政策待遇；在技术获取方面，支持民营企业参与国家重大科技项目，享受研发费用加计扣除等税收优惠政策；在数据使用方面，民营企业平等参与数据要素市场化配置。

公平参与市场竞争：全面实施市场准入负面清单制度，清单之外领域各类市场主体皆可依法平等进入。具体措施包括：清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，对各类市场主体一视同仁；在政府采购、招标投标、资质许可、标准制定等方面，不得设置或变相设置歧视性条款；强化公平竞争审查刚性约束，完善审查规则和程序，健全第三方评估机制；加强反垄断和反不正当竞争执法，防止资本无序扩张，维护公平竞争市场秩序。

有效保护合法权益：健全产权保护制度，依法保护民营企业产权和企业家权益。具体措施包括：完善涉企案件申诉、再审机制，纠正侵犯企业产权的错案冤案；严格区分经济纠纷与经济犯罪、民事责任与刑事责任，严禁超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产；建立健全涉政府产权纠纷治理长效机制，解决“新官不理旧账”问题；完善知识产权保护体系，加大对侵犯知识产权行为的惩处力度。

4.2.2 加大政策支持力度

从财税、金融、创新、人才等方面加大对民营经济的支持力度，帮助民营企业解决实际困难。

财税支持：落实落细减税降费政策，降低民营企业经营成本。2025年新增减税降费及退税缓费2.2万亿元，惠及经营主体超过1亿户，“十五五”时期将继续实施制度性减税降费政策。完善政府采购支持政策，提高政府采购中面向中小微企业的预留份额。优化财政资金支持方式，更多采用贷款贴息、融资担保、风险补偿等市场化方式支持民营企业发展。

金融支持：健全民营企业融资支持政策体系，破解融资难融资贵问题。具体措施包括：完善商业银行绩效考核和激励机制，提高民营企业贷款比重；发展普惠金融，增加小微企业首贷、信用贷、无还本续贷；完善民营企业债券融资支持机制，扩大民营企业债券融资规模；发挥多层次资本市场作用，支持符合条件的民营企业上市融资和再融资；规范发展供应链金融，依托产业链核心企业信用为上下游民营企业提供融资服务。

创新支持：支持民营企业参与国家重大科技创新，提升创新能力。具体措施包括：鼓励民营企业承担国家科技计划项目，参与国家实验室、技术创新中心等创新平台建设；支持民营企业牵头组建创新联合体，开展关键核心技术攻关；完善民营企业创新服务体系，提供技术转移、知识产权、检验检测等服务；落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策，降低民营企业创新成本。

人才支持：完善民营企业人才政策，吸引和留住人才。具体措施包括：畅通民营企业专业技术人才职称评审通道，完善技能人才评价制度；支持民营企业引进海外高层次人才，享受同等人才政策待遇；鼓励高校、科研院所科研人员到民营企业兼职或离岗创业；加强民营企业经营管理人才培训，提升企业家素质。

4.2.3 优化发展环境

持续打造一流营商环境，更好支持企业安心经营、高质量发展。营商环境是民营企业生存发展的土壤，必须持续优化。

深化“放管服”改革：进一步精简行政许可事项，降低制度性交易成本。具体措施包括：全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制；推进“证照分离”改革全覆盖，破解“准入不准营”问题；深化工程建设项目审批制度改革，压缩审批时限；推进政务服务标准化规范化便利化，实现“一网通办”、“跨省通办”。

保护企业家合法权益：依法保护企业家财产权、创新权益和自主经营权，营造尊重和激励企业家干事创业的社会氛围。具体措施包括：健全企业家参与涉企政策制定机制，充分听取企业家意见建议；完善企业家容错纠错机制，鼓励创新、宽容失败；加强企业家荣誉激励，宣传优秀企业家典型事迹；规范涉企执法行为，避免选择性执法、任性执法。

构建亲清政商关系：厘清政府和市场、政府和企业边界，做到“亲”而有度、“清”而有为。具体措施包括：建立健全政企沟通机制，畅通民营企业反映问题、提出建议的渠道；规范党政领导干部与民营企业家交往行为，既主动服务企业，又守住廉洁底线；完善民营企业党建工作机制，发挥党组织在民营企业发展中的政治引领作用。

4.2.4 推动平台经济规范健康持续发展

平台经济是数字经济时代的重要组织形式，在促进经济增长、带动就业创业、便利人民生活等方面发挥了重要作用。“十五五”时期，将坚持发展和规范并重，推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展。

健全平台经济治理体系：完善平台经济相关法律法规，明确平台企业主体责任。具体措施包括：制定平台经济领域反垄断指南、数据安全管理条例等法规规章；健全平台企业合规管理机制，督促平台企业依法合规经营；完善平台经济统计监测体系，准确反映平台经济发展状况。

促进平台经济创新发展：支持平台企业加强技术创新、模式创新、业态创新。具体措施包括：鼓励平台企业加大研发投入，突破关键核心技术；支持平台企业拓展国际业务，参与国际竞争；引导平台企业向产业互联网领域延伸，赋能实体经济数字化转型。

保障平台内经营者和劳动者权益：维护公平竞争环境，保护平台内经营者和劳动者合法权益。具体措施包括：规范平台收费行为，禁止平台企业滥用市场支配地位实施“二选一”、大数据杀熟等行为；完善平台内经营者申诉和救济机制，保障其公平交易权；加强新就业形态劳动者权益保障，完善职业伤害保障制度，合理确定劳动报酬和休息休假标准。

4.2.5 分型分类精准帮扶个体工商户发展

个体工商户是我国数量最多的市场主体，在繁荣经济、稳定就业、促进创新、方便群众生活等方面发挥着独特作用。“十五五”时期，将分型分类精准帮扶个体工商户发展。

建立分型分类标准：根据个体工商户的从业人员、营业收入、资产总额等指标，将其划分为“生存型”、“成长型”、“发展型”三种类型，实施差异化帮扶措施。生存型个体工商户以维持基本经营为目标，重点帮助其解决经营场所、融资、社保等实际困难；成长型个体工商户有扩大经营意愿和能力，重点帮助其提升管理水平和市场竞争力；发展型个体工商户具备转型升级潜力，重点引导其向企业化、公司化方向发展。

加大帮扶力度：从税费、金融、社保、培训等方面给予个体工商户支持。具体措施包括：延续实施阶段性降低失业、工伤保险费率政策；对符合条件的个体工商户给予创业担保贷款贴息；开展个体工商户职业技能培训，提升经营能力；简化个体工商户登记手续，推行“一照多址”、“一址多照”。

优化发展环境：为个体工商户创造公平、透明、可预期的发展环境。具体措施包括：清理规范涉个体工商户收费，降低经营成本；保障个体工商户平等参与政府采购活动的权利；完善个体工商户信用评价体系，提供差异化金融服务；加强个体工商户合法权益保护，严厉打击强买强卖、欺行霸市等行为。

4.2.6 下更大力气解决拖欠企业账款问题

拖欠企业账款问题严重影响企业正常经营和健康发展。“十五五”时期，将下更大力气解决拖欠企业账款问题，健全防范和化解拖欠账款长效机制。

健全法律法规：完善相关法律法规，明确拖欠账款行为的法律责任。具体措施包括：修订《保障中小企业款项支付条例》，加大处罚力度；将拖欠账款行为纳入信用记录，实施联合惩戒；完善司法救济机制，提高拖欠账款案件审理效率。

强化源头治理：加强政府投资项目和国有企业采购管理，防止新增拖欠。具体措施包括：严格政府投资项目审批，落实资金保障；规范国有企业采购行为，及时支付账款；完善工程款支付担保制度，防范工程款拖欠。

加大清理力度：开展专项清欠行动，解决存量拖欠问题。具体措施包括：建立拖欠账款台账，实行销号管理；对拖欠账款严重的地区和部门进行约谈、通报；将清理拖欠账款工作纳入政府绩效考核。

4.3 促进外资企业高质量发展：打造市场化法治化国际化一流营商环境 

外资企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分，在推动高质量发展、深化改革开放中发挥着重要作用。“十五五”时期，将稳步扩大制度型开放，打造市场化法治化国际化一流营商环境，促进外资企业高质量发展。

4.3.1 扩大市场准入

以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点，有序扩大数字领域开放，压减跨境服务贸易负面清单。这体现了我国对外开放从商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放的转变。

服务业开放：在金融、教育、医疗、文化等领域进一步放宽外资准入限制。具体措施包括：取消证券公司、基金管理公司、期货公司外资股比限制；允许外资独资设立医疗机构，开展高端医疗服务；放宽文化领域外资准入，允许外资从事娱乐场所、演出经纪机构等业务；扩大增值电信业务开放，取消数据中心、内容分发网络等业务的外资股比限制。

制造业开放：在汽车、船舶、飞机等制造业领域进一步放宽外资准入。具体措施包括：取消乘用车制造外资股比限制，取消同一家外商在国内建立生产同类整车产品的合资企业不超过两家的限制；取消船舶设计、制造、修理等环节外资准入限制；取消通用飞机设计、制造与维修外资准入限制。

农业开放：在种业、农产品加工等领域有序扩大开放。具体措施包括：放宽农作物新品种选育和种子生产外资准入限制；取消稻谷、小麦、玉米收购、批发外资准入限制。

4.3.2 保障公平竞争

全面落实外资企业国民待遇，保障外资企业依法平等参与政府采购、招标投标、标准制定，在资质许可、科技项目、税收优惠等方面享受平等待遇。这有利于营造公平竞争的市场环境，增强外资企业在华发展的信心。

