一、引言

人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，是全面建设社会主义现代化国家的基础性、全局性、长期性和战略性要素。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出'完善人口发展战略，促进人口高质量发展'，将其作为重大战略任务单独成篇，体现了党中央对人口问题的高度重视。这一部署不仅是对我国人口发展新形势的科学回应，更是推进中国式现代化、实现第二个百年奋斗目标的重要支撑。

当前，我国人口发展正经历深刻转型，呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征。2025年末，全国总人口为140489万人，比上年末减少339万人，已连续四年负增长。全年出生人口792万人，出生率为5.63‰；死亡人口1131万人，死亡率为8.04‰；自然增长率为-2.41‰。从年龄构成看，16-59岁人口85136万人，占全国人口的60.6%；60岁及以上人口32338万人，占23.0%，其中65岁及以上人口22365万人，占15.9%。人口结构变化对我国经济社会发展产生深远影响，也对人口发展战略提出了新要求。

'十五五'规划纲要将人口高质量发展单独成篇，提出以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。这一战略部署顺应了人口发展规律，回应了人民群众对美好生活的期待，为新时代人口工作指明了方向。本文将从理论内涵、政策解读、实践成效、国际经验等方面，系统解读'十五五'规划中完善人口发展战略、促进人口高质量发展的政策内涵与实践路径，为学术界和政策制定者提供理论支撑与实践参考。

二、人口高质量发展的理论内涵与时代背景

（一）人口高质量发展的理论内涵

人口高质量发展是中国式现代化的重要支撑，其内涵丰富且具有系统性。习近平总书记强调'人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事'，提出'以人口高质量发展支撑中国式现代化'的重要论断，为新时代人口工作提供了根本遵循。人口高质量发展主要包括适度的生育水平、适宜的人口结构、优良的人口素质、合理的人口分布四个方面，这四个方面相辅相成、缺一不可。

从理论逻辑看，人口高质量发展是对人口发展重大问题的时代回应，是人口发展理论的创新。从'人口发展'到'人口高质量发展'，是人口发展理论核心概念的跃升。人口高质量发展中的'高质量'，不是简单等同于传统人口学意义上的人口素质高，而是包括适度的生育水平和人口规模、合理的人口结构、较高的人口素质、均衡的人口分布等众多方面的新要求，是和人类发展进步要求相适应、满足经济社会高质量发展需求的人口发展新形态。这一概念在人口理论和学术史上具有重大的原创性、标识性意义，推动了人口理论发展'术语的革命'。

从历史逻辑看，人口高质量发展是人口发展演进的结果，反映了人口发展的历史规律与历史自觉的统一。世界人口发展史表明，从高出生、高死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长，是人口发展的一个基本规律。在这个过程中，人口数量对经济增长的贡献将逐步减弱，人口质量提升和人口分布优化等因素对经济发展的支撑作用将日益增强。我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，习近平总书记要求'认识、适应、引领人口发展新常态'，体现了对人口发展规律的深刻把握。

从实践逻辑看，人口高质量发展体现了以人民为中心的发展思想，彰显了中国式现代化的价值取向。中国式现代化坚持以人民为中心的发展思想，坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。习近平总书记指出：'做好新时代人口工作，要顺应人民群众对美好生活的期待，坚持人民主体地位'。推动人口高质量发展，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，既为推进和拓展中国式现代化提供了重要支撑，又是中国式现代化的重要目标。

（二）人口高质量发展的时代背景

当前，我国人口发展进入新阶段，面临新形势和新挑战，这是完善人口发展战略、促进人口高质量发展的时代背景。从国际比较看，世界人口发展现状呈现明显特征：世界人口增速处于低增长阶段，近10年世界人口年均增速一直在1%左右，除非洲、南美洲和南亚、西亚等相对落后地区外，全球大部分国家和地区人口自然增长率较低，未来非洲人口将贡献90%的世界人口增量，成为世界人口主要增长极。人口老龄化和少子化加快，'人口红利'逐渐消逝，自2015年开始世界人口老龄化进程加速，预计到本世纪中叶老年人口总量将达到16亿人，到本世纪末老年人口占比将达到25%，分别进入'深度老龄化''超级老龄化'阶段。与此同时，全球少子化进程也在加快，除了欧洲是唯一的总和生育率正增长地区，全球超40%的国家总和生育率低于更替水平，韩国总和生育率全球倒数第一。

从国内形势看，我国人口发展呈现'一减一增'的显著特征：劳动年龄人口持续减少，老年人口快速增长。2025年16-59岁劳动年龄人口比2024年减少约2000万人，而60岁及以上老年人口增加1307万人，其中65岁及以上人口增加342万人。按照国际上常用的劳动年龄人口口径，我国15-64岁人口为96848万人，占全国人口的68.9%，劳动力资源在全球范围仍位居前列。老年人口中60-64岁低龄老年人口占比较大，他们中的多数人健康状况较好、社会参与意愿较强，仍在经济社会发展中发挥重要作用。

从区域分布差异看，人口发展不平衡问题突出。农村老龄化率25.3%，比城镇（19.5%）高5.8个百分点，留守老人占比达37%。城镇化率67.89%背景下，每年1030万新增城镇人口中，60岁以上占比仅6.8%，年龄选择型迁移特征明显。东北地区65岁以上人口占比达19.41%，养老金抚养比1.5:1，社保体系承压显著。青海等西部省份自然增长率保持0.68‰正增长，但青壮年外流导致常住人口老龄化。长三角、珠三角吸纳全国43%的跨省流动人口，20-34岁群体占比超60%。超大城市'年轻人口流入效应'使老龄化率平均降低3.7个百分点，但户籍人口老龄化仍超警戒线。

从主要年龄段特征看，劳动年龄人口平均受教育年限提升到11.3年，但规模年均减少约100万人，推高单位劳动力成本。35-59岁'三明治世代'占比超40%，同时承担子女教育（人均教育支出占收入28%）与父母医疗（年均赡养支出1.2万元）双重压力。制造业从业人员平均年龄达42岁，比服务业高6岁，产业间年龄结构分化显著。老年人口中，低龄老人（60-64岁）占老年人口29%，其中约35%仍参与经济活动，形成特殊劳动力补给。80岁以上高龄老人达2400万，年均增速超5%，带动医疗照护需求指数级增长。慢性病患病率超50%，高血压、糖尿病等共病现象普遍，人均医疗支出为劳动年龄人口3.2倍。少年儿童中，0-4岁幼儿约780万，总和生育率维持1.3低位，育龄妇女规模较2020年减少18%。15-19岁青少年7500万，高中阶段毛入学率91.4%，高等教育在学规模突破5000万。

