摘要

本文旨在深度解读自然资源部、民政部、国家卫生健康委联合印发的《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）。通过对政策文本的系统分析，结合我国人口老龄化发展趋势和养老服务设施用地现状，本文从政策出台背景、核心内容、创新亮点、实施路径及预期效果等方面进行了全面探讨。研究认为，《若干措施》以'降低用地成本、盘活存量空间'为主线，通过18条具体举措，构建了全链条支撑体系，将推动养老服务保障从'基础兜底'向'提质增效、降负纾困'升级。本文还分析了政策实施可能面临的挑战，并提出了相应的对策建议，以期为《若干措施》的落地实施提供学术参考和实践指导。

关键词：自然资源要素保障；养老服务；用地保障；存量盘活；国土空间规划

一、引言：政策出台背景与战略意义 

当前，我国人口老龄化形势严峻，养老服务供需矛盾突出。截至2025年底，全国60岁及以上老年人口已达‌3.23亿‌，占总人口的‌23.0%，‌且老龄化程度仍在持续加深。面对快速老龄化带来的挑战，传统的养老服务设施用地保障方式已难以满足新时代养老服务高质量发展的需求。长期以来，养老服务设施用地面临成本高、审批难、存量盘活障碍多等问题，制约了养老服务供给能力的提升。为积极应对人口老龄化这一国家重大战略任务，自然资源部、民政部、国家卫生健康委在2019年出台的《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（政策1.0版）基础上，联合制定了这一升级版的《若干措施》。

《若干措施》的出台是贯彻落实《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》的重要举措，旨在通过优化土地资源配置和政策支持，推动养老服务体系高质量发展。政策紧扣'降低用地成本、盘活存量空间'两大核心问题，从规划引领、供地方式、存量盘活、农村养老、康养新业态和全周期监管等六个方面提出了18条具体措施，构建了更加系统、全面的养老服务设施用地保障政策体系。

《若干措施》的显著特点是其系统性和创新性。政策不仅关注新增用地保障，更注重存量空间挖潜；不仅考虑城市养老服务需求，也兼顾农村养老设施建设；不仅解决基本养老服务设施用地问题，还支持康养新业态发展。这种全方位、多层次的政策设计，体现了国家层面对养老服务用地保障问题的高度重视和战略谋划，为我国养老服务体系建设提供了坚实的要素保障支撑。

本文将从政策核心内容、创新亮点、影响效应、实施挑战等多个维度对《若干措施》进行深度解读，以期为政策落地实施提供学术支持和实践参考。

二、政策措施核心内容解读 

2.1 强化规划引领，保障养老用地空间需求 

《若干措施》首先从规划源头入手，确保养老服务设施用地空间布局合理、规模适当。政策要求地方自然资源主管部门支持配合同级民政部门，依据国土空间总体规划编制养老服务设施布局专项规划，并将其核心内容按法定程序衔接纳入国土空间详细规划、汇入同级国土空间规划'一张图'，避免重复规划、资源浪费。这一规定实现了养老设施规划与国土空间规划的有机融合，为养老服务设施用地落地提供了法定规划依据。

政策创新性地提出以社区生活圈为单元，结合《社区生活圈规划技术指南》，明确养老服务设施空间布局。鼓励'住宅+养老''商服+养老''医疗+养老'土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本。这种功能复合的土地利用模式，不仅有利于节约集约用地，也能促进养老服务与居民日常生活的深度融合，方便老年人就近享受养老服务。

对于新建城区和住宅项目，政策要求严格按照规划标准同步配套养老服务设施，并建立跨部门协商机制：对新建项目涉及规划配套养老服务设施的，市、县自然资源主管部门审查项目规划设计方案时应当商同级民政部门同意。这一规定有效防止了以往常见的养老服务设施配套'落空'问题，确保了养老服务设施与住宅建设同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。

政策还体现了差异化导向，明确对老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际适当提高养老服务设施用地比例或增加养老服务设施空间安排，优化规划标准，优先利用存量空间布局养老项目。这一规定充分考虑了中国老龄化程度区域差异大的特点，有利于各地根据实际情况科学合理确定养老设施用地规模，避免'一刀切'带来的资源错配问题。

2.2 创新供地方式，降低养老服务用地成本 

《若干措施》在供地方式上进行了大胆创新，着力降低养老服务用地成本。政策将养老服务设施、失能失智老年人照护和医养结合相关服务设施及重大银发经济项目用地，纳入土地利用年度计划优先保障范畴。这一优先保障机制为养老服务设施用地提供了稳定供应渠道，解决了以往养老服务项目'无地可用'的困境。

针对不同类型的养老服务需求，政策采取了分类保障策略：对兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地应保尽保、依法可采取划拨方式供应，免除土地出让金；对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式，土地使用者可按需选择供地类型。这种分类指导的思路，既保障了基本养老服务的公益性，又满足了多样化养老服务的市场化需求。

