一、引言

（一）研究背景

2026 年 7 月 6 日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《可再生能源发展 '十五五' 规划》（发改能源〔2026〕1067 号），7 月 23 日正式向社会公开发布，这是指导 '十五五' 时期我国可再生能源高质量发展的纲领性文件 [1]。该规划明确提出，'十五五' 时期我国可再生能源将进入扩量提质、可靠替代的新发展阶段，并围绕总量目标、发电目标、非电利用目标和可靠替代目标，部署了七大方面重点任务 [2]。

党的二十大和二十届历次全会对能源绿色低碳转型作出了一系列重大部署。2025 年 10 月，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出 '加快经济社会发展全面绿色转型'' 推进能源革命，加快规划建设新型能源体系 '的战略要求 [3]。2026 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步将绿色低碳发展作为重要战略方向。在此背景下，《可再生能源发展' 十五五 ' 规划》的发布，为我国可再生能源的持续健康发展提供了清晰的路线图和行动指南。

当前，全球能源格局正在经历深刻变革。应对气候变化已成为国际社会的广泛共识，各国纷纷加大可再生能源发展力度。中国作为全球最大的可再生能源市场和制造国，可再生能源发展对全球能源转型具有举足轻重的影响。2025 年，中国可再生能源新增装机在全球新增装机中占比超过 60%，继续引领全球可再生能源发展 [4]。欧盟碳边境调节机制等国际绿色贸易规则的加速构建，也对中国能源结构和产业竞争力产生了深远影响。同时，地缘政治格局的演变对全球能源供应链安全提出了新的挑战，能源自主性和安全性成为各国能源战略的重要考量。在此背景下，系统解读《可再生能源发展 '十五五' 规划》，深入分析其战略意图、目标体系、重点任务和政策创新，对于理解我国能源转型的方向和路径具有重要的理论价值和现实意义。

（二）规划编制的战略定位

《可再生能源发展 '十五五' 规划》是 '十五五' 时期指导我国可再生能源发展的纲领性文件。该规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和《新型能源体系建设 '十五五' 规划》有关要求编制，在能源领域规划体系中具有承上启下的重要地位。规划以 '扩量提质、可靠替代' 为主线，以 '电为核心、非电为突破'，坚持 '集成融合、多元协同、高效有序' 的发展方针，系统描绘了 '十五五' 时期可再生能源发展的宏伟蓝图。规划的发布实施，对于加快构建新型能源体系、推动能源绿色低碳转型、实现碳达峰碳中和目标具有重大而深远的意义。

（三）研究框架与研究方法

本文围绕《可再生能源发展 '十五五' 规划》的核心内容，按照 '发展成就回顾 — 目标体系解读 — 重点任务分析 — 政策创新评估 — 挑战与对策' 的逻辑主线展开研究。研究方法包括文献分析、政策解读、数据统计和比较分析。数据来源包括：国家统计局发布的《2025 年国民经济和社会发展统计公报》；国家能源局发布的 2025 年全国可再生能源发展统计数据；国家发展改革委和国家能源局联合发布的规划文件及答记者问；以及相关权威媒体和机构的分析解读。

（四）本研究的创新点与学术价值

本文的创新之处主要体现在以下方面：第一，从 '扩量提质、可靠替代' 的新发展阶段定位出发，对规划的目标体系进行系统解构，揭示总量目标、发电目标、非电利用目标和可靠替代目标之间的内在逻辑关系。第二，将规划文本分析与权威统计数据相结合，构建 '目标 — 任务 — 政策 — 成效' 的全链条评估框架，形成对规划实施前景的全面判断。第三，注重国际比较视角，在分析中国可再生能源发展成就和规划部署的同时，关注全球能源转型趋势和欧盟碳边境调节机制等国际规则变化对中国的影响。第四，突出问题导向，在充分肯定规划战略意义的同时，客观分析 '十五五' 时期可再生能源发展在电力系统安全、消纳保障、资源约束和国际规则等方面可能面临的挑战，并提出具有针对性和可操作性的对策建议。本研究的学术价值在于：为理解和把握 '十五五' 时期我国可再生能源发展的战略方向和政策取向提供了系统的分析框架；为相关政策研究和决策咨询提供了翔实的数据支撑和理论参考；为国内外学者和机构研究中国可再生能源政策提供了较为完整的文献基础。

二、'十四五' 时期可再生能源发展成就回顾

（一）装机规模实现历史性跨越

'十四五' 时期是我国可再生能源发展史上具有里程碑意义的五年。截至 2025 年底，我国可再生能源总装机达到 23.4 亿千瓦，较 2020 年翻了一番以上，可再生能源装机占全部电力装机的比重由 40% 提升至 60% 左右，成为我国第一大电源类型 [5]。国家能源局数据显示，'十四五' 时期我国建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，超额完成 '十四五' 非化石能源消费目标任务 [6]。