（三）国际视野下的人口高质量发展

从全球范围看，人口高质量发展已成为世界各国共同关注的焦点，不同国家和地区基于自身国情与发展需求，在推动人口高质量发展道路上进行了多样且富有成效的探索。世界各国促进人口高质量发展的典型做法主要包括四个方面：大力提升教育与人力资本，各国政府开展技术和人才创新，不断提高教育水平。美国和德国持续提高基础教育和高等教育普及率，两国人均受教育年限位居世界前列；俄罗斯选拔认证了15个世界级科学与教育中心，推进教育与科技一体化发展；美国加强科学、技术、工程、数学人才培养和产业人才技能培训，将人才培训与关键技术创新岗位和商业机会紧密联系。各国还将引进国际高端人才作为国家人才发展战略的重要手段，美国的'人才优先'战略，发布旨在加强美国对全球高科技人才吸引力的联邦跨机构行动计划，对相关人才移民申请豁免条款进行修订；英国的'全球人才'战略，不限国籍制定择优录取制度，向全球优秀研究者发放政府研究资金，增加对创业者的支持。

在生育支持与家庭政策方面，各国政府通常采用提供现金补贴和税收减免、加大托幼服务产品供给、加强妇女权益保护等方式。现金补贴方面，德国按照每个孩子100欧元/月的标准进行补贴；日本对3岁以下和3-15岁的儿童给予每月12000-18000日元的差异性补贴。税收减免方面，美国自1997年开始对每个家庭新增一个孩子减免400美元的税额；西班牙自2003年起实施阶梯性税收优惠激励政策，给予一孩1400欧元、二孩1500欧元、三孩2200欧元、四孩2300欧元的免税额度。各国还增加高质量的儿童照料类服务，对生育产生积极效果，瑞典以公共财政支出承担了育儿家庭80%的托幼费用，建立公立育儿机构、社会办托儿所和临时托儿所，满足家庭灵活托幼需求；日本建立完善的托幼体系，包括保育园、幼稚园、儿童院、儿童课后服务、短期照料支持服务和支援设施。

在应对老龄化与大力发展银发经济方面，各国构建了由政府、企业和职工共同分担的多支柱养老金体系，美国基本养老社会保障计划中覆盖面最广的第一支柱联邦政府养老及遗嘱和残障保险信托基金主要来源于社会保障税，大部分年份稳定在0.4%-0.9%的收益率；加拿大1957年规定年龄在71岁以下的可设立个人退休储蓄计划账户，可提前支取保险金。各国还将居家养老作为应对老龄化的重要方式，日本政府打造'30分钟养老护理社区'，推行小规模多功能型居家养老护理和上门护理服务等；德国政府投资兴办公寓，推行'多代屋'互助养老方式，不同代际的人在公寓中互相帮助；澳大利亚优化医疗体系，支持医院和社区之间的专业服务延伸过渡，增强慢性病老年人的转移协调。构建健康与长寿社会，发达国家出台各种措施，整合医、康、护、养综合发展资源，特别是多领域多学科人员整合、跨专业服务管理、共享评估信息、整合化住宅等措施效果较好。各国还开展老年友好型城市改造建设，伦敦制定住宅规划政策和资金计划，建立包容性设计策略、规范与标准，指导邻里空间、交通流线、住宅发展和公共建筑设计，满足老年人的住宅和空间需求；日本提升公共交通及道路步行的畅通程度，构建老年活动中心、医院、社区照料中心、商店等均在可及范围之内的紧凑社区，银行、酒店、美容院、超市、商业店铺、建筑公司、保险公司等企业法人和社会团体组织可申请'老年友好'徽章并提供服务。

世界各国人口高质量发展的经验启示包括：加强顶层统筹规划是'制胜一举'，世界各国制定人口发展政策的实践证明，深入研究人口结构、劳动力供给等要素条件变化趋势，建立政策动态调整机制，有利于促进人口高质量发展。比如，完善生育补贴制度，建立涵盖保障休假、育儿补贴、个税抵扣、托育服务等一体化鼓励生育政策体系，能够扩大普惠性托育、学前教育有效供给。又如，加强长期照护服务能力，促进养老服务资源向居家社区聚集，通过拓展养老金的筹资和投资双渠道，能够提高养老保险普惠性。提高劳动人力资本是'核心一步'，世界各国重视劳动力要素的实践证明，推动教育内容、人才培养和产业需要的联动发展，扩大创新型、应用型、技能型人才供给，完善终身学习体系，能够提高存量劳动者的人力资本水平。加快人工智能发展，对企业开展劳动力节约型技术创新进行研发补贴和税收减免，开展无人驾驶、无人工厂试点，支持能够大量节约劳动力的'大模型+'等技术。推动数字化、物联网等技术沿产业链供应链扩散，全面提高要素组合效率和单位劳动产出效率。集聚世界高端人才是'关键一招'，世界各国吸引优秀人才的实践证明，国际化、专业化，便利化的制度环境和生活环境，能够吸引外国高科技人才和高素质劳动者。完善与产业需求相衔接的精准快速人才引进机制，支持面向外籍人才的重点产业紧缺岗位目录，并发放相应类别工作许可。优化外籍人才工作居留证件审批管理流程，提升团队成员引进审批和停居留便利，合理制定外籍人才引入和认定标准，为符合条件的外籍人才审核发放外国高端人才确认函权限。重视社会文化建设是'重要一环'，世界多国经历着人口和家庭的双重变迁，人口大规模流动、家庭成员居住分散等因素削弱了家庭内部支持功能。各国注重人口文化建设的实践证明，通过营造家庭友好氛围、树立良好的婚育观和育儿观等方式，能够增强家庭养老抚幼功能，在社会层面形成积极的人口发展环境，推动人口高质量发展。将生育友好纳入用人单位社会责任范围，加强女性就业保护，改变职场文化，能够营造共建共享的生育友好环境。

三、'十五五'规划中人口发展战略的政策解读

（一）完善人口发展战略的总体框架

'十五五'规划纲要将人口高质量发展单独成篇，体现了党中央对人口问题的高度重视。规划纲要明确提出以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。这一部署为'十五五'时期人口工作指明了方向，提供了根本遵循。

