摘要：本文以'十五五'规划纲要为基础，系统解读了民生保障与共同富裕政策的内涵、逻辑与实施路径。研究发现，'十五五'规划将民生保障置于中国式现代化建设的核心位置，通过就业优先战略、收入分配制度改革、教育医疗改革、社会保障完善等多维度政策体系，构建了'投资于人'的发展新模式。规划创新性地提出城乡居民增收计划，旨在通过'增收+减负'双轮驱动，推动形成橄榄型分配格局，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。本文从政策背景、理论基础、具体内容、实施路径、创新点与挑战等方面进行全面分析，为学术研究和政策理解提供参考。

关键词：民生保障；共同富裕；收入分配；公共服务；政策解读

一、引言

'十五五'时期（2026-2030年）是我国基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后重要地位的关键时期。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，明确将'加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕'作为核心任务之一，体现了中国式现代化'民生为大'的鲜明特征。

习近平总书记指出：'中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了老百姓过上更加幸福的生活。'这一理念在'十五五'规划中得到充分体现。规划纲要坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

本研究以'十五五'规划纲要为基础，结合国家发展改革委等部门的权威解读材料，系统分析民生保障与共同富裕政策的内涵、逻辑与实施路径。研究采用政策文本分析法，通过对规划纲要的结构化解读，揭示民生保障政策的创新点与实施路径，为学术研究和政策理解提供参考。研究意义在于：一方面，有助于深入理解'十五五'时期民生保障政策的系统性与创新性；另一方面，为扎实推进全体人民共同富裕提供理论支持与实践参考。

二、'十五五'规划民生保障政策的背景与理论基础

（一）中国式现代化进程中的民生保障定位

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，民生保障在这一进程中具有基础性、战略性地位。'十五五'规划纲要明确指出，'十五五'时期是夯实基础、全面发力的关键时期，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。

从历史维度看，我国民生保障政策经历了从解决温饱到全面小康，再到追求共同富裕的演进过程。'十四五'期间，我国发展取得重大成就，经济实力、科技实力、国防实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐。这些成就的取得，根本在于以习近平同志为核心的党中央领航掌舵，在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引，是全党全军全国各族人民聚力攻坚、团结奋斗的结果。

从理论维度看，民生保障是中国式现代化的本质要求。党的二十大报告明确指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。民生保障作为实现共同富裕的基础条件和重要途径，通过提供基本公共服务、完善社会保障体系、促进就业等措施，直接解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，为共同富裕奠定物质基础。

从实践维度看，'十五五'规划将民生保障置于更加突出的位置。规划纲要共设18篇、62章、171节，分为三大板块，其中第二板块重大战略任务部分专门设有'民生保障'篇章，从就业、收入、教育、医疗、社保等多个方面阐述主要任务和重大举措，体现了民生保障在中国式现代化进程中的战略地位。

（二）民生保障与共同富裕的理论逻辑

民生保障政策与共同富裕目标之间存在着深刻的内在逻辑关系，这种关系根植于社会主义本质要求和中国式现代化的基本特征。从政治经济学视角看，民生保障与共同富裕是生产力与生产关系辩证统一的体现，二者相互促进、互为支撑。

首先，民生保障是实现共同富裕的基础条件和重要途径。习近平总书记强调：'消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义本质要求，是我们党矢志不渝的奋斗目标。'民生保障通过提供基本公共服务、完善社会保障体系、促进就业等措施，直接解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，为共同富裕奠定物质基础。从政治逻辑看，民生保障是实现政治资源公平化的根本标志，通过公平分配社会价值资源，体现社会主义制度的优越性。

其次，共同富裕为民生保障提供了目标指引和价值导向。共同富裕不仅是经济问题，更是关系党的执政基础的重大政治问题。党的二十届四中全会明确将'加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕'作为核心任务之一，体现了民生保障与共同富裕的内在统一。从历史维度看，中国共产党始终把实现共同富裕作为奋斗目标，从新中国成立初期的土地改革，到改革开放后的'三步走'战略，再到新时代的脱贫攻坚战，民生保障政策始终围绕共同富裕目标展开。

第三，民生保障与共同富裕在实践层面形成良性互动机制。一方面，民生保障通过'投资于人'提升人力资本水平，为共同富裕提供动力支撑。根据人力资本理论，个人的教育水平、健康状况等因素都是个体人力资本的重要组成部分，提升人力资本在微观上可以提升个人收入、促进高质量充分就业，在宏观上有利于为经济高质量发展、为推动实现共同富裕提供人才支撑。另一方面，共同富裕目标的实现又为更高水平的民生保障创造条件，形成'发展—共享—再发展'的良性循环。

（三）从'十四五'到'十五五'：民生政策的演进脉络

从'十四五'到'十五五'，我国民生保障政策呈现出明显的延续性与创新性。通过对比两个五年规划，可以清晰看到民生政策的演进脉络与发展趋势。

表：从'十四五'到'十五五'民生政策演进对比

从政策目标看，'十五五'规划更加注重民生保障的质量提升。'十四五'期间，我国民生保障主要解决'有没有'的问题，而'十五五'时期则更加注重解决'好不好'的问题。规划纲要草案设置的20项主要指标中，民生福祉类指标占比最高，超过1/3，分别从就业、收入、教育、医疗、养老、托育等方面设置7项指标，引导民生保障从'有'向'优'不断升级。

从政策手段看，'十五五'规划更加注重系统性、协同性。'十四五'规划中的民生政策多为单点突破，而'十五五'规划则更加注重政策协同，形成系统性政策体系。特别是在收入分配领域，从'十四五'的'多渠道促进居民增收'到'十五五'的'城乡居民增收计划'，标志着我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。

从政策实施看，'十五五'规划更加注重可操作性。'十五五'规划纲要不仅提出了政策目标，还明确了实施路径和具体措施。例如，在就业领域，提出了构建就业友好型发展方式；在收入分配领域，提出了推动形成橄榄型分配格局的具体路径；在社会保障领域，提出了'扩面'和'提标'的具体措施。这些政策设计更加注重可操作性，为政策落地实施提供了明确指引。

三、'十五五'规划民生保障政策的主要内容解读

（一）就业优先战略与就业友好型发展方式

'十五五'规划纲要在就业领域提出了一系列创新性政策，核心是深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式。这一政策设计体现了就业在民生保障中的基础性地位，也是实现共同富裕的重要途径。

规划纲要提出的就业政策主要包括以下几个方面：

首先，加强产业和就业协同，积极培育新职业新岗位，支持企业稳岗扩岗。这一措施旨在从源头上创造更多就业机会，实现经济增长与就业扩大的良性互动。数据显示，'十四五'期间我国就业形势总体稳定，城镇新增就业超过6000万人，为民生改善奠定了坚实基础。'十五五'时期，随着经济结构转型升级，新兴产业和未来产业将成为就业增长的重要引擎。

其次，完善人力资源供需匹配机制，健全终身职业技能培训制度，强化择业和用人观念引导，着力解决结构性就业矛盾。当前，我国就业市场存在'招工难'与'就业难'并存的结构性矛盾，主要源于劳动者技能与市场需求不匹配。'十五五'规划通过健全终身职业技能培训制度，特别是强化数字技能、先进制造等领域培训，将有效提升劳动者就业能力，缓解结构性就业矛盾。

第三，完善就业支持和公共服务体系，稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业，推动灵活就业、新就业形态健康发展。重点群体就业是就业工作的重中之重。'十五五'规划针对不同群体特点，提出差异化就业支持政策，体现了精准施策的政策思路。特别是针对灵活就业和新就业形态人员，规划提出完善权益保障制度，这将有助于促进就业形式多样化，增加就业机会。

第四，加大创业支持力度，增强创业带动就业效应。创业是就业的重要增长点。'十五五'规划提出打好担保贷款、创业补贴、场地支持、税费减免等政策'组合拳'，形成全方位创业支持体系，这将有效激发创业活力，创造更多就业机会。

