摘要

本文深度解读生态环境部办公厅于2026年2月9日发布的《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》（环办气候函〔2026〕32号）。文章系统分析了该政策出台的背景、核心要点和实施路径，重点探讨了碳市场行业扩围、数据质量管理、配额分配与清缴等关键机制的设计与影响。研究认为，《通知》为2026年全国碳市场建设提供了清晰的操作指南，标志着中国碳市场正从“扩容启动期”向“规范运行期”转型，将对工业领域绿色低碳转型产生深远影响。本文兼具学术严谨性与政策参考价值，为政府部门、重点排放单位及市场参与主体提供实践指引。

关键词：全国碳排放权交易市场、碳市场扩围、数据质量管理、配额分配、碳中和

一、政策出台背景与战略意义

2026年2月9日，生态环境部办公厅正式发布《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》（环办气候函〔2026〕32号），这一文件是在中国碳市场建设关键时期出台的纲领性文件，为全国碳市场在“十五五”中后期的健康发展提供了明确的实施路径和时间表。

回溯历史，中国的全国碳排放权交易市场始于2021年7月发电行业率先纳入，经过四年多的探索与实践，已成功完成两个履约周期。截至2025年底，全国碳市场累计成交量达4.4亿吨，成交额约249亿元，覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家，已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。市场运行总体平稳，碳价从启动时的每吨48元上涨至每吨80元左右，价格发现机制作用日益显现 。

《通知》的发布标志着全国碳市场建设进入新阶段。这一政策并非孤立存在，而是对2025年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》的具体落实，体现了“顶层设计”与“实操指南”的有机结合。该意见明确提出，到2027年，全国碳排放权交易市场要基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场 。

《通知》的核心意义在于它系统部署了2026年全国碳市场的各项工作，明确了发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业的具体管理要求，同时对石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等六大行业提出了排放报告管理要求，为这些行业未来全面纳入碳市场进行“预热”和准备 。这种“成熟一批，纳入一批”的渐进式扩围思路，既考虑了行业特点和数据基础，又保证了碳市场持续健康发展的动力。

表：2026年通知涉及的行业范围及管理要求

数据来源：根据生态环境部《通知》内容整理

二、行业扩围：碳市场覆盖范围的深化与影响

《通知》明确将发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业作为2027年度全国碳排放权交易市场的重点管控对象，同时将石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航六大行业纳入排放报告管理范围，这标志着中国碳市场建设进入了系统性扩围的新阶段。

2.1 纳入行业范围的科学界定 

《通知》延续了“年度直接排放量达到2.6万吨二氧化碳当量”的纳入门槛，这一标准约相当于1万吨标准煤的综合能源消费量，确保了碳市场覆盖范围与重点能耗企业的匹配度。值得注意的是，《通知》对不同行业的纳入范围进行了精细划分，体现了对行业特性的尊重。例如，钢铁行业主要纳入高炉-转炉长流程钢铁生产企业，而不包括独立电炉短流程钢铁生产企业、独立钢压延加工企业和铸造用炼铁企业；水泥行业则主要纳入硅酸盐水泥熟料生产企业 。这种精准的纳入范围界定，既保证了碳市场管控的重点排放源，又避免了“一刀切”带来的管理复杂度激增。

省级生态环境主管部门被要求于2026年10月31日前制定并公布2027年度重点排放单位名录，这一时间安排为企业提供了充足的准备期。名录将通过全国碳市场管理平台（网址为https://www.cets.org.cn）和省级生态环境主管部门官方网站向社会公布，确保政策的透明度和可预期性。

2.2 行业扩围对碳市场结构的影响 

此次扩围使全国碳市场覆盖的碳排放量有望在现有51亿吨基础上实现显著提升。据研究机构分析，目前中国已有电力、钢铁、建材、有色四大行业纳入全国碳市场，覆盖排放量约80亿吨，管控全国60%以上的碳排放 。到2027年实现工业领域主要排放行业基本覆盖的目标后，全国碳市场将成为全球规模最大的碳市场，在全球气候治理中发挥更为重要的作用。

