摘要

本研究报告系统探讨了十五五时期差异化县域政府考核评价体系的完善路径。研究表明，当前县域政府考核评价体系存在'一刀切'、形式主义、数字化程度不足等问题，难以适应十五五时期县域高质量发展的新要求。通过分析差异化人力资源管理和政府绩效评估的理论基础，借鉴国内外先进经验，特别是浙江安吉县分类考核的成功实践，提出了基于主体功能区的差异化考核指标体系设计方法。研究进一步探讨了数字化技术如何赋能县域政府考核评价创新，并从顶层设计、实施操作和保障机制三个层面提出了具体政策建议。本研究为完善差异化县域政府考核评价体系提供了理论支撑和实践指导，对推动县域治理现代化具有重要意义。

关键词

差异化考核；县域政府；主体功能区；数字化赋能；绩效评价；十五五时期

一、引言

'十五五'时期是我国经济从高速增长转向高质量发展的关键阶段，县域经济作为国民经济的基本单元，承载了加快推进农业农村现代化、乡村全面振兴、以人为本的新型城镇化、扎实推进全体人民共同富裕等一系列战略要求。县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，其治理效能直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。

当前，我国县域经济发展呈现出新形势、凸显出新问题，包括县域经济对全国底部支撑能力下降、东强西弱的发展格局逐渐形成、县域经济分化进一步加深、民生兜底作用日益突出，新旧动能转换迟滞与财政收支矛盾亟待破解。在这一背景下，传统的县域政府考核评价体系已难以适应新时代发展需求，主要表现为考核内容偏笼统、考核方法偏简单、考核主体偏单一、结果运用偏弱化等问题。特别是'一刀切'的考核模式，忽视了不同类型县域的差异化发展需求，导致考核评价难以真实反映政府工作成效，也难以有效引导地方政府行为。

因此，构建科学合理的差异化县域政府考核评价体系，成为十五五时期推动县域高质量发展的迫切需求。本研究旨在系统分析当前县域政府考核评价体系的现状与问题，借鉴国内外先进经验，探索基于主体功能区的差异化考核指标体系设计方法，研究数字化赋能背景下县域政府考核评价的创新路径，为完善差异化县域政府考核评价体系提供理论支撑和实践指导。

二、县域政府考核评价体系的现状与问题分析

（一）当前县域政府考核评价体系的政策基础与实施现状

绩效评估是现代政府提高工作效率、建立满意型政府所采取的行之有效的方法，评估指标的选取对于建立这一制度有着至关重要的作用。在不同类型的工作部门和不同类型的工作任务中，需要建立差异化的指标体系，以更好地选取绩效评估指标。价值体系为政府绩效评估指引了方向和目标，指标体系则确定了绩效评估的标准和尺度，应将效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长和社会发展同步作为中国政府绩效评估的价值标准，并从经济、社会和政治层面建立科学、客观、合理的政府绩效评估指标体系。

当前我国县域政府考核评价体系主要建立在以下政策基础之上：一是《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中提出的绩效考核制度；二是各地区根据自身实际制定的县域经济社会发展考核办法；三是国家关于主体功能区规划的相关政策文件。这些政策文件为县域政府考核评价提供了基本框架和指导原则。

在实施现状方面，各地县域政府考核评价体系呈现出以下特点：首先，考核内容逐渐多元化，从单一的经济增长指标向经济、社会、生态等多维度指标转变；其次，考核方式逐渐科学化，从定性评价向定量与定性相结合的评价方式转变；第三，考核结果运用逐渐规范化，与干部选拔任用、财政转移支付等挂钩。然而，这些改进仍处于初级阶段，考核评价体系的科学性、针对性和有效性仍有待提高。

（二）县域政府考核评价体系存在的主要问题

通过对县域政府考核评价体系的深入调研和分析，发现当前主要存在以下问题：

1. 考核指标'一刀切'问题突出

许多地区简单地将工业城市的经济绩效标准套用到农业县政府，忽视了政府绩效的贡献和组织目标。这种'一刀切'的考核模式导致不同类型县域的考核评价缺乏针对性和科学性。例如，对生态功能区的县域仍以GDP增长为主要考核指标，而对经济发达地区的县域则缺乏创新驱动、高质量发展等方面的考核要求。