在风电和光伏领域，发展速度尤为惊人。2025 年，全国风电光伏合计装机由 2020 年的 5.3 亿千瓦增加到 18.4 亿千瓦，连续跨越 13 个亿级台阶，历史性超过火电装机规模 [5]。其中，风电新增装机 1.2 亿千瓦，同比增长 51%；太阳能发电新增装机规模同样保持高速增长态势。在水电领域，截至 2025 年 12 月，全国水电累计装机容量达 4.5 亿千瓦，其中常规水电 3.8 亿千瓦，抽水蓄能 6594 万千瓦 [6]。新型储能装机也实现了历史性突破，突破 1 亿千瓦大关，占全球比重超过 40%，为风电光伏的稳定并网提供了有力支撑。

从发电量来看，2025 年全国可再生能源发电量达到 3.99 万亿千瓦时，同比增长 15%[6]。其中，水电发电量 1.46 万亿千瓦时，全国规模以上水电平均利用小时数为 3367 小时。风电和太阳能发电量合计达到 2.3 万亿千瓦时，在全社会用电量中的占比持续提升。2025 年，我国全社会用电量中绿电占比接近四成，每用 10 度电就有近 4 度来自绿色电力 [5]。

（二）'沙戈荒' 基地建设全面推进

'十四五' 期间，'沙戈荒' 大型风电光伏基地建设成为可再生能源发展的主战场。在内蒙古、甘肃、青海、宁夏、新疆等 '三北' 地区，一批千万千瓦级新能源基地陆续启动建设。截至 2025 年底，'沙戈荒' 大型风电光伏基地新增装机超过 1.3 亿千瓦，结合特高压输电工程，助力绿电从远方来 [5]。这些基地建设不仅推动了可再生能源装机规模的快速扩张，也为荒漠化治理提供了创新解决方案，形成了 '光伏 + 治沙' 的生态协同模式。

（三）新能源产业链全球领先

'十四五' 时期，我国形成了全球最大、最完整的新能源产业链。在风电领域，我国已具备从叶片、齿轮箱、发电机到整机制造的完整产业链，海上风电大容量机组制造技术达到世界先进水平。在光伏领域，我国多晶硅、硅片、电池片和组件产量占全球比重均超过 80%，产业链各环节均居全球首位。新能源汽车产销量和出口量连续多年位居全球第一，建成了全球最大的电动汽车充电网络。

值得关注的是，'十四五' 时期我国出口的风电和光伏产品累计为其他国家减少碳排放约 41 亿吨 [5]，为全球应对气候变化作出了重要贡献。中国可再生能源产业的国际竞争力持续增强，成为 '中国制造' 的亮丽名片。

（四）绿色能源消费机制加快建立

'十四五' 期间，我国绿色电力消费促进机制加快建立。绿证绿电交易机制不断完善，2025 年绿证全年交易规模超过历年交易量总和，充分激发了绿色电力消费需求 [5]。新能源上网电价市场化改革有力推进，倒逼发电企业 '巧发电'' 发好电 '。可再生能源电力消纳责任权重制度持续完善，重点用能行业可再生能源电力消费最低比重目标制度逐步建立。绿色电力消费认证体系初步构建，越来越多的企业和消费者主动选择绿色电力。

同时，电动汽车与电网的互动探索取得积极进展。我国组织相关省份开展车网互动应用试点，电动汽车化身 '移动充电宝'，在用电低谷时充电、在用电高峰时放电，有效促进了可再生能源电力的消纳和电力系统的灵活调节。

（五）各省可再生能源发展竞相发力

在 '十四五' 期间，各省区市积极落实可再生能源发展战略，形成了竞相发展的良好格局。内蒙古自治区充分利用 '沙戈荒' 资源优势，建成全国最大的风电光伏基地，新能源装机规模突破 2 亿千瓦。山东省在海上风电和光伏领域双轮驱动，新能源装机规模跃居全国前列。青海省依托水光风多能互补优势，清洁能源装机占比超过 90%，成为全国清洁能源占比最高的省份。云南省发挥水电资源优势，绿色电力发电量占比超过 85%，'西电东送' 电量持续增长。广东省在海上风电领域走在全国前列，阳江、汕头等海上风电基地加快建设。江苏省分布式光伏发展迅猛，分布式光伏装机规模位居全国首位。河北省以张家口可再生能源示范区为引领，新能源装机突破 1 亿千瓦。新疆维吾尔自治区作为 '三北' 基地的重要组成部分，新能源装机规模持续扩大。各省的差异化发展路径和特色模式，为 '十五五' 时期全国可再生能源的协同发展积累了丰富经验。

三、'十五五' 规划目标体系深度解读

（一）总量目标：可再生能源消费总量达 18 亿吨标准煤

《可再生能源发展 '十五五' 规划》明确提出，到 2030 年，可再生能源消费总量达到 18 亿吨标准煤左右，较 2025 年的 11.8 亿吨增加 6.2 亿吨，增长幅度达 52.5%[7]。这一约束性目标的设定，充分体现了国家推动能源绿色低碳转型的坚定决心。按此目标计算，'十五五' 期间可再生能源消费年均增量超过 1.2 亿吨标准煤，远高于 '十四五' 时期的年均增量水平。