第五，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，营造公平有序就业环境。就业质量与就业数量同等重要。'十五五'规划通过完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，将促进就业质量提升，实现更加充分、更高质量的就业。

表：'十五五'规划就业政策主要措施与预期效果

'十五五'规划就业政策的创新之处在于提出了'就业友好型发展方式'的新概念。这一概念超越了传统的'就业优先'战略，强调将就业理念融入经济社会发展全过程，形成有利于就业增长的经济发展方式。具体而言，就业友好型发展方式要求在制定产业政策、投资政策、财税政策等各项经济政策时，充分考虑就业效应，实现经济增长与就业扩大的良性互动。这一政策理念的提出，标志着我国就业政策从被动应对向主动塑造的转变，从单一政策向系统集成的转变，从短期调节向长期机制建设的转变。

（二）收入分配制度改革与橄榄型分配格局构建

'十五五'规划纲要在收入分配领域提出了系统性改革方案，核心是坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，推动形成橄榄型分配格局。这一改革方案对于促进共同富裕具有重要意义。

规划纲要提出的收入分配制度改革主要包括以下几个方面：

首先，健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得。这一措施旨在完善初次分配机制，确保劳动者能够合理分享经济发展成果。数据显示，2024年居民工资性收入占可支配收入比重达56.5%，仍是收入主体来源。针对技能人才，推动建立健全基于岗位价值、能力素质、创新创造、业绩贡献的技能人才薪酬分配制度，目前我国技能劳动者总量超2.2亿人，高技能人才突破7200万人。对于创新者，规划建议支持通过股权激励、岗位分红等中长期激励机制分享创新成果，截至2025年6月，我国每万人口高价值发明专利拥有量达15.3件，企业占比76.6%。

其次，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导。这些措施旨在保障劳动者工资权益，促进工资合理增长。工资集体协商制度是协调劳动关系的重要机制，通过劳资双方平等协商，确定工资水平、增长幅度等事项，有利于实现工资合理增长。最低工资标准调整机制的健全，将保障低收入劳动者基本生活，促进社会公平。

第三，多渠道增加城乡居民财产性收入。财产性收入是居民收入的重要组成部分，但目前我国居民财产性收入占总收入比重长期徘徊在10%以下，低于发达国家的平均水平。'十五五'规划提出拓宽储蓄、国债、股权收益等渠道，2024年我国投资者现金分红达2.4万亿元，居民财产净收入占比已达8.3%。农村集体土地改革成为农民财产性收入增长的新引擎，政策明确保障农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索土地经营权流转收益合理分配机制。同时，数据要素参与分配机制逐步完善，建立'谁投入、谁贡献、谁受益'的分配原则。

第四，加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节。再分配是调节收入差距的重要手段。'十五五'规划提出优化个人所得税综合征收范围，完善高收入群体累进税率，清理不合理税收减免，同时推进房地产税、遗产税和赠与税立法，加强对资本所得、财产所得的调节。社会保障体系方面，规划推动基本养老保险覆盖所有法定人群，提高社保缴费比例、扩大参保范围，研究延长缴费年限以增强保障能力。转移支付制度将优化结构，缩小区域人均财政支出差距，推动基本公共服务均等化。

第五，实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局。这一计划是'十五五'规划收入分配改革的创新亮点，标志着我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。目前我国中等收入群体规模已超过4亿人，未来十多年将超过8亿人。为扩大中等收入群体，聚焦重点群体精准施策，推动更多低收入人群迈入中等收入行列，特别是加大对低收入人群的人力资本投资、提供更多创收机会和条件、加大转移支付力度、稳定现有中等收入人群的收入增长。

表：'十五五'规划收入分配改革主要措施与目标

'十五五'规划收入分配改革的创新之处在于提出了'城乡居民增收计划'和'橄榄型分配格局'的新概念。城乡居民增收计划的出台意味着我国发展范式的根本性转换，即从'生产驱动型经济'全面转向'消费驱动型经济'。中国宏观经济院市场与价格研究所前所长杨宜勇指出，这一计划对扩大中等收入群体具有基石作用、对提振消费与稳定经济具有引擎作用，也对促进共同富裕具有鲜明的导向作用。全国政协委员、春秋航空股份有限公司董事长王煜表示，'制定实施城乡居民增收计划'标志着我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。

橄榄型分配格局是指中等收入群体占主导地位的收入分配结构，其形态特征表现为低收入与高收入群体占比小、中等收入群体比例大。相较于金字塔型结构，该模型具有更强的社会稳定效应，常被视为理想的收入分配结构。'十五五'规划提出推动形成橄榄型分配格局，标志着我国收入分配制度改革进入'收入流量与财富存量双轨调节'的新阶段，对于促进共同富裕、扩大内需、推动经济高质量发展具有重要意义。

（三）教育领域改革与优质教育资源供给

'十五五'规划纲要在教育领域提出了一系列改革举措，核心是实施新时代立德树人工程，促进思政课堂和社会课堂有效融合，加强体育、美育、劳动教育，完善教育评价体系，扩大优质教育资源供给。这些政策旨在提高教育质量，促进教育公平，为共同富裕提供人力资本支撑。

规划纲要提出的教育政策主要包括以下几个方面：

首先，健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给。随着我国人口结构变化，教育资源需求也在发生变化。'十五五'规划通过健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，能够有效应对人口流动带来的教育资源需求变化，保障教育机会公平。特别是针对学龄人口净流入城镇，规划提出扩大教育资源供给，这将有效缓解这些地区的教育资源紧张问题。

其次，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。免费教育是促进教育公平的重要举措。'十五五'规划提出稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，这将进一步减轻家庭教育负担，提高教育普及程度。目前，我国义务教育已经实现全面免费，学前教育、高中阶段教育毛入学（园）率均达92%，全国2895个县域全部实现义务教育基本均衡发展。'十五五'时期，随着免费教育范围的扩大和义务教育年限的延长，我国教育公平程度将进一步提高。

第三，推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育。基础教育是国民教育体系的基石。'十五五'规划通过推动基础教育扩优提质，能够提高基础教育质量，促进教育公平。特别是针对义务教育优质均衡发展和学前教育优质普惠发展，规划提出统筹推进，这将有效缩小区域、城乡、校际教育差距，促进教育公平。扩大普通高中办学资源，将满足更多学生接受高中教育的需求，为高等教育发展奠定基础。

第四，推动高等教育提质扩容，扩大优质本科教育招生规模。高等教育是培养高素质人才的重要途径。'十五五'规划提出推动高等教育提质扩容，扩大优质本科教育招生规模，这将提高高等教育质量，增加高等教育机会，为经济社会发展培养更多高素质人才。目前，我国高等教育毛入学率已达到较高水平，但优质高等教育资源仍然相对稀缺。'十五五'时期，通过高等教育提质扩容，将有效缓解优质高等教育资源供需矛盾。

第五，提升职业学校办学能力，建设特色鲜明高职院校。职业教育是培养技术技能人才的重要途径。'十五五'规划提出提升职业学校办学能力，建设特色鲜明高职院校，这将提高职业教育质量，增强职业教育吸引力，为产业发展培养更多高素质技术技能人才。目前，我国职业教育体系已经基本形成，但职业教育质量和社会认可度仍有提升空间。'十五五'时期，通过提升职业学校办学能力，将有效提高职业教育质量，增强职业教育吸引力。

第六，引导规范民办教育发展。民办教育是国民教育体系的重要组成部分。'十五五'规划提出引导规范民办教育发展，这将促进民办教育健康发展，满足人民群众多样化教育需求。目前，我国民办教育已经具有一定规模，但在发展过程中也存在一些问题。'十五五'时期，通过引导规范民办教育发展，将促进民办教育健康发展，更好地满足人民群众多样化教育需求。