2. 形式主义和官僚主义严重

评估体系是县域政府的压力来源，他们必须应对来自更高层级政府的复杂评估和检查。为了完成数字指标，县长、乡镇长和第三方外包公司，在互利动机的驱动下，三方达成合作，通过'处理'和'包装'等战略方式相互配合，伪造数据或材料。这种形式主义不仅浪费了行政资源，也扭曲了考核评价的真实目的。

3. 考核主体单一，缺乏多元参与

长期以来，我国地方政府绩效评估主体结构不合理，主要局限于政府自我评价，缺乏'社会评议（公民评议）'和'独立、中立社会组织'的评价及其应有的权重。这种单一的考核主体结构导致考核评价结果缺乏公信力和客观性，难以全面反映政府工作成效。

4. 数字化程度不足，技术手段落后

在数字化时代，原有评价指标体系难以真实反映县域政府治理效能，因此需要运用熵值法与灰色综合评价相结合的方式，构建能够精准分析县域政府治理效能的评价指标体系。然而，当前大多数县域政府的考核评价仍以传统的人工统计和纸质材料为主，数字化、信息化程度严重不足，难以实现实时、动态、精准的考核评价。

5. 结果运用机制不完善，激励约束作用发挥不充分

考核评价结果与干部选拔任用、财政转移支付、政策支持等挂钩不够紧密，导致考核评价的激励约束作用发挥不充分。同时，考核评价结果反馈机制不健全，难以有效指导地方政府改进工作。

三、差异化考核评价体系的理论基础与实践经验

（一）差异化考核评价的理论基础

差异化人力资源管理是一种根据员工价值和独特性进行分类管理的方法，它强调对不同类别的人力资源采用不同的任用模式和管理策略。战略人力资源管理的兴起，强调了人力资源任用的战略导向性，依据资源基础理论，人力资源可以根据其价值性和独特性分为四种类别，针对不同类别的人力资源实现不同的任用模式和差异化人力资源管理方法，以更好地实现人力资源管理的战略性导向。

传统上，人力资源管理认为当程序（如绩效评估）对所有人保持一致时才是公平的，标准化一直是人力资源管理的规则。然而，最近组织选择了一种更加差异化的方法，更加关注个体及其独特需求和偏好。差异化人力资源管理实践会导致员工将自己的情况与同事进行比较，以评估人力资源管理实践结果（如金钱）的有利性。这些感知可能是负面的（即感到落后）、中性的（即感到受到相同对待）或积极的。

在价值导向的绩效管理方面，有研究提出了基于价值的人力资源管理评估方法，该方法包含三组指标，既反映人员管理的累积评估，也反映对个人价值的管理结果。这将捕捉和整合人力资本管理绩效测量的异质方法，以及通过引入基于价值的指标进行价值管理的特殊性（这些价值本身由各组织在设计其个人人员管理系统时确定）。

公平理论在差异化考核中也具有重要影响。公平理论主要基于亚当斯的公平理论，该理论假设个体通常期望基于他们的努力和贡献获得结果，如加薪或晋升。公平理论已被用于不同背景，并解释其与多种结构的关系。期望理论则提供了一个关于行为的理论过程观点，它关注个体感知与环境之间的关系，个体对环境的感知构成了主观信念/主观期望的基础，这些主观信念/主观期望随后成为个体与环境互动的基础。

（二）国内外政府绩效评估的先进经验

政府绩效评估已成为政府治理的基本工具，不同国家的政府绩效评估系统在制度环境各异的情况下发展出各具特色的模式。美国、英国、日本和韩国的政府绩效评估系统比较分析显示，尽管四国制度环境不同，但政府绩效评估发展存在共性特征。四国经验的启示意义在于：授权专门机构负责绩效评估工作，推进政府绩效评估立法，引入绩效评估定级机制，将公众评价纳入评估系统，提升绩效信息透明度。

