一、引言

要素市场化配置改革是建设全国统一大市场的关键环节，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容。党的二十届四中全会提出“加快完善要素市场化配置体制机制”，对 “加快完善要素市场化配置体制机制” 作出重要部署。当前，我国商品和服务市场化程度已达97.5%，但要素市场仍存在明显短板，要素市场化配置改革已成为当前经济体制改革的重中之重。

中国的改革到 2026 年已迈入第 48 个年头，按照 1992 年确立社会主义市场经济目标算起，市场化改革也进入了第 34 个年头。提高全要素生产率是高质量发展的本质要求，这无法靠简单 “堆资源” 实现，必须依靠制度变革破除市场准入、退出障碍，推动生产要素从低效部门流向高效部门。只有从体制根源上打破要素资源流动的梗阻，才能破解国内大循环中的堵点卡点，为构建新发展格局提供坚实支撑。

2025 年 9 月，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，同意自即日起 2 年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10 个地区开展要素市场化配置综合改革试点。这一重大举措标志着我国要素市场化配置改革从“单兵突进” 转向 “系统集成”，从地方探索迈向全国统筹、系统推进的新阶段。

本研究旨在系统分析我国要素市场化配置改革的现实挑战与有效路径，为推动要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平提供理论支持和实践指导。通过梳理改革基础现状与政策框架，剖析土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置面临的主要问题，总结各地试点探索的成功经验，提出破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动的制度创新路径，为深化要素市场化配置改革提供参考。

二、要素市场化配置改革的基础现状与政策框架

（一）改革演进与基本现状

我国要素市场化配置改革自 2013 年党的十八届三中全会首次提出以来，经历了从理论探索到实践深化的过程。改革的核心是推动土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素按照市场规则自由流动和高效配置，以破除体制机制障碍，提升资源配置效率。当前，改革已进入系统集成阶段，国务院于 2025 年 9 月批复北京城市副中心、长株潭等 10 个地区开展综合改革试点，标志着改革从 “单兵突进” 转向 “协同推进”。

从基本现状看，我国要素市场化配置改革取得了阶段性成效。传统要素领域，浙江“亩均论英雄” 改革推动规模以上工业企业亩均税收达 24.6 万元；长株潭实行户籍准入年限同城化互认；苏州数字金融、深圳全链条资本支持体系等案例涌现。新型要素领域，北京构建“一区三中心” 数据产业区，合肥赋予科研人员科技成果所有权，湖州 “两山合作社” 带动生态产品价值转化。全国统一市场建设方面，全国技术合同成交额突破 7.57 万亿元，大型科研仪器共享平台入网设备超14.1 万台（套），区域性股权市场纳入统一监管框架。

然而，与商品和服务市场相比，要素市场仍存在明显短板。土地要素方面，农村集体经营性建设用地入市试点首年成交719 宗、185.2 亿元，但农村宅基地使用权流转率约 11.74%，城乡二元结构尚未打破；劳动力要素受户籍、社保等制度制约，跨区域流动保障不足；资本要素存在政府引导基金退出机制不畅、中小企业直接融资渠道狭窄等问题；技术要素虽发明专利有效量达 532 万件（全球第一），但转化率偏低；数据要素面临产权界定模糊与安全管控过严的矛盾。新型要素如算力、空域等市场化配置机制尚处探索阶段。

（二）核心政策框架

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》是 2020 年 3 月 30 日发布的重要政策文件，为要素市场化配置改革提供了基本遵循。该意见明确了土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素的市场化配置改革方向，提出了市场决定、有序流动，健全制度、创新监管，问题导向、分类施策，稳中求进、循序渐进的基本原则。

在土地要素市场化配置方面，意见提出建立健全城乡统一的建设用地市场，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。深化产业用地市场化配置改革，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。鼓励盘活存量建设用地，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，深化农村宅基地制度改革试点，完善城乡建设用地增减挂钩政策。

在劳动力要素合理畅通有序流动方面，意见提出深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。畅通劳动力和人才社会性流动渠道，健全统一规范的人力资源市场体系，营造公平就业环境，进一步畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位渠道。完善技术技能评价制度，创新评价标准，畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人员职称申报渠道，加大人才引进力度，畅通海外科学家来华工作通道。