从战略定位看，完善人口发展战略是推进中国式现代化的内在要求。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，我国14亿多人口要整体迈入现代化社会，其规模超过现有发达国家的总和。人口高质量发展是推进国家高质量发展与实现第二个百年奋斗目标的基础支撑，事关中华民族伟大复兴。习近平总书记指出：'人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。'党的二十届四中全会《建议》提出'促进人口高质量发展'，并作出重要部署。把习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署落到实处，要树立'大人口观'，更好发挥人口因素的基础性、全局性、战略性作用，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

从战略目标看，完善人口发展战略旨在构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。规划纲要提出发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用。这一部署体现了党中央对区域协调发展的高度重视，凸显了区域经济布局在中国式现代化进程中的战略地位。人口高质量发展与区域协调发展相互促进、相互支撑，共同构成中国式现代化的重要支撑。

从战略任务看，完善人口发展战略包括五个方面重点任务：一是深化教育卫生事业改革创新，全面提高人口综合素质；二是完善生育支持政策体系和激励机制，建设生育友好型社会，推动保持适度生育水平和人口规模；三是加强人力资源开发，增加全社会劳动力有效供给；四是实施积极应对人口老龄化国家战略；五是更好统筹人口与经济社会资源环境的关系，保障人口安全。这五个方面任务相互联系、相互促进，构成了人口发展战略的完整体系。

（二）建设生育友好型社会的政策部署

'十五五'规划纲要明确提出建设生育友好型社会，对解决人民群众急难愁盼问题给出了更多举措。规划纲要提出，优化生育支持政策和激励措施，有效降低家庭生育养育教育成本，努力稳定新出生人口规模，促进人口长期均衡发展。规划纲要还提出，完善生育支持政策，健全育幼服务体系，完善家庭发展政策和生育友好环境。

从政策实施看，2025年，全国各级财政共安排约1000亿元用于发放育儿补贴，其中中央财政安排904亿元。目前，全国已向3300万婴幼儿家庭发放了育儿补贴。河北省石家庄市宝妈陈女士的手机弹出一条到账提醒：3000元'育儿补贴'已入账，这是我国推进生育友好型社会建设的一个生动缩影。这些政策措施的实施，有效降低了家庭生育养育教育成本，为稳定新出生人口规模提供了政策支撑。

从生育支持政策看，规划纲要在部署完善生育支持政策时提出：发挥育儿补贴和婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策作用，探索建立补贴标准动态调整机制。扩大生育保险制度覆盖面，合理提升产前检查医疗费用保障水平，基本实现政策范围内住院分娩个人'无自付'，将适宜的分娩镇痛项目纳入保障范围。全面落实生育休假制度，鼓励用人单位对3岁以下婴幼儿父母职工实行弹性工作制。这些政策措施从经济支持、医疗保障、时间支持等多个维度，构建了全方位的生育支持政策体系。

从教育支持看，规划纲要在部署推进基础教育扩优提质时提出：推进学前教育优质普惠发展，提高公办幼儿园学位占比，学前教育毛入园率提高到95%。扩大普通高中办学资源，深入实施县域普通高中振兴计划，高中阶段教育完成率达到88%。稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位招生试点。这些政策措施旨在通过教育支持，减轻家庭教育负担，提高教育质量，为人口高质量发展提供教育支撑。

从住房支持看，规划纲要提出完善住房支持政策，解决多子女家庭住房困难。具体措施包括：在公租房分配中对多子女家庭给予优先考虑；在商品房购买中对多子女家庭给予贷款利率优惠或税费减免；支持有条件的地方对多子女家庭提供购房补贴。这些政策措施旨在通过住房支持，解决多子女家庭的住房困难，降低家庭住房成本，提高生育意愿。

（三）积极应对人口老龄化国家战略

'十五五'规划纲要提出积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。具体措施包括优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造；发展医育、医养结合服务；推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给；稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。

从养老服务供给看，规划纲要提出优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造。具体措施包括：改造升级2000个公办养老机构，养老机构护理型床位占比达到73%；发展社区嵌入式养老服务、家庭养老床位和互助性养老；加强公共设施适老化改造，拓展适合老年人的多样化就业岗位。这些政策措施旨在通过优化养老服务供给，提高养老服务质量，满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

从长期护理保障看，规划纲要提出推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给。具体措施包括：扩大长期护理保险试点范围，完善长期护理保险制度；加强失能失智老年人照护服务，扩大康复护理、安宁疗护服务供给；加强老年医学人才培养，提高老年医疗服务水平。这些政策措施旨在通过长期护理保障，解决失能失智老年人的照护问题，提高老年人的生活质量和尊严。

从老年人力资源开发看，规划纲要提出稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。具体措施包括：稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策；积极开发老年人力资源，支持老年人参与社会发展；发展银发经济，培育壮大老年用品和服务市场。这些政策措施旨在通过老年人力资源开发，充分发挥老年人的积极作用，促进老年人社会参与，实现老有所为。

（四）优化人口空间布局的政策措施

'十五五'规划纲要提出优化人口空间布局，促进人口合理分布。具体措施包括：完善超大特大城市积分落户政策，全面设立街道或社区公共户口，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道；探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口；稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围；因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育。

从户籍制度改革看，规划纲要提出完善超大特大城市积分落户政策，全面设立街道或社区公共户口，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道。具体措施包括：完善超大特大城市积分落户政策，优化积分指标体系；全面设立街道或社区公共户口，为农业转移人口落户提供便利；拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，促进农业转移人口市民化。这些政策措施旨在通过户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，优化人口空间布局。

从社会保障看，规划纲要提出探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口；稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围。具体措施包括：探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口；稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，扩大社会保险覆盖面；推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围，提高住房保障水平。这些政策措施旨在通过社会保障，促进农业转移人口市民化，提高社会保障水平。

从教育公平看，规划纲要提出因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育。具体措施包括：因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，保障随迁子女平等接受教育的权利；推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育，提高教育质量；加强随迁子女教育服务，促进教育公平。这些政策措施旨在通过教育公平，保障随迁子女平等接受教育的权利，提高教育质量，促进社会公平。

（五）提高人口素质的政策举措

'十五五'规划纲要提出提高人口素质，推动人口高质量发展。具体措施包括：推进基础教育扩优提质，提高公办幼儿园学位占比，学前教育毛入园率提高到95%；扩大普通高中办学资源，深入实施县域普通高中振兴计划，高中阶段教育完成率达到88%；稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限；扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位招生试点。

从教育发展看，规划纲要提出推进基础教育扩优提质，提高公办幼儿园学位占比，学前教育毛入园率提高到95%；扩大普通高中办学资源，深入实施县域普通高中振兴计划，高中阶段教育完成率达到88%；稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限；扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位招生试点。这些政策措施旨在通过教育发展，提高人口素质，为人口高质量发展提供教育支撑。