1. 美国政府绩效评估经验

美国政府通过《政府绩效与结果法案》(GPRA)和总统管理议程推动绩效管理，GPRA和总统管理议程的目标是通过一系列试点项目来提高联邦政府的绩效，包括设定目标、衡量绩效并公开报告进展。每个机构提交一份三年战略计划，以及一份年度绩效计划，以实现这些目标。绩效报告提供了对目标实现程度和未来几年影响的反馈。奥巴马政府推出了绩效预算，并开发了项目评估评级工具(PART)来评估项目绩效。PART旨在评估联邦机构的项目绩效，涵盖项目目的、战略规划、管理和结果等方面，被用于评估约1000个政府项目，占政府支出的96%。

2. 英国政府绩效评估经验

英国在20世纪80年代致力于开发衡量政府绩效的指标，以前所未有的程度强调问责制和绩效。随着政府继续将活动下放给机构，并寻找评估其绩效的方法，这一趋势将得到加强。英国审计委员会开发的综合绩效评估(CPA)指数也被用于评估公共组织绩效。

3. 浙江安吉县分类考核的国内经验

浙江省安吉县作为'两山理论'重要思想的诞生地，在生态文明建设和农村发展方面积累了丰富经验。安吉县从上世纪80年代'工业强县'到新世纪初提出'生态立县'，走过了一条从'牺牲环境换取增长'到'保护环境优化增长'的探索之路，成为践行习近平总书记'两山论'的典型代表。在生态文明建设实践中，安吉坚持生态立县理念不动摇，勇于制度创新，形成了各级政府部门、干部队伍和村级组织的三大考核管理体制，为县域生态文明建设的整体推进奠定了坚实基础，同时也积累了宝贵的'安吉式'经验。

在各级政府部门考核体系方面，安吉县采用分类考核方式，区分不同单位的实际情况，区别考核对象的类别和层次，因地制宜设计相对合理的考评指标体系和标准，防止绩效考核模式一刀切，鼓励乡镇、部门走个性化、各具特色的科学发展道路。新农村建设'安吉模式'的成功经验主要有七条，即实施一把手工程、实行上下一盘棋、坚持生态立县、突出生产强县、落实生活乐县、构筑共建平台、强化激励机制。2010年，安吉'中国美丽乡村'建设模式正式成为'国家标准'和省级示范。2012年，安吉获得'联合国最佳人居奖'。

四、基于主体功能区的差异化考核指标体系设计

（一）主体功能区分类与考核定位

主体功能区规划的制定和实施可为政府差异化的绩效考核提供依据，构建差异化绩效考核评价指标体系有利于引导形成有序的国土空间开发结构，提高空间利用效率。根据《全国主体功能区规划》，我国主体功能区分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。其中限制开发区域又分为农产品主产区和重点生态功能区。

不同类型主体功能区的考核定位存在明显差异。针对辽宁省主体功能区划分，构建了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区四类绩效考核指标，将考核指标分为主体考核指标和辅助考核指标两组，主体功能指标分值映射到50—100区间，计算方法采用加权聚合法；辅助功能指标分值映射到0.9—1.1，采用求积计算法，两组指标得分相乘得到绩效考核得分。

在差异化生态文明评价指标体系构建方面，基于主体功能区战略及差异化评价机理，采用PSIR模型构建了一套城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的差异化生态文明评价指标体系。该体系包含5类一级指标，每类一级指标共包含35个二级指标，但具体二级指标内容和权重设置不同，并对所有二级指标的释义按共性指标与差异化指标进行了系统阐述。

1. 优化开发区

优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，其考核定位应侧重经济转型升级、创新驱动发展和资源集约利用等方面。这类区域应重点考核经济质量效益、创新驱动能力、生态环境保护等指标，引导其走高质量发展道路。

2. 重点开发区

重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，其考核定位应侧重经济增长速度、产业培育发展和基础设施建设等方面。这类区域应重点考核经济增长率、固定资产投资、产业发展等指标，引导其加快发展步伐。

3. 农产品主产区

农产品主产区是指耕地较多、农业发展条件较好，对保障国家粮食安全具有重要意义的区域，其考核定位应侧重粮食安全保障、农业现代化水平和农民收入增长等方面。这类区域应重点考核粮食产量、农业现代化水平、农民人均收入等指标，引导其发展现代农业。

4. 重点生态功能区

重点生态功能区是指生态系统脆弱或生态功能重要，关系国家或区域生态安全的区域，其考核定位应侧重生态系统保护、环境质量改善和生态补偿机制等方面。这类区域应重点考核生态保护红线、环境质量、生态补偿等指标，引导其加强生态保护。