在资本要素市场化配置方面，意见提出完善股票市场基础制度，制定出台完善股票市场基础制度的意见，坚持市场化、法治化改革方向，改革完善股票市场发行、交易、退市等制度。加快发展债券市场，稳步扩大债券市场规模，丰富债券市场品种，推进债券市场互联互通，统一公司信用类债券信息披露标准，完善债券违约处置机制。增加有效金融服务供给，健全多层次资本市场体系，构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，优化金融资源配置，放宽金融服务业市场准入，推动信用信息深度开发利用，增加服务小微企业和民营企业的金融供给。主动有序扩大金融业对外开放，稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换，逐步推进证券、基金行业对内对外双向开放，有序推进期货市场对外开放，逐步放宽外资金融机构准入条件。

在加快发展技术要素市场方面，意见提出健全职务科技成果产权制度，深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，强化知识产权保护和运用。完善科技创新资源配置方式，改革科研项目立项和组织实施方式，坚持目标引领，强化成果导向，建立健全多元化支持机制，完善专业机构管理项目机制，加强科技成果转化中试基地建设，支持有条件的企业承担国家重大科技项目。培育发展技术转移机构和技术经理人，加强国家技术转移区域中心建设，支持科技企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构和技术转移平台，促进技术要素有序流动和高效配置。

在加快培育数据要素市场方面，意见提出将数据作为新型生产要素，加快培育数据要素市场，充分发挥数据作为新型生产要素对数字经济发展的支撑作用。推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，制定数据隐私保护制度和安全审查制度，推动完善数据产权保护制度，培育数据交易市场，规范数据交易行为，促进数据资源高效流动和安全有效应用。

（三）试点地区布局与进展

2025 年 9 月，国务院批准在全国 10 个地区开展要素市场化配置综合改革试点，包括北京城市副中心、江苏苏南重点城市、浙江杭甬温、安徽合肥都市圈、福建福厦泉、河南郑州市、湖南长株潭、广东粤港澳大湾区内地九市、重庆市和四川成都市。试点自批复之日起实施，为期两年，预计 2027 年完成试点任务。此次试点旨在破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，推动要素质量提升、生产要素畅通流动、资源高效配置和市场潜力释放，为促进新质生产力发展、纵深推进全国统一大市场建设提供支撑。

试点地区的选择基于其经济基础和发展潜力，2024 年这些地区经济总量合计超过全国的四分之一，具有较强的代表性和牵引力。试点覆盖京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等重大战略区域，兼具东、中、西部地区代表性，有利于破解区域要素流动共性难题，疏通要素在城市群内部及跨区域间的流动堵点。试点方案总体结构基本一致，但具体改革措施因地制宜、各有侧重，围绕技术、土地、人力资源、数据、资本、资源环境等要素的市场化配置，以及提高要素协同配置效率，结合当地实际情况和新业态新领域发展需要，开展差别化改革探索。

在技术要素方面，试点地区着力推进技术协同创新、打通科技成果转化链条，重点解决科技成果转化、支持科技创新等问题。北京城市副中心研究探索建立国有企业研发准备金制度，对用于研发投入的国有资本免于增值保值考核，完善容错免责机制；苏南重点城市探索创新大科学计划组织管理模式，逐步实现科技创新券跨区域互认和“通用通兑”；长株潭重点探索建立知识产权侵权快速反应机制。试点地区普遍支持金融机构采用知识产权质押、应收账款质押等融资方式，鼓励保险公司开展科技保险业务，探索知识产权融资，推动知识产权质押融资规模合理增长。

在土地要素方面，试点地区持续深化产业用地市场化改革、加强资源节约集约利用，重点解决土地集约高效利用等问题。试点赋予试点地区更大的土地资源管理自主权，支持这些地区依据人口存量和变化趋势来匹配新增建设用地；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革；创新产业用地供应，建立健全长期租赁、先租赁后出让、弹性年期供应等市场供应体系；支持不同产业用地类型合理转换；探索混合产业用地供给和清单管理制度，推行产业用地“标准地” 模式供应。北京城市副中心结合城市更新，推动以市场化方式盘活低效建设用地和闲置耕地；粤港澳大湾区内地九市创新绿地用地规模管理模式，探索特大城市、超大城市大片绿地等连片开敞空间依法办理用地手续但不纳入城乡建设用地规模管理。

