一、政策背景与国家层面框架
零碳园区是指通过规划、设计、技术、管理等方式，使园区内生产生活活动产生的二氧化碳排放降至'近零'水平，并具备进一步达到'净零'条件的现代化产业园区。这一概念作为我国实现'双碳'目标的重要抓手，近年来从国家到地方密集出台政策，形成了系统化推进格局。从政策演进脉络来看，2024年底中央经济工作会议首次提出零碳园区，并明确建立一批零碳园区；2025年《政府工作报告》进一步强调'建立一批零碳园区、零碳工厂'；2025年6月30日，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局联合发布《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），标志着零碳园区建设从地方探索上升为国家行动。2025年12月26日，三部委联合印发《国家级零碳园区建设名单（第一批）》，共纳入52个园区，覆盖全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团，标志着我国零碳园区建设从政策倡议迈入规模化实践阶段。国家层面零碳园区政策框架主要由三部分构成：一是顶层设计文件，以《关于开展零碳园区建设的通知》为核心，明确了零碳园区建设的总体要求、重点任务和保障措施；二是配套实施细则，包括《零碳园区评价技术规范（试行）》等技术标准，为各地提供具体操作指南；三是地方响应政策，如江苏、安徽、浙江、山东等11个省区市已发布零碳园区建设指南或方案，形成了国家与地方政策协同推进的格局。零碳园区建设的战略意义主要体现在三个方面：首先，园区作为我国产业集聚、经济活跃的核心载体，长期以来也是能源消耗与碳排放的'大户'。据国家发改委相关研究数据，我国现有国家级、省级园区超过3000个，聚集了全国80%以上的工业企业，消耗约60%的能源，直接碳排放占全国总量30%以上。若计入用电带来的间接排放，园区碳排放占比甚至超过60%。正因如此，园区被视为推动经济绿色转型、落实'双碳'战略的重要突破口。其次，零碳园区建设是培育新质生产力的重要阵地，通过能源结构优化和循环经济推广，推动制造业向绿色化转型。最后，中央通过'绿电直供+高载能产业转移'模式，引导资源向中西部富集区集聚，促进区域协调发展。按照规划，'十五五'时期我国将建成100个左右国家级零碳园区，形成全国性零碳产业集群。这一目标的实现将有力推动我国经济社会发展全面绿色转型，为全球气候治理贡献中国方案。
二、零碳园区核心指标要求
零碳园区的核心指标是单位能耗碳排放，根据园区年综合能源消费量分为两档：年综合能源消费量在20万至100万吨标准煤的园区，单位能耗碳排放需≤0.2吨/吨标准煤；年综合能源消费量≥100万吨标准煤的园区，单位能耗碳排放需≤0.3吨/吨标准煤。这一指标要求园区单位能耗碳排放降至全国平均水平的十分之一左右，体现了'近零排放'的高标准。除核心指标外，政策还设置了5项引导性指标，包括清洁能源消费占比≥90%、园区企业产品单位能耗达到或优于二级能耗限额标准、工业固废综合利用率≥80%、余热余冷余压综合利用率≥50%、工业用水重复利用率≥80%。这些指标共同构成了零碳园区的评价体系，确保园区在能源、资源、环境等多方面实现全面绿色转型。
指标类型 | 指标名称 | 指标要求 | 适用范围 |
核心指标 | 单位能耗碳排放 | ≤0.2吨/吨标准煤（年综合能源消费量20-100万吨标准煤） | 所有园区 |
|
| ≤0.3吨/吨标准煤（年综合能源消费量≥100万吨标准煤） | 所有园区 |
引导指标 | 清洁能源消费占比 | ≥90% | 所有园区 |
| 园区企业产品单位能耗 | 达到或优于二级能耗限额标准 | 所有园区 |
| 工业固废综合利用率 | ≥80% | 所有园区 |
| 余热余冷余压综合利用率 | ≥50% | 所有园区 |
| 工业用水重复利用率 | ≥80% | 所有园区 |