（二）差异化考核指标体系的构建方法

在主体功能区划分方法上，赣榆区采用综合指数法和聚类分析法进行主体功能区划分。首先根据指标体系，运用线性比例变换法对原始数值进行归一化，并采用熵权法确定指标权重；然后结合指标权重和综合指数法计算出分指数和综合指数；通过指数进行区域聚类，作为主体功能区判别初步依据；最后结合土地利用总体规划、专家咨询和实地论证等形式对初步功能分区类型及边界进行论证，并借助GIS技术进行空间叠加，得到最终划分结果。

在权重确定方法上，常用的有熵值法和层次分析法。熵值法是一种客观的权重方法，在样本数据完整时可信度较高；层次分析法（AHP）是一种多级权重分析方法，结合了定性和定量分析，在缺乏样本数据时可信度高于德尔菲法。改进的熵权层次分析法将熵权法和层次分析法的中间过程相结合，将熵权法的底层指标客观权重与层次分析法的子准则主观权重对应结合后，再与上层指标权重综合，归一化后得到最终的指标权重，求得的权重具有更高的可信度。组合权重法结合了AHP和熵权法，利用线性组合方法获得主观权重和客观权重，并通过引入距离函数来消除数据波动的影响。

长江流域主体功能区划方法与指标体系构建中，基于科学性、系统性、流域特色、效率与公平兼顾等原则，运用Delphi与AHP集成方法，综合确定各级指标选取及权重系数，构建区划指标体系。基于开发适宜性与保护必要性2种导向和生态、农业与开发3个维度，将长江流域划分为8种主体功能区域类型。长江流域主体功能区政府绩效考核体系按照系统性、可识别性、可比性和体现流域特色等原则，综合运用Delphi与AHP方法差异化构建，其中领域层指标包括经济增长、经济结构与效益、社会保障与进步、生态环境保护与人民生活，各类主体功能区及上中下游同类主体功能区考核指标的权重分布及结构均存在明显差异。

差异化考核指标体系构建的步骤如下：

1.确定功能区类型：根据国家主体功能区规划，明确县域所属的主体功能区类型。

2.构建指标池：基于新发展理念和高质量发展要求，构建包含经济、社会、生态、创新等多维度的指标池。

3.差异化权重设计：采用熵权法、层次分析法或组合权重法，针对不同类型功能区设计差异化权重。

4.指标筛选与优化：通过专家咨询和实证分析，筛选出最能反映各类功能区发展特点的核心指标。

5.考核体系试运行：选择代表性县域进行试点，根据试运行结果对考核体系进行优化调整。

（三）不同类型功能区的考核指标设计

针对不同类型主体功能区，需要设计差异化的考核指标体系。在绿色发展指标体系研究方面，基于主体功能区的视角提出了'框架一致、权重不同'的差异化绿色发展指标体系构建方法，采用基于专家群决策的层次分析法确定不同主体功能区绿色发展指标的权重，识别不同分区绿色发展需要重点关注或优先解决的问题。以长江经济带为对象开展的绿色发展指标体系研究表明，绿色发展各目标各要素在长江经济带不同主体功能区的重要性或优先性存在明显差异，应当实施差异化的绿色发展评价和要求。

针对辽宁省主体功能区划分，构建了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区四类绩效考核指标。优化开发区的考核重点包括经济转型升级、创新驱动发展、资源集约利用等方面；重点开发区的考核重点包括经济增长速度、产业培育发展、基础设施建设等方面；农产品主产区的考核重点包括粮食安全保障、农业现代化水平、农民收入增长等方面；重点生态功能区的考核重点包括生态系统保护、环境质量改善、生态补偿机制等方面。

五、数字化赋能背景下县域政府考核评价的创新路径

（一）数字化背景下县域政府考核的新特点

数字化背景下，县域政府考核评价呈现出新的特点和趋势。县域政府治理效能评价与数字化改革已成为当前政府治理现代化的重要议题。研究表明，原有县域政府治理效能评价指标体系难以真实反映实际情况，因此需要采用熵值法与灰色综合评价相结合的方式，构建更精准的评价指标体系。陕西省的实证研究显示，数字化治理背景下县域政府治理效能总体评价一般，且区域差异明显，呈现'关中较高、陕北次之、陕南最低'的三级阶梯状分布特征。