在人力资源要素方面，试点地区畅通劳动力和人才社会性流动渠道，提高人才集聚能力，重点解决人才畅通流动、激发创新创业活力等问题。苏南重点城市进一步推动户籍制度改革，实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认，扩大居住证持有人享有权益和便利范围；杭甬温健全人才市场化评价和薪酬制度，完善高层次人才评价认定制度，克服“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项” 倾向。试点地区普遍拓宽境外职业资格认可范围，允许具有境外国际通行职业资格的专业人才按相关规定取得工作许可后提供专业服务。

在数据要素方面，试点地区加快培育和完善数据要素市场，重点解决数据价值实现与高效应用等问题。国家数据局将结合数据产权等制度建设，支持有关政策、工程等优先在 10 个试点地区落地，推动 “一地创新、全国复用”。北京城市副中心、杭甬温、郑州等地都将公共数据资源开发利用作为重要任务，支持试点地区加强公共数据共享、开放和授权运营，打造一批有影响力的项目，形成可复制、可推广的公共数据资源开发利用模式。试点地区探索数据流通交易新模式，建立数据安全治理体系，推动高质量发展和高水平安全良性互动。

在资本要素方面，试点地区增加有效金融服务供给，重点解决提升服务实体经济能力等问题。中国人民银行积极支持要素市场化配置综合改革，做好金融“五篇大文章”，持续完善标准制定、金融统计、信息披露等基础建设，促进要素合理流动，增强资本要素服务实体经济的能力。北京城市副中心探索建立并购基金，通过地方政策配套，促进直接融资和间接融资协同增效，适配产业科技创新全周期融资需求；长株潭健全农村金融服务体系，探索农村产权抵质押处置方式，拓宽农村产权抵质押物范围。

在资源环境要素方面，试点地区完善资源市场化交易机制，重点解决市场机制建设等问题。试点地区探索建立沿海、海域、流域协同一体的海洋生态环境综合治理体系，统筹陆海资源管理，支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度，加强海岸线动态监测。

试点地区还全面提高要素协同配置效率，强化新业态新领域和服务业要素保障。粤港澳大湾区内地九市聚焦深海、航空、生命健康、新型能源、人工智能、现代种业等新业态新领域；成都市聚焦人工智能、航空、航天、新型能源、自主可信计算、信息安全等新业态新领域；长株潭聚焦航空、航天、新型能源、生命健康、人工智能、现代种业等新业态新领域。试点地区推动生产要素创新性配置，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。

三、要素市场化配置改革的现实挑战

（一）土地要素市场化配置的主要问题

我国土地要素市场化配置改革面临的主要问题和挑战可以从多个维度进行分析。当前，农村土地“沉睡” 现象严重，农村宅基地使用权流转率仅约 11.74%，大量集体经营性建设用地低效利用，而城市工业用地“标准地” 制度缺乏动态调整机制。城乡统一建设用地市场尚未真正建立，集体经营性建设用地与国有土地 “同权同价” 入市仍存在障碍，长株潭地区有意愿出让的 280 宗、3060.53 亩集体经营性建设用地因抵押、转让等权能保障不足影响其入市交易。

土地要素市场化配置效率低下的问题突出表现在四个方面：一是统一的土地市场机制还未构建，跨区域项目落地时面临交易权限不清、财税收益分配复杂等问题，基准地价更新不同步，相邻区域土地价格差异较大；二是存量土地盘活处置机制不顺畅，长株潭地区有存量土地 18.38 万亩，缺乏统一的低效用地认定标准、市场化退出机制和收益分配激励机制；三是城乡统一建设用地市场还未建成；四是供应方式与现代化产业体系适配性不足，2025 年长株潭三市产业用地弹性出让面积 2399 亩，“标准地” 供应面积 3470 亩，分别仅占供应产业用地的 19.67%、27.86%。

集体经营性建设用地入市对耕地保护带来了系统性挑战。入市导致耕地占用风险增加，表现为耕地直接转化为建设用地、规划调整转变耕地用途、隐性占用耕地导致耕地流失三个方面。尽管耕地占补平衡政策要求通过占一补一实现数量平衡，但数量虚报成了当前耕地占补平衡实践中最突出的问题，2019 年自然资源督察系统随机抽取的 7214 个 2017 年以来的补充耕地项目中，发现虚假补充耕地共计 8.3 万亩，占比 3.4%。对耕地质量保护的挑战主要体现在优质耕地被挤占，补充耕地质量不达标，以及耕作层被破坏，间接影响耕地质量。