政府采购平等参与：清理政府采购领域对外资企业的歧视性规定，保障外资企业平等参与政府采购活动。具体措施包括：完善政府采购信息公开制度，提高透明度；健全政府采购质疑投诉机制，保障外资企业合法权益；在政府采购评审中，不得对外资企业实行差别待遇或歧视待遇。

标准制定平等参与：支持外资企业依法平等参与标准制定工作。具体措施包括：鼓励外资企业参与国家标准、行业标准、地方标准的制修订；在外资企业集中的领域，支持外资企业牵头或参与制定团体标准；完善标准制定过程中的征求意见机制，充分听取外资企业意见。

资质许可平等待遇：在资质许可方面，外资企业与内资企业适用相同条件和程序。具体措施包括：清理资质许可领域对外资企业的限制性规定；简化外资企业资质许可办理流程，提高审批效率；推动资质许可互认，减少重复认证。

4.3.3 优化营商环境

持续打造市场化法治化国际化一流营商环境，稳定外资预期，增强外资信心。这是吸引和留住高质量外资的关键软实力，涉及政策透明度、法治保障、行政效率、生活便利等方方面面。

提高政策透明度和可预期性：及时公布法律法规、政策措施、行业标准等信息，保障外资企业知情权。具体措施包括：建立健全外商投资政策信息发布平台，集中发布外商投资相关法律法规、政策文件、办事指南、行业动态等信息；在制定与外商投资相关的法律法规、政策措施时，通过听证会、座谈会、线上征求意见等多种形式，广泛听取外资企业、商会、行业协会的意见和建议；保持政策连续性和稳定性，确需调整的给予合理过渡期，并做好政策解读和沟通工作。2026年，我国将全面对标世界银行新的营商环境评估体系（BEE）和国际先进标准，建立具有中国特色、与国际接轨的营商环境评价体系，以评促改、以评促优。

保护知识产权：加强知识产权保护，维护外资企业创新权益。具体措施包括：完善知识产权法律法规，加大侵权违法行为惩处力度，落实惩罚性赔偿制度；健全知识产权快速协同保护机制，在重点产业园区、自贸试验区等设立知识产权保护中心和快速维权中心，提供快速审查、快速确权、快速维权“一站式”服务；加强知识产权国际合作，参与全球知识产权治理，推动专利审查高速路（PPH）等国际合作项目，便利外资企业知识产权海外布局。

便利人员往来：为外资企业外籍员工来华工作、居留提供便利。具体措施包括：优化外籍人才签证、居留许可办理流程，缩短办理时间，探索建立外籍高层次人才申请永久居留的直通车制度；完善外籍人才医疗、子女教育、购房购汇等生活配套服务，解决其后顾之忧；在自贸试验区、海南自由贸易港等开放高地，率先试点更加开放便利的境外专业人才执业制度，允许具有国际认可职业资格的外籍人才在特定领域提供专业服务。

提升行政服务效能：深化“放管服”改革，提高外资企业办事便利度。具体措施包括：全面推行外商投资企业设立、变更的“一口办理”和“一网通办”，实现全流程线上办理；推广“证照分离”改革全覆盖，对外资企业涉企经营许可事项实行分类管理，破解“准入不准营”问题；建立健全外商投资企业投诉工作机制，确保投诉事项“件件有着落、事事有回音”，投诉办结率保持在90%以上。2026年，我国将大力推行智慧监管和信用监管，对信用良好的外资企业降低检查频次，做到“无事不扰、无处不在”。

第五章加快完善要素市场化配置体制机制

要素市场化配置改革是构建高水平社会主义市场经济体制的关键环节，是提高全要素生产率、推动经济高质量发展的根本途径。“十五五”规划纲要第十九章专章部署“加快完善要素市场化配置体制机制”，旨在推动土地、劳动力、资本、技术、数据、能源等要素依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化配置，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，为建设高标准市场体系、推动高质量发展奠定坚实基础。

5.1 深化土地管理制度改革 

土地是财富之母，是经济社会发展不可或缺的基础要素。我国土地要素配置长期存在城乡二元分割、资源配置效率有待提高、增值收益分配机制不完善等问题。“十五五”时期，土地管理制度改革将聚焦构建城乡统一的建设用地市场，健全节约集约用地制度，完善土地增值收益分配机制。

5.1.1 构建城乡统一的建设用地市场

核心是破除城乡土地市场壁垒，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。这是激活农村土地资产、增加农民财产性收入、促进城乡融合发展的关键举措。

深化农村集体经营性建设用地入市改革：在总结前期试点经验基础上，全面推开农村集体经营性建设用地入市。具体措施包括：第一，明确入市范围。在符合国土空间规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地以出让、出租、入股等方式进入土地市场，用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性用途。第二，健全入市规则。制定全国统一的农村集体经营性建设用地入市管理办法，明确入市主体、条件、程序、价格形成机制和收益分配原则。第三，完善服务体系。建立城乡统一的建设用地交易平台，提供信息发布、产权查询、交易鉴证、登记发证等一站式服务。预计到2030年，农村集体经营性建设用地入市规模将显著扩大，成为建设用地供应的重要补充。

健全土地增值收益调节机制：这是处理好国家、集体和个人之间土地增值收益分配关系的核心。改革方向是：提高土地增值收益用于“三农”的比例，确保农民公平分享土地增值收益。具体措施：第一，完善土地增值收益调节金制度。根据不同用途、不同区域制定差异化的调节金征收比例，调节金收入专项用于乡村振兴和农业农村发展。第二，探索建立土地增值收益返还机制。将部分因规划调整、基础设施改善带来的土地增值收益，通过转移支付、项目投资等方式返还给原土地权利人和所在地区。第三，保障农民集体和成员权益。农村集体经营性建设用地入市收益，在扣除相关成本费用和依法缴纳调节金后，归农村集体经济组织所有，主要用于农业农村发展、改善农村生产生活条件、保障集体经济组织成员权益。

5.1.2 健全节约集约用地制度

我国人多地少的基本国情决定了必须长期坚持最严格的节约用地制度。“十五五”时期，将从增量扩张向存量挖潜转变，大力提高土地利用效率。

加强国土空间规划和用途管制：发挥规划的引领和约束作用，强化“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间，以及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）的刚性约束。具体措施：第一，推动“多规合一”。以国土空间规划为基础，统筹各类空间性规划，实现“一张图”管理。第二，严格用途管制。任何开发利用活动必须符合国土空间规划和用途管制要求，严禁擅自改变土地用途。第三，实行建设用地总量和强度双控。到2030年，单位国内生产总值建设用地使用面积比2025年下降10%以上。

盘活利用存量建设用地：这是未来土地供应和城市发展的主要方向。具体路径：第一，推进城镇低效用地再开发。开展城镇低效用地调查，制定再开发专项规划，鼓励通过收回收购、协议置换、增容技改等方式进行改造提升。第二，推动开发区（园区）提质增效。开展开发区土地集约利用评价，清理“僵尸企业”和闲置土地，推广多层标准厂房建设，提高工业用地容积率和投资强度。第三，探索建设用地“增减挂钩”、“增存挂钩”新机制。在保障农民利益前提下，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，将农村闲置宅基地、工矿废弃地等复垦为耕地，产生的建设用地指标优先用于乡村振兴和县域经济发展。2026年，全国计划再盘活利用存量建设用地300万亩以上。

完善土地储备和供应机制：优化土地供应结构，保障重点项目和民生用地需求。具体措施：第一，健全土地储备制度。科学制定土地储备计划，合理控制储备土地规模和周期，降低储备成本。第二，改革工业用地供应方式。推广长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应方式，降低企业初始用地成本。第三，完善地价形成机制。健全城乡统一的基准地价体系，定期更新发布。经营性用地一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让，推进工业用地“标准地”出让改革，将投资、能耗、环境、建设等标准纳入土地出让条件。

5.1.3 完善土地管理体制

适应新发展阶段要求，改革完善土地管理体制，提升土地管理效能。

深化自然资源资产产权制度改革：推进自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清所有权、使用权边界。建立自然资源资产有偿使用制度，完善自然资源价格形成机制。健全自然资源资产监管体系，防止国有资产流失。

改进耕地占补平衡制度：实行占优补优、占水田补水田，确保补充耕地数量相等、质量相当、产能不降。拓宽补充耕地途径，在严格保护生态前提下，科学有序开发低丘缓坡等未利用地，稳妥推进盐碱地等耕地后备资源综合利用。2026年政府工作报告提出“开展第四次全国农业普查，全面开展第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”，这为稳定土地承包关系、保护农民土地权益提供了制度保障。

5.2 推动劳动力要素有序流动 

劳动力是生产力中最活跃的因素。促进劳动力、人才顺畅有序流动，是优化人力资源配置、激发社会创造力的内在要求。“十五五”时期，劳动力要素市场化改革将聚焦户籍制度改革、畅通社会性流动渠道、完善技术技能评价制度等方面。

5.2.1 深化户籍制度改革

户籍制度是影响我国劳动力自由流动的主要障碍之一。“十五五”时期，将以城市群、都市圈为重点，进一步破除户籍迁移壁垒。

全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制。确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。这是户籍制度改革的关键一步，将覆盖我国绝大多数中小城市和小城镇，预计将促进约1亿农业转移人口便捷落户。

放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。降低社保缴纳年限、居住年限等要求，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。这将进一步畅通劳动力在大城市间的流动通道。

完善超大特大城市积分落户政策。确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制，精简积分项目。同时，探索户籍准入同城化累计互认，推动在长三角、珠三角等城市群实行户籍准入年限同城化累计互认，即在一个城市积累的落户积分，可以在城市群内其他城市申请落户时予以部分或全部承认。这将极大促进城市群内部的人才流动和优化配置。