数字化背景下县域政府考核的新特点主要表现在以下几个方面：

1. 考核数据获取更加全面和实时

借助大数据和互联网技术，将'以人促事'的县域智能政务系统数据导入'以事考人'的乡镇人员能力指数测算，可实现数字化绩效考核在基层的创新应用。基层数字考核能在工作考核全过程化、人员考核全覆盖化、奖励惩罚精准化、提拔晋升可视化等增效赋能。

2. 考核评价过程更加透明和公开

湖南省2018-2022年的评估研究表明，城市和县区政府的数字治理能力存在明显区域差异，为此提出五项建议：建立多元人才生态系统缓解区域资源不平衡；开发网络舆论监测系统增强应对管理能力；优化政府信息公开制度提高决策透明度；升级政府服务平台功能提高服务交付效率；改善政府与公民之间的双向沟通机制提高在线参与的有效性。

3. 考核评价主体更加多元和广泛

政府数字治理作为推动制度创新的基础性要素和关键资源，其赋能制度创新的机理主要体现在：政府数字治理技术的不断发展进步直接或间接赋能制度创新，为制度创新提供新动力，同时倒逼制度创新转型，体现更多的人文关怀。在技术上具备可能性的，不一定就是可行的、社会公众可以接受的，对制度创新可能会产生溢出效应。

4. 考核评价结果应用更加精准和高效

数字化绩效考核在基层的创新应用通过大数据和互联网技术，将'以人促事'的县域智能政务系统数据导入'以事考人'的乡镇人员能力指数测算，实现了工作考核全过程化、人员考核全覆盖化、奖励惩罚精准化、提拔晋升可视化等增效赋能。

（二）数字化考核评价的技术路径

数字化考核评价的技术路径主要包括以下几个方面：

1. 大数据分析技术

通过收集和分析政府部门运行过程中产生的海量数据，实现对政府绩效的全面评估。县域数字经济发展水平评价指标体系构建了包括'工业环境'、'数字指数'、'发展活力'、'互联网效应'和'电子商务水平'五大类一级指标，并进一步细化为15个二级指标，通过结合专家经验与数据实证的双重考量，为科学评估中国县域数字经济发展水平提供了量化工具和理论框架。

2. 人工智能技术

利用人工智能技术对政府绩效数据进行智能分析和预测，提高考核评价的科学性和前瞻性。政府数字治理作为推动制度创新的基础性要素和关键资源，其赋能制度创新的机理主要体现在：政府数字治理技术的不断发展进步直接或间接赋能制度创新，为制度创新提供新动力，同时倒逼制度创新转型，体现更多的人文关怀。

3. 区块链技术

利用区块链技术的去中心化、不可篡改等特性，确保考核数据的真实性和可信度。数字化时代县域政府治理效能评价指标体系分析表明，因为受诸多因素影响，原有评价指标体系难以真实反映县域政府治理效能，所以提出运用熵值法与灰色综合评价相结合的方式，构建能够精准分析县域政府治理效能的评价指标体系。

4. 云计算技术

通过云计算平台实现考核数据的存储、处理和分析，提高考核评价的效率和可扩展性。浙江省的数字化改革实践表明，数字化改革需要以现实需求为导向，以业务协同为支撑，以数据资源为基础，以制度创新为保障。德清县以全域数字化治理试验区试点建设为总抓手，积极探索数字化改革在县域落地的有效路径，率先构筑县域数字化改革的'四梁八柱'，打造整体智治的示范样本。

（三）数字化考核评价的实践案例

数字化考核评价在国内已有一些成功实践案例，其中浙江省的经验尤为突出。基层数字化绩效考核的赋能路径及运行基础表明，借助大数据和互联网技术，将'以人促事'的县域智能政务系统数据导入'以事考人'的乡镇人员能力指数测算，可实现数字化绩效考核在基层的创新应用。基层数字考核能在工作考核全过程化、人员考核全覆盖化、奖励惩罚精准化、提拔晋升可视化等增效赋能。