政策在价款缴纳方面也给予了大幅优惠：以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。这一政策显著减轻了养老服务企业的初期资金压力，有利于吸引更多社会资本投入养老服务领域。

此外，政策支持地方结合养老项目类型，在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老服务设施用地出让底价。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准和最低出租年限，并在合同中明确租金调整周期与缴纳方式。这些柔性定价机制，既考虑了土地资源的资产价值，又兼顾了养老服务的公益属性，找到了两者之间的平衡点。

政策还创新性地提出，在保障市场公平前提下，养老服务设施用地（不含兼容商品住宅的）可带机构类型、运营方式、床位数量、服务质量、安全要求等准入条件出让（租赁）。这种'带条件供地'模式，可以确保用地与养老服务发展需求精准匹配，防止土地资源被挪用或闲置。

2.3 激活存量资源，释放低成本养老空间 

面对城镇化地区土地资源日益紧张的局面，《若干措施》将存量资源盘活作为解决养老服务设施用地问题的重要途径。政策明确在符合安全、健康、环保要求的前提下，鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋，闲置学校、社区用房、培训疗养机构场地，以及老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地改造或增设养老服务设施、医养结合相关服务设施。这一规定为盘活大量低效利用的存量空间用于养老服务提供了政策通道。

为降低存量资源改造利用的制度成本，政策推出了过渡期政策：存量空间转型后五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，无需办理土地用途变更，不增收土地价款。这一政策有效解决了以往存量设施改造中面临的土地用途变更难、土地价款增收压力大等瓶颈问题，极大地激发了市场主体利用存量资源发展养老服务的积极性。

政策还简化了规划调整流程，要求地方自然资源主管部门依据《社区生活圈规划技术指南》及适老化要求，针对利用存量土地和建筑物发展养老服务的，按照《城市存量空间盘活优化规划指南》提请同级人民政府制定简化审批程序的规定，对详细规划进行优化调整，明确调整条件、时限和材料清单，让存量空间'快调整、早使用'。这种优化审批的举措，将大大提高存量资源改造的效率。

对于建成的养老服务设施由兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构使用的，政策规定在不侵害公共利益的前提下，可依法依规调整容积率、建筑高度。符合《划拨用地目录》的，原划拨土地继续划拨使用，原有偿使用土地不增收因规划调整产生的土地价款。这些规定为存量空间改造发展养老服务提供了更为灵活的技术指标调整空间，有助于优化养老服务设施的功能布局和服务环境。

2.4 盘活农村存量，降低农村养老用地门槛 

《若干措施》专门针对农村养老服务设施用地提出了支持政策，着力降低农村养老用地门槛。政策明确村级邻里互助点、农村幸福院等农村养老设施及村卫生室等医养结合相关服务设施，优先利用农村闲置集体建设用地建设，统筹纳入村庄规划或乡镇级国土空间规划，明确用地安排，避免占用耕地。这一规定为农村养老服务设施建设提供了用地保障，同时守住了耕地保护红线。

政策鼓励农村集体经济组织使用闲置集体建设用地自办养老设施，或通过土地使用权入股、联营等方式与其他主体合作举办，土地所有权性质不改变。这种模式既发挥了农村集体经济组织在土地资源方面的优势，又引入了专业养老服务机构的运营管理能力，有助于提升农村养老服务的专业化水平。

对于符合条件的集体经营性建设用地，政策允许按国家入市改革要求，通过合理确定底价出让、长期出租等方式用于养老服务设施和医养结合相关服务设施建设。这一规定赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同能的地位，有利于增加农村养老服务设施用地供应，促进城乡养老服务均等化。

政策还支持农村集体经济组织盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。这一措施既解决了农村养老服务设施不足的问题，又提高了农村存量资源的利用效率，实现了资源优化配置。

2.5 创新组合供应，适配康养新业态需求 

面对老年人日益多样化的养老服务需求，《若干措施》创新性地提出了自然资源资产组合供应模式，以适配康养新业态发展需求。政策针对温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态，鼓励地方探索'跨资源门类、跨权利类型'的自然资源资产组合供应方式，统筹配置存量土地、林草、水域等要素，提升配置效率，降低交易成本，精准匹配新业态空间需求。

这种创新模式突破了传统单一用地类型的限制，能够更好地满足复合型康养项目对多样化自然资源的需求。例如，一个理想的旅居康养项目可能需要同时利用建设用地、林地、水域等多种类型的土地和自然资源，传统的单一用地供应模式难以满足此类项目的综合需求。而自然资源资产组合供应模式则可以通过打包配置的方式，为这类项目提供一揽子自然资源解决方案，大大提高了资源配置效率和项目可行性。