表：'十五五'规划教育政策主要措施与预期效果

'十五五'规划教育政策的创新之处在于提出了'健全与人口变化相适应的教育资源配置机制'和'稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限'的新举措。这些举措体现了教育政策的针对性和前瞻性。随着我国人口结构变化，教育资源需求也在发生变化，通过健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，能够有效应对人口流动带来的教育资源需求变化，保障教育机会公平。稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，将进一步减轻家庭教育负担，提高教育普及程度，为共同富裕奠定人力资本基础。

'十五五'规划还特别强调教育数字化战略，提出深入实施教育数字化战略，优化终身学习公共服务。教育数字化是教育现代化的重要标志，也是促进教育公平的重要手段。'十五五'时期，通过深入实施教育数字化战略，将促进优质教育资源共建共享，缩小区域、城乡、校际教育差距，提高教育质量，为终身学习提供更好服务。

（四）医疗卫生服务体系与健康中国建设

'十五五'规划纲要在医疗卫生领域提出了一系列政策举措，核心是实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，提升爱国卫生运动成效，提高人均预期寿命和人民健康水平。这些政策旨在完善医疗卫生服务体系，推进健康中国建设，为共同富裕提供健康支撑。

规划纲要提出的医疗卫生政策主要包括以下几个方面：

首先，强化公共卫生能力，加强疾控体系建设，防控重大传染病。公共卫生是医疗卫生服务体系的重要组成部分。'十五五'规划提出强化公共卫生能力，加强疾控体系建设，防控重大传染病，这将提高我国公共卫生服务水平，保障人民群众健康安全。特别是经过新冠肺炎疫情的考验，我国公共卫生体系建设的重要性更加凸显。'十五五'时期，通过强化公共卫生能力，加强疾控体系建设，将有效提高我国应对重大突发公共卫生事件的能力。

其次，健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，促进分级诊疗。医疗、医保、医药协同发展和治理是医疗卫生体制改革的重要方向。'十五五'规划提出健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，促进分级诊疗，这将优化医疗卫生资源配置，提高医疗卫生服务效率和质量。分级诊疗是解决'看病难、看病贵'问题的重要途径，通过促进分级诊疗，将引导患者合理就医，优化医疗资源配置，提高医疗卫生服务效率和质量。

第三，以公益性为导向深化公立医院编制、服务价格、薪酬制度、综合监管改革，加强县区、基层医疗机构运行保障。公立医院是我国医疗卫生服务体系的主体。'十五五'规划提出以公益性为导向深化公立医院改革，加强县区、基层医疗机构运行保障，这将强化公立医院公益性，提高基层医疗卫生服务能力，促进医疗卫生资源下沉，更好地满足人民群众基本医疗卫生服务需求。特别是针对县区、基层医疗机构，规划提出加强运行保障，这将有效提高基层医疗卫生服务能力，促进医疗卫生资源均衡配置。

第四，优化医疗机构功能定位和布局，实施医疗卫生强基工程，推进全民健康数智化建设。医疗机构功能定位和布局优化是提高医疗卫生服务效率和质量的重要途径。'十五五'规划提出优化医疗机构功能定位和布局，实施医疗卫生强基工程，推进全民健康数智化建设，这将优化医疗卫生资源配置，提高医疗卫生服务效率和质量，促进医疗卫生服务智能化、便捷化。特别是针对基层医疗卫生机构，规划提出实施医疗卫生强基工程，将有效提高基层医疗卫生服务能力，促进医疗卫生资源均衡配置。

第五，加强慢性病综合防控，发展防治康管全链条服务。慢性病已成为影响我国居民健康的主要公共卫生问题。'十五五'规划提出加强慢性病综合防控，发展防治康管全链条服务，这将提高慢性病防控能力，降低慢性病负担，提高人民群众健康水平。防治康管全链条服务是慢性病管理的重要模式，通过发展防治康管全链条服务，将为慢性病患者提供全程、连续、综合的健康管理服务，提高慢性病管理效果。

第六，全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力。急诊急救、血液保障和应急能力是医疗卫生服务体系的重要组成部分。'十五五'规划提出全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力，这将提高我国医疗卫生服务体系的应急响应能力，保障人民群众生命安全和身体健康。特别是针对重大突发事件，规划提出提升应急能力，将有效提高我国应对重大突发事件的医疗卫生服务能力。

第七，推进中医药传承创新，促进中西医结合。中医药是我国独特的卫生资源。'十五五'规划提出推进中医药传承创新，促进中西医结合，这将促进中医药事业发展，提高中医药服务能力，为人民群众提供更加多样化的医疗卫生服务。中西医结合是我国医疗卫生服务的特色和优势，通过促进中西医结合，将充分发挥中医药和西医药各自的优势，提高医疗卫生服务效果。

表：'十五五'规划医疗卫生政策主要措施与预期目标

'十五五'规划医疗卫生政策的创新之处在于提出了'实施健康优先发展战略'和'推进全民健康数智化建设'的新理念。健康优先发展战略是将人民健康放在优先发展战略地位的具体体现，也是实现共同富裕的重要保障。推进全民健康数智化建设是医疗卫生服务现代化的重要途径，通过数字技术赋能，将提高医疗卫生服务效率和质量，促进医疗卫生资源均衡配置，更好地满足人民群众健康需求。

'十五五'规划还特别强调提高人均预期寿命的目标，提出推动人均预期寿命提高到80岁，基本达到高收入国家水平。人均预期寿命是衡量一个国家或地区居民健康水平的重要指标。'十五五'时期，通过实施健康优先发展战略，完善医疗卫生服务体系，推进健康中国建设，将有效提高我国居民健康水平，为实现共同富裕奠定健康基础。

（五）社会保障体系完善与民生兜底保障

'十五五'规划纲要在社会保障领域提出了一系列政策举措，核心是加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全多层次医疗保障体系，扩大失业、工伤保险覆盖面，加强社会保险与社会救助、社会福利制度衔接，健全分层分类社会救助体系。这些政策旨在完善社会保障体系，强化民生兜底保障，为共同富裕提供安全保障。

规划纲要提出的社会保障政策主要包括以下几个方面：

首先，完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金。养老保险是社会保障体系的重要组成部分。'十五五'规划提出完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，这将提高养老保险制度的公平性和可持续性，更好地保障老年人基本生活。特别是针对城乡居民基础养老金，规划提出逐步提高，这将有效提高城乡居民养老保障水平，促进养老保障公平。

其次，健全多层次医疗保障体系，推进基本医疗保险省级统筹，优化药品集采、医保支付和结余资金使用政策。医疗保障是社会保障体系的另一重要组成部分。'十五五'规划提出健全多层次医疗保障体系，推进基本医疗保险省级统筹，这将提高医疗保障制度的公平性和可持续性，更好地减轻人民群众医疗负担。特别是针对药品集采、医保支付和结余资金使用，规划提出优化政策，这将进一步提高医保资金使用效率，更好地保障人民群众基本医疗需求。

第三，扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率。失业、工伤保险是保障劳动者权益的重要制度。'十五五'规划提出扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，这将更好地保障劳动者权益，特别是针对灵活就业人员、农民工、新就业形态人员，规划提出提高参保率，这将有效扩大社会保障覆盖面，促进社会保障公平。

第四，完善社保关系转移接续政策，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率。社保关系转移接续是保障劳动者社会保障权益的重要环节。'十五五'规划提出完善社保关系转移接续政策，这将方便劳动者跨地区流动时社保关系的转移接续，更好地保障劳动者社会保障权益。特别是针对灵活就业人员、农民工、新就业形态人员，规划提出提高参保率，这将有效扩大社会保障覆盖面，促进社会保障公平。

第五，健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制。社会保险精算和社保基金管理是社会保障制度可持续运行的重要保障。'十五五'规划提出健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制，这将提高社会保障制度的可持续性，更好地保障人民群众社会保障权益。

第六，发挥各类商业保险补充保障作用。商业保险是社会保障体系的重要补充。'十五五'规划提出发挥各类商业保险补充保障作用，这将促进商业保险发展，满足人民群众多样化、多层次的社会保障需求，形成多层次社会保障体系。