从能源消费结构来看，2025 年可再生能源占能源消费总量的比重约为 20% 左右。到 2030 年 18 亿吨标准煤的消费目标，意味着可再生能源在能源消费总量中的占比将进一步提升至 25% 以上，为实现 2030 年非化石能源消费占比达到 25% 的碳达峰目标提供了有力支撑。这一目标与国务院印发的《'十五五' 碳达峰行动方案》中提出的 '到 2030 年非化石能源消费占比达到 25%' 的目标高度吻合。

（二）发电目标：总装机 35 亿千瓦，风电光伏超 28 亿千瓦

规划提出，到 2030 年，可再生能源发电总装机达到 35 亿千瓦左右，较 2025 年的 23.4 亿千瓦增加 11.6 亿千瓦，增幅约 50%。风电和太阳能发电总装机达到 28 亿千瓦以上，装机占比超过 50%，意味着风电和太阳能将成为我国电力系统的主体电源。年发电量方面，可再生能源年发电量达到 6 万亿千瓦时左右，其中风电和太阳能发电量 4 万亿千瓦时以上，发电量占比达到 30%[7]。

从各类电源的具体目标来看，水电装机（含抽水蓄能）将由 2025 年的 4.5 亿千瓦增长至 2030 年的 5.7 亿千瓦，其中抽水蓄能由 0.66 亿千瓦大幅提升至 1.6 亿千瓦，增幅超过 140%。光热发电装机由 182 万千瓦力争达到 1500 万千瓦，增长超过 7 倍。海洋能装机从零起步，力争达到 40 万千瓦。这些目标表明，'十五五' 时期可再生能源发展将更加注重多种电源的协同互补，提升电力系统的整体可靠性和灵活性。

规划还创新性地提出了可靠替代目标：到 2030 年，全国风电光伏（含源侧配建储能）平均置信出力达到 8%，其中风电 11% 左右，光伏 6% 左右；迎峰度夏度冬晚高峰风电光伏电量占比达到 20% 以上，提高约 10 个百分点；'十五五' 期间新增可再生能源可靠顶峰发电能力 3 亿千瓦以上。这一目标的设定，标志着我国可再生能源发展从单纯追求 '装机规模扩张' 向 '规模扩张与可靠替代并重' 的重大转变。

（三）非电利用目标：非电利用规模增长 1.5 倍

规划提出，到 2030 年，可再生能源非电利用总规模较 2025 年增长 1.5 倍，折合约 1.5 亿吨标准煤 [7]。2025 年非电利用规模仅为 0.6 亿吨标准煤，这意味着 '十五五' 期间非电利用需要增长 0.9 亿吨标准煤，年均增长率接近 20%。其中，绿色氢氨醇是最重要的增长极，规划明确到 2030 年全国可再生能源制氢规模达到 200 万吨，较 2025 年的 25 万吨增长 7 倍。

非电利用目标的大幅提升，反映了 '十五五' 规划对可再生能源多元化应用场景的高度重视。除发电外，可再生能源在供热供暖、工业燃料替代、交通燃料替代等领域的应用潜力巨大，特别是绿色氢氨醇在钢铁、化工、航运等难以脱碳领域的应用，将为工业深度脱碳提供关键技术路径。

（四）目标体系的特征与创新

与 '十四五' 规划相比，'十五五' 可再生能源发展目标体系呈现以下特征和创新。第一，目标维度更加丰富。从单一的总量目标和发电目标，扩展为总量目标、发电目标、非电利用目标和可靠替代目标四大类，全面覆盖了可再生能源发展的核心领域。第二，质量导向更加突出。可靠替代目标的引入，体现了从 '重规模' 到 '重质量' 的转变，强调了可再生能源对电力系统安全稳定运行的支撑作用。第三，约束性与预期性相结合。总量目标和风电太阳能发电装机目标设为约束性指标，体现了国家对可再生能源发展的高度重视和刚性要求。第四，量化指标更加清晰。各类目标均有明确的量化标准和时间节点，为规划的实施评估提供了科学依据。

（五）目标实现路径与投资保障

据国家发展改革委有关负责人介绍，预计 '十五五' 期间可再生能源产业总投资将超 5 万亿元 [8]。这一投资规模不仅体现了国家对可再生能源发展的高度重视，也意味着可再生能源产业将成为拉动经济增长的重要引擎。从投资结构来看，风电光伏基地建设、海上风电开发、抽水蓄能建设、电网升级改造和绿色氢氨醇产业链构建将是投资的重点方向。从资金来源来看，除了传统的政策性金融支持外，绿色金融产品创新、社会资本参与和民间投资将成为重要的资金来源。按年均投资规模计算，'十五五' 期间可再生能源年均投资将超过 1 万亿元，相当于 2025 年全国固定资产投资总额的近 2%，对上下游产业链的拉动效应显著。

四、扩大可再生能源电力供给：重点任务分析

（一）'三北' 风电光伏基地：主阵地的战略升级

《规划》明确，以 '沙戈荒' 地区为重点深入推进 '三北' 风电光伏基地建设，科学推进光伏治沙和 100% 绿电外送基地试点。'十五五' 期间，'三北' 风电光伏基地新增装机 3.7 亿千瓦以上 [7]。按照规划布局，新疆基地、黄河上游基地、河西走廊基地、黄河 '几字弯' 基地、冀北基地和松辽基地六大基地将各展所长，形成覆盖西北、华北和东北的巨型清洁能源走廊。