农村集体经营性建设用地使用权面临双重法律障碍：一是集体建设用地使用权的用益物权属性模糊，《民法典》第三百四十四条并未将“集体所有的土地” 纳入建设用地使用权的客体中；二是农村集体经营性建设用地使用权权能残缺，仅具有占有和使用权能，处分权能受到严格限制。地方政府推动集体经营性建设用地入市改革的积极性不高，因为通过土地征收和出让所能获得的财政收入远大于通过土地市场化入市所获得的调节金。

入市收益分配机制不合理也是重要挑战。土地增值计算基点缺失、不同区位土地所有者之间的利益冲突以及集体内部提留比例模糊加剧了分配矛盾。广州市的实践显示，入市收益没有明显优势，村集体入市动力不足，对入市“一次性卖断” 的模式较为抗拒，对比流转额外需要缴纳土地增值收益调节金，现状收租或等待旧改的拆迁补偿的预期收益更高。

市场需求与空间供给错位问题同样突出。大部分村集体缺乏开发启动资金和自主开发经验，经营管理能力有限，需要引入外部企业合作开发。而市场主体对经营性建设用地的需求大部分集中在中心城区及周边，但符合入市条件的集体经营性建设用地主要集中在外围区，且该部分地块大多地处偏远、单地块面积较小、周边产业集聚度不足、配套设施缺乏，难以满足实际的用地需求。

（二）劳动力、资本、技术、数据要素的现实困难

我国要素市场化配置改革在劳动力、资本、技术、数据等要素领域仍面临诸多现实困难。劳动力要素方面，户籍壁垒和社保衔接不畅导致人才流动受限，城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面存在差别待遇，现行劳动法律法规主要针对传统就业形态，难以适应灵活就业等新形态需求。资本要素配置效率有待提升，政府引导基金市场化运营机制不完善，区域性股权市场活跃度不足，信用评价体系难以量化科技型中小企业技术价值，导致“融资难、融资贵” 问题突出。技术要素市场化程度较低，科技成果转化率不高，科研单位担心国有资产流失导致大量科技成果 “沉睡”，技术要素需求活力不足，2025 年我国发明专利有效量 532 万件、全球第一，但转让率明显偏低。数据要素面临权属不清、定价困难、交易机制不完善等问题，数据安全与隐私保护挑战突出，数据质量参差不齐且缺乏统一标准，数据要素市场体系不健全，政策法规滞后于实践发展。

劳动力要素流动存在双向障碍。一方面，农业转移人口市民化面临户籍制度与公共服务覆盖不足的双重约束，近 3 亿农民工尚未能在常住地平等享受基本公共服务；另一方面，乡村地区发展相对滞后，相关制度激励不足，无法有效吸引人才、留住人才，导致人口老龄化、村庄空心化、乡村活力不足等问题。针对这些问题，政策层面正在推动全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制，放宽城区常住人口 300 万至 500 万的大城市落户条件，完善城区常住人口 500 万以上的超大特大城市积分落户政策。同时，创新农村专业技术人才评价机制，允许农村集体经济组织探索人才加入机制，加强对人才服务基层的编制和资金保障。

资本要素单向流动现象明显。由于农村地区土地等资源产权的特殊性、农作物畜禽等生物资产价值评估难以及交易市场不健全等因素，农村地区存在融资难、融资贵的问题，而大量农村资金又通过银行储蓄的方式流向城市。为改变这一状况，政策层面正通过设立乡村振兴基金吸引各类资本参与高标准农田建设等项目，强化财政资金的撬动效应；创新金融资本的使用模式，发展供应链金融、农产品期货等金融工具，利用大数据优化农村信用评价体系；围绕产业链延伸引导社会资本流向，重点投入农产品加工、仓储物流、农村电商、乡村旅游等新领域。

技术要素市场化程度较低，主要表现在科技成果转化率不高，科研单位担心国有资产流失导致大量科技成果“沉睡”，技术要素需求活力不足。2025 年我国发明专利有效量 532 万件、全球第一，但转让率明显偏低。针对这些问题，政策层面正在深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，强化知识产权保护和运用。完善科技创新资源配置方式，改革科研项目立项和组织实施方式，坚持目标引领，强化成果导向，建立健全多元化支持机制，完善专业机构管理项目机制，加强科技成果转化中试基地建设，支持有条件的企业承担国家重大科技项目。培育发展技术转移机构和技术经理人，加强国家技术转移区域中心建设，支持科技企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构和技术转移平台，促进技术要素有序流动和高效配置。