1. 浙江省数字化考核评价实践

浙江省的数字化改革实践表明，数字化改革需要以现实需求为导向，以业务协同为支撑，以数据资源为基础，以制度创新为保障。德清县以全域数字化治理试验区试点建设为总抓手，积极探索数字化改革在县域落地的有效路径，率先构筑县域数字化改革的'四梁八柱'，打造整体智治的示范样本。

2. 湖南省数字治理能力评估实践

湖南省2018-2022年的评估研究表明，城市和县区政府的数字治理能力存在明显区域差异，为此提出五项建议：建立多元人才生态系统缓解区域资源不平衡；开发网络舆论监测系统增强应对管理能力；优化政府信息公开制度提高决策透明度；升级政府服务平台功能提高服务交付效率；改善政府与公民之间的双向沟通机制提高在线参与的有效性。

3. 陕西省县域政府治理效能数字化评价实践

陕西省的实证研究显示，数字化治理背景下县域政府治理效能总体评价一般，且区域差异明显，呈现'关中较高、陕北次之、陕南最低'的三级阶梯状分布特征。这一研究为数字化背景下县域政府治理效能评价提供了科学依据和实践参考。

4. 大数据驱动县域基层干部绩效考核提升实践

大数据驱动县域基层干部绩效考核提升机制及其成效研究表明，运用大数据对基层干部绩效考核进行优化，是实现精准考核和组织创新的关键环节。通过扩大考核指标、对不同岗位设置不同标准、对关键任务实施颗粒化分解等措施，数字考核拓展了绩效考核的广度和深度，也为非结构化数据和重要绩效指标的深度挖掘提供了信息集成。大数据驱动下的县域基层干部绩效考核质量有了明显提升，并且数字考核提供的信息集成分析系统，为想干事、能干事和干成事的干部提供了晋升渠道。

六、完善差异化县域政府考核评价体系的政策建议

（一）顶层设计层面的政策建议

从国家或省级层面，完善差异化县域政府考核评价体系需要以下几个方面的政策建议：

1. 推进政府绩效评估立法

政府绩效评估法治化、制度化已成为世界发达国家政府绩效评估领域的发展趋势之一。美国、欧盟和英国、澳大利亚、日本、韩国等国家都制定了相应的法律、法规，保障、规范和促进其政府绩效评估的顺利发展，推动了政府工作改革的进程。我国应加快政府绩效评估立法进程，为差异化县域政府考核评价提供法律保障。

2. 建立专门的绩效评估机构

四国经验的启示意义在于：授权专门机构负责绩效评估工作，推进政府绩效评估立法，引入绩效评估定级机制，将公众评价纳入评估系统，提升绩效信息透明度。建议在国家层面设立专门的政府绩效评估管理机构，负责统筹协调全国政府绩效评估工作，指导地方开展差异化考核评价。

3. 制定主体功能区差异化考核政策

主体功能区规划的制定和实施可为政府差异化的绩效考核提供依据，构建差异化绩效考核评价指标体系有利于引导形成有序的国土空间开发结构，提高空间利用效率。建议国家层面出台基于主体功能区的差异化考核政策指导意见，明确不同类型功能区的考核重点、指标设置和权重分配。

4. 完善数字化考核评价标准规范

数字化背景下县域政府考核评价需要统一的技术标准和规范。建议国家层面制定数字化考核评价的技术标准和数据规范，确保不同地区、不同层级的考核评价数据能够互联互通、可比可测。

（二）实施操作层面的政策建议

从县域层面，完善差异化县域政府考核评价体系需要以下几个方面的操作建议：

1. 科学划分县域主体功能区类型

在主体功能区划分方法上，赣榆区采用综合指数法和聚类分析法进行主体功能区划分。首先根据指标体系，运用线性比例变换法对原始数值进行归一化，并采用熵权法确定指标权重；然后结合指标权重和综合指数法计算出分指数和综合指数；通过指数进行区域聚类，作为主体功能区判别初步依据；最后结合土地利用总体规划、专家咨询和实地论证等形式对初步功能分区类型及边界进行论证，并借助GIS技术进行空间叠加，得到最终划分结果。