光伏治沙工程是 '十五五' 期间的一大亮点。规划明确在黄河 '几字弯'、河西走廊、吐哈盆地、环塔克拉玛干沙漠、柴达木盆地五大重点发展区域，先行建设一批光伏治沙实验项目。围绕河西走廊 - 塔克拉玛干沙漠边缘阻击战、黄河 '几字弯' 攻坚战、科尔沁和浑善达克沙地歼灭战三大战役，稳步推进库布齐、乌兰布和、腾格里、巴丹吉林、库姆塔格、吐哈、塔克拉玛干、柴达木等九大一体化工程建设，构筑 '点、线、面' 相结合的光伏治沙长城 [7]。

规划还明确了基地建设的时间节点：压茬推进已复函 '沙戈荒' 新能源基地建设，到 2030 年基本建成 '十四五' 期间复函基地。在内蒙古、甘肃、青海、宁夏、新疆等地区，再规划建设一批、储备一批外送大基地项目，同时有序推进本地自用风电光伏基地规模化开发与高质量消纳。

（二）海上风电：从近海走向深远海

海上风电是 '十五五' 时期可再生能源发展的重点方向之一。规划提出，'十五五' 期间全国海上风电新增开工规模 1 亿千瓦左右，2030 年累计装机规模达到 1 亿千瓦以上 [7]。这意味着 '十五五' 期间海上风电装机将从 2025 年的约 5000 万千瓦左右翻一番，实现跨越式发展。

在空间布局上，规划明确了四大海域的发展重点。渤海海域重点推进辽宁、天津、河北、山东等省份近海海上风电项目和渤海深远海海上风电基地开发建设。黄海海域重点推进辽宁、山东、江苏等省份近海和深远海基地建设。东海海域重点推进上海、浙江、福建等省份近海和深远海基地建设。南海海域重点推进广东、广西、海南等省份近海和深远海基地建设。这一系统布局标志着我国海上风电开发从近海示范向深远海规模化开发的战略转变，对海洋经济高质量发展具有重要的引领作用。

规划特别强调推动海上风电融合发展。鼓励海上风电与海上光伏、海洋能等融合开发利用，与海洋油气、海水淡化、海洋牧场、海底算力等业态融合发展。探索海上能源岛建设，打造海上绿色能源综合开发与高效利用新模式。这一 '海上风电 +' 的融合发展思路，将显著提升海洋资源的综合利用效率。

（三）水风光一体化：水电开发的绿色转型

规划统筹水电开发和生态保护，提出到 2030 年全国常规水电装机规模达到 4.1 亿千瓦左右 [7]。重点任务包括：积极稳妥推进重大水电工程开发建设，高质量建设雅鲁藏布江下游水电工程；统筹推进重点流域或河段水电规划调整，研究论证怒江流域水电规划；扎实推进流域龙头水库电站等重大水电项目前期工作。

在存量水电灵活性提升方面，规划提出坚持流域上下游、左右岸一体统筹，重点在开发程度较高的流域水电基地，支持建设水电扩机项目，因地制宜实施老旧水电机组增容改造，推进小水电绿色改造提升。规划还提出加快流域水风光一体化基地规划建设，重点加快建设雅砻江、藏东南（玉察）、金沙江上游、澜沧江上游等水风光一体化基地。

（四）分布式新能源：多场景多元化开发

规划明确，'十五五' 期间全国分布式新能源新增装机 3 亿千瓦以上，以中东南部等地区为重点，推动分布式新能源多场景多元化开发和空间集约复合利用 [7]。在应用场景上，规划提出了四大方向。

一是与工商业集成发展。在工业园区、经济开发区、煤炭油气矿区等工商业聚集区，积极推进分布式光伏、分散式风电开发，加快工业绿色微电网建设。二是与交通多场景融合。鼓励交通基础设施沿线分布式新能源与周边用能设施一体化开发，建设一批 '零碳公路'，积极应用柔性汇集接入、车网互动等技术。三是强化建筑领域光伏一体化开发。开展新建公共建筑光伏一体化试点，推动建筑光伏一体化产品研发，支持有意愿有条件居民利用自有住宅建设分布式光伏。四是与农业融合发展。深入推进千乡万村驭风行动、千家万户沐光行动，因地制宜建设村级光伏帮扶电站。

（五）生物质、光热及海洋能：多元能源协同发展

规划对生物质能、光热发电和海洋能等多元化可再生能源的发展进行了系统部署。在生物质发电方面，大力推进生物质发电转型升级，因地制宜推进生物质发电提升供热附加值，鼓励生物质电站与风电、光伏等集成发展，积极拓展生物质发电在绿电直连等新业态中的应用。在光热发电方面，规划提出到 2030 年全国光热发电装机规模力争达到 1500 万千瓦，较 2025 年的 182 万千瓦增长超过 7 倍，在青海、新疆、甘肃、内蒙古、西藏等地区建设一批本地消纳的大容量光热电站，探索以光热发电为基础电源的绿电直连等新业态。在海洋能方面，到 2030 年全国海洋能装机规模力争达到 40 万千瓦，因地制宜推进潮流能、波浪能、温差能等规模化利用，推动海洋能多能互补发展。多元化可再生能源的协同发展，将有效提升我国可再生能源体系的综合效益和系统韧性，为构建清洁低碳、安全充裕的能源体系提供多元支撑。