数据要素作为新型生产要素，其市场化配置面临权属界定、定价流通等复杂问题。重庆作为全国唯一的省域全覆盖要素市场化配置综合改革试点地区，正在探索完善数据产权结构性分置制度，清晰界定数据持有权、使用权、经营权边界。依托西部数据交易中心，通过组合式全流程服务，完善“一站式” 综合服务体系，设立特色数据专区，培育各类市场主体，努力营造多元共生的数字产业生态。同时，以公共数据授权运营为突破口，打通流通堵点，依托中新国际数据通道，推动数据跨境安全有序流动。郑州市数据要素市场化配置改革实践成功入选国家数据局发布的城市全域数字化转型典型案例，从全国近 300 个案例中脱颖而出。郑州市遵循 “党管数据” 原则，按照 “制度 + 技术 + 市场” 三位一体改革路径，探索 “原始数据不出域，数据可用不可见” 的 “数据元件” 安全交易范式，构建三级数据产业市场，实体化运行郑州数据创新中心。截至目前，共签约 23 笔数据元件交易合同，交易金额超亿元，上百家数据要素生态企业与郑州数据创新中心签订合作协议。

（三）城乡二元壁垒与改革协同不足的深层次问题

我国要素市场化配置改革在推进过程中面临城乡二元壁垒、改革协同联动不足等深层次问题。这些问题主要表现为土地、劳动力、资本、技术、数据等要素在城乡之间、区域之间流动不畅，配置效率不高，制约了全国统一大市场建设和经济高质量发展。

城乡二元壁垒是要素市场化配置改革中的突出问题。在土地要素方面，农村土地入市改革仍处于试点阶段，农村宅基地使用权流转率仅约 11.74%，大量低效利用的集体经营性建设用地未能转化为乡村发展要素。城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面仍存在差别，现行劳动法律法规、社保体系等主要针对传统就业形态，导致“人口可以自由流动但保障不能跟着走”。这种城乡二元结构体制形成了城乡之间的户籍壁垒、两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题，严重阻碍了要素的自由流动和高效配置。

改革协同联动不足是另一个深层次问题。各领域要素配置方式的一体化趋势日渐明显，但现有的要素配置改革试点多属单项推进，难以适应系统集成、协同高效推进改革的现实需求。不同要素分属不同部门归口管理，要素融合不足、联动贯通不畅、效能提升困难。例如，研发成果与市场需求脱节，人才培养与用人需求脱节，科教融汇、产教融合不深等。这种条块分割的管理体制和行政区划影响，导致要素配置改革缺乏整体性和协同性。

针对这些问题，国家采取一系列措施推动要素市场化配置改革向纵深发展。2025 年 9 月，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，确定北京城市副中心等 10 个基础好、带动力强的地区开展综合改革试点，要求改革在土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境等领域同步推进，并探索算力、空域、频谱轨道等新型要素配置方式与价值实现路径，标志着要素市场化配置改革从 “单兵突进” 转向 “系统集成”。

在试点地区，各地结合自身特点，聚焦重点领域和关键环节，探索差别化改革。例如，在技术要素方面，重点解决成果转化不高、科技创新支持不足等问题，主要探索推进技术协同创新、打通科技成果转化链条、加强知识产权保护运营等；在土地要素方面，重点解决土地集约高效利用和海域海岛资源使用等问题，各地区持续探索深化产业用地市场化改革、盘活存量土地和低效建设用地；在劳动力要素方面，重点解决畅通流动、更好服务激发人才创新创业活力等问题；在资本要素方面，重点解决提升服务实体经济能力、推动高水平金融开放合作等问题。

这些试点地区覆盖京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等重大战略区域，兼具东、中、西部地区代表性，既有利于破解区域要素流动共性难题，又有利于疏通要素在城市群内部、跨区域间的流动堵点，为加快建设全国统一大市场、做强国内大循环提供坚实支撑。通过试点探索，推动各类要素向发展潜力更大、市场前景更广、要素回报更高的先进生产力集聚，促进各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。