对纳入企业而言，碳市场扩围意味着碳资产管理工作的重要性凸显。钢铁、水泥、铝冶炼等新纳入行业需要迅速建立碳管理团队，完善监测计量体系，制定碳市场参与策略。这些行业的生产工艺复杂，排放源多样，准确核算碳排放面临较大挑战。以钢铁行业为例，需要区分烧结、球团、焦炉、高炉、转炉等不同工序的碳排放 ; 水泥行业则需要清晰界定熟料生产、余热发电、粉磨站等环节的排放责任 。因此，新纳入行业企业需要投入更多资源进行能力建设，才能适应碳市场管理要求。

2.3 对预备行业的影响与引导 

《通知》将石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航六大行业纳入排放报告管理范围，体现了“先监测、后入市”的稳健思路。这些行业虽未立即纳入配额管理，但需要从2026年开始按要求报送2025年度温室气体排放报告及其补充数据核算报告。这一安排有助于这些行业逐步建立碳排放数据统计、监测、核算体系，为未来正式纳入碳市场奠定基础。

对于预备行业企业，应视此为重要的准备期和机遇期，主动熟悉碳市场规则，提前布局低碳转型战略。例如，民航业作为全球难减排行业之一，未来可能面临较大的碳成本压力，需要尽早探索生物航油等低碳替代方案；石化化工行业则需考虑工艺流程优化和原料替代路径。通过提前应对，这些行业可以化被动为主动，在未来的碳市场竞争中占据有利位置。

三、数据质量管理：碳市场健康发展的生命线

数据质量是碳市场的生命线，直接关系到碳市场的公信力和有效性。《通知》针对数据质量管理构建了全生命周期管控机制，从事前预防、事中控制到事后监管形成了完整闭环，体现了生态环境部对数据质量工作的高度重视。

3.1 数据质量控制方案的前置性要求 

《通知》要求省级生态环境主管部门组织重点排放单位于2026年12月31日前通过管理平台制定2027年度数据质量控制方案，这一时间点早于往年要求，反映了监管思路从“事后纠偏”向“事前预防”的转变 。数据质量控制方案相当于企业碳数据管理的“蓝图”，需要明确数据来源、计量设备、监测频次、责任部门等要素，为企业建立完善的碳数据管理体系提供依据。

对于企业而言，制定高质量的数据质量控制方案至关重要。建议企业建立统一的数据底表，整合燃料采购、入炉量、发电量、机组运行小时数等关键参数，确保数据来源的准确性和一致性。同时，应建立内部数据审核机制，在月度存证前进行“自核查”，识别异常波动并及时纠正，从源头上提升数据质量。

3.2 月度信息化存证的创新性引入 

《通知》创新性地提出了“月度信息化存证”要求，规定每月结束后的40个自然日内，重点排放单位需通过管理平台完成碳排放统计核算数据的存证 。这一机制改变了以往年度集中核算的模式，实现了碳排放数据的近实时管理，大大降低了数据篡改和延迟报告的风险。

月度存证机制对企业碳数据管理能力提出了更高要求。企业需要建立常态化的数据采集和审核流程，确保月度数据的准确性和及时性。从实操角度，建议企业按“机组维度”整理数据包，做到一台机组一套完整记录，包括计量设备校验记录、燃料化验、购销合同及发票、机组运行、检修、停机等生产记录 。这样不仅便于月度存证，也为年度核查做好了准备。

3.3 核查与评估的强化机制 

在数据核查方面，《通知》明确了分行业错峰核查的时间安排：发电行业需在2026年6月30日前完成2025年度温室气体排放报告核查，钢铁、水泥、铝冶炼行业则在7月31日前完成 。这种错峰安排考虑了不同行业的复杂程度和核查机构的工作负荷，有利于提升核查质量。

尤为值得关注的是，《通知》首次明确要求于2026年11月30日前对2025年度核查技术服务机构的工作质量、合规性、及时性进行评估并公开结果 。这一要求有助于规范第三方核查机构行为，防范数据弄虚作假。近年来，碳数据造假案件时有发生，严重损害了碳市场公信力。加强对核查机构的监管，建立“违规机构清出机制”，将成为保障数据质量的关键举措 。