五、提升可再生能源电力可靠替代能力

（一）系统友好型风光电站建设

《规划》将提升可再生能源电力可靠替代能力作为核心任务之一，明确提出加快建设系统友好型风光电站，重点提升可靠顶峰发电能力，增强新能源对电力系统安全稳定运行的支撑 [7]。到 2030 年，新建集中式风光电站置信出力原则上应不低于 10%，鼓励具备条件的项目超过 20%。这一要求的提出，意味着新能源项目从单纯 '发电' 向 '发电 + 支撑' 的功能升级。

规划还要求推进存量风光电站系统友好性能改造提升，稳妥有序推进已纳入涉网安全管理范围的存量新能源项目涉网性能改造。在华中、华东和南方等电力供需矛盾突出地区，大力推动以顶峰发电为主要功能的系统友好型风光电站建设。在西北等新能源高渗透率地区，积极建设具备电压、频率、惯量支撑能力的系统友好型风光电站。

（二）新能源多能一体化发展

规划科学推动风电与光伏发电同场或就近布局建设，共享场内外输变电设施，实施联合功率预测预报与一体化运行。推动光热发电、生物质发电与风电光伏协同建设运营。在青海、新疆、甘肃、内蒙古、西藏等光热资源条件好的地区，建设一批光热与风电光伏一体化调度运营项目，实现 '新能源支撑调节新能源'。在东北等风光及生物质资源富集地区，探索布局建设 '风光 + 生物质' 一体化项目，实现可靠支撑及灵活调节运行。

（三）抽水蓄能的高质量发展

抽水蓄能是提升可再生能源可靠替代能力的关键支撑。规划提出，到 2030 年全国抽水蓄能电站装机规模达到 1.6 亿千瓦左右，'十五五' 期间力争新增投产 1 亿千瓦左右 [7]。与 2025 年的 6594 万千瓦相比，抽水蓄能装机将增长超过 140%，成为 '十五五' 期间增长最为迅猛的电源类型之一。

在布局方面，规划提出推进抽水蓄能与清洁能源协同发展，鼓励发展 '抽水蓄能 + 新能源'' 抽水蓄能 + 核电 '新业态。在西南水风光一体化基地、' 三北 ' 风电光伏基地，科学规划建设服务特定电源抽水蓄能电站。在负荷中心地区，探索发展与分布式发电结合、在配电网系统平衡调节的中小微型抽水蓄能电站。

（四）提升负荷与新能源的适配性

规划高度重视需求侧在新能源消纳中的作用，提出发展与新能源发电特性相匹配的灵活用电负荷，提升工业柔性负荷控制能力，挖掘数据中心等新型用电负荷调节潜力。通过价格信号引导灵活负荷向新能源大发时段转移。积极拓宽需求侧响应主体范围，鼓励虚拟电厂等资源聚合模式发展，推广车网互动等技术应用。支持源网荷储一体化、绿电直连、智能微电网等新业态发展，打造一批高水平消纳新能源的零碳工厂、零碳园区。

六、推动可再生能源非电利用实现突破

（一）绿色氢氨醇：规模化发展的战略重点

绿色氢氨醇是 '十五五' 可再生能源非电利用的重中之重。规划明确，到 2030 年全国可再生能源制氢规模达到 200 万吨，较 2025 年的 25 万吨增长 7 倍 [7]。这一目标的实现，将推动我国从目前的化石能源制氢为主向可再生能源制氢为主的历史性转变。

在空间布局上，规划提出统筹风光资源、碳源、水源等要素，因地制宜规划布局绿色氢氨醇生产基地。重点在东北地区规划建设以外送为主的绿色氢氨醇生产基地；在黄河 '几字弯'、华北北部、天山北麓等地区，规划建设以就近利用为主的绿色氢氨醇生产基地。在技术路线上，鼓励风光制氢弱联网、离网模式发展，加快构建绿色氢氨醇储运体系，加强重点区域港口、机场绿色燃料加注和转运基础设施建设。

（二）风光供热供暖：工业与民用双轮驱动

规划提出积极推进风光供热供暖，在工业领域和民用领域双轮驱动。在工业领域，针对化工、纺织、医药、造纸、食品加工等行业用热需求，合理配置聚光集热、储热储电系统，实现高比例风光供热。鼓励钢铁、水泥等行业新建项目部分或全部采用风光就近直供电弧炉、电窑炉技术方案。在民用领域，积极有序推广 '风光 + 蓄热电锅炉' 集中供暖模式，鼓励园区、大型建筑应用分布式新能源耦合电热泵等高效供暖（制冷）技术。