四、要素市场化配置改革的有效路径探索

（一）要素市场化配置改革的成功经验与典型案例

我国要素市场化配置改革在各地试点探索中形成了一批成功经验和典型案例，为深化改革提供了有益借鉴。这些案例涉及土地、劳动力、资本、技术、数据等各个要素领域，展现了破除体制机制障碍、促进要素自由流动的创新实践。

郑州市数据要素市场化配置改革实践成功入选国家数据局发布的城市全域数字化转型典型案例，从全国近 300 个案例中脱颖而出。郑州市遵循 “党管数据” 原则，按照 “制度 + 技术 + 市场” 三位一体改革路径，探索 “原始数据不出域，数据可用不可见” 的 “数据元件” 安全交易范式，构建三级数据产业市场，实体化运行郑州数据创新中心。截至目前，共签约 23 笔数据元件交易合同，交易金额超亿元，上百家数据要素生态企业与郑州数据创新中心签订合作协议。郑州市初步建立 “1+5+24” 数据基础制度体系，建立公平、开放的非垄断性公共数据授权运营机制，与中国电子集团、清华大学等机构紧密合作，创新提出公共数据供给负面清单管理机制，已初步梳理 364 类数据负面清单，清单外数据均予以供给，并成功开具中部地区首张数据元件发票。

长株潭地区率先出台《长株潭要素市场化配置综合改革试点行动方案（2025-2027 年）》，部署 7 类 28 项重点改革任务，集中攻坚 12 项小切口、高价值的标志性改革。该方案聚焦土地、技术、劳动力、资本、数据、资源环境等要素协同配置，旨在打通经济运行堵点卡点，回应经营主体关切，推动各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。长株潭试点强调要素跟着项目走、跟着产业走，推动各类改革同题共答、同向发力，建立 “一项目一要素服务保障清单”，推动土地、用能、用水、排污等组合保障供应，探索重大项目要素协同保障机制。

重庆市作为全国唯一在全省域试点的地区，出台《重庆市要素市场化配置综合改革试点行动方案》，提出 30 条重点举措，旨在打造 “引领西部、服务全国、畅通内外” 的要素综合枢纽。重庆在技术要素改革方面，树立企业创新 “指挥棒”，推动产学研协同攻关的研发项目比例不低于 70%；打通成果转化 “中梗阻”，全面推开职务科技成果单列管理、先使用后付费等 “五项机制” 改革；构建要素集聚 “强磁场”，实施科技金融 “长江领航计划”，让技术和资本绑在一起干。在数据要素改革方面，重庆强化数据供给，让企业 “有数用、用好数”；破除流通梗阻，让企业 “主体活、愿流通”；激活数据价值，让企业 “能创新、得实惠”；筑牢安全屏障，让企业 “放心用、安心享”。

广州市增城区在资本要素市场化配置改革方面，组建政策性融资担保公司，由区财政局一次性出资 20,000 万元，并向市工业和信息化局争取 8,000 万元注册资本金补助，由区属国企发起注册国有独资融资担保公司。同时设立区级融资担保补助专项，由财政配套安排 1,000 万元资金，对在我区新注册设立并开展担保业务的融资担保机构给予 10 万元奖励，对我区申请融资担保的实体企业给予担保金额 1.5% 的补助，每家企业每年最高 20 万元。增城区还争取省、市再担保资源和合作银行机构的支持，建立风险分担机制，坚守政策性融资担保公司的职责，以小微企业和 “三农” 融资担保业务为主业。

企查查作为商业大数据头部企业，成功入选国家数据发展研究院编撰的《数据要素市场化配置改革案例选》，成为该书选录的 22 个企业案例之一。企查查自 2014 年成立以来，已构建起覆盖全球超 6 亿家市场主体的超级商业数据体系，整合 400 余项核心指标，总查询量突破万亿次。其技术团队每日清洗企业数据超数亿条，依托 35000+ VCORES 计算能力精准构建企业多维信用画像。企查查自主研发的 AI 大模型已获境内深度合成服务算法备案认证，成为商事垂直领域首个获此资质的大模型产品，并于 2023 年获得中国智能科学技术最高奖 —— 吴文俊人工智能科学技术奖科技进步奖。