健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。对于暂未落户的常住人口，通过居住证制度保障其平等享有教育、就业、医疗、社保、住房等基本公共服务。提高居住证含金量，逐步实现居住证持有者在子女教育、社会保险、住房保障等方面与户籍人口享有同等待遇。2026年政府工作报告提出“科学有序推进农业转移人口市民化，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”，体现了公共服务均等化的推进方向。

5.2.2 畅通劳动力和人才社会性流动渠道

打破体制障碍和身份壁垒，形成人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面。

健全统一规范的人力资源市场体系。加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制，营造公平就业环境。规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍。严厉打击针对特定地域、特定群体的就业歧视行为。

完善企事业单位人才流动机制。畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位渠道，完善公开选调、公开遴选制度。优化国有企事业单位面向社会选人用人机制，深化国有企业人事制度改革，完善职业经理人制度。推动高校、科研院所等事业单位去行政化改革，落实单位用人自主权。

激发人才创新创业活力。建立健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系。完善科研人员职务发明成果权益分享机制，探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。支持科研人员兼职创新、在职创办企业。2025年，我国研发人员全时当量超过680万人年，继续保持世界首位，通过改革将进一步释放这支庞大队伍的创新潜能。

5.2.3 完善技术技能评价制度

建立科学化、社会化、市场化的技术技能人才评价机制，打破“唯学历、唯资历、唯论文、唯奖项”倾向。

深化职称制度改革。以职业分类为基础，以品德、能力、业绩为导向，克服评价标准“一刀切”问题。畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人才职称申报渠道。推动高技能人才与工程技术人才职业发展贯通，符合条件的高技能人才可参加工程系列专业技术人才职称评审。2026年，将修订完善各系列职称评价标准，进一步下放职称评审权限。

健全职业技能等级制度。推行社会化职业技能等级认定，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。建立国家职业资格目录动态调整机制。推动职业技能等级认定结果与培养使用待遇相结合，引导企业建立基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制。落实“新八级工”职业技能等级（岗位）序列，拓宽技能人才职业发展通道。

完善职业资格国际互认机制。推动我国职业资格与国际先进标准对接，扩大职业资格国际互认范围，特别是“一带一路”共建国家间的互认。支持国内行业协会、龙头企业牵头制定国际职业技能标准，提升我国在国际职业技能领域的话语权。

5.3 推进资本要素市场化配置 

资本是社会主义市场经济的重要生产要素。深化金融供给侧结构性改革，健全多层次资本市场，优化金融体系结构，是提高资本配置效率、服务实体经济的关键。“十五五”时期，资本要素市场化改革将聚焦发展多层次资本市场、优化金融机构体系、完善现代金融监管等方面。

5.3.1 发展多层次资本市场

提高直接融资比重，优化融资结构，是降低实体经济杠杆率、缓解融资难融资贵问题的重要途径。

全面实行股票发行注册制。总结科创板、创业板、北交所试点注册制经验，评估完善注册制配套制度，稳步推进全市场注册制改革。这是资本市场基础制度的重大变革，核心是坚持市场化、法治化方向，建立健全以信息披露为核心的发行上市制度。改革重点包括：第一，优化发行上市条件。设置多元包容的上市条件，支持不同发展阶段、不同类型的企业上市融资。第二，压实中介机构责任。强化保荐机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构的“看门人”责任。第三，加强事中事后监管。加大对欺诈发行、信息披露违法违规等行为的打击力度，保护投资者合法权益。2025年，A股市场IPO融资规模超过5800亿元，注册制下上市公司质量总体提升。

健全多层次资本市场体系。形成沪深主板、科创板、创业板、北交所和全国股转系统（新三板）、区域性股权市场错位发展、功能互补的市场格局。具体定位：主板突出“大盘蓝筹”特色，重点支持成熟期大型企业；科创板突出“硬科技”特色，主要服务于符合国家战略、突破关键核心技术、市场认可度高的科技创新企业；创业板主要服务成长型创新创业企业；北交所与全国股转系统共同打造服务创新型中小企业主阵地；区域性股权市场是私募股权市场，主要服务所在地中小微企业。到2030年，直接融资比重计划有显著提升。

丰富资本市场产品工具。大力发展债券市场，稳步扩大债券市场规模，丰富债券品种，推动债券市场基础设施互联互通。发展资产证券化产品，盘活存量资产。稳步发展金融衍生品市场，完善风险管理工具。推动公募REITs（不动产投资信托基金）健康发展，有效盘活基础设施等存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。2026年，将扩大基础设施REITs试点范围，研究推动保障性租赁住房、清洁能源、旅游基础设施等发行REITs。

5.3.2 优化金融机构体系

构建多层次、广覆盖、有差异的银行保险机构体系，增强金融体系的适应性、竞争力和普惠性。

深化大型商业银行改革。完善公司治理，强化服务实体经济的内生动力。优化业务结构，提高信贷资源配置效率，加大对科技创新、绿色发展、普惠小微、乡村振兴等领域的支持力度。加快数字化转型，提升金融科技应用水平。到2025年末，大型商业银行普惠型小微企业贷款余额已超过10万亿元，增速持续高于各项贷款平均增速。

推动中小银行改革化险。坚持市场化、法治化原则，多渠道补充中小银行资本，提高风险抵御能力。深化省联社改革，强化“淡出行政管理，强化服务功能”的定位。推动“一省一策”制定实施中小银行改革方案，加快不良资产处置，完善公司治理，规范股东行为。支持中小银行立足当地、服务本地，优化业务结构，提升服务县域经济和“三农”的能力。

规范发展第三支柱养老保险。大力发展商业养老保险、养老理财、养老目标基金等多元化养老金融产品，满足人民群众多样化的养老保障需求。推动个人养老金制度全面实施，鼓励金融机构提供便捷、安全、稳健的个人养老金投资管理服务。2026年政府工作报告提出“在全国实施个人养老金制度”，这将为资本市场带来长期稳定的资金流入。

5.3.3 完善现代金融监管

加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性金融风险的底线。

健全宏观审慎管理体系。完善宏观审慎评估（MPA），将更多金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。加强对系统重要性银行、保险机构、金融控股公司等的监管，制定恢复和处置计划。健全房地产金融宏观审慎管理制度，因城施策实施好差别化住房信贷政策。

强化功能监管和行为监管。按照“实质重于形式”原则，对相同功能、相同风险的金融业务实施统一监管标准，防止监管套利。加强金融消费者权益保护，畅通投诉受理和处理渠道，严厉打击侵害金融消费者合法权益的违法违规行为。规范金融市场秩序，严厉打击非法集资、内幕交易、操纵市场等行为。

加强金融法治建设。推动修订《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《信托法》等基础性金融法律，完善金融法律法规体系。健全金融纠纷多元化解机制。加强金融法治宣传教育，提升全社会金融素养和风险防范意识。

5.4 加快发展技术要素市场 

技术是推动经济增长的核心动力。加快发展技术要素市场，促进科技成果向现实生产力转化，是实施创新驱动发展战略、发展新质生产力的迫切要求。“十五五”时期，将重点完善科技成果产权制度、健全科技成果转化机制、加强知识产权保护。

5.4.1 完善科技成果产权制度

赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，是激发科研人员创新积极性的关键制度创新。

深化职务科技成果赋权改革。在总结试点经验基础上，扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权的改革范围。具体路径：第一，探索赋权形式。允许单位与科研人员通过约定方式，赋予科研人员职务科技成果的部分或全部所有权，或者不低于10年的长期使用权。第二，健全决策机制。单位领导在履行勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的前提下，可以免除因后续价值变化产生的决策责任。第三，规范收益分配。职务科技成果转化收益主要用于对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬，比例不低于净收入的50%。

健全技术类国有资产管理机制。适应科技成果转化规律，对不涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益的科技成果，建立区别于一般国有资产的管理制度。探索建立职务科技成果国有资产区别于有形资产的管理模式和监管机制。简化科技成果作价投资形成的国有股权管理程序，提高管理效率。

5.4.2 健全科技成果转化机制

畅通科技成果转化渠道，解决科技与经济“两张皮”问题。

发展多层次技术交易市场。建设统一互联、开放共享的技术交易市场网络。支持中国技术交易所、上海技术交易所、深圳证券交易所科技成果与知识产权交易中心等做大做强，打造具有国际影响力的技术交易平台。发展区域性、行业性技术市场，培育一批专业化技术转移机构。2025年，全国技术合同成交额超过4.8万亿元，年增长15%以上，“十五五”期间有望继续保持快速增长。

创新科技成果转化模式。鼓励企业、高校、科研院所建立概念验证中心、中试熟化基地，弥补从基础研究到产业化之间的“死亡谷”。推广“先使用后付费”、“权益让渡”等成果转化新模式。支持有条件的地方建设科技成果产业化基地，形成“研发-中试-产业化”的创新链条。2026年，将在国家自主创新示范区、国家高新区等布局建设一批科技成果产业化基地。

强化金融支持科技成果转化。发挥国家科技成果转化引导基金作用，带动社会资本投向早期科技型企业。鼓励银行机构设立科技金融专营机构，开展知识产权质押贷款、股权质押贷款、投贷联动等业务。发展创业投资和股权投资，支持科技型中小企业发展。推动在上海、深圳、北京证券交易所设立服务于“硬科技”、创新创业企业的专门板块。