在碳排放核算方面，零碳园区采用全生命周期核算方法，核算范围包括能源活动、工业生产过程等直接排放，以及外购电力、热力产生的间接排放。其中，绿电直供或绿证交易获取的可再生能源电力排放因子计为0，其他电力按全国化石能源电力排放因子（0.8325kgCO₂/kWh）计算。园区碳排放核算需以第三方核查数据为准，确保数据真实性和准确性。不同类型园区的指标要求存在差异化。化工园区作为特殊类型，除满足上述通用指标外，还需符合《化工园区建设标准和认定管理办法》的专门要求，包括设立手续完备、明确管理机构、选址布局符合规定、编制总体规划和产业规划、合理布局功能分区、制定危险化学品'禁限控'目录、分区实行封闭化管理、具备危险废物收集能力、配备专业化工生产废水集中处理设施等。这些差异化要求体现了政策针对不同行业特点的精准施策。首批52个国家级零碳园区预计建成后产值将达到3.54万亿元，涉及产业以新能源装备制造、先进装备制造、算力中心等低能耗、高附加值产业为主。这些园区将依托风光资源优势，通过绿电直供、储能配置等方式，实现高比例可再生能源消纳，破解新能源'发得多、用不掉'的痛点。
三、申报条件与组织实施机制
零碳园区建设需满足四方面基本条件：一是建设主体为省级及以上开发区，视情可拓展至近年来新建设的省级新兴产业园区或高新技术园区；二是建设范围可以是园区整体，也可以是有明确四至边界的'园中园'；三是园区应在能耗和碳排放统计、核算、计量、监测等方面具备一定基础；四是园区应在3年内未发生重大安全、环境事故或其他社会不良影响事件。申报零碳园区的流程包括四个阶段：项目储备阶段需组建联合工作组，完成碳盘查基线并出具可行性研究报告；省级初审阶段需向省发改委/工信厅提交申请表、实施方案和合规性声明，省能源局出具可再生能源指标承诺函；部委复核阶段需通过国家'双碳'一体化管理平台线上填报，上传第三方碳核查报告并参与专家答辩；公示与授牌阶段经公示无异议后，由三部委联合授牌'国家零碳示范园区'，纳入中央财政以奖代补目录。在组织实施机制方面，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局三部门联合负责零碳园区建设的统筹协调和监督指导。省级发展改革委、工业和信息化主管部门、能源局负责本地区零碳园区的组织申报、初审推荐和监督管理。园区管理机构作为零碳园区建设的实施主体，负责编制实施方案、落实建设任务、开展监测评估等工作。地方层面积极响应国家政策，纷纷出台地方零碳园区建设方案。如江苏省发布了《零碳园区建设指南》，安徽省发布了《安徽省零碳产业园区建设方案（试行）》，浙江省印发了《浙江省绿色低碳工业园区建设评价导则（2024版）》，贵州省发布了《贵州省零碳工业园区评价要求（暂行）》，云南省发挥清洁能源优势，积极探索零碳园区建设路径，广东发布了团体标准《低碳/零碳园区评定规范》。内蒙古自治区也于2025年8月发布了《内蒙古自治区零碳园区培育建设方案》，计划通过试点推进、示范引领、模式创新等举措，高标准高质量建设零碳园区，培育创建一批国家级和自治区级零碳园区试点。2025年度首批零碳园区申报窗口为7月25日-8月30日，申报采取'省级初审-部委复核-第三方核查'三级流程，各地区推荐园区数量不超过2个。预计全国上报项目超400个，最终名额40-50个。建议拟申报园区立即启动基线盘查，锁定可再生能源指标，并在8月10日前完成省级初审材料。
四、重点任务与实施路径
《关于开展零碳园区建设的通知》提出了八项重点任务，构成了零碳园区建设的核心内容。这些任务涵盖了能源、产业、基础设施、管理等多个维度，形成了系统化的零碳园区建设路径。
重点任务类别 | 具体内容 | 实施要点 |
用能结构转型 | 加强园区及周边可再生能源开发利用，支持园区与周边非化石能源发电资源匹配对接，科学配置储能等调节性资源 | 因地制宜发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿色电力直接供应模式，鼓励参与绿证绿电交易，探索氢电耦合开发利用模式 |
节能降碳 | 推动园区建立用能和碳排放管理制度，深入推进企业能效碳效诊断评估，加强重点用能设备节能监察和日常监管 | 淘汰落后产能、落后工艺、落后产品设备，推动企业节能降碳改造 |
产业结构优化 | 鼓励园区加快自身产业结构优化调整，布局发展低能耗、低污染、高附加值的新兴产业 | 探索以绿色能源制造绿色产品的'以绿制绿'模式，推动产业向高端化、智能化、绿色化方向发展 |