（三）生物质能多元高效利用

规划系统部署了生物质能的多元高效利用。在供热供暖方面，因地制宜推动秸秆打捆直燃、生物质固体成型燃料等供热供暖应用，支持在大气污染防治重点区域以外的偏远农村地区推广应用生物质固体成型燃料专用炉具。在生物天然气方面，推动在农林废弃物丰富和种植养殖产业发达地区规划建设生物天然气项目，在具备条件地区探索建立生物天然气产输配用体系。在非粮生物液体燃料方面，因地制宜发展生物柴油、非粮燃料乙醇、生物航空煤油，推动在交通领域的替代应用。

（四）地热能供暖（制冷）

规划提出加强重点区域地热资源勘查评价，积极推广应用地热能供暖（制冷）。加强浅层地热能集群化利用，在地热资源丰富区域推广中深层地热能集中开发、梯级利用。规划专门部署了地热能高质量开发利用试点工程，包括在具备大面积铺设地埋管条件的城镇地区建设浅层地热能集群化利用试点工程，在北京城市副中心、雄安新区、咸阳等中深层地热资源丰富的地区开展地热能高质量开发利用试点工程。

七、全面提升可再生能源消费水平

（一）可再生能源消费最低比重目标制度

规划明确提出全面实施可再生能源消费最低比重目标制度，坚持强制与自愿并举，提升全社会可再生能源消费水平。核心举措包括实施重点用能行业可再生能源电力消费最低比重目标，逐步扩大可再生能源电力强制消费行业领域范围。加快建立可再生能源非电利用监测、统计和核算体系，适时确定非电消费重点用能行业考核范围和指标 [7]。这一制度设计将可再生能源消费从 '自愿选择' 转向 '刚性约束'，为可再生能源的市场需求提供了制度保障。

（二）可再生能源替代行动

规划提出大力实施可再生能源替代行动，加快培育新场景、新模式、新业态。在工业领域，扩大工业领域绿电应用，加快推动煤炭、油气勘探开发用能可再生能源替代，促进可再生能源装备制造产业 '以绿制（造）绿'。在交通领域，推广绿电直连等新业态，加快推动新能源重卡规模化利用，推动新能源汽车 '绿车充绿电'。在建筑领域，把优先利用可再生能源纳入城镇规划、建设、更新和改造，推动城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。在数字基础设施领域，引导新建数据中心与可再生能源发电协同规划布局，稳步提高数字基础设施绿色电力消费水平。在乡村领域，探索 '绿色能源 + 特色产业' 融合发展模式，引导乡村特色产业园区、农产品加工基地等消费可再生能源。

（三）农村能源革命

规划专节部署农村能源革命，提出提升农村能源自主保障能力。推进农村分布式新能源发电多场景融合开发利用，推动建设一批村镇微能网试点项目，探索 '村能村用' 新模式、新业态。推动农村能源基础设施提质升级，建立农村电网长效发展机制，建设农村新型电网，全面提升新能源承载能力和供电保障能力。在边远地区和自然灾害频发地区建设可再生能源局域网（微能网）、应急型微电网。规划还提出推进以县域为基本单元的农村新型电网建设，探索构建 '分级调度、分层平衡' 的县域调度运行体系，提升农村电网新能源承载力、电力自平衡能力和供电保障能力。农村能源革命不仅有助于改善农村用能结构、提升农民生活质量，也将为乡村振兴注入绿色发展新动能，实现能源惠民、能源利民、能源富民的可持续发展目标。

八、巩固拓展可再生能源技术和产业优势

（一）技术创新攻关的重点方向

规划面向可再生能源发展重大需求，部署了三大技术创新攻关方向 [7]。第一，可再生能源可靠替代技术攻关。重点应用人工智能等数智技术，提升不同时间尺度和复杂地形下新能源功率预测精度，研究高比例新能源电力系统稳定基础理论及运行控制技术，加大构网型技术装备研发及应用。第二，可再生能源前沿技术和高端装备攻关。研制变速、超高水头抽水蓄能机组和千米水头段巨型冲击式水电机组，突破高可靠低成本叶片、超高塔架、新型漂浮式基础等关键设备制造技术，加速钙钛矿叠层电池等高效光伏电池产业化。第三，可再生能源工程技术创新应用。依托重大水电工程开展复杂地质条件下施工技术研究，推进深远海海上风电漂浮式基础、动态海缆等施工技术创新。

（二）产业链供应链高水平发展

规划提出推动可再生能源产业链供应链高水平发展。依托超大市场规模和丰富应用场景，加强资源优化配置，推动产业高端化、智能化发展。聚焦可再生能源领域关键技术装备，加强国产装备研发应用。在可再生能源基地中加大先进技术装备规模化应用。培育退役新能源设备循环利用产业链。完善可再生能源产业标准和认证体系，加快制定系统友好型新能源电站等标准。

（三）新能源电站市场化运营能力提升

规划特别强调提升新能源电站市场化运营能力。要求提升新能源气象预报供给水平和功率预测精度，增强电力市场交易履约能力。应用人工智能等技术提升新能源参与电力市场的决策能力。支持区域新能源场站群一体化集控运维。鼓励新能源发电企业充分研究、参与并适应市场，支持签订多年期购电协议、合同能源管理协议。加快培育新能源发电专业运营商。