5.4.3 加强知识产权保护

严格的知识产权保护是激励创新的基石。必须实行最严格的知识产权保护制度，营造尊重知识价值的营商环境。

完善知识产权法律法规。修改完善《专利法》、《著作权法》、《商标法》等法律实施细则，制定《商业秘密保护法》。建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，大幅提高侵权违法成本。健全知识产权纠纷多元化解决机制，包括行政裁决、仲裁、调解、诉讼等。2025年，全国法院审结知识产权案件54.3万件，判赔金额79.2亿元，保护力度持续加大。

健全知识产权综合管理体制。持续优化知识产权快速协同保护机制，推进知识产权保护中心、快速维权中心建设，提供快速审查、快速确权、快速维权“一站式”服务。加强知识产权信用监管，将知识产权侵权违法行为纳入企业和个人信用记录。加强海外知识产权纠纷应对指导，建设海外知识产权信息服务平台，支持企业“走出去”。

促进知识产权转化运用。完善专利导航决策机制，引导创新资源高效配置。实施专利转化专项计划，推动高校、科研院所专利向中小企业转移转化。培育发展知识产权运营机构，开展知识产权评估、交易、投融资等服务。探索建立知识产权证券化制度，拓宽企业融资渠道。

5.5 培育发展数据要素市场 

数据是数字经济时代的关键生产要素，对土地、劳动力、资本、技术等传统要素具有倍增效应。加快构建数据基础制度，培育发展数据要素市场，是推动数字经济发展、赋能实体经济的战略选择。“十五五”时期，将重点建立健全数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等基础制度。

5.5.1 建立健全数据产权制度

探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，是破解数据确权难题的关键。

推进数据分类分级确权授权。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利。具体思路：第一，公共数据。各级政府部门、具有公共管理和服务职能的单位在履职过程中收集、产生的数据，其数据资源持有权归国家所有，管理权归相应公共机构，经授权后可进行开发利用。第二，企业数据。市场主体在生产经营活动中采集加工的数据，市场主体享有数据资源持有权、加工使用权和获得收益的权利。第三，个人数据。识别自然人身份或反映自然人活动情况的数据，个人对其个人数据享有知情同意、查阅复制、更正删除、撤回授权等权利。2026年，将选择重点行业和地区开展数据确权授权试点。

建立合规高效的数据要素流通和交易制度。完善数据全流程合规与监管规则体系，明确数据流通交易各环节的权责边界。建设规范的数据交易场所，制定统一的数据交易、安全、隐私等标准。发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。培育一批数据商和第三方专业服务机构。2025年，北京、上海、深圳等地数据交易所交易规模已初具规模，“十五五”时期将进入规范化、规模化发展阶段。

5.5.2 健全数据要素收益分配机制

按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值创造者合理倾斜。

保护数据要素各参与方的投入产出收益。依法依规保护数据处理者使用数据获得收益的权利。在处理个人信息时，应取得个人同意或符合法律规定的其他情形，保障个人在个人信息处理活动中的权利。研究数据产权登记、数据资产入表、数据资产评估等制度，为数据要素参与收益分配提供依据。

更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。公共数据开放收益可用于支持公共数据资源的持续开发利用、数据基础设施建设、数据安全保障等。关注和消除“数字鸿沟”，保障群体间公平发展。

5.5.3 完善数据要素安全治理机制

统筹发展和安全，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，确保数据要素市场健康有序发展。

压实企业的数据治理责任。企业应建立健全全流程数据安全管理制度，明确数据安全负责人和管理机构，采取技术措施和其他必要措施保障数据安全。在数据采集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等环节加强风险监测和应急处置。

创新政府数据治理机制。构建数据市场准入制度，对影响或者可能影响国家安全的数据处理活动进行国家安全审查。完善数据分类分级保护制度，对关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等数据实行更严格的管理制度。探索建立数据流通监管“沙箱”机制，在安全可控前提下推动创新应用。

推进数据领域国际合作。积极参与全球数字治理，提出中国方案。推动数据传输、数字贸易、数字货币、网络安全等领域的国际规则制定。探索与主要经贸伙伴建立数据跨境流动“白名单”制度，在保障安全前提下促进数据跨境自由流动。

5.6 深化能源资源市场化改革 

能源资源是经济社会发展的基础支撑。深化能源资源市场化改革，完善价格形成机制，对保障能源安全、推动绿色低碳转型具有重要意义。“十五五”时期，将重点推进电力、油气市场化改革。

5.6.1 深化电力市场化改革

构建统一开放、竞争有序的电力市场体系，还原电力的商品属性。

加快建设全国统一电力市场体系。推动电力中长期、现货、辅助服务市场一体化设计、联合运营。健全新能源参与电力市场的体制机制，推动分布式发电市场化交易。到2030年，全国统一电力市场体系基本建成，电力资源在全国范围内得到进一步优化配置。

理顺输配电价结构。按照“管住中间、放开两头”的体制架构，完善省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程输电价格定价办法。有序放开竞争性环节电价，扩大市场交易电价上下浮动范围。2026年，工商业用户将全面参与电力市场化交易。

健全分布式发电市场化交易机制。支持分布式发电与同一配电网区域的电力用户就近交易，完善输电价格、政府性基金及附加、系统备用费等分摊方式。这将有力促进光伏、风电等分布式能源发展。

5.6.2 推进油气市场化改革

完善油气体制机制，形成上游资源多渠道供应、中间管网高效集输、下游销售充分竞争的市场体系。

推动油气勘探开发市场有序放开。在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采。完善非常规油气资源勘探开发合作模式。健全油气矿业权出让、转让制度。

推进油气管网设施公平开放。推动国家管网公司市场化运营，提高管网设施运行效率。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。健全管道运输价格形成机制。

深化天然气价格市场化改革。完善居民用气阶梯价格制度，减少交叉补贴。推动非居民用气价格市场化，放开液化天然气（LNG）气源价格和销售价格。完善天然气管道运输价格管理办法，逐步实现一区一价、一企一价。

第六章健全宏观经济治理体系

宏观经济治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。健全宏观经济治理体系，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，为经济平稳健康发展提供有力保障。“十五五”规划纲要第二十章对此进行了专章部署。

6.1 完善宏观经济政策制定和执行机制 

提高宏观调控的科学性、精准性，必须完善宏观经济政策的决策、协调、评估、调整机制。

6.1.1 健全宏观政策取向一致性评估机制

这是防止政策合成谬误或分解谬误，形成政策合力的重要制度安排。

建立评估机制。在制定重大经济政策时，由牵头部门会同有关部门，就政策是否符合党中央决策部署、是否有利于经济高质量发展、是否与已有政策协调配合、可能产生的宏观影响等进行评估。评估结果作为政策决策的重要参考。

强化评估应用。对可能具有收缩性、抑制性效应的政策，在出台前要审慎评估其影响；对非经济性政策，要纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。2026年政府工作报告强调“强化存量政策与增量政策的集成效应”，正是这一机制的具体体现。

完善评估方法。运用大数据、人工智能等现代信息技术，构建宏观经济政策模拟仿真平台，提高政策评估的前瞻性和精准性。建立健全政策评估专家咨询机制，广泛听取市场主体、行业协会、研究机构等方面意见。

6.1.2 完善经济监测预测预警体系

精准高效的监测预测预警是科学决策的前提。

构建全面覆盖的经济监测体系。整合宏观经济、产业发展、区域运行、市场主体、价格变化、就业失业、国际环境等各方面数据，建设统一规范的经济监测数据库。健全反映高质量发展要求的统计指标体系，完善新经济、新业态统计监测。

提高经济预测的科学性和准确性。加强对经济周期性、结构性、趋势性变化的分析研判。完善宏观经济预测模型，提高对经济走势、政策效果的模拟分析能力。健全重大经济政策的事前评估和事后评价制度。

健全风险预警和处置机制。加强对房地产、地方政府债务、中小金融机构、外部冲击等重点领域风险的监测预警，制定完善应对预案。建立风险早期纠正机制，做到早识别、早预警、早暴露、早处置。2025年一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，风险预警机制发挥了重要作用。

6.1.3 加强政策协调和预期管理

加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策之间的协调配合，避免政策相互矛盾或效力抵消。稳定和引导市场预期，是提高宏观调控效能的重要环节。

健全宏观政策协调机制。在党中央集中统一领导下，强化国务院金融稳定发展委员会、国务院就业工作领导小组等跨部门协调机制的作用，定期就宏观政策取向、力度、节奏等进行会商协调。建立重大政策出台前部门会商、信息共享、影响评估的常态化工作机制。加强中央和地方的政策协调，确保政令畅通、令行禁止，防止“上有政策、下有对策”。2026年将完善国家发展规划的宏观引导功能，强化财政、货币、就业、产业、投资、消费、区域、环保等政策的协调联动，确保同向发力、形成合力。

加强和改进预期管理。提高政策透明度和可预期性，及时发布权威信息，解读政策背景、目标和内容，主动回应社会关切。建立健全常态化的政策沟通机制，通过新闻发布会、政策吹风会、专家解读、媒体专访等多种形式，向市场和社会传递清晰、一致的信号。加强与市场主体的沟通，通过行业协会、重点企业座谈会等方式，了解政策反馈，稳定市场预期，增强发展信心。创新政策和舆论引导方式，善于运用新媒体平台，提高预期管理效果。特别是在经济面临下行压力或外部冲击时，要加强前瞻性指引，有效管理通胀预期、汇率预期、资产价格预期等，防止预期“螺旋式”恶化。

6.2 深化财税体制改革 

财政是国家治理的基础和重要支柱。深化财税体制改革，目标是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，完善直接税体系并逐步提高其比重。