从高等教育看，规划纲要提出按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，分类推进高校改革发展；以理工农医类专业为主有序扩大优质本科教育招生规模和研究生培养规模，高等教育毛入学率达到65%，稳步提高本科招生比例和研究生教育层次占高等教育在校生比例；大力发展专业学位研究生教育，提高工程硕博士培养比重。这些政策措施旨在通过高等教育发展，提高人口素质，为人口高质量发展提供人才支撑。

从健康中国看，规划纲要提出实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系，促进医疗、医保、医药协同发展和治理，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，强化基层医疗卫生服务。具体措施包括：实施健康优先发展战略，将健康融入所有政策；健全公共卫生体系，提高公共卫生服务能力；促进医疗、医保、医药协同发展和治理，深化医药卫生体制改革；促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，提高医疗服务可及性和质量；强化基层医疗卫生服务，提高基层医疗卫生服务能力。这些政策措施旨在通过健康中国建设，提高人口健康素质，为人口高质量发展提供健康支撑。

四、人口高质量发展的实践成效与挑战分析

（一）'十四五'时期人口发展的实践成效

'十四五'时期我国人口发展取得了显著成效，人口总量保持稳定，人口发展质量持续提高，为经济社会高质量发展提供了坚实基础。2024年末，全国人口总量为140828万人，人口总量位居世界前列，16—59岁劳动年龄人口为85798万人，占总人口的60.9%，规模优势和人口红利依然存在。人口分布向城镇和东部地区集聚，2024年末城镇人口94350万人，城镇化率为67.00%，比2020年末提高3.11个百分点；东部地区常住人口为56702万人，占全国人口的比重为40.32%，比2020年提高0.30个百分点。

从人口发展质量看，健康水平和教育水平两个方面均有显著提升。2024年，我国人口平均预期寿命达到79.0岁，比2020年提高1.07岁，比世界平均水平高5岁。全国16—59岁劳动年龄人口平均受教育年限达11.21年，比2020年提高0.46年。我国公民具备科学素质的比例达到15.37%，比2020年提高4.81个百分点，标志着从'人口红利'向'人才红利'的转变，为高质量发展储备了核心要素。

从就业形势看，就业总体稳定、结构优化。2024年末，全国就业人员总量73439万人，其中城镇就业人员47345万人，比2020年末增加1074万人，占全国就业人员的比重达64.5%；乡村就业人员26094万人，减少2699万人，占全国就业人员的比重为35.5%，稳岗位、促就业力度加大，城镇就业提质扩容。第三产业吸纳就业能力增强，2024年末第三产业就业人员为35866万人，比2020年末增加60万人；占全国就业人员的比重为48.8%，提高1.1个百分点，第三产业就业'蓄水池'作用更加凸显。

从重点群体就业保障看，2024年，全国城镇调查失业率均值为5.1%，比2020年下降0.5个百分点；城镇外来农业户籍劳动力调查失业率均值为4.6%，下降1.0个百分点。2024年，共帮扶失业人员再就业515万人，困难人员就业163万人，就业援助和兜底帮扶机制不断加强，体现了社会保障网的精准与温度。

从居民收支看，稳步增长，收入差距逐步缩小。2024年，全国居民人均可支配收入达到41314元，比2020年增加9125元；扣除价格因素影响，2021—2024年年均实际增长5.5%，与同期GDP增速同步，意味着经济发展没有以牺牲民众福祉为代价，而是实现了包容性增长。城镇、农村居民人均可支配收入分别为54188元、23119元，年均实际增长4.5%、6.9%。全国居民人均可支配收入中，工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入四项占比分别为56.5%、16.7%、8.3%和18.5%，居民收入来源日益多元。

从居民消费看，水平提高、结构升级。2024年，全国居民人均消费支出28227元，比2020年增加7017元；扣除价格因素影响，2021—2024年年均实际增长6.5%。居民消费结构优化升级，恩格尔系数由2020年的30.2%下降到2024年的29.8%；教育文化娱乐、交通通信、医疗保健等发展型消费支出较快增长，2021—2024年年均增长10.0%；居民服务性消费支出年均增长9.5%，比商品性消费支出快3.8个百分点。

从收入差距看，逐步缩小，城乡、区域收入差距的缩小，表明发展的协调性在增强，社会公平正义的基石更为牢固。2024年，农村居民人均可支配收入实际增速快于城镇居民2.4个百分点，城乡居民人均可支配收入之比为2.34，比2020年下降0.22；东部与西部地区居民人均可支配收入之比为1.59，比2020年下降0.03，是迈向共同富裕的坚实一步。

从社会保障看，体系全球规模最大，保障水平不断提升。2024年末，全国基本养老保险参保人数10.7亿人，企业退休人员月人均养老金由2020年的2900元左右提高到2023年的3162元。2024年末，全国参加企业年金职工人数为3242万人，企业年金积累基金规模达36422亿元，分别比2020年末增长19.3%和61.9%，多层次、多支柱养老保险体系加快发展。

从医疗保障看，惠及全民，保障水平不断提高。2024年末，全国基本医疗保险参保人数13.3亿人，参保覆盖面自2018年起持续稳定在95%左右；城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准达到670元，比2020年增长21.8%。2024年，基本医保、大病保险、医疗救助等政策惠及农村低收入人口就医2.2亿人次。个人卫生费用占卫生总费用的比例从2020年的27.7%下降到2023年的27.3%，个人看病就医负担不断减轻。

从社会救助看，力度不断增强，保障效能持续提升。2024年末，我国城市、农村最低生活保障人数分别为625.0万人、3361.5万人；城市和农村最低生活保障平均标准分别为每人每月798.1元和593.9元，分别比2020年增长17.8%、19.5%，保障效能持续提升。

从教育普及看，程度持续提高，国民教育水平不断提升。2024年，全国学前教育毛入园率92.0%，比2020年提高6.8个百分点；九年义务教育巩固率95.9%，比2020年提高0.7个百分点；高中阶段毛入学率92.0%，比2020年提高0.8个百分点，我国基础教育已经达到世界高收入国家平均水平。我国高等教育在学总规模达4846万人，比2020年增加663万人，构筑起世界最大规模的高等教育体系。

从教育保障看，能力不断加强，教师队伍建设持续加强。2023年，全国教育经费总投入达6.5万亿元，比2020年增长21.8%。国家财政性教育经费占国内生产总值比例连续12年不低于4%，有力支撑教育事业高质量发展。2024年，全国专任教师总量达1885万人，教师队伍建设持续加强。