九、政策体系与长效机制创新

（一）法律法规修订

规划提出做好可再生能源法修订工作，聚焦关键环节完善制度设计，为可再生能源高质量发展提供坚强法治保障。做好可再生能源法宣传贯彻。可再生能源法的修订，将为新能源全面入市、绿证绿电交易、消纳责任权重等重大制度创新提供法律支撑。

（二）发展机制创新

规划在发展机制方面提出多项创新举措。在消费促进机制方面，建立可再生能源消费最低比重目标的监测、评价和考核机制，将可再生能源消费最低比重目标有关要求纳入行业碳管控和企业碳管理。在协调发展机制方面，加强可再生能源电力消纳责任权重监测、评价和考核，推动新能源项目与输电通道同步建成投运。在开发建设管理机制方面，完善可再生能源项目投资核准（备案）管理制度，鼓励民间资本参与大基地投资，完善深远海海上风电、水风光一体化基地规划建设管理机制。

（三）市场化发展机制

规划在市场化机制方面提出了系统性改革方案。在电力市场机制方面，构建适应新能源全面入市的电力市场体系，完善跨省跨区电力交易制度，优化集中式新能源报价方式，鼓励分布式新能源通过聚合方式整体参与电力市场交易。在价格形成机制方面，完善新能源可持续发展价格结算机制，研究海上风电送出工程成本疏导机制，完善抽水蓄能、新型储能等调节性资源容量电价机制。在绿证绿电交易机制方面，完善全国统一的绿证核发交易体系，推进中长期绿证交易和多时间尺度绿色电力交易机制建设，推动电 - 碳 - 证衔接。

（四）要素保障

规划从用地用海、电力系统和金融支持三个方面强化要素保障。在用地用海方面，开展全国风电光伏资源普查，推进观测网和可开发资源数据库建设，将可再生能源重大项目的空间利用需求纳入国土空间规划 '一张图'。强化多部门协同，提高可再生能源项目用地用海用林用草等审批效率。在电力系统方面，完善新能源与电网、调节能力协同规划建设机制，适度超前推进电网基础设施建设，提升跨省跨区输电和省间互济能力，持续增加跨省跨区清洁能源输送占比，推进配电网、智能微电网与主干电网一体发展。在金融支持方面，推动绿色金融产品和服务创新，拓宽直接融资渠道。预计 '十五五' 期间可再生能源产业总投资将超 5 万亿元 [8]，这一规模将对新能源装备制造、电网建设、储能发展等上下游产业链形成强劲拉动效应。

十、深化可再生能源高水平国际合作

（一）项目与产业合作

规划提出发挥我国可再生能源产业优势和服务大国外交作用，持续推动可再生能源国际合作。加强在投资开发、工程建设、装备制造等环节协同，高质量实施与上合组织其他国家 '千万千瓦光伏'' 千万千瓦风电 '等一批绿色能源重大项目，推进更多惠民生的' 小而美 ' 项目。积极推动我国优质绿色技术及产品在全球市场自由流通。

（二）国际标准与认证体系

规划坚持 '引进来' 和 '走出去' 并重，统筹推进国际和国内标准协同编制。支持各类机构和企业深度参与国际标准制定与认证对接，促进中国可再生能源技术和管理规范国际化，持续推动认证结果国际互认。这一部署将有效提升我国在全球可再生能源治理中的话语权和影响力。

（三）全球绿色低碳发展治理参与

规划提出依托多双边合作机制，与相关国家和地区在法律法规、市场准入、技术标准、投资政策、贸易规则等方面强化对接。坚持共同但有区别的责任原则，因地制宜深化与各国在能源转型、绿色能源技术等领域交流合作，共同应对气候变化挑战。

十一、'十五五' 可再生能源发展面临的挑战与对策

（一）主要挑战

尽管 '十五五' 可再生能源发展规划目标宏伟、路径清晰，但在实施过程中仍面临多方面挑战。第一，电力系统安全稳定运行压力增大。随着风电光伏装机占比超过 50%，电力系统的频率、电压和惯量支撑能力面临严峻考验，新能源的间歇性和波动性对电力系统的实时平衡提出了更高要求，迫切需要提升系统灵活调节能力和智能化运行水平。第二，新能源消纳矛盾可能加剧。在部分地区，特别是 '三北' 地区，新能源装机增速远超本地消纳能力和外送通道建设进度，弃风弃光风险仍然存在，绿证绿电交易机制和电力市场化改革尚需深化。第三，土地和海洋资源约束趋紧。大规模风电光伏基地建设需要大量土地资源，海上风电快速发展需要广阔海域空间，资源要素的约束将日益突出，需要推动空间复合利用和多部门协同审批。第四，绿色氢氨醇等新兴产业的商业化路径尚不清晰。可再生能源制氢成本虽然持续下降，但与化石能源制氢相比仍缺乏经济性竞争优势，储运基础设施和产业标准体系有待完善。第五，国际绿色贸易规则变化带来的不确定性。欧盟碳边境调节机制等政策的实施，可能对我国新能源装备出口和产业链布局产生影响，需要加快与国际规则的对接和互认。