6.2.1 健全现代预算制度

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向。深化预算制度改革，强化预算约束和绩效管理。

推进预算管理一体化。以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高预算管理的规范化、标准化和自动化水平。强化对预算编制、执行、决算、绩效等全流程管理。推动各部门、各单位的收支全部纳入预算，做到“一个部门、一本预算”。2026年将全面深化预算管理一体化改革，基本实现中央和地方财政系统信息贯通、业务协同。

深化预算绩效管理。将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。推进预算和绩效管理一体化，做到“花钱必问效、无效必问责”。健全绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩的激励约束机制。扩大绩效信息公开范围，主动接受社会监督。2025年，中央部门项目支出绩效自评全覆盖，重点绩效评价结果应用不断加强。

加强地方政府债务管理。健全地方政府依法适度举债机制，遏制隐性债务增量、稳妥化解存量。完善专项债券管理，提高债券资金使用效益。健全地方政府债务风险评估和预警机制。2026年新增地方政府专项债务限额44000亿元，将加强监管确保资金安全高效使用。坚决查处各类违法违规举债融资行为，终身问责、倒查责任。

6.2.2 完善财政转移支付体系

财政转移支付是平衡地区间财力差距、推进基本公共服务均等化的重要手段。

优化转移支付结构。提高一般性转移支付比重，清理整合专项转移支付，增强地方统筹能力。建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。完善生态保护补偿机制，加大对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区的转移支付力度。2026年中央对地方转移支付规模预计将保持在与经济社会发展相适应的合理水平，其中一般性转移支付占比将进一步提高。

健全省以下财政体制。进一步理顺省以下政府间财政关系，清晰界定财政事权和支出责任。参照税种属性划分省以下收入，将部分适合市县政府管理的税种收入下划。增强基层公共服务保障能力，推动财力向困难地区和基层倾斜。2026年将推动省以下财政体制改革方案全面落地，建立县级财力长效保障机制。

6.2.3 优化税制结构

完善直接税体系并逐步提高其比重，更好发挥税收在调节收入分配、促进社会公平方面的作用。

健全地方税体系。培育地方税源，将部分阶段性税费优惠政策转化为制度性安排。后移消费税征收环节并稳步下划地方，拓展地方收入来源。研究推进房地产税立法和改革，在试点基础上稳步推开。2026年将完善增值税留抵退税制度，健全支持制造业、科技创新、小微企业的税收政策体系。

完善个人所得税制度。优化综合与分类相结合的个人所得税制度，适时推进教育、医疗、住房、养老等专项附加扣除标准动态调整。加强对高收入者的税收监管和调节。2026年将提高个人所得税专项附加扣除标准，进一步减轻家庭负担。探索建立个人收入和财产信息系统，提升税收征管能力。

支持科技创新和绿色发展。完善研发费用加计扣除政策，将相关行业企业加计扣除比例提高至100%的政策制度化。优化鼓励企业投入基础研究、促进科技成果转化的税收政策。完善绿色税收体系，扩大环境保护税征收范围，研究开征碳税。2025年新增减税降费及退税缓费2.2万亿元，其中支持科技创新的税收优惠政策发挥了重要作用。

6.3 深化金融体制改革 

金融是实体经济的血脉。深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，健全资本市场功能。

6.3.1 建设现代中央银行制度

中央银行制度是现代化国家治理体系的重要组成部分。

完善货币供应调控机制。健全市场化利率形成和传导机制，完善中央银行政策利率体系，引导市场利率围绕政策利率波动。丰富货币政策工具箱，健全结构性货币政策工具体系。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，发挥汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器功能。2026年，中国人民银行将继续实施稳健的货币政策，灵活适度、精准有效，为经济回升向好营造适宜的货币金融环境。

建立现代金融服务体系。有效发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，精准滴灌重点领域和薄弱环节。引导金融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度。完善金融支持创新体系，鼓励发展创业投资、股权投资。推动普惠金融高质量发展，提高金融服务的覆盖面和便利性。

6.3.2 完善现代金融监管

实现金融监管全覆盖，消除监管空白和盲区。

依法将所有金融活动全部纳入监管。坚持金融业务必须持牌经营，严厉打击非法金融活动。强化金融控股公司监管，加强对系统重要性金融机构、金融基础设施、金融科技创新产品的监管。健全金融消费者权益保护体系，畅通投诉渠道，提高纠纷解决效率。2025年，金融监管部门对互联网平台金融业务的监管持续强化，市场秩序得到规范。

健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。落实金融机构主体责任、地方政府属地责任、金融监管部门监管责任、人民银行最后贷款人责任。完善存款保险制度，健全市场化、法治化的金融机构风险处置机制。2025年高风险中小金融机构数量大幅下降，正是强化监管和风险处置的成果。2026年将推动建立覆盖所有金融机构、金融基础设施和金融活动的金融稳定保障基金，织密金融安全网。

6.3.3 健全资本市场功能

提高直接融资比重，全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制。

推动上市公司高质量发展。健全上市公司做优做强的制度安排，完善再融资、并购重组、股权激励等机制。强化上市公司信息披露和公司治理监管，加大对违法违规行为的惩戒力度。2026年将开展上市公司质量提升专项行动，支持上市公司通过技术创新、产业升级、并购重组提升核心竞争力。

培育机构投资者队伍。推进银行理财、保险、信托等资产管理业务转型，培育价值投资和长期投资理念。引导公募基金、养老金、保险资金等中长期资金入市。优化投资者结构，保护投资者特别是中小投资者合法权益。2026年个人养老金制度全面实施，将为资本市场带来长期稳定的增量资金。

6.4 加快转变政府职能 

政府职能转变是处理好政府和市场关系的关键。要建设职责明确、依法行政的政府治理体系，打造市场化、法治化、国际化营商环境。

6.4.1 深化“放管服”改革

持续精简行政许可事项，对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，大力推进“照后减证”。

全面实行政府权责清单制度。编制并公布中央、省、市、县各级政府权责清单，明确权力边界，规范权力运行。推动各级政府高效履职，把该管的事务管好、管到位。2026年将推动权责清单制度向乡镇（街道）延伸，实现政府权力运行公开透明、有章可循。

持续优化营商环境。对标国际先进水平，聚焦市场主体关切，进一步破除不合理门槛和限制。推行“一网通办”、“跨省通办”，提高政务服务标准化、规范化、便利化水平。健全营商环境评价体系，强化评价结果运用。2026年，我国将积极参与世界银行新的营商环境评估（BEE），以评促改，推动营商环境持续优化。

6.4.2 创新行政管理和服务方式

适应数字时代要求，提高政府治理效能。

加强数字政府建设。将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化。建设全国一体化政务大数据体系，推进政务数据有序共享、有效利用。2026年，全国一体化政务服务平台更加完善，政务服务“一网通办”率将进一步提升。推行“免申即享”、“民生直达”等惠企便民服务新模式。

完善宏观经济治理数据库。建设统一规范的经济监测数据库，推进政务数据、行业数据、社会数据、互联网数据等跨部门、跨层级共享共用。强化经济监测预测预警能力，提高决策科学化水平。运用大数据、人工智能等技术，提高对经济社会运行“洞察、预警、处置、反馈”能力。

6.4.3 健全重大政策事前评估和事后评价制度

提高决策科学化、民主化、法治化水平。

建立重大政策出台前征求相关部门、地方、市场主体、行业协会、群众代表等意见的制度。对专业性、技术性较强的决策事项，组织专家、专业机构进行论证。对可能对社会稳定、公共安全等造成不利影响的决策，进行风险评估。2026年将完善重大行政决策程序规定，确保所有重大决策严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。

完善政策后评价机制。重大政策实施后，要对其执行情况、实施效果、社会影响等进行跟踪调查和综合评价。根据评价结果，及时调整完善政策。将政策评价结果作为考核相关部门工作的重要依据。探索引入第三方机构开展独立评估，提高评价的客观性和公信力。

6.5 促进人口高质量发展 

人口发展是关系中华民族发展的大事情。必须着眼强国建设、民族复兴的战略安排，完善新时代人口发展战略，努力保持适度生育水平和人口规模，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源。

6.5.1 建立健全生育支持政策体系

降低生育、养育、教育成本，释放生育潜能。

发展普惠托育服务体系。通过中央预算内投资支持和引导，带动地方政府和社会力量投入，增加普惠托育服务供给。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。到2030年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数计划达到5.5个。2026年将新增托位50万个，着力解决“入托难、入托贵”问题。

完善生育休假和待遇保障机制。优化生育假期制度，严格落实产假、哺乳假、男方护理假、育儿假等。规范生育津贴支付，保障参保女职工生育医疗费用和生育津贴待遇。探索建立育儿补贴制度。鼓励各地根据实际，在住房、税收、教育等方面出台更多生育支持措施。

加强优质教育资源供给。推动城镇小区配套幼儿园建设，提高公办园在园幼儿占比。推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源。持续规范校外培训，减轻家庭教育支出负担。2026年将改善农村寄宿制学校办学条件，加强县域普通高中建设。

6.5.2 积极应对人口老龄化

落实积极应对人口老龄化国家战略，发展银发经济，增进老年人福祉。

完善基本养老保险体系。推动基本养老保险全国统筹，发展多层次、多支柱养老保险体系。2026年城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。扩大养老保险覆盖面，落实为参加基本养老保险的困难群体代缴部分或全部保费政策。发展企业年金、职业年金，规范发展个人养老金。

推进医养结合。增加居家、社区、机构等医养结合服务供给，提升失能老年人长期照护服务能力。2026年扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。推动医疗卫生机构开展养老服务，支持养老机构依法设立医疗机构。

培育发展银发经济。发展适老产业，推广智慧健康养老产品和服务。鼓励企业开发适合老年人使用的智能化、辅助性产品。丰富发展养老金融产品，满足老年人多样化需求。2025年，银发经济规模已超过6万亿元，预计“十五五”期间将继续保持快速增长。