政策还推动养老与文旅、健康产业融合，实现'存量要素组合用、综合效益最大化'。这种产业融合发展的思路，有利于延伸养老服务产业链，提升养老服务附加值，满足老年人日益增长的多样化、高品质养老服务需求。

2.6 优化登记服务，加强全周期监管 

《若干措施》在优化政务服务方面也推出了具体举措。政策针对年代久远、权属材料不全的养老服务设施、拟开展养老服务的医疗卫生机构存量土地房产，要求地方建立'政府主导、部门联动'机制，梳理历史遗留问题，根据'缺什么补什么、谁审批谁负责'原则，明确责任主体、措施和时限，简化审核流程，加快依法依规办理不动产登记。这一规定有助于解决多年来因历史遗留问题导致的不动产登记难问题，为存量资源改造用于养老服务扫清了产权障碍。

政策还规定营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰的不动产抵押融资时，不动产登记机构应高效办理抵押登记，助力养老机构通过存量资产盘活，降低融资成本。这一措施有利于缓解养老服务企业融资难、融资贵问题，增强养老服务市场的金融可获得性。

在加强监管方面，《若干措施》构建了全周期监管机制。政策明确未经法定程序，不得擅自改变规划确定的养老服务设施用地用途。养老服务设施用地纳入国土空间规划'一张图'实施全生命周期监管，确保存量空间资源按约定用于养老服务。

政策要求在各用途土地供应合同或监管协议中，明确建设养老设施的规划条件、开发周期，在监管协议中明确交付运营方式，并按照'谁提出、谁履责、谁监管'的要求，由相关部门加强监管。这种权责明确的监管机制，有利于防止养老服务设施用地被挪用或闲置，确保土地资源真正用于养老服务发展。

各级自然资源、民政、卫生健康主管部门将共同推进跨部门养老服务综合监管制度建设，依托国土空间基础信息平台与相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等情况，确保降本措施惠及养老项目。这种跨部门协同监管模式，有利于形成监管合力，提高监管效率和精准度。

表：《若干措施》六大核心内容及其关键举措

三、政策影响与预期效果分析 

3.1 对养老服务供给的影响 

《若干措施》的实施将极大增加养老服务设施供给。通过规划引领和强制性配套要求，新建城区和住宅项目将同步建设养老服务设施，从源头上保障了基本养老服务设施供应。政策要求新建住宅小区按标准配建养老服务设施并同步交付，这将有效解决城市社区养老服务设施不足的问题，为居家社区养老提供坚实基础。

存量资源盘活政策将激活大量低效利用的存量空间用于养老服务，显著增加养老服务设施供给。特别是对老旧小区改造、闲置商业办公用房改造等的支持政策，将有助于解决建成区养老服务设施落地难问题，改善养老服务设施空间布局。预计到2029年，随着政策落地见效，养老服务网络将基本建成，服务能力和水平显著增强。

政策对农村养老服务设施建设的支持，将有助于补齐农村养老服务短板。通过盘活农村闲置集体建设用地、闲置校舍、厂房等资源建设养老设施，将有效增加农村养老服务供给，促进城乡养老服务均等化。政策还将农村养老服务设施纳入乡镇级国土空间规划或村庄规划，为农村养老服务可持续发展提供了规划保障。

3.2 对养老服务市场的影响 

《若干措施》通过降低用地成本、创新供地方式等举措，将有效激发市场活力，促进养老服务市场发展。对非营利性养老机构的划拨用地保障，降低了普惠性养老服务的运营成本，有利于扩大普惠养老服务供给。对营利性养老机构的弹性供地方式和价款优惠政策，降低了市场主体进入养老服务领域的门槛和成本，将吸引更多社会资本投入养老服务产业。

政策提出的自然资源资产组合供应模式，将促进康养新业态发展。温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态将获得更为匹配的自然资源要素保障，有利于培育养老服务新业态、新模式，满足老年人多样化、多层次养老服务需求。这种创新模式还将推动养老与文旅、健康产业融合，延伸养老服务产业链，提升产业附加值。

政策对存量资源改造用于养老服务的支持，将促进养老服务模式创新。企业可以利用存量空间资源，发展社区嵌入式养老、医养结合等新型服务模式，更好地满足老年人就近养老需求。这种贴近社区的养老服务模式，有利于促进居家社区机构养老协调发展，构建更加完善的养老服务体系。

3.3 对城乡养老服务均衡发展的影响 

《若干措施》针对城乡差异制定了差异化支持政策，将促进城乡养老服务均衡发展。对城市地区，政策主要通过规划配套、存量盘活等方式增加养老服务设施供给；对农村地区，政策则侧重通过集体建设用地入市、闲置资源利用等方式解决养老服务设施用地问题。这种差异化导向符合城乡发展实际，有利于缩小城乡养老服务差距。