表：2026年全国碳市场数据质量管理关键时间节点

数据来源：根据生态环境部《通知》内容整理

四、配额分配与清缴：碳市场核心机制的优化

配额分配与清缴是碳市场核心激励机制，直接影响减排成本和效果。《通知》在总结前期经验基础上，对配额分配与清缴流程进行了系统优化，形成了更为清晰的时间表和路线图，为企业减排投资提供了稳定预期。

4.1 分行业错峰分配的合理安排 

《通知》采用了分行业错峰分配的安排：钢铁、水泥、铝冶炼行业需在2026年4月10日前完成2025年度配额预分配，发电行业则在6月30日前完成 。这种差异化的时间安排考虑了不同行业的数据基础和管理复杂度，给予新纳入行业更充足的准备时间。

配额核定与分配工作则统一在2026年9月30日前完成，其中9月20日前需完成配额核定并向注册登记机构报送数据，9月30日前完成正式分配 。这一时间线清晰明确，有利于企业提前规划碳交易策略，避免年底集中交易带来的市场波动。

值得注意的是，《通知》新增了“向注册登记机构书面报送数据表”的要求，强化了配额分配的规范性和透明度。全国碳排放权注册登记机构作为配额管理的核心基础设施，其作用的充分发挥是碳市场稳定运行的重要保障。

4.2 配额清缴的刚性约束 

《通知》明确所有重点排放单位需在2026年12月31日前完成2025年度碳排放配额的足额清缴，这一刚性要求是确保碳市场减排效果的关键。配额清缴是碳市场运行的“最后一公里”，直接决定了减排义务的落实效果。

从企业实操角度，提前进行配额清缴的资金准备和缺口测算至关重要。建议企业结合生产计划，做多情景（高负荷、基准负荷、低负荷）下的排放预测，对比免费配额，算出不同情景下的配额缺口区间。特别是对于钢铁、水泥等周期性较强的行业，需充分考虑市场波动对产量和排放量的影响，避免因配额短缺导致的高价采购成本或履约风险。

4.3 配额分配方法的发展趋势 

虽然《通知》未明确配额分配的具体方法，但结合《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》可以看出，全国碳市场配额分配方法正朝着更加严格、更加科学的方向发展。意见明确提出，要“建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度”， “综合考虑经济社会发展、行业特点、低碳转型成本等，明确市场中长期碳排放配额控制目标”，并“逐步由强度控制转向总量控制” 。

从长期看，配额有偿分配比例的逐步提高是必然趋势。意见指出要“稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例” 。这一趋势将显著增加碳成本对企业决策的影响，推动企业将碳管理纳入核心战略层面。前瞻性的企业应尽早开展内部碳定价工作，将未来可能的碳成本纳入投资决策流程，提高对碳市场变化的适应能力。

五、全国碳市场建设展望与行业影响

基于《通知》内容及近年政策轨迹，可清晰预见中国碳市场发展的未来路径。全国碳市场正从单一行业走向多元行业，从强度控制转向总量控制，从免费分配迈向有偿分配，这一进程将对国家减排战略、行业转型路径和企业经营决策产生深远影响。

5.1 未来行业扩围路径展望 

《通知》已为全国碳市场的下一步扩围绘制了清晰蓝图。按照《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》要求，到2027年，全国碳排放权交易市场将基本覆盖工业领域主要排放行业 。这意味着当前处于排放报告管理阶段的石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等行业，有望在“十五五”期间全面纳入碳市场 。

从行业特点看，未来扩围可能采取分批次、差异化的路径。对于数据基础较好、产品单一的行业（如平板玻璃、铜冶炼）可能率先纳入；对于工艺复杂、排放边界模糊的行业（如化工）则可能适当延后，待方法学成熟后再行纳入。这种务实路径既保证了扩围进度，又确保了扩围质量。

5.2 碳价走势与市场活力提升 

随着碳市场覆盖范围扩大和配额分配趋紧，碳价上行是长期必然趋势。研究机构分析指出，碳市场扩容加速叠加配额收紧，将驱动碳价上行。从国际经验看，当碳市场覆盖范围扩大、配额总量收紧时，碳价通常会呈现上涨趋势，从而强化减排激励。

为提升市场活力，《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》提出了丰富交易产品、扩展交易主体等一系列措施。包括“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务”，“支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务”，“稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易”等 。这些措施将逐步改变当前碳市场交易主体单一、流动性不足的问题，使碳价更好地反映减排成本，发挥资源配置作用。