6.5.3 提升国民综合素质

提高人口健康素质、科学文化素质和思想道德素质，是实现人的全面发展、增强国家竞争力的长远大计。这要求构建覆盖全生命周期的健康服务体系、高质量教育体系和精神文明培育机制。

推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。加强重大慢性病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力。重视心理健康和精神卫生。深入开展健康知识普及行动，提升居民健康素养。2026年，人均预期寿命将保持在较高水平，主要健康指标继续居于中高收入国家前列。具体举措包括：实施国民营养计划，推进合理膳食行动；完善全民健身公共服务体系，推动体育场馆向社会开放；加强职业病防治，保护劳动者健康权益。

加快建设高质量教育体系。坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平。推进学前教育普及普惠、义务教育优质均衡、高中阶段学校多样化、高等教育内涵式发展。统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新。2026年将改善农村寄宿制学校办学条件，加强县域普通高中建设。提升国民综合素质，关键在于构建服务全民终身学习的现代教育体系。这包括：第一，强化基础教育。推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，缩小区域、城乡、校际差距。加强科学教育、工程教育，培养学生创新思维和实践能力。第二，增强职业教育适应性。深化产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，培养大批高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。第三，提升高等教育质量。优化高等教育布局，分类建设一流大学和一流学科，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设。第四，构建服务全民的终身学习体系。健全继续教育体制机制，发展在线教育，建设学习型社会。

提高全民思想道德素质。培育和践行社会主义核心价值观，推进公民道德建设。弘扬科学精神，普及科学知识，提高全民科学素养，反对迷信和伪科学。健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动。完善家庭、学校、政府、社会相结合的思想道德教育网络，加强青少年思想道德教育。繁荣发展文化事业和文化产业，创作生产更多优秀文艺作品，丰富人民群众精神文化生活。2026年，我国将深入开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，推动理想信念教育常态化制度化，提升全社会文明程度。

第七章国际比较与经验借鉴

构建高水平社会主义市场经济体制，既是基于中国国情的自主探索，也需要以开放胸怀借鉴人类市场经济发展的有益经验。“十五五”规划纲要指出，必须坚持深化改革开放，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力。本章选取美国、德国、日本等具有代表性的市场经济模式进行比较分析，旨在总结其得失，为中国特色高水平社会主义市场经济体制建设提供镜鉴。

7.1 美国自由市场经济模式：创新活力与失衡风险 

美国是自由市场经济的典型代表，强调私有产权、自由竞争和有限政府干预，其模式在激发微观活力和技术创新方面优势显著，但也伴随着严重的收入失衡和经济波动。

核心特征与运行机制：第一，产权私有与自由企业制度。私有制是经济基础，企业享有高度的经营自主权，通过市场竞争优胜劣汰。强大的风险投资文化和多层次资本市场（尤其是纳斯达克）为初创企业，特别是科技企业，提供了充沛的资金支持，是硅谷奇迹的重要制度基础。第二，相对有限的政府干预。政府角色侧重于维护竞争秩序（通过反垄断法）、提供公共产品、实施宏观调控（美联储的货币政策是关键工具）。产业政策隐晦，更多通过国防采购、研发资助（如DARPA）间接引导。第三，高度金融化与全球化。华尔街是全球金融中心，金融创新活跃，但经济虚拟化程度高。美元霸权使其能够向全球转嫁危机，并通过跨国公司在全球配置资源。

经验与启示：第一，完善的法治环境与产权保护是创新的基石。美国通过严格的知识产权法律体系和高效的司法执行，确保了创新者能够从成果中获得超额回报，形成了强大的创新激励。我国需继续强化知识产权司法保护，落实惩罚性赔偿制度，营造“不敢侵权、不愿侵权”的氛围。第二，多层次资本市场对培育新质生产力至关重要。美国发达的创投基金、纳斯达克市场为高风险、高成长的科技企业提供了全生命周期的融资支持。我国应深化科创板、创业板、北交所改革，畅通“科技-产业-金融”良性循环。第三，反垄断旨在维护竞争，而非扼杀创新。美国对标准石油、AT&T、微软等巨头的反垄断诉讼，以及在数字时代对谷歌、脸书的调查，体现了其防止市场势力滥用、保持市场可竞争性的决心。我国强化平台经济反垄断监管，也应坚持规范与发展并重，激发市场创新活力。

教训与警示：第一，过度金融化与产业空心化带来系统性风险。2008年金融危机源于金融衍生品泛滥和监管缺失，暴露了自由市场的内在缺陷。我国必须坚持金融服务实体经济的根本宗旨，健全宏观审慎管理，防止经济脱实向虚。第二，贫富差距急剧扩大侵蚀社会凝聚力。美国基尼系数长期位居发达国家前列，财富向顶层高度集中，引发了严重的社会和政治分裂。我国在追求效率的同时，必须通过税收、社保、转移支付等手段强化收入再分配，扎实推进共同富裕，避免陷入“中等收入陷阱”和社会撕裂。第三，政府缺位导致公共产品供给不足。在基础设施更新、基础教育、基本医疗等领域，美国政府的投入和效率常受诟病。这警示我们，有效市场必须与有为政府相结合，在关系国计民生和长远发展的领域，政府必须积极作为。

7.2 德国社会市场经济模式：效率与公平的平衡 

德国社会市场经济模式是战后经济奇迹的基石，其核心是在自由市场竞争框架内，嵌入强大的社会平衡机制，追求效率、公平与社会稳定的统一。

核心特征与运行机制：第一，“竞争秩序”下的市场经济。以经济学家瓦尔特·欧根的理念为基础，强调国家必须通过法律和政策塑造并维护一个“竞争秩序”，防止垄断，保障公平竞争。联邦卡特尔局权力独立而强大。第二，独特的社会伙伴关系与共同决策制。工会和雇主协会通过集体谈判自主确定工资和工作条件，政府不予干预。在企业监事会中，职工代表拥有半数席位（《共同决策法》），使劳动者能参与公司重大决策，缓和劳资矛盾，形成了高技能、高忠诚度的劳动力队伍。第三，完善的社会保障体系。以法定医疗保险、养老保险、失业保险、护理保险和事故保险为支柱的社会保障网覆盖全民，实现了高水平的社会公平与稳定。第四，稳健的金融与“隐形”的产业政策。以大型全能银行为主导的金融体系强调与企业长期共生关系。政府通过弗朗霍夫协会等应用科研机构、双元制职业教育体系以及对特定关键技术领域的战略扶持（如“工业4.0”），实施积极的创新和产业政策。

经验与启示：第一，构建和谐稳定的劳动关系是经济持续发展的压舱石。德国的共同决策制和行业集体谈判，将劳资冲突制度化、内部化，避免了对抗性罢工，保障了生产连续性和技能积累。我国可探索在具备条件的企业和行业推广职工董事、职工监事制度，完善工资集体协商机制，构建中国特色和谐劳动关系。第二，高水平的职业教育是制造业强国的根基。德国“双元制”将企业实践与学校理论紧密结合，培养了全球顶尖的产业技术工人队伍。我国应大力弘扬工匠精神，深化产教融合、校企合作，推动职业教育与普通教育双向互通，为制造强国夯实人才基础。第三，竞争政策的核心是维护“竞争秩序”。德国反垄断执法不仅关注市场份额，更关注是否滥用市场地位阻碍竞争。我国建设全国统一大市场，必须强化公平竞争审查和反垄断执法，重点破除行政性垄断和地方保护，保障各类企业公平竞争。第四，社会保障是扩大内需的稳定器。完善的社会保障减少了居民预防性储蓄，增强了消费信心和能力。我国需加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，特别要弥补新就业形态劳动者、灵活就业人员的社会保障短板。

面临的挑战：德国模式也面临人口老龄化加剧社保压力、产业数字化转型对传统组织模式的冲击、过度监管可能抑制创新活力等挑战。这提示我们，任何模式都需与时俱进，中国的体制构建必须适应数字化、绿色化、老龄化等新的时代特征。

7.3 日本政府主导型市场经济模式：追赶奇迹与转型之困 

日本在二战后创造了“东亚奇迹”，其核心是政府（通产省，现经产省）强有力地引导市场资源配置，实施“倾斜生产方式”和产业政策，推动实现了快速工业化和技术追赶。

核心特征与运行机制：第一，“官产复合体”与战略性产业政策。政府通过行政指导、财政投融资、政策性金融（如日本开发银行）等手段，将资源集中配置到钢铁、造船、汽车、半导体等战略产业，并保护国内幼稚产业。政府与企业（财团）形成了紧密的合作关系。第二，主银行制与法人交叉持股。企业主要与一家主银行建立长期稳定关系，获得融资支持和危机救助。企业集团内部法人交叉持股，形成了稳定的股权结构和经营导向，但弱化了资本市场对公司的外部监督。第三，终身雇佣与年功序列。大型企业普遍实行终身雇佣制和按资历晋升的薪酬体系，塑造了员工的高度忠诚和企业特定技能，但降低了劳动力市场灵活性。

经验与启示：第一，在特定发展阶段，产业政策对后发追赶具有积极作用。日本通过产业政策成功实现了从模仿到创新的跨越，在汽车、电子等领域建立了全球竞争力。我国在发展新兴产业和突破“卡脖子”技术时，仍需发挥新型举国体制优势，但政策工具应更市场化、普惠化，更多采用产业投资基金、研发费用加计扣除等方式，减少直接干预。第二，保持政策连续性对长期产业发展至关重要。日本在半导体、超高清显示等领域曾制定并执行了跨越数十年的国家计划。我国在部署重大科技项目和产业工程时，也需要建立稳定的长期投入和评价机制，保持战略定力。第三，企业治理需平衡稳定与活力。日本的主银行制和交叉持股在特定时期稳定了企业经营，但也导致了“僵尸企业”难以出清、公司治理僵化。我国深化国企改革，既要增强国有资本控制力，也要通过混合所有制、职业经理人制度等引入灵活的市场机制。