第七，优化全国统一的社保公共服务平台和经办管理服务。社保公共服务是社会保障制度运行的重要支撑。'十五五'规划提出优化全国统一的社保公共服务平台和经办管理服务，这将提高社保公共服务便利性和效率，更好地满足人民群众社会保障服务需求。

第八，健全社会救助体系，完善空巢老人、困境儿童、残疾人等群体服务保障体系，建立健全基本殡葬服务制度。社会救助是社会保障体系的最后一道防线。'十五五'规划提出健全社会救助体系，完善空巢老人、困境儿童、残疾人等群体服务保障体系，建立健全基本殡葬服务制度，这将更好地保障困难群众基本生活，促进社会公平正义。特别是针对空巢老人、困境儿童、残疾人等特殊群体，规划提出完善服务保障体系，这将更好地满足这些特殊群体的社会保障需求。

表：'十五五'规划社会保障政策主要措施与预期效果

'十五五'规划社会保障政策的创新之处在于提出了'社会保障扩面提标'的新概念。'扩面'重点就是扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率。'提标'重点是健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，合理提高城乡居民医保补助标准。这一概念体现了社会保障政策的精准性和针对性，通过'扩面'和'提标'双管齐下，将有效提高社会保障制度的公平性和可持续性，更好地保障人民群众社会保障权益。

'十五五'规划还特别强调'一老一小'服务问题，增设了养老机构护理型床位占比指标，引导养老机构提供更多优质护理服务，更好地满足失能失智老年人的照护需求。同时，设置3岁以下婴幼儿入托率提高指标，综合反映托育需求的满足程度，引导各地持续改善托育服务质量。这些政策体现了社会保障政策的人性化和精细化，将更好地满足人民群众多样化、多层次的社会保障需求。

四、'十五五'规划推进共同富裕的路径分析

（一）共同富裕的目标定位与阶段性特征

'十五五'规划纲要对共同富裕的目标定位和阶段性特征进行了明确阐述，为扎实推进全体人民共同富裕提供了方向指引。共同富裕是中国式现代化的本质要求，也是一个长期的历史过程。'十五五'时期是我国基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后重要地位的关键时期，共同富裕目标的实现需要分阶段、有步骤地推进。

从目标定位看，'十五五'规划纲要明确将'人民生活品质不断提高'作为'十五五'时期经济社会发展的主要目标之一，体现了以人民为中心的发展思想。习近平总书记强调'中国式现代化，民生为大'，这一理念在规划中得到充分体现。规划纲要坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好。

从阶段性特征看，'十五五'时期共同富裕建设具有以下特征：

首先，基础性特征。'十五五'时期是基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后重要地位的关键时期，是夯实基础、全面发力的关键时期。规划纲要指出，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。这一时期，共同富裕建设的主要任务是夯实基础，为2035年基本实现社会主义现代化创造条件。

其次，全面性特征。'十五五'时期共同富裕建设是全方位、多领域的。规划纲要从就业、收入、教育、医疗、社保等多个方面阐述主要任务和重大举措，体现了共同富裕建设的全面性。特别是在主要指标设置上，规划纲要草案设置了20项主要指标，其中民生福祉类指标占比最高，超过1/3，分别从就业、收入、教育、医疗、养老、托育等方面设置7项指标，引导民生保障从'有'向'优'不断升级。

第三，协调性特征。'十五五'时期共同富裕建设需要各方面协调推进。规划纲要强调统筹国内国际两个大局，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。这表明共同富裕建设需要与经济社会发展各方面协调推进，形成合力。

第四，可持续性特征。'十五五'时期共同富裕建设需要注重可持续性。规划纲要强调推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，这表明共同富裕建设需要建立在经济可持续发展的基础上，不能脱离经济发展实际水平。同时，规划纲要强调以全面从严治党为根本保障，这表明共同富裕建设需要政治保障，确保共同富裕建设沿着正确方向前进。

表：'十五五'时期共同富裕建设的阶段性目标

'十五五'规划纲要对共同富裕目标的阐述体现了目标设定的科学性和可行性。一方面，目标设定符合我国基本国情和发展阶段，没有脱离实际；另一方面，目标设定具有一定的挑战性，需要通过努力才能实现。这种目标设定既体现了积极进取的精神，又保持了实事求是的态度，有利于凝聚共识，调动各方面积极性，共同推进共同富裕建设。

'十五五'规划纲要还强调共同富裕是全体人民的共同富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。共同富裕需要全体人民共同奋斗，遵循经济社会发展规律，循序渐进，久久为功。规划纲要强调坚持尽力而为、量力而行，扎实推进全体人民共同富裕，在主要指标、重大任务、重大工程中均突出了发展的民生导向。各项举措都紧紧围绕解决群众关切的急事、难事、烦心事，努力把民生实事办到人民群众的'心坎上'。

（二）城乡居民增收计划的政策解读

'十五五'规划纲要创新性地提出了'城乡居民增收计划'，这是我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。这一计划的出台意味着我国发展范式的根本性转换，即从'生产驱动型经济'全面转向'消费驱动型经济'。

从政策演进看，城乡居民增收计划经历了从'推动中低收入群体增收减负'到覆盖全体城乡居民的转变。2025年3月，中办、国办印发《提振消费专项行动方案》将城乡居民增收促进行动提至首位；同年10月，'十五五'规划建议首次提出实施城乡居民增收计划；12月，中央经济工作会议再次强调深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。这表明政策从原则性引导转向系统性、可操作性推进。

从政策内容看，城乡居民增收计划主要通过四大渠道推进：

一是扩大就业、提升工资性收入，这是居民收入的主要来源。规划纲要提出深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式。具体措施包括加强产业和就业协同，积极培育新职业新岗位，支持企业稳岗扩岗；完善人力资源供需匹配机制，健全终身职业技能培训制度；完善就业支持和公共服务体系，稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业；加大创业支持力度，打好担保贷款、创业补贴、场地支持、税费减免等政策'组合拳'；完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，营造公平有序就业环境。

二是增加财产性收入，需稳定资本市场，盘活农村资产。规划纲要提出多渠道增加城乡居民财产性收入，包括拓宽储蓄、国债、股权收益等渠道。2024年我国投资者现金分红达2.4万亿元，居民财产净收入占比已达8.3%。农村集体土地改革成为农民财产性收入增长的新引擎，政策明确保障农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索土地经营权流转收益合理分配机制。同时，数据要素参与分配机制逐步完善，建立'谁投入、谁贡献、谁受益'的分配原则。

三是增加转移性收入，通过强化社会保障和政府转移支付实现。规划纲要提出加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节。税收制度改革将优化个人所得税综合征收范围，完善高收入群体累进税率，清理不合理税收减免，同时推进房地产税、遗产税和赠与税立法，加强对资本所得、财产所得的调节。社会保障体系方面，规划推动基本养老保险覆盖所有法定人群，提高社保缴费比例、扩大参保范围，研究延长缴费年限以增强保障能力。转移支付制度将优化结构，缩小区域人均财政支出差距，推动基本公共服务均等化。

四是提升经营净收入，重点针对中小企业和农业家庭经营主体。规划纲要提出完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导。针对技能人才，规划推动建立健全基于岗位价值、能力素质、创新创造、业绩贡献的技能人才薪酬分配制度。对于创新者，规划建议支持通过股权激励、岗位分红等中长期激励机制分享创新成果。

表：'十五五'规划城乡居民增收计划主要措施与预期效果

从政策创新看，城乡居民增收计划体现了以下创新点：

首先，系统性和全面性。与过去'多渠道促进居民增收'的表述不同，'城乡居民增收计划'中'计划'二字的首次写入，意味着居民增收将从战略谋划层面走向更系统、更具操作性的政策落地阶段，目的是要让更多居民的'钱袋子'鼓起来。湖南省委党校经济学教研部教授杨娜曼指出，这标志着增收工作不再是原则性口号，而是一份明确的、必须执行的行动方案。