5.3 对重点行业的影响分析 

全国碳市场扩围将对不同行业产生差异化影响，企业需结合自身特点制定应对策略。

对于发电行业，作为碳市场的“先行者”，其面临的碳约束将不断增强。随着可再生能源比例提高和碳市场约束强化，煤电企业需要从“主体能源”向“调节性电源”转型，同时通过节能改造、碳捕集利用与封存等技术降低碳排放强度 。发电企业需充分利用已有经验，将碳管理从合规要求转变为价值创造工具，通过优化碳资产结构降低履约成本，甚至创造收益。

对于钢铁、水泥、铝冶炼等新纳入行业，碳成本将成为影响竞争力的重要因素。以钢铁行业为例，长流程钢铁生产的碳强度远高于短流程电炉炼钢，碳市场将改变两种工艺的成本对比，促进短流程炼钢发展。类似地，水泥行业需要重点关注熟料生产环节的减排，通过替代燃料、原料替代等技术降低碳排放。

对于石化、化工等预备行业，应充分利用政策给予的“准备期”，积极开展碳盘查，识别减排潜力，布局低碳技术研发 。特别是对于基础化工原料生产等难以减排的环节，需提前探索碳中和路径，避免未来被碳成本“锁喉”。

5.4 企业碳资产管理策略建议 

面对不断发展的碳市场，企业需要将碳资产管理提升到战略高度，建立专业化、系统化的管理体系。

首先，企业应建立专门的碳管理团队，负责碳排放监测、报告、核查、交易、清缴等全流程工作。团队需要具备专业技术知识和市场分析能力，能够准确把握政策动向，制定科学决策。

其次，企业应积极推动技术创新和工艺改造，从源头上降低碳排放强度。碳市场本质是促进减排的成本效率机制，减排成本低的企业可以通过出售多余配额获得收益，从而增强市场竞争力。

最后，企业应探索碳金融工具应用，如碳质押、碳回购等，盘活碳资产价值，优化资金配置。随着碳金融市场发展，碳资产的金融属性将不断增强，为企业提供新的财务管理工具。

六、结论：迈向成熟的中国碳市场

生态环境部《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》的发布，标志着全国碳市场建设进入了深化发展的新阶段。这一政策不仅为2026年碳市场工作提供了具体指引，更为“十五五”时期碳市场发展奠定了坚实基础 。

《通知》的核心要义可概括为三个方面：一是稳步扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼三大行业正式纳入碳市场，同时将石化、化工等六大行业纳入报告管理范围，为未来全面纳入做准备；二是强化数据，通过数据质量控制方案、月度信息化存证、核查机构评估等措施，构建了全链条数据质量管理体系；三是优化机制，通过分行业错峰分配、严格清缴要求等措施，提升了碳市场运行效率。

全国碳市场建设是一项长期系统工程，需要政府、企业、市场机构等多方主体共同努力。随着碳市场覆盖范围扩大、机制不断完善，其在我国实现“双碳”目标中的作用将日益凸显。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场的目标 ，将指引中国碳市场逐步走向成熟，成为全球气候治理的重要支柱。

对于企业而言，碳市场既是挑战也是机遇。积极应对碳约束，主动推进绿色低碳转型的企业，将在未来竞争中占据有利位置。相反，忽视碳市场变化、被动适应的企业，则可能面临淘汰风险。因此，企业应将碳管理纳入核心发展战略，提前布局，积极应对，才能在低碳时代立于不败之地。

参考文献

1.生态环境部. 《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》. 2026年2月9日.

2.中国政府网. 《全国碳排放权交易市场表现平稳向好》. 2024年2月27日.

3.中国环境网. 《生态环境部部署2026年全国碳市场管理工作：新增三行业纳入交易，六行业需报送排放报告》. 2026年2月11日.

4.东吴证券. 《环保行业点评报告：加大力度推进全国碳市场建设 二次扩围渐近版图清晰 持续关注UCO端山高、朗科》. 2026年2月10日.

5.生态环境部. 《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》. 2025年4月15日.

6.中共中央办公厅、国务院办公厅. 《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》. 2025年8月25日.