教训与警示：第一，政府过度干预和市场保护可能导致创新动力衰减和产业竞争力下降。随着经济趋近技术前沿，原有的产业政策模式失效，日本在互联网、移动通信等新兴领域逐渐落后。我国必须明确政府与市场的边界，当产业成熟后，政府应及时退出，让市场在资源配置中发挥决定性作用。第二，僵化的雇佣和金融体制难以适应经济结构调整。终身雇佣制在老龄化背景下难以为继，主银行制延缓了不良资产处置，共同导致了日本“失去的三十年”。我国在推动经济转型时，必须同步深化劳动力和资本市场改革，提高要素配置效率，同时健全社会安全网，为结构调整提供缓冲。第三，资产价格泡沫破裂的深远影响。上世纪80年代末的房地产和股市泡沫及其破裂，对日本经济造成了长期创伤。这警示我们必须坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，健全房地产长效机制，防范金融风险在资产价格领域过度积聚。

7.4 比较总结与对中国的综合启示 

通过对三种主要市场经济模式的比较，可以得出对中国构建高水平社会主义市场经济体制的系统性启示：

第一，必须坚持“有效市场”与“有为政府”的有机统一，这是中国模式的灵魂。美国的教训表明，缺乏必要规制的市场会失灵；德国的经验显示，精心设计的制度能平衡效率与公平；日本的历程说明，政府干预需随发展阶段动态调整。中国的体制建设，不能走自由放任的老路，也不能回归计划经济的旧途，而要在市场起决定性作用的基础上，更好发挥政府保持宏观经济稳定、弥补市场失灵、推动共同富裕、促进长期可持续发展的作用。

第二，创新生态的培育需要法治、金融和文化协同支撑。必须像美国一样严格保护知识产权，像德国一样重视应用研究和职业教育，并发展出与美国相媲美的风险投资和多层次资本市场。同时，要营造鼓励探索、宽容失败的社会文化氛围，这是激发全社会创新活力的软环境。

第三，社会公平是市场经济可持续运行的基石。要借鉴德国构建社会伙伴关系和健全社会保障的经验，同时吸取美国贫富分化的教训。在高质量发展中扎实推进共同富裕，优化收入分配结构，扩大中等收入群体，完善覆盖全民的社会保障网络，使经济发展成果更多更公平惠及全体人民，从而为内需增长提供持久动力，维护社会和谐稳定。

第四，适应数字时代和绿色转型是全新课题。传统模式均形成于工业时代，面临数字化和碳中和的全新挑战。中国在数据要素市场化、平台经济治理、绿色金融体系建设等方面，与发达国家站在同一起跑线，甚至在某些领域具有应用场景和市场规模优势。必须大胆探索，勇于进行制度创新，争取形成领先的规则和标准。

第五，开放是高水平市场经济体制的内在要求。美、德、日的经济成功都离不开深度融入全球化。中国构建新发展格局，绝不是封闭的国内循环，而是要建设更高水平开放型经济新体制，通过制度型开放，深度参与全球产业分工与合作，在开放竞争中提升本国产业的创新力和竞争力。

第八章挑战与对策

“十五五”时期加快构建高水平社会主义市场经济体制，任务艰巨繁重，面临一系列深层次矛盾和风险挑战。必须坚持问题导向，增强忧患意识，树立底线思维，精准识别风险，系统谋划对策，确保改革行稳致远。

8.1 主要挑战 

8.1.1 深层次体制机制障碍与利益固化藩篱

改革进入攻坚期，剩下的都是难啃的硬骨头，触及深层次利益格局调整。第一，要素市场化改革阻力较大。城乡土地同权同价改革涉及土地增值收益重新分配，可能遭遇既得利益群体的阻力。户籍制度改革背后附着大量公共服务利益，财政压力巨大。数据产权界定和收益分配涉及复杂利益关系，规则制定困难。第二，破除行政性垄断和地方保护任重道远。一些行业和领域市场准入隐性壁垒依然存在，“玻璃门”、“旋转门”现象仍有发生。部分地区在招标投标、政府采购中设置歧视性条款保护本地企业，全国统一大市场建设遭遇地方利益的“软抵制”。第三，国资国企改革需进一步深化。部分国有企业行政化色彩仍较浓，市场化经营机制尚未完全建立，创新能力、盈利能力和核心竞争力有待增强。国有资产监管从“管资产”向“管资本”转变仍需深化。第四，促进民营经济发展壮大的制度环境有待优化。在市场准入、融资支持、权益保护等方面，隐形歧视和不平等待遇依然存在。一些企业家存在预期不稳、信心不足的问题。

8.1.2 风险防控与宏观治理的复杂性与艰巨性

在复杂严峻的内外环境下，统筹发展和安全难度加大。第一，重点领域风险关联交织。房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域风险相互关联、相互传导，化解风险需高超的平衡艺术，处置不当可能引发系统性风险。房地产发展新模式构建尚需时日，地方政府财政可持续性面临考验。第二，宏观调控面临多重目标平衡难题。在稳增长、调结构、促改革、防风险、惠民生等多重目标下，政策空间收窄，对宏观政策的科学性、精准性、协同性提出更高要求。跨周期设计和逆周期调节的有机结合面临挑战。第三，适应数字经济的治理能力亟待提升。平台经济垄断、数据安全、算法歧视、灵活就业者权益保障等新问题层出不穷，传统的监管模式和法律法规面临不适应，监管能力建设滞后于技术发展。

8.1.3 外部环境严峻复杂与科技竞争白热化

世界进入新的动荡变革期，外部环境的不稳定性不确定性显著增加。第一，“脱钩断链”与“去风险”压力。个别西方国家推行对华“脱钩断链”，在科技、贸易、投资等领域设置壁垒，企图干扰我国产业链供应链安全稳定，对我国深度融入全球分工、利用国际资源形成挑战。第二，国际规则博弈加剧。全球治理体系变革，数字贸易、绿色标准、供应链安全等新规则加速制定，我国面临从规则接受者向规则共同制定者转变的压力，维护发展利益和参与规则制定的能力需同步提升。第三，科技封锁打压升级。在芯片、人工智能、生物技术等关键领域，我国面临先进技术引进和高端设备获取的困难，实现高水平科技自立自强的任务紧迫而艰巨。

8.1.4 实现共同富裕的长期性、艰巨性、复杂性

在高质量发展中促进共同富裕，是社会主义的本质要求，也对经济体制提出了新课题。第一，收入分配差距依然较大。城乡、区域、不同群体间收入差距和财产差距问题依然突出，中等收入群体比例有待提高，收入分配制度改革涉及深层次利益调整。第二，基本公共服务均等化水平有待提高。教育、医疗、养老、住房等公共服务在区域、城乡、人群间仍存在差距，户籍制度背后的公共服务差异是阻碍劳动力自由流动的重要因素。第三，促进机会公平面临挑战。教育、就业、晋升等方面的机会不平等现象依然存在，阶层固化风险值得警惕。构建人人参与、人人尽力的发展环境仍需制度创新。

8.2 应对策略 

面对上述挑战，必须保持战略定力，聚焦关键领域和环节，采取系统性的改革举措，推动高水平社会主义市场经济体制建设取得实质性突破。

8.2.1 以更大决心和勇气破除深层次体制机制障碍

坚持市场化改革方向，敢于触及深层次利益关系调整。第一，强力推进要素市场化配置综合改革。选择若干有条件的区域开展综合改革试点，在土地、劳动力、资本、技术、数据等领域进行系统性集成式改革探索。建立改革容错纠错机制，鼓励地方大胆闯、大胆试。第二，坚决破除行政性垄断和地方保护。强化公平竞争审查制度的刚性约束，建立全国统一大市场建设评价指标体系，将评价结果纳入地方绩效考核。完善反垄断执法，重点查处滥用行政权力排除限制竞争行为。第三，实施国企改革深化提升行动。推动国有企业功能分类考核落地，强化创新驱动和核心竞争力导向。深化混合所有制改革，积极引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者。健全市场化选人用人、激励约束和中长期激励机制。第四，制度化、法治化落实“两个毫不动摇”。加快完善民营经济促进法配套法规，在立法、执法、司法、守法各环节平等保护各类所有制企业产权和企业家权益。建立常态化政企沟通机制，完善涉企政策制定评估程序，稳定企业家预期。

8.2.2 健全具有高度适应性和抗风险能力的宏观经济治理体系

提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，守住不发生系统性风险底线。第一，精准拆弹，稳步化解重点领域风险。一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，压实地方政府、金融机构和企业责任，推动构建房地产发展新模式。优化地方政府债务结构，通过发行特殊再融资债券、资产证券化等方式稳妥化解存量隐性债务，严控新增隐性债务。推动中小金融机构改革化险，完善公司治理，多渠道补充资本。第二，健全宏观政策取向一致性评估机制。建立跨部门政策协调平台，在重大政策出台前进行综合影响评估，防止合成谬误和分解谬误。加强财政、货币、就业、产业、区域等政策协调配合，形成政策合力。第三，提升数字经济治理能力。加快完善数字经济领域法律法规，明确平台企业主体责任和边界。健全适应数字经济特点的监管框架，推行“沙盒监管”、触发式监管等创新模式。提升监管科技（RegTech）应用水平，实现穿透式、动态化监管。