2. 构建差异化考核指标体系

针对辽宁省主体功能区划分，构建了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区四类绩效考核指标，将考核指标分为主体考核指标和辅助考核指标两组，主体功能指标分值映射到50—100区间，计算方法采用加权聚合法；辅助功能指标分值映射到0.9—1.1，采用求积计算法，两组指标得分相乘得到绩效考核得分。

3. 推进数字化考核评价平台建设

县域数字经济发展水平评价指标体系构建了包括'工业环境'、'数字指数'、'发展活力'、'互联网效应'和'电子商务水平'五大类一级指标，并进一步细化为15个二级指标，通过结合专家经验与数据实证的双重考量，为科学评估中国县域数字经济发展水平提供了量化工具和理论框架。建议县域政府加大投入，建设统一的数字化考核评价平台，实现考核数据的自动采集、实时分析和智能评估。

4. 强化考核评价结果运用

科学有效的考核评价机制是解决当前形式主义官僚主义问题的关键。必须从建立科学有效的考核评价机制的制度化途径抓起，有效解决当前普遍存在的目标责任不清、重形式轻结果、基层负担过重、干部激励不足等问题。为此，应明确考核评价主体、整合优化考核评价的指标体系、改进工作方式方法、明确考核评价结果的责任主体，建立有效的干部激励机制，激发干部担当作为和创业干事的内在动力。

（三）保障机制层面的政策建议

保障差异化县域政府考核评价体系有效运行需要以下几个方面的机制建议：

1. 建立组织保障机制

建议成立由县委县政府主要领导牵头的考核评价工作领导小组，统筹协调全县考核评价工作。领导小组下设办公室，负责考核评价的日常工作。同时，建立跨部门协调机制，确保考核评价工作的顺利推进。

2. 完善技术支撑机制

数字化考核评价需要强大的技术支撑。建议县域政府加强与高校、科研机构和科技企业的合作，引进先进的数字化技术和专业人才，为考核评价提供技术支持。同时，加强考核评价人员的培训，提高其数字化素养和专业能力。

3. 健全监督问责机制

考核评价工作必须接受有效监督，确保公平公正。建议建立考核评价监督机制，邀请人大代表、政协委员、专家学者和公众代表参与监督。同时，建立考核评价问责机制，对考核评价工作中的违规行为进行严肃处理。

4. 建立动态调整机制

差异化考核评价体系不是一成不变的，需要根据发展阶段和外部环境变化进行动态调整。建议建立考核评价体系的定期评估和动态调整机制，每3-5年对考核评价体系进行全面评估，根据评估结果进行必要的调整和优化。

七、结论与展望

（一）主要研究结论

本研究通过对差异化县域政府考核评价体系的系统研究，得出以下主要结论：

1. 当前县域政府考核评价体系存在'一刀切'、形式主义、数字化程度不足等问题，难以适应十五五时期县域高质量发展的新要求。

考核指标'一刀切'问题突出，许多地区简单地将工业城市的经济绩效标准套用到农业县政府，忽视了政府绩效的贡献和组织目标。形式主义和官僚主义严重，为了完成数字指标，区政府职能部门的公务员、乡镇干部和第三方外包公司，在互利动机的驱动下，三方达成合作，通过'处理'和'包装'等战略方式相互配合，伪造数据或材料。数字化程度不足，原有评价指标体系难以真实反映县域政府治理效能。

2. 差异化考核评价体系具有坚实的理论基础。

差异化人力资源管理是一种根据员工价值和独特性进行分类管理的方法，它强调对不同类别的人力资源采用不同的任用模式和管理策略。战略人力资源管理的兴起，强调了人力资源任用的战略导向性，依据资源基础理论，人力资源可以根据其价值性和独特性分为四种类别，针对不同类别的人力资源实现不同的任用模式和差异化人力资源管理方法，以更好地实现人力资源管理的战略性导向。

3. 国内外政府绩效评估的先进经验为我国县域差异化考核提供了有益借鉴。

美国、英国、日本和韩国的政府绩效评估系统比较分析显示，尽管四国制度环境不同，但政府绩效评估发展存在共性特征。四国经验的启示意义在于：授权专门机构负责绩效评估工作，推进政府绩效评估立法，引入绩效评估定级机制，将公众评价纳入评估系统，提升绩效信息透明度。浙江省安吉县的分类考核经验表明，差异化考核能够有效促进县域特色发展和质量提升。