从医疗健康看，资源更加丰富，健康中国建设稳步推进。医疗卫生资源供给持续增加，我国每千人口医疗卫生机构床位数从2020年的6.46张增加到2023年的7.23张；每千人口执业（助理）医师由2.90人提高到3.40人。2023年，全国医疗卫生机构总诊疗人次95.5亿人次，比2020年增长23.4%；入院人次3.0亿人次，增长31.2%，诊疗能力有效提升。

从公共卫生看，服务体系逐步健全，2023年末，全国共有专业公共卫生机构床位32.5万张、卫生人员101万人，分别比2020年末增长9.8%、8.8%；每万人口专业公共卫生机构人员从6.56人提高到7.15人。

（二）人口高质量发展面临的主要挑战

尽管'十四五'时期我国人口发展取得了显著成效，但'十五五'时期人口高质量发展仍面临诸多挑战，需要引起高度重视并采取有效措施加以解决。这些挑战主要体现在生育水平持续走低、人口老龄化加速推进、人口素质有待提高、人口分布不均衡等方面，制约着人口高质量发展的深入推进。

从生育水平看，我国出生人口形势严峻，总和生育率连续多年在更替水平以下，近几年降至超低水平，2022年以来我国人口发展进入减量阶段。2025年全年出生人口792万人，比2024年减少162万人；人口出生率为5.63‰，比2024年下降0.58个千分点。育龄妇女规模持续减少，2025年15-49岁育龄妇女比2020年减少约18%，生育旺盛期妇女（20-34岁）减少约25%。同时，育龄妇女的生育意愿持续走低，平均理想子女数低于2.0，实际生育子女数更低。生育养育教育成本高、托育服务不足、职场歧视等因素，成为制约生育水平提升的主要障碍。

从人口老龄化看，我国已进入中度老龄化阶段，且老龄化进程加速推进。2025年末，60岁及以上人口32338万人，占全国人口的23.0%，其中65岁及以上人口22365万人，占15.9%。预计到2035年，60岁及以上老年人口将突破4亿，占总人口比重将超过30%，进入重度老龄化社会。人口老龄化加速推进，带来劳动力供给减少、社会保障压力增大、养老服务需求激增等一系列挑战。特别是高龄老人（80岁以上）数量快速增长，2025年达到2400万，年均增速超5%，带动医疗照护需求指数级增长。慢性病患病率超50%，高血压、糖尿病等共病现象普遍，人均医疗支出为劳动年龄人口3.2倍，对医疗卫生服务体系提出更高要求。

从人口素质看，虽然我国人口素质整体有所提升，但与高质量发展要求相比仍有差距。从健康水平看，我国人均预期寿命达到79岁，但健康预期寿命仅为68岁，相差11岁，意味着带病生存时间较长。从教育水平看，虽然16-59岁人口平均受教育年限达到11.3年，但与发达国家相比仍有差距，特别是农村地区、欠发达地区人口受教育程度偏低。从创新能力看，我国研发人员总量达1079.7万人，但每万人口研发人员数量与发达国家相比仍有差距，创新型人才特别是高端创新型人才供给不足。

从人口分布看，我国人口分布不均衡问题突出，城乡、区域人口发展差距较大。从城乡分布看，农村老龄化率25.3%，比城镇（19.5%）高5.8个百分点，留守老人占比达37%。从区域分布看，东北地区65岁以上人口占比达19.41%，养老金抚养比1.5:1，社保体系承压显著；青海等西部省份自然增长率保持0.68‰正增长，但青壮年外流导致常住人口老龄化；长三角、珠三角吸纳全国43%的跨省流动人口，20-34岁群体占比超60%。从人口流动看，虽然城镇化率提高到67.89%，但户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化程度不高，基本公共服务均等化水平有待提高。

从社会保障看，虽然我国社会保障体系全球规模最大，但保障水平仍有待提高。从养老保险看，城乡居民基础养老金水平偏低，区域差距较大，特别是农村地区养老金水平较低。从医疗保险看，虽然基本医疗保险覆盖面稳定在95%左右，但保障水平不高，个人医疗费用负担较重。从社会救助看，虽然最低生活保障标准逐年提高，但救助水平仍然偏低，难以满足困难群众基本生活需求。从养老服务看，虽然养老机构数量不断增加，但服务质量参差不齐，专业护理人员短缺，难以满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

（三）挑战成因的深度分析

人口高质量发展面临的挑战是多方面因素共同作用的结果，既有经济社会发展阶段的客观原因，也有政策制度不完善的主观原因；既有长期积累的历史原因，也有新形势新任务带来的现实原因。深入分析挑战成因，对于制定有针对性的政策措施具有重要意义。

从生育水平持续走低的成因看，主要包括以下几个方面：一是经济社会发展阶段的影响。随着经济社会发展，人们的生育观念发生深刻变化，从'多子多福'到'少生优生'，再到'丁克'甚至'不婚不育'，生育意愿持续走低。二是生育养育教育成本高的影响。住房、教育、医疗等成本居高不下，年轻人面临'买不起房、上不起学、看不起病'的困境，生育意愿受到抑制。三是托育服务不足的影响。0-3岁婴幼儿托育服务供给不足，质量参差不齐，价格偏高，'无人照料'成为制约生育的重要因素。四是职场歧视的影响。女性在就业、晋升等方面面临歧视，生育对职业发展的影响较大，导致许多女性不敢生、不愿生。

从人口老龄化加速推进的成因看，主要包括以下几个方面：一是生育率持续下降的影响。长期低生育率导致少儿人口比例下降，老年人口比例相对上升，加速了人口老龄化进程。二是医疗条件改善的影响。随着医疗条件改善，人均预期寿命延长，老年人口数量增加，老龄化程度加深。三是人口迁移流动的影响。大量青壮年人口从农村流向城市，从欠发达地区流向发达地区，导致流出地老龄化程度更高，加剧了区域老龄化不平衡。四是家庭结构变化的影响。随着家庭小型化、核心化，传统家庭养老功能弱化，社会化养老服务需求增加，但养老服务供给不足，难以满足需求。

从人口素质有待提高的成因看，主要包括以下几个方面：一是教育资源分配不均衡的影响。优质教育资源主要集中在城市和发达地区，农村地区、欠发达地区教育资源相对匮乏，导致区域、城乡人口素质差距较大。二是健康资源分配不均衡的影响。优质医疗资源主要集中在大城市，基层医疗卫生服务能力不足，导致健康水平区域差距较大。三是创新能力不足的影响。虽然研发人员总量较大，但高端创新型人才特别是基础研究人才短缺，创新能力与发达国家相比仍有差距。四是终身学习体系不完善的影响。职业技能培训体系不完善，继续教育机会不足，导致存量劳动力素质提升困难。