其次，精准性和针对性。城乡居民增收计划针对不同收入群体、不同增收渠道提出差异化政策措施，体现了精准施策的政策思路。例如，针对低收入群体，规划提出有效增加低收入群体收入；针对中等收入群体，规划提出稳步扩大中等收入群体规模；针对高收入群体，规划提出合理调节过高收入，取缔非法收入。这种精准施策的政策思路，将有效提高政策实施效果。

第三，协同性和联动性。城乡居民增收计划强调各项政策措施的协同配合，形成政策合力。规划纲要强调促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，形成促进居民增收的政策合力。这种协同联动的政策思路，将有效提高政策实施效果，避免政策碎片化。

'十五五'时期，我国将力争实现中等收入群体规模从4亿人扩大到8亿人的目标，形成'中间大、两头小'的橄榄型分配格局。这需要通过'增收+减负'双轮驱动，一方面提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；另一方面降低居民在养老、育幼、教育、医疗领域的自付成本和隐性负担，让老百姓真正'有钱花、敢花钱'。

（三）基本公共服务均等化的推进策略

'十五五'规划纲要对基本公共服务均等化提出了一系列推进策略，核心是建立基本公共服务均等化评价标准，完善基本公共服务范围和内容，制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。这些策略旨在促进基本公共服务均等化，为共同富裕提供基础保障。

从理论基础看，基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要途径。基本公共服务是指由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致相等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均主义。基本公共服务均等化对于促进社会公平正义、缩小区域发展差距、实现共同富裕具有重要意义。

从推进策略看，'十五五'规划纲要提出的基本公共服务均等化策略主要包括以下几个方面：

首先，建立基本公共服务均等化评价标准。评价标准是推进基本公共服务均等化的重要基础。'十五五'规划提出建立基本公共服务均等化评价标准，这将科学评价基本公共服务均等化水平，为推进基本公共服务均等化提供科学依据。目前，我国已经制定并动态调整国家基本公共服务标准，保障群众公平享有9个领域81项基本公共服务项目，城乡基本公共服务差距持续缩小。'十五五'时期，通过建立基本公共服务均等化评价标准，将进一步提高基本公共服务均等化的科学性和精准性。

其次，完善基本公共服务范围和内容。基本公共服务的范围和内容是动态变化的，需要根据经济社会发展水平和阶段进行调整。'十五五'规划提出完善基本公共服务范围和内容，这将使基本公共服务更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。随着我国经济社会发展水平提高，基本公共服务的范围和内容将不断扩大，从保障基本生存需求向保障基本发展需求转变，从物质需求向精神需求延伸。

第三，制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施。目标、路径、措施是推进基本公共服务均等化的重要保障。'十五五'规划提出制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施，这将明确基本公共服务均等化的方向和步骤，为推进基本公共服务均等化提供行动指南。目前，我国确定了到2035年要实现基本公共服务均等化，这是国家基本实现社会主义现代化的一项重要的目标要求。'十五五'时期，通过制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施，将为2035年实现基本公共服务均等化奠定坚实基础。

第四，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜。公共服务资源配置是推进基本公共服务均等化的关键环节。'十五五'规划提出推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，这将优化公共服务资源配置，提高基本公共服务均等化水平。特别是针对农村、边远地区和生活困难群众，规划提出公共服务向这些地区和群体倾斜，这将有效缩小区域、城乡、群体间基本公共服务差距，促进基本公共服务均等化。

第五，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。人口流动是当前我国经济社会发展的重要特征。'十五五'规划提出健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，这将使公共服务资源配置更好地适应人口流动变化，保障流动人口基本公共服务权益。目前，我国已经建立了财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化数量挂钩机制，但与常住人口相匹配的公共资源配置机制仍需进一步完善。'十五五'时期，通过健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，将更好地保障流动人口基本公共服务权益，促进基本公共服务均等化。

第六，加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制。县域是推进基本公共服务均等化的重要单元。'十五五'规划提出加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制，这将提高县域基本公共服务供给能力，促进县域内基本公共服务均等化。目前，我国县域基本公共服务供给仍然存在不平衡不充分的问题，需要加强统筹，完善投入保障长效机制。'十五五'时期，通过加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制，将有效提高县域基本公共服务供给能力，促进县域内基本公共服务均等化。

第七，全面深化事业单位改革。事业单位是提供基本公共服务的重要主体。'十五五'规划提出全面深化事业单位改革，这将提高事业单位提供基本公共服务的能力和效率，为推进基本公共服务均等化提供组织保障。目前，我国事业单位改革已经取得一定成效，但仍需进一步深化。'十五五'时期，通过全面深化事业单位改革，将进一步提高事业单位提供基本公共服务的能力和效率，更好地满足人民群众基本公共服务需求。

表：'十五五'规划基本公共服务均等化推进策略与预期效果

'十五五'规划基本公共服务均等化推进策略的创新之处在于提出了'建立基本公共服务均等化评价标准'和'健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制'的新举措。这些举措体现了基本公共服务均等化推进的科学性和精准性。建立基本公共服务均等化评价标准，将科学评价基本公共服务均等化水平，为推进基本公共服务均等化提供科学依据。健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，将使公共服务资源配置更好地适应人口流动变化，保障流动人口基本公共服务权益，促进基本公共服务均等化。

'十五五'规划还特别强调基本公共服务均等化与共同富裕的内在联系。国家发展改革委社会发展司司长刘德春表示，公共服务关系广大群众最关心、最直接、最现实的利益，我们国家确定了到2035年要实现基本公共服务均等化，这是国家基本实现社会主义现代化的一项重要的目标要求。基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要途径，通过推进基本公共服务均等化，将有效缩小区域、城乡、群体间发展差距，促进共同富裕实现。

（四）区域协调发展与城乡融合的民生保障

'十五五'规划纲要对区域协调发展与城乡融合的民生保障提出了一系列政策措施，核心是加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，优化区域经济布局，促进区域协调发展，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这些政策措施旨在缩小区域发展差距，促进城乡融合发展，为共同富裕提供空间支撑。

从理论基础看，区域协调发展与城乡融合是实现共同富裕的空间基础。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展差距是制约共同富裕的重要因素。区域协调发展是指通过区域政策引导，促进区域间形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。城乡融合是指通过体制机制创新，促进城乡要素自由流动、平等交换，推动城乡融合发展。区域协调发展与城乡融合对于缩小区域发展差距、促进共同富裕具有重要意义。

从政策措施看，'十五五'规划纲要提出的区域协调发展与城乡融合的民生保障措施主要包括以下几个方面：

首先，加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。农业农村现代化是实现共同富裕的重要基础。'十五五'规划提出加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，这将提高农业农村发展水平，促进农民增收致富，为共同富裕奠定基础。习近平总书记强调：'我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村。'这一论述深刻揭示了农业农村现代化在共同富裕中的重要作用。

其次，优化区域经济布局，促进区域协调发展。区域协调发展是缩小区域发展差距的重要途径。'十五五'规划提出优化区域经济布局，促进区域协调发展，这将形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，缩小区域发展差距。目前，我国已经形成了西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展的区域发展总体战略，'十五五'时期，通过优化区域经济布局，促进区域协调发展，将进一步缩小区域发展差距。

第三，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。新型工农城乡关系是促进城乡融合发展的重要保障。'十五五'规划提出推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，这将促进城乡要素自由流动、平等交换，推动城乡融合发展。目前，我国城乡发展不平衡问题仍然突出，需要通过体制机制创新，推动形成新型工农城乡关系。'十五五'时期，通过推动形成新型工农城乡关系，将有效促进城乡融合发展，缩小城乡发展差距。