政策支持城市养老服务机构运营农村养老服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。这一措施将引入城市优质养老服务资源进入农村市场，提升农村养老服务专业水平，促进城乡养老服务资源共享和均衡发展。

政策还鼓励农村集体经济组织发展养老服务，引导社会力量积极参与。这种以农村集体经济为依托、社会力量参与的养老服务供给模式，有利于发挥农村内生动力，构建符合农村特点的养老服务体系。

四、政策实施挑战与对策建议 

4.1 政策实施面临的主要挑战 

尽管《若干措施》内容全面、措施有力，但在实施过程中仍可能面临一些挑战。首先，部门协调难度大。政策涉及自然资源、民政、卫生健康等多个部门，需要建立有效的跨部门协作机制才能确保政策落地见效。在地方层面，部门之间的职责边界、工作流程等需要进一步明确和衔接，否则可能出现政策执行中的'中梗阻'问题。

其次，地方执行能力差异可能影响政策实施效果。不同地区在自然资源管理、养老服务发展等方面基础条件不同，政策执行能力存在差异。特别是老龄化程度较高的地区往往也是经济发展相对滞后的地区，这些地区在政策落实方面可能面临更大困难。如何确保政策在不同地区都能有效落地，是一个需要关注的问题。

第三，监管难度增加。随着供地方式多样化、存量盘活渠道扩大，养老服务用地监管的复杂性和难度也将增加。特别是对于功能复合的土地利用项目，如何确保养老服务功能不被挤压或挪用，需要建立更加精准有效的监管机制。如果监管不到位，政策红利可能难以真正惠及养老服务发展。

4.2 推进政策实施的对策建议 

为促进《若干措施》有效落地，建议从以下几个方面着手：一是制定实施细则和配套政策。各地应结合本地实际，尽快制定实施细则和配套政策，明确部门职责、工作流程和时间节点，确保政策可操作、可落地。特别是对于五年过渡期、弹性供地等创新政策，需要进一步明确适用条件、申请程序等，增强政策的透明度和可预期性。

二是加强部门协同和资源共享。建立自然资源、民政、卫生健康等部门常态化协同机制，推进信息共享、业务协同和监管联动。依托国土空间基础信息平台，整合养老服务设施规划、建设、运营等信息，构建养老服务设施'一张图'监管系统，提高管理效率。

三是开展政策宣传和培训指导。分层分类开展政策宣传解读和业务培训，提高相关部门和市场主体对政策的理解和运用能力。特别是对养老服务企业和基层自然资源部门，需要开展针对性培训，帮助他们掌握政策要点和操作流程。

四是建立政策评估和动态调整机制。定期对政策实施效果进行评估，及时发现问题并进行调整优化。对于实施效果好的政策举措，可以加大推广力度；对于实施效果不理想的，可以及时调整完善，形成政策迭代优化的良性循环。

五、结论与展望 

《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》是新时代我国养老服务领域一项重要政策创新，对于破解养老服务设施用地难题、促进养老服务体系高质量发展具有重要意义。政策以'降低用地成本、盘活存量空间'为主线，从规划引领、供地方式、存量盘活、农村养老、康养新业态和全周期监管等方面提出了一系列创新举措，构建了更加系统、全面的养老服务设施用地保障政策体系。

政策的突出特点是其系统性和创新性。政策不仅关注新增用地保障，更注重存量空间挖潜；不仅考虑城市养老服务需求，也兼顾农村养老设施建设；不仅解决基本养老服务设施用地问题，还支持康养新业态发展。这种全方位、多层次的政策设计，体现了国家层面对养老服务用地保障问题的高度重视和战略谋划。

政策实施后，将有效增加养老服务供给，降低养老服务设施用地成本，激发市场活力，促进城乡养老服务均衡发展。到2029年，随着政策落地见效，我国养老服务网络将基本建成，服务能力和水平显著增强；到2035年，养老服务网络将更加健全，服务供给与需求更加协调适配，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。

当然，政策实施过程中还会面临部门协调、地方执行、监管复杂等挑战，需要通过制定实施细则、加强部门协同、开展政策培训、建立评估机制等举措加以应对。相信随着《若干措施》的深入贯彻落实，我国养老服务要素保障将更加有力，养老服务体系建设将迈上新台阶，为实现老有所养、老有安养的目标奠定坚实基础。

参考文献

1.自然资源部、民政部、国家卫生健康委.《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》. 2025年12月12日。

2.自然资源部.《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》. 2019年11月27日。

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7.东方财富网.《三部门出台18条举措支持养老服务发展，保障养老用地空间需求》. 2026年1月27日。

8.中共中央国务院.《关于深化养老服务改革发展的意见》. 2024年12月30日。