从人口分布不均衡的成因看，主要包括以下几个方面：一是区域发展不平衡的影响。东部地区与中西部地区在经济发展水平、公共服务水平等方面存在较大差距，导致人口向东部地区集聚。二是城乡二元结构的影响。城乡在基础设施、公共服务、社会保障等方面存在较大差距，导致农村人口向城市迁移。三是户籍制度的影响。虽然户籍制度改革不断推进，但城乡二元户籍制度仍然存在，农业转移人口市民化程度不高。四是基本公共服务均等化程度不高的影响。教育、医疗、社会保障等基本公共服务在区域、城乡之间分配不均衡，导致人口向公共服务水平高的地区集聚。

从社会保障水平有待提高的成因看，主要包括以下几个方面：一是经济发展阶段的影响。我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展水平与发达国家相比仍有差距，社会保障投入能力有限。二是制度设计不完善的影响。社会保障制度设计存在碎片化、区域差异大等问题，导致社会保障水平不高。三是财政投入不足的影响。虽然社会保障财政投入不断增加，但占GDP比重仍然偏低，难以满足社会保障需求。四是管理服务能力不足的影响。社会保障管理服务体系不完善，服务能力不足，导致社会保障效率不高。

五、国际经验与政策建议

（一）国际人口高质量发展的经验借鉴

从全球范围看，不同国家和地区基于自身国情与发展需求，在推动人口高质量发展道路上进行了多样且富有成效的探索。通过比较分析国际经验，可以为我国完善人口发展战略、促进人口高质量发展提供有益借鉴。世界各国促进人口高质量发展的典型做法主要包括四个方面：大力提升教育与人力资本，加强生育支持与家庭政策，应对老龄化与大力发展银发经济，构建健康与长寿社会。

在教育与人力资本提升方面，各国政府开展技术和人才创新，不断提高教育水平。美国和德国持续提高基础教育和高等教育普及率，两国人均受教育年限位居世界前列；俄罗斯选拔认证了15个世界级科学与教育中心，推进教育与科技一体化发展；美国加强科学、技术、工程、数学人才培养和产业人才技能培训，将人才培训与关键技术创新岗位和商业机会紧密联系。各国还将引进国际高端人才作为国家人才发展战略的重要手段，美国的'人才优先'战略，发布旨在加强美国对全球高科技人才吸引力的联邦跨机构行动计划，对相关人才移民申请豁免条款进行修订；英国的'全球人才'战略，不限国籍制定择优录取制度，向全球优秀研究者发放政府研究资金，增加对创业者的支持。

在生育支持与家庭政策方面，各国政府通常采用提供现金补贴和税收减免、加大托幼服务产品供给、加强妇女权益保护等方式。现金补贴方面，德国按照每个孩子100欧元/月的标准进行补贴；日本对3岁以下和3-15岁的儿童给予每月12000-18000日元的差异性补贴。税收减免方面，美国自1997年开始对每个家庭新增一个孩子减免400美元的税额；西班牙自2003年起实施阶梯性税收优惠激励政策，给予一孩1400欧元、二孩1500欧元、三孩2200欧元、四孩2300欧元的免税额度。各国还增加高质量的儿童照料类服务，对生育产生积极效果，瑞典以公共财政支出承担了育儿家庭80%的托幼费用，建立公立育儿机构、社会办托儿所和临时托儿所，满足家庭灵活托幼需求；日本建立完善的托幼体系，包括保育园、幼稚园、儿童院、儿童课后服务、短期照料支持服务和支援设施。

在应对老龄化与大力发展银发经济方面，各国构建了由政府、企业和职工共同分担的多支柱养老金体系，美国基本养老社会保障计划中覆盖面最广的第一支柱联邦政府养老及遗嘱和残障保险信托基金主要来源于社会保障税，大部分年份稳定在0.4%-0.9%的收益率；加拿大1957年规定年龄在71岁以下的可设立个人退休储蓄计划账户，可提前支取保险金。各国还将居家养老作为应对老龄化的重要方式，日本政府打造'30分钟养老护理社区'，推行小规模多功能型居家养老护理和上门护理服务等；德国政府投资兴办公寓，推行'多代屋'互助养老方式，不同代际的人在公寓中互相帮助；澳大利亚优化医疗体系，支持医院和社区之间的专业服务延伸过渡，增强慢性病老年人的转移协调。构建健康与长寿社会，发达国家出台各种措施，整合医、康、护、养综合发展资源，特别是多领域多学科人员整合、跨专业服务管理、共享评估信息、整合化住宅等措施效果较好。各国还开展老年友好型城市改造建设，伦敦制定住宅规划政策和资金计划，建立包容性设计策略、规范与标准，指导邻里空间、交通流线、住宅发展和公共建筑设计，满足老年人的住宅和空间需求；日本提升公共交通及道路步行的畅通程度，构建老年活动中心、医院、社区照料中心、商店等均在可及范围之内的紧凑社区，银行、酒店、美容院、超市、商业店铺、建筑公司、保险公司等企业法人和社会团体组织可申请'老年友好'徽章并提供服务。

世界各国人口高质量发展的经验启示包括：加强顶层统筹规划是'制胜一举'，世界各国制定人口发展政策的实践证明，深入研究人口结构、劳动力供给等要素条件变化趋势，建立政策动态调整机制，有利于促进人口高质量发展。比如，完善生育补贴制度，建立涵盖保障休假、育儿补贴、个税抵扣、托育服务等一体化鼓励生育政策体系，能够扩大普惠性托育、学前教育有效供给。又如，加强长期照护服务能力，促进养老服务资源向居家社区聚集，通过拓展养老金的筹资和投资双渠道，能够提高养老保险普惠性。提高劳动人力资本是'核心一步'，世界各国重视劳动力要素的实践证明，推动教育内容、人才培养和产业需要的联动发展，扩大创新型、应用型、技能型人才供给，完善终身学习体系，能够提高存量劳动者的人力资本水平。加快人工智能发展，对企业开展劳动力节约型技术创新进行研发补贴和税收减免，开展无人驾驶、无人工厂试点，支持能够大量节约劳动力的'大模型+'等技术。推动数字化、物联网等技术沿产业链供应链扩散，全面提高要素组合效率和单位劳动产出效率。集聚世界高端人才是'关键一招'，世界各国吸引优秀人才的实践证明，国际化、专业化，便利化的制度环境和生活环境，能够吸引外国高科技人才和高素质劳动者。完善与产业需求相衔接的精准快速人才引进机制，支持面向外籍人才的重点产业紧缺岗位目录，并发放相应类别工作许可。优化外籍人才工作居留证件审批管理流程，提升团队成员引进审批和停居留便利，合理制定外籍人才引入和认定标准，为符合条件的外籍人才审核发放外国高端人才确认函权限。重视社会文化建设是'重要一环'，世界多国经历着人口和家庭的双重变迁，人口大规模流动、家庭成员居住分散等因素削弱了家庭内部支持功能。各国注重人口文化建设的实践证明，通过营造家庭友好氛围、树立良好的婚育观和育儿观等方式，能够增强家庭养老抚幼功能，在社会层面形成积极的人口发展环境，推动人口高质量发展。将生育友好纳入用人单位社会责任范围，加强女性就业保护，改变职场文化，能够营造共建共享的生育友好环境。