第四，加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制。县域是连接城乡的重要纽带。'十五五'规划提出加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制，这将提高县域基本公共服务供给能力，促进县域内基本公共服务均等化。目前，我国县域基本公共服务供给仍然存在不平衡不充分的问题，需要加强统筹，完善投入保障长效机制。'十五五'时期，通过加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制，将有效提高县域基本公共服务供给能力，促进县域内基本公共服务均等化。

第五，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。人口流动是当前我国经济社会发展的重要特征。'十五五'规划提出健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，这将使公共服务资源配置更好地适应人口流动变化，保障流动人口基本公共服务权益。目前，我国已经建立了财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化数量挂钩机制，但与常住人口相匹配的公共资源配置机制仍需进一步完善。'十五五'时期，通过健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，将更好地保障流动人口基本公共服务权益，促进基本公共服务均等化。

第六，推动城市产业向农村梯度转移，在县域建设特色产业园区。产业是促进城乡融合发展的重要支撑。'十五五'规划提出推动城市产业向农村梯度转移，在县域建设特色产业园区，这将促进农村产业发展，增加农民收入，推动城乡融合发展。目前，我国农村产业发展仍然相对滞后，需要通过城市产业向农村梯度转移，在县域建设特色产业园区，促进农村产业发展。'十五五'时期，通过推动城市产业向农村梯度转移，在县域建设特色产业园区，将有效促进农村产业发展，增加农民收入，推动城乡融合发展。

第七，加大财政投入力度，推动教育、医疗、养老等优质公共服务向农村延伸。公共服务是促进城乡融合发展的重要保障。'十五五'规划提出加大财政投入力度，推动教育、医疗、养老等优质公共服务向农村延伸，这将提高农村公共服务水平，缩小城乡公共服务差距，促进城乡融合发展。目前，我国农村公共服务水平仍然相对较低，需要加大财政投入力度，推动优质公共服务向农村延伸。'十五五'时期，通过加大财政投入力度，推动优质公共服务向农村延伸，将有效提高农村公共服务水平，缩小城乡公共服务差距，促进城乡融合发展。

表：'十五五'规划区域协调发展与城乡融合的民生保障措施与预期效果

'十五五'规划区域协调发展与城乡融合的民生保障措施的创新之处在于提出了'推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系'的新理念。这一理念体现了城乡融合发展的新思路，强调工农互促、城乡互补，而不是简单的城市带动农村。通过推动形成新型工农城乡关系，将促进城乡要素自由流动、平等交换，推动城乡融合发展，缩小城乡发展差距，为共同富裕提供空间支撑。

'十五五'规划还特别强调区域协调发展与共同富裕的内在联系。习近平总书记指出：'促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。'实现乡村共同富裕是实现全体人民共同富裕的关键一步。近年来，学界围绕乡村共同富裕进行了广泛而深入的研究，并取得了丰富的成果。但是，既有研究多聚焦于乡村共同富裕的内涵、特征、路径等方面，对区域协调发展与乡村共同富裕的内在联系研究相对不足。'十五五'时期，通过区域协调发展与城乡融合的民生保障措施，将有效促进区域协调发展，缩小城乡发展差距，为共同富裕提供空间支撑。

五、'十五五'民生保障政策的创新点与实施挑战

（一）'十五五'民生保障政策的创新亮点

'十五五'规划纲要在民生保障领域提出了一系列创新性政策，这些政策创新既体现了对'十四五'民生政策的延续，又展现了新的发展理念和实施路径。通过系统分析，可以识别出'十五五'民生保障政策的五大创新亮点。

首先，'投资于人'的发展理念创新。'十五五'规划纲要创新性地提出'投资于物和投资于人紧密结合'的新理念，实现了发展目的与发展路径的更好结合，实现了投资目标和投资结构之间的有机协同。清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜认为这是'十五五'规划的一大亮点。中国国际经济交流中心资深专家委员朱民评价这是一个很重大的战略决策，将在未来十年、二十年以至于三十年给整个中国经济打下非常重要的人力资本基础。中央财经大学副校长陈斌开解释，投资于人最简单的理解就是把钱更多地投到人的身上，比如生育、教育、医疗、养老等跟民生高度相关、跟人高度相关的领域。这一理念创新标志着我国发展范式从'生产驱动型经济'向'消费驱动型经济'的根本性转换，体现了以人民为中心的发展思想。

其次，城乡居民增收计划的系统性创新。'十五五'规划纲要创新性地提出'制定实施城乡居民增收计划'，标志着我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。中国宏观经济院市场与价格研究所前所长杨宜勇指出，这一计划对扩大中等收入群体具有基石作用、对提振消费与稳定经济具有引擎作用，也对促进共同富裕具有鲜明的导向作用。全国政协委员、春秋航空股份有限公司董事长王煜表示，'制定实施城乡居民增收计划'标志着我国促进居民增收的战略全面升级为以全体城乡居民为对象、以'收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步'为目标的系统性国家工程。这一创新将有效扩大中等收入群体，推动形成橄榄型分配格局，为共同富裕提供收入支撑。

第三，民生指标体系的科学性创新。'十五五'规划纲要创新性地设置了20项主要指标，其中民生福祉类指标占比最高，超过1/3，分别从就业、收入、教育、医疗、养老、托育等方面设置7项指标，引导民生保障从'有'向'优'不断升级。这些指标包括人均预期寿命从79.25岁提高到80岁；将'十四五'规划纲要中的'基本养老保险参保率'指标调整为'养老机构护理型床位占比'指标，预期占比从68%提升到73%；将'每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数'指标调整为'3岁以下婴幼儿入托率提高'指标，预期提高6个百分点；将'每千人口拥有执业（助理）医师数'指标细化为每千人口拥有执业医师数和注册护士数，分别预期达到3.7人、5.1人。国家发展改革委副主任郑备表示，纲要草案坚持尽力而为、量力而行，扎实推进全体人民共同富裕，在主要指标、重大任务、重大工程中均突出了发展的民生导向。各项举措都紧紧围绕解决群众关切的急事、难事、烦心事，努力把民生实事办到人民群众的'心坎上'。全国政协委员、中国社会科学院经济研究所研究员黄群慧指出，这些指标设置聚焦百姓关切、紧抓民生痛点，推动优化医疗服务、养老托幼供给，指标的不断优化将让百姓生活更美好、更健康、更有质量。

第四，'一老一小'服务的精准性创新。'十五五'规划纲要创新性地以'一老一小'为重点，对促进人口高质量发展作出安排部署。围绕建设生育友好型社会，部署了优化生育支持政策和激励措施、倡导积极婚育观、降低家庭生育养育教育成本、加强妇女和儿童健康服务、发展普惠托育和托幼一体化服务等重点任务。围绕积极应对老龄化，部署了协同发展养老事业和产业、优化基本养老服务供给、加强公共设施适老化和无障碍改造、加快建立长期护理保险制度、健全失能失智老年人照护体系、稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄、发展银发经济等重点任务。这些精准性创新体现了民生政策的精细化和人性化，将更好地满足'一老一小'的特殊需求，促进人口高质量发展。

第五，民生保障与经济发展的协同性创新。'十五五'规划纲要创新性地强调民生保障与经济发展的协同推进，提出在满足民生需求中拓展发展空间、推动中国经济高质量发展的治理逻辑。2026年政府工作报告将'更大力度保障和改善民生'与推动全体人民共同富裕紧密联系，强调'在满足民生需求中拓展发展空间、推动中国经济高质量发展'的治理逻辑，正是这种良性互动的体现。杨宜勇分析，我国制造业产能利用率不够，居民消费率低于世界平均水平，这意味着我们'能生产'，但老百姓'不敢消费'。他认为必须通过提升居民收入质量，来激发单位劳动力的消费潜力。陈斌开指出，单纯投资于物的投资回报率会不断下降，而投资到人身上的回报率会更高。同时，过去传统的经济增长模式使得消费在经济增长中的占比偏低，消费市场有巨大潜力。这种协同性创新将有效释放消费潜力，促进经济高质量发展，为民生保障提供物质基础。