资源节约集约 | 统筹规划园区及企业空间布局，提高土地资源集约利用水平 | 促进能量梯级利用、水资源循环利用，推动园区循环化改造 |
基础设施升级 | 优化园区基础设施规划设计，系统推进电力、热力、燃气、氢能、供排水、污染治理等基础设施的建设改造 | 推动新建建筑按超低能耗、近零能耗标准设计建造，完善绿色交通与物流系统 |
技术应用 | 支持园区与企业、高校、科研机构开展深度合作，加强科技成果转化应用 | 打造低碳零碳负碳技术示范应用场景，推动技术创新与产业升级 |
能碳管理能力提升 | 支持园区建设覆盖主要用能企业的能碳管理平台 | 建立统一核算体系和动态监测平台，实现数字化管理 |
改革创新 | 支持地方政府、园区企业、发电企业、电网企业、能源综合服务商等各类主体参与零碳园区建设 | 探索高比例可再生能源供给消纳路径，创新商业模式和管理机制 |
零碳园区的建设路径遵循'三阶九步'可复制路径。第一阶段是摸清家底（0-6个月），包括园区画像、碳数孪生和双碳诊断；第二阶段是科学谋划（6-36个月），包括零碳目标设定、三端协同技术包、商业模式设计和实施路线图；第三阶段是零碳认证（第36个月及以后），包括双认证、持续改进和品牌输出。能源系统转型是零碳园区的核心，需通过'清洁替代（源）、智能互联（网）、需求响应（荷）、灵活储放（储）'四维度改造。在供给端，最大化可再生能源供给，包括分布式能源优先开发、绿电外购与直连补充、化石能源清洁替代；在网端，构建园区微电网系统，实现微电网组网与并网协调、配电网升级改造；在荷端，优化用能结构与效率，包括用能设备能效提升、需求响应机制建设；在储端，破解可再生能源波动难题，包括多类型储能协同配置、储能与用能场景深度融合。典型案例方面，鄂尔多斯零碳产业园作为全球首个零碳产业园，构建'风光氢储车'全产业链闭环，80%电力直接来自绿电；北京金风科技亦庄智慧园区通过智能微网实现100%绿电供应；福建三峡海上风电产业园形成从风机总装到智能控制系统的完整产业生态，2021年成为全国首个'碳中和'工业园区。这些案例展示了不同技术路径和商业模式的创新实践。
五、政策保障与挑战应对
零碳园区建设的顺利推进需要多方面的政策保障措施。在资金保障方面，国家发展改革委将统筹利用现有资金渠道支持零碳园区建设，鼓励各地区对零碳园区建设给予资金支持，通过地方政府专项债券资金等支持符合条件的项目。鼓励政策性银行对符合条件的项目给予中长期信贷支持，利率下浮10%-15%，期限可达15年以上。同时支持符合条件的企业发行绿色债券用于零碳园区建设。在服务保障方面，支持园区引入外部人才、技术和专业机构，服务企业节能降碳改造、碳排放核算管理、产品碳足迹认证等。探索对零碳园区多能互补、多能联供项目实行'一个窗口'审批制度。强化用能要素保障，在零碳园区范围内创新固定资产投资项目节能审查和碳排放评价模式，探索实施区域审批或项目备案。加强新建园区、新能源电源、供电设施等用地用海要素保障。地方层面也推出了真金白银的资金激励，如江苏常州对试点园区给予50万元一次性建设补助，验收通过后再给予最高50万元示范奖补；河南对评估达到甲级、乙级的园区分别给予不超过500万元、300万元奖励。同时建立起'申报-创建-验收'的闭环管理机制，确保政策落地见效。
保障类型 | 具体措施 | 实施主体 |
资金保障 | 统筹利用现有资金渠道支持，地方政府专项债券支持，政策性银行中长期信贷支持，企业发行绿色债券 | 国家发改委、财政部、地方政府、政策性银行 |
服务保障 | 引入外部人才、技术和专业机构，'一个窗口'审批制度，创新节能审查和碳排放评价模式 | 地方政府、园区管理机构、相关服务机构 |
要素保障 | 用地用海要素保障，用能要素保障，区域审批或项目备案 | 自然资源部门、能源部门、地方政府 |