（二）完善我国人口发展战略的政策建议

基于国际经验借鉴和我国国情，结合'十五五'规划纲要的部署，本研究提出以下完善我国人口发展战略、促进人口高质量发展的政策建议：

第一，完善生育支持政策体系，建设生育友好型社会。一是加强生育支持政策顶层设计。建立健全生育支持政策体系，完善生育保险制度，扩大生育保险覆盖范围，提高生育保险待遇水平。二是加强生育服务支持。加强妇幼健康服务，提高优生优育服务水平，建立健全覆盖全生命周期的健康服务体系。三是加强生育养育教育支持。完善生育休假制度，延长产假、陪产假，设立育儿假；完善托育服务体系，增加普惠托育服务供给；完善教育支持政策，减轻家庭教育负担。四是加强生育友好型社会建设。倡导积极婚育观念，营造生育友好社会氛围；完善住房支持政策，解决多子女家庭住房困难；完善就业支持政策，保障生育妇女就业权益。

第二，实施积极应对人口老龄化国家战略。一是保障老有所养，健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，推进长期护理保险，发展社区嵌入式养老服务、家庭养老床位和互助性养老，改造升级2000个公办养老机构，养老机构护理型床位占比达到73%。二是支持老有所为，加强公共设施适老化改造，拓展适合老年人的多样化就业岗位，优化就业、社保等方面的年龄限制，深入开展'银龄行动'，为老年人社会参与创造更好条件。三是促进老有所乐，强化老年人优待和权益保障，培育壮大银发经济，提供更加丰富的适老化产品和服务，发展老年大学，满足老年人精神文化需求。

第三，提高人口素质，推动人口数量红利向人口质量红利转变。一是推进教育强国战略。加快推动劳动年龄人口平均受教育年限再增长0.4年，从现在的11.3年增长到11.7年；稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，新建改扩建1000所优质的普通高中；推动职业教育在总量、结构、质量等方面，与产业的需求相匹配；适度扩大'双一流'建设范围，支持布局新型研究型大学。二是实施健康优先发展战略。持续强化公共卫生能力，推进优质医疗资源均衡布局，推动125个国家区域医疗中心提质增效，支持一批省域高水平医院内涵建设和临床诊疗能力提升，努力实现看大病不出省。三是加强科技创新。加大研发投入，提高研发人员数量和质量，培养高端创新型人才，特别是基础研究人才，提高自主创新能力。

第四，优化人口空间布局，促进人口合理分布。一是推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，完善城镇基本公共服务提供机制，保障农业转移人口合法权益。二是促进城乡融合发展。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。三是优化区域人口布局。根据不同地区的资源禀赋与环境承载能力，优化区域经济布局和国土空间体系，引导人口有序流动和合理集聚。四是完善人口流动服务体系。健全流动人口基本公共服务供给机制，保障流动人口合法权益，促进流动人口社会融入。

第五，完善人口发展支持和服务体系，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。一是加强人口监测预警。建立健全人口监测预警机制，加强人口形势分析研判，为科学决策提供支撑。二是完善人口服务体系。建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑，提供全方位、全周期的人口服务。三是加强人口发展法治保障。完善人口发展法律法规体系，为人口高质量发展提供法治保障。四是加强人口发展国际合作。积极参与全球人口治理，加强人口发展国际交流合作，贡献中国智慧和中国方案。

（三）重点领域政策突破的具体路径

在完善生育支持政策体系方面，重点突破的具体路径包括：一是建立育儿补贴动态调整机制。根据经济发展水平和物价变动情况，适时调整育儿补贴标准，确保补贴的实际购买力不降低。二是扩大生育保险覆盖范围。将灵活就业人员、新业态从业人员等纳入生育保险覆盖范围，提高生育保险待遇水平。三是完善托育服务体系。支持幼儿园发展托幼一体化服务，加强公办托位供给，支持社会力量提供多元化普惠托育服务，实现地市级托育综合服务中心全覆盖，推动3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点，使普惠托育服务更加方便可及。四是落实生育休假制度。全面落实产假、陪产假、育儿假等生育休假制度，鼓励用人单位对3岁以下婴幼儿父母职工实行弹性工作制，为生育家庭提供更好的时间支持。

在实施积极应对人口老龄化国家战略方面，重点突破的具体路径包括：一是健全基本养老保险待遇确定和调整机制。根据经济发展和物价变动情况，适时调整基本养老金标准，确保老年人的基本生活。二是推进长期护理保险制度建设。扩大长期护理保险试点范围，完善长期护理保险制度，为失能失智老年人提供长期护理保障。三是加强养老服务设施建设。改造升级2000个公办养老机构，提高养老机构护理型床位占比到73%，发展社区嵌入式养老服务、家庭养老床位和互助性养老，满足老年人多样化、多层次养老服务需求。四是加强老年友好型社会建设。加强公共设施适老化改造，拓展适合老年人的多样化就业岗位，优化就业、社保等方面的年龄限制，深入开展'银龄行动'，为老年人社会参与创造更好条件。

在提高人口素质方面，重点突破的具体路径包括：一是推进教育公平。优化教育资源配置，促进教育公平，缩小区域、城乡、校际教育差距，提高教育质量。二是加强职业教育。推动职业教育在总量、结构、质量等方面，与产业的需求相匹配，培养高素质技术技能人才。三是发展高等教育。以理工农医类专业为主有序扩大优质本科教育招生规模和研究生培养规模，高等教育毛入学率达到65%，稳步提高本科招生比例和研究生教育层次占高等教育在校生比例；大力发展专业学位研究生教育，提高工程硕博士培养比重。四是建设学习型社会。完善终身学习体系，提供多样化继续教育机会，提高存量劳动力素质。