表：'十五五'民生保障政策五大创新亮点

'十五五'民生保障政策的创新亮点体现了以人民为中心的发展思想，展现了中国式现代化'民生为大'的鲜明特征。这些创新不是简单的政策调整，而是深刻的发展理念变革，标志着我国民生保障政策从单一政策向系统集成、从短期调节向长期机制建设、从被动应对向主动塑造的转变，为扎实推进全体人民共同富裕提供了政策保障。

（二）民生保障政策实施面临的主要挑战

尽管'十五五'规划纲要在民生保障领域提出了一系列创新性政策，但在实施过程中仍面临诸多挑战。这些挑战既有来自外部环境的不确定性，也有来自政策执行过程中的现实困难。识别和分析这些挑战，对于有效推进民生保障政策实施具有重要意义。

首先，经济增长下行压力与民生保障投入的矛盾。当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济增长下行压力较大。同时，民生保障投入需求持续增长，特别是在人口老龄化加速、医疗教育需求升级的背景下，民生保障投入需求与财政供给能力之间的矛盾日益突出。国家发展改革委主任郑栅洁介绍，推动'十五五'发展要做到'三个把握'。第一，把握承前启后的历史任务。'十五五'规划《建议》和'十五五'规划纲要都提到两个很关键的词，就是夯实基础和全面发力，这是非常重要的表述，既要办好对发展和安全具有基础性影响的事，让发展根基更稳、韧性更强；又要着眼现代化进程和未来发展的战略必争之地，下好先手棋、打好主动仗。在经济增长下行压力较大的背景下，如何平衡经济发展与民生保障投入，是'十五五'时期面临的重要挑战。

其次，收入分配差距扩大的趋势尚未根本扭转。尽管近年来我国收入分配差距有所缩小，基尼系数从2008年0.491的高点降至2024年的0.465，但仍高于国际公认的0.4警戒线。城乡收入差距从2007年峰值的3.14倍缩小至2024年的2.34倍，但绝对差额仍在扩大。中等收入群体规模已超过4亿人，约占总人口的28.3%，但距离橄榄型分配格局所需的60%-70%主体占比仍有较大差距。王煜指出，当前我国居民收入增长面临三方面挑战：财产性收入增长不足、民生刚性支出压力较大、重点群体就业与社会保障需加强。他特别提到，当前我国居民财产性收入占总收入比重长期徘徊在10%以下，低于发达国家的平均水平，居民家庭财富高度集中于房地产，资本市场波动较大、普惠性金融产品供给不足等问题，严重制约了广大居民通过投资分享经济发展红利的渠道。如何有效缩小收入分配差距，推动形成橄榄型分配格局，是'十五五'时期面临的重大挑战。

第三，人口结构变化对民生保障的挑战。我国人口结构正在发生深刻变化，人口老龄化加速、生育率下降、人口流动加剧，这些变化对民生保障体系提出了严峻挑战。在人口老龄化方面，我国老年人口数量快速增长，养老服务需求急剧增加，但养老服务供给不足、质量不高的问题仍然突出。在生育率下降方面，我国生育率已降至较低水平，但养育成本高、托育服务不足等问题仍然制约着生育意愿。在人口流动方面，我国流动人口规模庞大，但与流动人口相匹配的公共服务供给机制仍不完善。规划纲要草案以'一老一小'为重点，对促进人口高质量发展作出安排部署，但人口结构变化对民生保障的挑战仍然严峻。如何应对人口结构变化对民生保障的挑战，是'十五五'时期面临的重要课题。

第四，区域城乡发展不平衡问题仍然突出。尽管近年来我国区域城乡发展差距有所缩小，但发展不平衡不充分问题仍然突出。东部地区与中西部地区、城市与农村之间在经济发展水平、公共服务供给、基础设施条件等方面仍存在较大差距。规划纲要草案提出加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，优化区域经济布局，促进区域协调发展，但区域城乡发展不平衡问题仍然突出。如何促进区域城乡协调发展，缩小区域城乡发展差距，是'十五五'时期面临的重大挑战。

第五，民生保障政策执行中的体制机制障碍。民生保障政策的有效执行需要健全的体制机制保障，但在实际执行过程中仍存在体制机制障碍。一方面，部门分割、条块分割的问题仍然突出，导致民生保障政策执行中的协调成本较高。另一方面，基层政府财政能力不足，导致民生保障政策在基层落实不到位。规划纲要提出全面深化事业单位改革，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，但民生保障政策执行中的体制机制障碍仍然存在。如何破除民生保障政策执行中的体制机制障碍，提高政策执行效果，是'十五五'时期面临的重要挑战。

表：'十五五'民生保障政策实施面临的主要挑战

'十五五'民生保障政策实施面临的挑战既有长期积累的老问题，也有新形势下出现的新问题。这些挑战相互交织、相互影响，增加了政策实施的复杂性和难度。应对这些挑战，需要统筹兼顾、系统施策，既要解决当前突出问题，又要构建长效机制；既要发挥政府作用，又要调动市场和社会力量；既要立足国内实际，又要借鉴国际经验。只有有效应对这些挑战，才能确保'十五五'民生保障政策顺利实施，扎实推进全体人民共同富裕。

（三）应对挑战的政策建议与优化路径

针对'十五五'民生保障政策实施面临的主要挑战，本研究提出以下政策建议与优化路径，旨在提高政策实施效果，扎实推进全体人民共同富裕。

首先，构建民生保障与经济发展的良性互动机制。针对经济增长下行压力与民生保障投入的矛盾，建议构建民生保障与经济发展的良性互动机制。一方面，通过民生保障改善促进经济增长。民生保障改善可以提高居民消费能力和消费意愿，扩大内需，促进经济增长。陈斌开指出，我国居民储蓄中有相当一部分是'预防性储蓄'，专门用来应对教育、医疗、养老这些潜在支出。如果能完善民生保障，就可以释放出巨大的消费潜力，这也是经济增长的重要动力。有专家估算，'十五五'期间，要全面做好'投资于人'这件事，把14亿人的消费潜力释放出来，大概需要80万亿到100万亿元的投资规模。另一方面，通过经济增长为民生保障提供物质基础。经济增长可以增加财政收入，为民生保障投入提供物质支撑。建议保持经济合理增长，为民生保障提供坚实基础；同时优化财政支出结构，提高民生支出比重，确保民生保障投入与经济发展水平相适应。

其次，深化收入分配制度改革，推动形成橄榄型分配格局。针对收入分配差距扩大的挑战，建议深化收入分配制度改革，推动形成橄榄型分配格局。一方面，完善初次分配机制，提高劳动报酬比重。建议健全最低工资标准动态调整机制，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，加强企业工资分配宏观指导。针对技能人才，建议推动建立健全基于岗位价值、能力素质、创新创造、业绩贡献的技能人才薪酬分配制度。对于创新者，建议支持通过股权激励、岗位分红等中长期激励机制分享创新成果。另一方面，强化再分配调节，缩小收入差距。建议优化个人所得税综合征收范围，完善高收入群体累进税率，清理不合理税收减免，同时推进房地产税、遗产税和赠与税立法，加强对资本所得、财产所得的调节。社会保障体系方面，建议推动基本养老保险覆盖所有法定人群，提高社保缴费比例、扩大参保范围，研究延长缴费年限以增强保障能力。转移支付制度建议优化结构，缩小区域人均财政支出差距，推动基本公共服务均等化。

第三，积极应对人口结构变化，完善民生保障体系。针对人口结构变化对民生保障的挑战，建议积极应对人口结构变化，完善民生保障体系。在人口老龄化方面，建议加快发展养老事业和养老产业，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。具体措施包括：优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造；发展医育、医养结合服务；推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给；稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。在生育率下降方面，建议建设生育友好型社会，降低生育、养育、教育成本。具体措施包括：优化生育支持政策和激励措施，倡导积极婚育观；完善生育保险制度，落实生育休假制度；深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务；加强妇女和儿童健康服务；发挥个人所得税专项附加扣除等政策作用，探索建立育儿补贴动态调整机制，完善家庭发展政策，在就学、住房等方面加大对多子女家庭的支持力度。在人口流动方面，建议健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，保障流动人口基本公共服务权益。