4. 基于主体功能区的差异化考核指标体系是解决'一刀切'问题的有效途径。

主体功能区规划的制定和实施可为政府差异化的绩效考核提供依据，构建差异化绩效考核评价指标体系有利于引导形成有序的国土空间开发结构，提高空间利用效率。针对不同类型主体功能区，需要设计差异化的考核指标体系，优化开发区重点考核经济转型升级和创新驱动，重点开发区重点考核经济增长和产业培育，农产品主产区重点考核粮食安全和农业现代化，重点生态功能区重点考核生态保护和环境质量。

5. 数字化技术为县域政府考核评价创新提供了新的路径和手段。

数字化背景下县域政府考核呈现出数据获取全面实时、考核过程透明公开、评价主体多元广泛、结果应用精准高效等新特点。大数据分析、人工智能、区块链、云计算、物联网等数字化技术能够有效提升考核评价的科学性、精准性和效率性。浙江省和湖南省的数字化考核评价实践表明，数字化技术能够为县域政府治理现代化提供有力支撑。

（二）研究局限与未来展望

本研究虽然对差异化县域政府考核评价体系进行了系统研究，但仍存在一些局限性，需要在未来的研究中进一步深化：

1. 本研究主要基于文献分析和案例研究，缺乏大规模的实证调查和数据支持。

未来研究可以通过问卷调查、深度访谈等方式，收集更多的一手数据，对差异化考核评价体系的实施效果进行更加客观、全面的评估。

2. 本研究对数字化技术在考核评价中的应用探讨还不够深入。

随着大数据、人工智能等技术的快速发展，数字化考核评价将面临更多新的机遇和挑战。未来研究需要进一步探索数字化技术在考核评价中的应用模式和实施路径，以及数字化考核评价的伦理和治理问题。

3. 本研究对差异化考核评价体系的动态调整机制研究不足。

县域发展是一个动态变化的过程，考核评价体系也需要随之调整优化。未来研究需要关注考核评价体系的动态调整机制，研究如何建立科学、灵活的调整机制，使考核评价体系能够适应县域发展的变化。

4. 本研究对差异化考核评价的国际比较研究还不够深入。

不同国家的政治体制、行政制度和文化背景存在差异，政府绩效评估的模式和做法也各不相同。未来研究需要加强国际比较研究，借鉴国际先进经验，为我国县域政府考核评价体系的完善提供更加广阔的视野。

展望未来，随着我国进入'十五五'时期，县域高质量发展将成为国家战略的重要组成部分，差异化县域政府考核评价体系的研究和实践将更加重要。我们期待通过不断的研究和实践，构建更加科学、公平、高效的县域政府考核评价体系，为县域治理体系和治理能力现代化提供有力支撑，推动县域经济社会高质量发展。

参考文献

[1] 论政府绩效评估指标体系的构成与选取. 万方数据.

[2] 试论政府绩效评估的价值标准与指标体系. 万方数据.

[3] 数字化时代县域政府治理效能评价指标体系分析. 万方数据.

[4] 制度创新与县域生态文明的整体推进——以浙江安吉县为例. 万方数据.

[5] 当前县域治理面临三大挑战. 万方数据.

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[7] 西方国家政府绩效评估的理念及其启示. 万方数据.

[8] 形式化:县乡基层公务员考核指标体系设计中的共性问题——以S省两县基层公务员为研究对象. 万方数据.

[9] 大力纠治形式主义、官僚主义. 万方数据.

[10] 关键在优化完善考核评价机制. 万方数据.

[11] 企业人力资源的战略性任用. 万方数据.

[12] 以价值创造为导向的差异化动态考核体系. 万方数据.

[13] 政府绩效评估的国际比较及启示——以美国、英国、日本和韩国为例. 万方数据.

[14] '十五五'时期西部地区人口较少县域发展路径与对策研究. 万方数据.

[15] '十五五'时期县域经济高质量发展：现实基础、路径选择与政策建议. 万方数据.

[16] 基于主体功能区的辽宁省绩效考核研究. 万方数据.

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