在优化人口空间布局方面，重点突破的具体路径包括：一是深化户籍制度改革。完善超大特大城市积分落户政策，全面设立街道或社区公共户口，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，促进农业转移人口市民化。二是促进城乡融合发展。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。三是优化区域经济布局。根据不同地区的资源禀赋与环境承载能力，优化区域经济布局和国土空间体系，引导人口有序流动和合理集聚，促进区域协调发展。四是完善人口流动服务体系。健全流动人口基本公共服务供给机制，保障流动人口合法权益，促进流动人口社会融入。

在完善人口发展支持和服务体系方面，重点突破的具体路径包括：一是建立健全人口监测预警机制。加强人口形势分析研判，及时掌握人口发展动态，为科学决策提供支撑。二是完善人口服务体系。建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑，提供全方位、全周期的人口服务。三是加强人口发展法治保障。完善人口发展法律法规体系，为人口高质量发展提供法治保障。四是加强人口发展国际合作。积极参与全球人口治理，加强人口发展国际交流合作，贡献中国智慧和中国方案。

六、结论与展望

（一）主要研究结论

本研究基于'十五五'规划纲要等权威政策文本，结合最新统计数据和实践案例，系统解读了完善人口发展战略、促进人口高质量发展的政策内涵与实践路径。研究表明，人口高质量发展是中国式现代化的重要支撑，是建设人口强国的内在要求和必要条件。从理论内涵看，人口高质量发展主要包括适度的生育水平、适宜的人口结构、优良的人口素质、合理的人口分布四个方面，这四个方面相辅相成、缺一不可。从政策部署看，'十五五'规划纲要对完善人口发展战略、促进人口高质量发展作出了系统部署，提出以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构，提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。从实践成效看，'十四五'时期我国人口发展取得了显著成效，人口总量保持稳定，人口发展质量持续提高，为经济社会高质量发展提供了坚实基础。

从国际比较看，世界各国促进人口高质量发展的典型做法主要包括四个方面：大力提升教育与人力资本，加强生育支持与家庭政策，应对老龄化与大力发展银发经济，构建健康与长寿社会。这些国际经验为我国完善人口发展战略、促进人口高质量发展提供了有益借鉴。从挑战分析看，'十五五'时期人口高质量发展仍面临诸多挑战，主要包括生育水平持续走低、人口老龄化加速推进、人口素质有待提高、人口分布不均衡等方面，制约着人口高质量发展的深入推进。

从政策建议看，本研究提出了五个方面政策建议：一是完善生育支持政策体系，建设生育友好型社会；二是实施积极应对人口老龄化国家战略；三是提高人口素质，推动人口数量红利向人口质量红利转变；四是优化人口空间布局，促进人口合理分布；五是完善人口发展支持和服务体系，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。这些政策建议旨在为完善我国人口发展战略、促进人口高质量发展提供理论支撑和实践参考。

（二）未来研究展望

人口高质量发展是一个全面、长期且复杂的过程，需要持续深入的研究和探索。基于本研究的基础，未来研究可以在以下几个方面进一步深化和拓展：

一是人口高质量发展的理论体系研究。进一步深化人口高质量发展的理论内涵，构建系统完善的人口高质量发展理论体系，为人口高质量发展提供更加坚实的理论基础。特别是要深入研究人口高质量发展与中国式现代化的内在联系，探索人口高质量发展支撑中国式现代化的理论机制和实践路径。

二是人口发展战略的动态调整机制研究。随着经济社会发展，人口发展形势不断变化，人口发展战略需要动态调整。未来研究可以探索人口发展战略的动态调整机制，建立人口发展战略评估和调整的科学方法，为人口发展战略的动态调整提供理论支撑和方法指导。

三是人口高质量发展的国际比较研究。不同国家和地区基于自身国情与发展需求，在推动人口高质量发展道路上进行了多样且富有成效的探索。未来研究可以加强人口高质量发展的国际比较研究，深入分析不同国家和地区人口高质量发展的经验教训，为我国完善人口发展战略、促进人口高质量发展提供更加丰富的国际借鉴。

四是人口高质量发展的政策评估研究。政策评估是政策制定和调整的重要依据。未来研究可以加强人口高质量发展政策的评估研究，建立科学完善的政策评估指标体系和方法，对人口高质量发展政策的实施效果进行科学评估，为政策的优化调整提供依据。

五是人口高质量发展的跨学科研究。人口高质量发展涉及人口学、经济学、社会学、医学、教育学等多个学科领域，需要跨学科的研究视角和方法。未来研究可以加强人口高质量发展的跨学科研究，整合不同学科的研究方法和理论视角，形成更加全面、深入的研究成果。

（三）政策实施展望

'十五五'时期是完善人口发展战略、促进人口高质量发展的关键时期。随着'十五五'规划纲要的深入实施，我国人口高质量发展必将取得新的更大成就。展望未来，我们有理由相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，通过全党全国各族人民的共同努力，我国人口发展战略必将不断完善，人口高质量发展必将取得新的更大成就，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的人口支撑。

从短期看（2026-2027年），重点在于政策落地和见效。生育支持政策体系将进一步完善，育儿补贴、生育保险、托育服务等政策措施将全面实施，有效降低家庭生育养育教育成本。积极应对人口老龄化国家战略将深入推进，养老服务体系建设将加快，老年人的生活质量将进一步提高。人口素质提升工程将全面启动，教育、医疗等公共服务水平将进一步提高，人口素质将进一步提升。

从中期看（2028-2030年），重点在于制度完善和体系构建。生育支持政策体系将更加完善，形成经济支持、服务支持、时间支持、文化支持等全方位的政策体系。积极应对人口老龄化国家战略将全面实施，形成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。人口素质提升工程将取得显著成效，教育、医疗等公共服务体系将更加完善，人口素质将显著提高。

从长期看（2031-2035年），重点在于战略目标的实现和可持续发展。到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，人口高质量发展将取得决定性成就。生育水平将保持在适度水平，人口结构将更加优化，人口素质将显著提高，人口分布将更加合理，人口与经济社会资源环境的关系将更加协调，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的人口支撑。

完善人口发展战略、促进人口高质量发展是一项长期而艰巨的任务，需要全党全国各族人民的共同努力。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，通过全党全国各族人民的共同努力，我国人口发展战略必将不断完善，人口高质量发展必将取得新的更大成就，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的人口支撑。

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