（二）对策建议

针对上述挑战，本文提出以下对策建议。第一，加快构建新型电力系统。适度超前推进电网基础设施建设，提升跨省跨区输电能力，完善辅助服务市场和容量补偿机制，充分激发各类调节性资源的灵活性价值。第二，完善新能源消纳保障机制。严格落实可再生能源电力消纳责任权重制度，加快绿证绿电交易体系建设，推动新能源全面参与电力市场。第三，强化资源要素保障。开展全国风电光伏资源普查，推进空间复合利用，提高项目审批效率，拓宽绿色金融融资渠道。第四，加大绿色氢氨醇等新兴产业培育力度。完善绿色氢氨醇的产业标准体系和政策支持体系，推动氢能在工业、交通等领域的规模化应用。第五，积极参与全球绿色治理。深度参与国际能源规则和标准制定，推动我国可再生能源技术和管理规范国际化，提升在全球能源治理中的话语权。

（三）规划实施的组织保障

规划在最后章节专门对规划实施的组织保障进行了部署，强调坚持和加强党的全面领导，完善规划对可再生能源发展引导约束机制。健全能源领域规划会商与协调机制，保障规划重点任务、重大工程实施。强化部门协同，明确责任主体、进度要求和考核机制。加大规划实施监管力度，坚持对规划实施情况进行动态监测、中期评估和总结评估。这一制度安排将为规划的有序推进提供坚实的组织保障，确保各项重点任务和目标指标按期完成。

十二、结论与展望

（一）研究结论

本文通过对《可再生能源发展 '十五五' 规划》的系统解读，形成以下主要结论。
第一，《规划》确立了 '十五五' 时期可再生能源发展的宏伟蓝图。到 2030 年，可再生能源消费总量达 18 亿吨标准煤、发电总装机达 35 亿千瓦、风电光伏总装机超 28 亿千瓦、非电利用规模达 1.5 亿吨标准煤等目标，构成了系统完备、层次清晰的目标体系，充分体现了国家推动能源绿色低碳转型的坚定决心。
第二，《规划》实现了从 '重规模' 到 '重质量' 的战略转变。可靠替代目标的创新性引入，标志着我国可再生能源发展进入扩量提质、可靠替代的新发展阶段。这一转变将对电力系统规划、新能源项目建设和市场机制设计产生深远影响。
第三，'十五五' 期间可再生能源产业投资将超 5 万亿元，将对经济增长、就业创造和产业升级产生显著拉动效应。以绿色氢氨醇、光热发电、深远海海上风电为代表的新兴领域，将为可再生能源产业开辟新的增长空间。
第四，可再生能源发展面临电力系统安全、消纳矛盾、资源约束和国际贸易规则变化等多重挑战，需要通过技术创新、制度创新和模式创新的协同推进来有效应对。

（二）未来展望

展望 '十五五' 时期，我国可再生能源发展将呈现以下趋势。一是可再生能源将从 '补充能源' 加速迈向 '主体能源'，在能源消费总量和电力系统中的占比持续提升。到 2030 年，可再生能源发电量占比有望达到 30%，风电光伏将成为电力系统的主体电源。二是数字化与绿色化的深度融合将成为可再生能源发展的重要特征，人工智能、数字孪生、区块链等技术将全面提升可再生能源的规划、建设、运营和管理水平，推动可再生能源从 '经验驱动' 向 '数据驱动' 转变。三是可再生能源与终端用能的融合将不断深化，绿色氢氨醇、风光供热、车网互动等新业态将快速发展，可再生能源的应用场景将从发电领域扩展到工业、交通、建筑等全领域。四是中国可再生能源产业的国际影响力将持续提升，在全球可再生能源治理中发挥更加重要的作用，中国方案和中国标准将加速走向世界。

2025 年，我国可再生能源新增装机在全球新增装机中占比超过 60%，可再生能源总装机达到 23.4 亿千瓦，'十四五' 时期可再生能源装机占比由 40% 提升至 60% 左右，全社会用电量中绿电占比接近四成。站在 '十五五' 的新起点上，随着《可再生能源发展 '十五五' 规划》的全面实施，我国可再生能源必将迎来更加广阔的发展前景，为建设能源强国、实现碳达峰碳中和目标、全面推进中国式现代化作出更大贡献。

展望未来，可再生能源的 '扩量提质、可靠替代' 将推动我国能源体系实现深刻变革。从量的维度看，35 亿千瓦的总装机目标意味着可再生能源将在电力系统中占据绝对主体地位；从质的维度看，8% 的置信出力目标和 20% 的晚高峰电量占比目标标志着可再生能源将从 '配角' 变为 '主角'，真正承担起电力系统安全稳定运行的重任。绿色氢氨醇等非电利用领域的大幅拓展，则意味着可再生能源将从电力领域向工业、交通、建筑等全领域渗透，成为经济社会发展全面绿色转型的核心驱动力。在技术创新、制度创新和模式创新的协同推动下，'十五五' 可再生能源发展目标一定能够如期实现，为我国乃至全球的可持续发展作出新的更大贡献。

参考文献

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