零碳园区建设面临一些挑战，包括初始投资高、技术协同不足、产业链协同与区域适配性不足、人才与认知短板等。初始投资常达数亿元，清洁能源设施与低碳技改成本回收周期超5年，且部分地方补贴侧重建设、缺运营支持，易致项目停滞。技术协同难题待破局，零碳技术多点突破，风光间歇性与用电负荷难匹配、碳捕集能耗高，且氢能、数字孪生等技术标准不统一，形成'技术孤岛'。产业链协同与区域适配性不足，零碳园区难管控上下游供应链碳排放，且北方光伏利用率低、传统工业基地转型难，统一模式易'水土不服'。人才与认知短板形成隐性障碍，零碳运营所需的复合型人才储备不足，部分企业视零碳为负担，公众低碳参与度低导致'硬件到位、软件缺位'。破解这些难题需跳出单点施策思维，从全局层面构建系统推进体系，包括搭建'政策引导——市场驱动——社会参与'的多元协同框架、以技术创新为核心抓手构建零碳技术融合生态、强化宏观协调建立跨区域零碳发展协调机制。随着政策体系完善、技术突破和商业模式创新，零碳园区正成为培育新质生产力的重要阵地，预计到2025年将迎来爆发式增长，为绿色低碳产业创造巨大发展空间。
六、总结与展望
2026年零碳园区政策体系的完善和实施，标志着我国绿色低碳发展进入了新阶段。从政策演进来看，零碳园区建设已从概念探索走向规模化实践，形成了国家顶层设计与地方创新实践相结合的推进格局。首批52个国家级零碳园区的建设，将为全国园区绿色转型提供可复制、可推广的经验。零碳园区建设的核心价值在于通过系统化推进能源结构转型、产业结构优化、基础设施升级和管理能力提升，实现园区碳排放与经济发展的'脱钩'。从首批52个国家级零碳园区的建设情况看，这些园区预计建成后产值将达到3.54万亿元，年综合能源消费量超6000万吨标准煤，碳排放量不足1500万吨，单位能耗碳排放仅为全国园区平均水平的1/10，充分展示了零碳园区建设的经济效益和环境效益。展望未来，'十五五'时期我国将建成100个左右国家级零碳园区，形成全国性零碳产业集群。这一目标的实现将带动产业链上下游全面升级，其中新能源装备、储能技术、碳管理服务、绿色制造四大赛道有望迎来爆发式增长。预计'十五五'期间，仅国家级零碳园区对光伏组件、风电整机的需求就将分别突破50GW、20GW，带动上游硅料、风机轴承等环节同步扩容。随着政策将储能从'可选配件'升级为'刚性需求'，储能产业迎来爆发契机。多地明确要求园区新型储能系统容量配置比例达到日均用电量的15%至30%，推动电池储能、热储能、氢储能等技术多路径发展。预计未来五年，零碳园区带动的储能市场规模将超2000亿元，梯次储能、长时储能等创新技术有望实现商业化突破。零碳园区建设不仅是中国实现'双碳'目标的重要举措，也是探索电力体制改革的'试验田'。通过发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等模式，零碳园区建设将为电力市场化改革提供实践经验，加快推动新型电力系统建设。同时，中国零碳园区模式已纳入世界经济论坛产业集群转型报告，鄂尔多斯等项目成为全球绿色工业革命样本，推动'中国方案'输出，提升我国在全球气候治理中的话语权和影响力。
参考文献
[1] 国家发展改革委, 工业和信息化部, 国家能源局. 关于开展零碳园区建设的通知. (2025-06-30).[2] 国家发展改革委办公厅, 工业和信息化部办公厅, 国家能源局综合司. 国家级零碳园区建设名单（第一批）. (2025-12-26).[3] 国家发展改革委有关负责同志就《关于开展零碳园区建设的通知》答记者问. (2025-07-08).[4] 内蒙古自治区发展改革委, 工业和信息化厅, 能源局. 内蒙古自治区零碳园区培育建设方案. (2025-08-11).[5] 江苏省发展改革委, 工业和信息化厅, 能源局. 零碳园区建设指南. (2025-07-15).[6] 云南省发展改革委, 工业和信息化厅, 能源局. 云南省高质量推进零碳园区建设方案. (2025-12-10).[7] 国家市场监督管理总局, 国家发展改革委. 零碳园区评价技术规范（试行）. (2025-09-01).[8] 四川省经济和信息化厅等7部门. 四川省化工园区建设标准和认定管理办法. (2025-01-15).[9] 云南省工业和信息化厅等8部门. 云南省化工园区建设标准和认定管理实施细则. (2025-11-23).[10] 宿迁市人民政府. 宿迁市零碳园区试点建设工作方案（2025—2027年）. (2025-09-15).
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