8.2.3 以高水平开放应对外部挑战，在开放合作中锻造新优势

越是环境复杂，越要坚定不移扩大开放，以开放促改革、促发展、促创新。第一，主动对标高标准国际经贸规则。稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，在数字经济、知识产权、环境保护、劳工标准等领域积极探索国内规制与国际高标准对接。积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。第二，着力优化区域开放布局。高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），深化与东盟、日韩等区域合作。加快建设海南自由贸易港，在贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输往来、数据安全有序流动等方面实施更高水平的开放政策。第三，在开放合作中提升产业链供应链韧性和安全水平。深化“一带一路”产能合作，优化产业链全球布局。鼓励外资投向先进制造业、现代服务业和高新技术领域，带动国内产业升级。健全外商投资国家安全审查、反垄断审查等制度，为扩大开放筑牢安全屏障。

8.2.4 在高质量发展中扎实推进共同富裕的制度建设

构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。第一，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资合理增长机制，完善最低工资标准和工资指导线制度。探索知识、技术、管理、数据等要素价值实现形式。第二，加大税收、社保、转移支付等再分配调节力度。完善综合与分类相结合的个人所得税制度，研究扩大消费税征收范围。健全以居住证为主要依据的基本公共服务提供机制，逐步实现常住人口全覆盖。加大财政对教育、医疗、养老、住房等民生领域的投入，并向农村、欠发达地区和困难群体倾斜。第三，发挥好第三次分配作用。完善慈善捐赠的税收优惠、荣誉表彰等激励政策，加强对慈善组织和活动的监管，营造乐善好施的社会氛围。第四，促进基本公共服务均等化。推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，积极应对人口老龄化，缩小公共服务在区域、城乡间的差距。

第九章结论与展望

“十五五”时期是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，也是构建高水平社会主义市场经济体制、增强高质量发展动力的攻坚阶段。本研究基于2026年“十五五”规划纲要、政府工作报告等最新权威政策文献，系统解读了这一重大战略部署的理论逻辑、核心内涵与实践路径。研究表明，构建高水平社会主义市场经济体制是一项复杂的系统工程，是应对内外风险挑战、把握发展主动权的战略选择，其成功与否直接关系到中国式现代化全局。

9.1 主要结论 

第一，构建高水平社会主义市场经济体制是中国特色社会主义进入新时代的必然要求，是推动高质量发展的根本制度保障。从“建立”到“完善”再到“高水平”，标志着我国经济体制改革进入系统集成、协同高效的新阶段。其目标是实现“有效市场”与“有为政府”在更高水平、更深层次、更广范围的有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时，更好发挥政府在战略引导、市场监管、公共服务、风险防范等方面的作用，为发展新质生产力、推进中国式现代化提供强大动力和制度支撑。

第二，激发各类经营主体活力是构建高水平体制的微观基础，必须坚持“两个毫不动摇”。通过深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能和核心竞争力；通过完善法律、政策、市场环境，促进民营经济发展壮大，让民营企业安心经营、放心投资、专心创新；通过扩大制度型开放，保障外资企业公平竞争，实现各类所有制企业优势互补、共同发展。个体工商户、平台企业等多元经营主体的活力共同构成了中国经济的蓬勃生机。

第三，要素市场化配置改革是提高全要素生产率、畅通经济循环的关键突破口。必须聚焦土地、劳动力、资本、技术、数据、能源等要素领域存在的体制机制障碍，通过系统性的制度改革，促进要素自主有序流动、高效公平配置。特别是要加快培育数据要素市场，建立健全数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等基础制度，释放数字经济新动能。

第四，健全宏观经济治理体系是实现经济行稳致远的重要保障。必须完善宏观经济政策制定和执行机制，健全宏观政策取向一致性评估，提高调控的科学性、精准性。深化财税金融体制改革，建立现代财税金融体制。加快转变政府职能，建设法治政府、服务型政府。同时，将促进人口高质量发展纳入宏观经济治理视野，完善生育支持政策和养老服务体系，为经济长期健康发展提供可持续的人力资源支撑。

第五，国际经验与教训为中国改革提供了重要镜鉴，但根本出路在于走符合自身国情的道路。美国模式的创新活力、德国模式的公平稳定、日本模式的产业追赶，各有其成功经验和深刻教训。中国必须兼收并蓄，但绝不能简单照搬。构建高水平社会主义市场经济体制，本质上是中国共产党领导下的社会主义制度的自我完善和发展，必须坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，在吸收人类文明成果的基础上，进行独立的、开创性的探索。

9.2 未来展望 

展望“十五五”及更长远未来，随着改革举措的纵深推进和系统集成，高水平社会主义市场经济体制的建设将对中国经济社会发展产生深远而积极的影响，呈现以下趋势性图景：

第一，一个更加成熟、更加定型的高标准市场体系将基本建成。全国统一大市场畅通无阻，要素自由流动的制度性成本显著降低，产权保护全面加强，公平竞争理念深入人心，市场基础设施高效联通。商品和服务的质量、品牌、创新成为竞争的核心，消费者权益得到充分保障。中国市场的规模效应和创新应用优势将得到极致发挥，成为全球企业竞争和创新首选地。

第二，各类经营主体将焕发出前所未有的创造活力。国有企业作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域的控制力、影响力、抗风险能力显著增强。民营企业作为推进中国式现代化的“生力军”，在技术创新、吸纳就业、国际竞争中的作用更加突出，涌现出一批具有全球竞争力的世界一流企业。充满活力的中小企业、个体工商户构成经济韧性的庞大底座。所有企业在法治的阳光下公平竞争、合作共赢。

第三，全要素生产率将成为经济增长的主要源泉。随着要素配置效率的根本性改善，特别是技术、数据等新要素价值的充分释放，创新对经济发展的驱动作用将更加凸显。产业基础高级化、产业链现代化水平大幅提升，制造业核心竞争力显著增强，战略性新兴产业和未来产业茁壮成长，现代化产业体系更具国际竞争力。经济发展将更多依靠创新驱动、内生增长，实现质的有效提升和量的合理增长的统一。

第四，宏观经济治理的现代化水平将跃上新台阶。跨周期和逆周期调节更加有机衔接，政策协同性显著增强，能够有效应对各种风险挑战，保持经济在合理区间平稳运行。财政收入质量持续改善，财政可持续性增强。现代中央银行制度更加完善，金融服务实体经济能力显著提升。政府与市场的边界清晰合理，政府行为全面纳入法治轨道，营商环境市场化、法治化、国际化水平达到全球前列。

第五，发展的平衡性、协调性、包容性将显著增强。在高质量发展中促进共同富裕取得实质性进展。收入分配结构明显改善，中等收入群体持续扩大。基本公共服务均等化水平显著提高，全民共享改革发展成果。城乡融合发展体制机制更加完善，区域协调发展新格局基本形成。人口长期均衡发展得到促进，人力资源优势持续发挥。中国式现代化所蕴含的全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生等特征，将在更加完善的社会主义市场经济体制保障下得到充分彰显。

9.3 研究局限与未来方向 

本研究基于对“十五五”规划纲要等政策文本的深度解读和宏观数据分析，力求全面、系统地勾勒出高水平社会主义市场经济体制建设的蓝图。然而，任何研究都存在其边界和局限：

第一，政策执行过程的动态性与复杂性。本研究侧重于战略部署和制度设计的文本分析。然而，改革的实际成效取决于政策在各地的具体执行、各类市场主体的行为反应以及动态调整过程。“规划图”如何精准转化为“施工图”和“实景图”，中间存在大量需要观察和评估的环节。未来研究需要加强对改革试点、地方实践、典型案例的跟踪调研和实证分析，运用计量经济学等方法评估具体改革举措的微观效应和宏观影响。

第二，新技术革命与制度演化的互动关系。人工智能、区块链、生物技术等颠覆性技术的快速发展，正在以前所未有的方式改变生产组织、交易模式和社会结构，对产权界定、市场竞争、政府监管、社会治理等提出全新挑战。本研究虽然涉及数据要素和数字经济治理，但技术变迁对市场经济体制的深层冲击和重塑机制，仍需持续、深入地研究。未来需构建跨学科（经济学、法学、计算机科学、伦理学）的研究框架，前瞻性探讨适应智能时代的市场经济新规则、新伦理、新治理。

第三，全球格局剧变下的开放型体制构建。本研究在国际比较部分分析了静态模式，但当今世界正经历“百年未有之大变局”，全球化进程深刻调整，国际经济政治秩序加速演变。中国构建高水平社会主义市场经济体制，必须在一个更加不稳定、不确定的世界中推进。未来研究需更加关注地缘政治风险、全球产业链重构、国际规则博弈等外部变量对我国体制改革的反向塑造作用，增强研究的动态性和战略性。

第四，公平与效率的动态平衡。本研究强调了共同富裕目标，但在实践中，如何在不同发展阶段、针对不同领域精准把握公平与效率的平衡点，是一道永恒的难题。过度强调公平可能损害激励，过度追求效率可能加剧分化。未来研究需要借助更精细的数据和模型，量化分析不同分配政策、福利制度对经济增长、社会流动和总体福祉的影响，为政策制定提供更科学的依据。

“道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。”构建高水平社会主义市场经济体制，是一场事关国家发展全局的深刻变革。只要坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持系统观念，发扬斗争精神，增强改革勇气，就一定能破除一切体制机制障碍，建成系统完备、科学规范、运行有效的高水平社会主义市场经济体制，为中国式现代化注入磅礴动力，为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。

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