第四，促进区域城乡协调发展，缩小区域城乡发展差距。针对区域城乡发展不平衡的挑战，建议促进区域城乡协调发展，缩小区域城乡发展差距。在区域协调发展方面，建议优化区域经济布局，促进区域协调发展。具体措施包括：深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制；推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化；支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡。在城乡融合发展方面，建议加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。具体措施包括：推动城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化；全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化；发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道；加强农村基础设施建设，改善农村人居环境；健全城乡融合发展体制机制，推动城乡要素平等交换、双向流动。

第五，深化体制机制改革，破除民生保障政策执行障碍。针对民生保障政策执行中的体制机制障碍，建议深化体制机制改革，破除民生保障政策执行障碍。一方面，深化行政管理体制改革，提高政策执行效率。建议推进民生保障领域'放管服'改革，减少行政审批，优化服务流程，提高政策执行效率；健全部门协调机制，加强政策统筹协调，形成工作合力；强化基层政府能力建设，提高基层政府执行能力。另一方面，创新民生保障供给机制，提高供给效率和质量。建议创新公共服务提供方式，推广政府购买服务，引导社会力量参与民生保障；推进民生保障领域数字化、智能化转型，提高供给效率和质量；健全民生保障标准体系，提高民生保障质量和水平；完善民生保障监督评估机制，确保政策落实到位。

表：'十五五'民生保障政策实施挑战的应对策略

'十五五'民生保障政策实施挑战的应对策略需要系统施策、协同推进。一方面，各项应对策略之间需要相互配合、相互支持，形成政策合力。例如，深化收入分配制度改革可以促进消费扩大，进而促进经济增长；经济增长可以为民生保障投入提供物质基础，进而促进民生保障改善。另一方面，应对策略的实施需要循序渐进、久久为功。民生保障问题的解决是一个长期过程，不可能一蹴而就。需要保持战略定力，持之以恒推进各项应对策略落实，才能逐步解决民生保障领域的突出问题，扎实推进全体人民共同富裕。

六、结论与展望

（一）主要研究结论

本研究通过对'十五五'规划纲要的系统解读，深入分析了民生保障与共同富裕政策的内涵、逻辑与实施路径，得出以下主要研究结论：

首先，'十五五'规划将民生保障置于中国式现代化建设的核心位置，体现了'民生为大'的发展理念。规划纲要明确将'加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕'作为核心任务之一，并在主要指标设置上，民生福祉类指标占比最高，超过1/3。这表明民生保障在中国式现代化进程中具有基础性、战略性地位，是实现共同富裕的重要途径。

其次，'十五五'民生保障政策是一个系统集成的政策体系，涵盖了就业、收入、教育、医疗、社保等多个领域。规划纲要通过构建就业友好型发展方式、实施城乡居民增收计划、推动基础教育扩优提质、实施健康优先发展战略、加快发展多层次社会保障体系等多维度政策，形成了系统集成的民生保障政策体系。这一政策体系既体现了对'十四五'民生政策的延续，又展现了新的发展理念和实施路径。

第三，'十五五'民生保障政策具有五大创新亮点：一是'投资于人'的发展理念创新，实现了发展目的与发展路径的更好结合；二是城乡居民增收计划的系统性创新，标志着我国促进居民增收的战略全面升级为系统性国家工程；三是民生指标体系的科学性创新，引导民生保障从'有'向'优'不断升级；四是'一老一小'服务的精准性创新，体现了民生政策的精细化和人性化；五是民生保障与经济发展的协同性创新，强调在满足民生需求中拓展发展空间。

第四，'十五五'民生保障政策实施面临五大主要挑战：一是经济增长下行压力与民生保障投入的矛盾；二是收入分配差距扩大的趋势尚未根本扭转；三是人口结构变化对民生保障的挑战；四是区域城乡发展不平衡问题仍然突出；五是民生保障政策执行中的体制机制障碍。这些挑战既有来自外部环境的不确定性，也有来自政策执行过程中的现实困难，需要系统施策、协同推进。

第五，应对'十五五'民生保障政策实施挑战需要构建五大应对策略：一是构建民生保障与经济发展的良性互动机制；二是深化收入分配制度改革，推动形成橄榄型分配格局；三是积极应对人口结构变化，完善民生保障体系；四是促进区域城乡协调发展，缩小区域城乡发展差距；五是深化体制机制改革，破除民生保障政策执行障碍。这些应对策略需要相互配合、相互支持，形成政策合力，才能有效推进民生保障政策实施。

（二）'十五五'民生保障政策的实施展望

展望'十五五'时期，民生保障政策实施将呈现以下发展趋势：

首先，民生保障政策将更加注重质量和效益。'十五五'时期，我国民生保障将从解决'有没有'的问题向解决'好不好'的问题转变，更加注重民生保障的质量和效益。规划纲要设置的民生指标，如人均预期寿命提高到80岁、养老机构护理型床位占比达到73%、3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点等，都体现了民生保障从'有'向'优'升级的发展趋势。

其次，民生保障政策将更加注重系统性和协同性。'十五五'时期，民生保障政策将从单一政策向系统集成转变，更加注重各项政策之间的协同配合。规划纲要强调促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，形成促进民生保障的政策合力。这种系统性和协同性将有效提高民生保障政策的实施效果。

第三，民生保障政策将更加注重精准性和针对性。'十五五'时期，民生保障政策将从普惠性向精准性转变，更加注重针对不同群体、不同地区的差异化需求。规划纲要以'一老一小'为重点，对促进人口高质量发展作出安排部署，体现了民生政策的精准性和针对性。这种精准性和针对性将使民生保障政策更好地满足人民群众多样化、多层次的需求。

第四，民生保障政策将更加注重可持续性和长效性。'十五五'时期，民生保障政策将从短期调节向长期机制建设转变，更加注重民生保障的可持续性和长效性。规划纲要提出健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制，体现了民生保障政策的可持续性和长效性。这种可持续性和长效性将确保民生保障政策的长期稳定实施。

第五，民生保障政策将更加注重参与性和共享性。'十五五'时期，民生保障政策将从政府主导向多元参与转变，更加注重社会力量的参与和人民群众的共享。规划纲要提出促进和规范公益慈善事业发展，发挥第三次分配的补充作用，鼓励高收入人群和企业更多回报社会，体现了民生保障政策的参与性和共享性。这种参与性和共享性将形成政府、市场、社会协同推进民生保障的良好格局。

（三）研究局限与未来研究方向

本研究存在以下局限：首先，本研究主要基于'十五五'规划纲要文本进行分析，缺乏对政策实施过程的实证研究。其次，本研究对民生保障政策的国际比较研究不足，缺乏对国际经验的借鉴和吸收。第三，本研究对民生保障政策的量化分析不足，缺乏对政策效果的精确评估。

未来研究可以从以下方向进一步深化：一是加强对'十五五'民生保障政策实施过程的跟踪研究，通过实地调研、案例分析等方法，深入了解政策实施过程中的实际情况和问题。二是加强民生保障政策的国际比较研究，借鉴国际先进经验，为我国民生保障政策提供参考。三是加强民生保障政策的量化研究，通过构建评价指标体系，运用计量经济学方法，精确评估民生保障政策的实施效果。四是加强民生保障政策的跨学科研究，整合经济学、社会学、政治学、管理学等多学科理论和方法，形成更加全面、深入的研究成果。

总之，'十五五'时期是我国基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后重要地位的关键时期。通过系统解读'十五五'规划纲要草案中的民生保障与共同富裕政策，本研究为学术研究和政策理解提供了参考。展望未来，'十五五'民生保障政策的实施将扎实推进全体人民共同富裕，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

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