苏南重点城市在要素市场化配置改革中，推动各类要素“破壁” 流通。在传统要素方面，常州市通过编制盘活指导规划，加强存量建筑盘活利用，扎实有序推进城市更新；苏州市在全国首创首贷、信用贷、无还本续贷、转贷 “四贷联动” 机制，大力畅通民企融资渠道。在新兴要素方面，无锡打造 “中国数码头”，在省数据交易所入驻数商超 460 家，上架数据产品超 400 个；常州探索新能源汽车 V2G（车辆到电网）技术，将普通车桩改造为交流 V2G 充电桩的费用压至 1000 元以内，打通从申请报装到电费结算的全流程。在体制机制方面，南京以 “AI＋场景” 为核心抓手，通过首创 “清单化场景开放” 机制、打造 “三级平台” 载体体系、创新 “算力券＋数据港” 等要素配置模式，培育了一批重点领域标杆场景。

（二）健全要素基础制度谱系的有效做法

健全要素基础制度谱系、价格形成机制与产权保护是要素市场化配置改革的核心内容。近年来，我国围绕土地、劳动力、资本、技术、数据等要素领域，出台一系列政策文件，推动要素市场化配置改革从“单兵突进” 向 “系统集成” 转变。在要素基础制度方面，已形成分类推进的改革框架，包括土地要素的 “标准地 + 承诺制” 改革、劳动力要素的户籍准入年限同城化累计互认、资本要素的多层次资本市场建设、技术要素的职务科技成果赋权改革以及数据要素的 “三权分置” 制度。价格形成机制改革强调由市场供求关系决定要素价格，减少政府不当干预，同时完善要素交易规则和监管体系。产权保护方面，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全知识产权保护和运用体系。

在土地要素基础制度方面，各地探索建立了“标准地 + 承诺制” 改革模式。这一模式通过在土地出让前明确投资强度、容积率、亩均税收、能耗标准等控制性指标，变 “项目等地” 为 “地等项目”，大幅提高了土地配置效率。浙江省率先推行 “亩均论英雄” 改革，通过工业企业亩均效益评价，推动资源要素差别化、市场化配置，实现规上工业企业亩均税收从 25.5 万元增至 24.6 万元。江苏省苏州市探索产业用地“标准地” 出让制度，在土地出让前明确投资强度、容积率、亩均税收、能耗标准等控制性指标，企业取得土地后与政府签订具有法律效力的投资建设合同，明确违约责任，有效提高了土地利用效率。

在劳动力要素基础制度方面，重点推进户籍准入年限同城化累计互认和人才评价机制改革。长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，破除劳动力跨区域流动的制度障碍。苏南重点城市进一步推动户籍制度改革，实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认，扩大居住证持有人享有权益和便利范围。杭甬温健全人才市场化评价和薪酬制度，完善高层次人才评价认定制度，克服“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项” 倾向。这些改革措施有效促进了劳动力要素的自由流动和高效配置。

在资本要素基础制度方面，重点构建多层次资本市场体系和创新金融产品服务。苏州市在全国首创首贷、信用贷、无还本续贷、转贷“四贷联动” 机制，大力畅通民企融资渠道。广州市增城区组建政策性融资担保公司，设立区级融资担保补助专项，对融资担保机构给予奖励，对实体企业给予担保补助，有效解决了中小企业融资难、融资贵问题。这些创新实践为资本要素市场化配置提供了有益经验。

在技术要素基础制度方面，重点推进职务科技成果赋权改革和技术转移体系建设。合肥市赋予科研人员科技成果所有权，激发了科研人员的创新积极性。重庆市全面推开职务科技成果单列管理、先使用后付费等“五项机制” 改革，打通了科技成果转化的 “中梗阻”。同时，各地加强技术转移机构和技术经理人培养，促进技术要素有序流动和高效配置。这些改革措施有效提高了技术要素的市场化配置效率。

在数据要素基础制度方面，重点探索数据产权“三权分置” 制度和公共数据授权运营机制。郑州市探索 “原始数据不出域，数据可用不可见” 的 “数据元件” 安全交易范式，构建三级数据产业市场。重庆市探索完善数据产权结构性分置制度，清晰界定数据持有权、使用权、经营权边界。依托西部数据交易中心，通过组合式全流程服务，完善 “一站式” 综合服务体系，设立特色数据专区，培育各类市场主体，努力营造多元共生的数字产业生态。这些创新实践为数据要素市场化配置提供了有益经验。

在价格形成机制方面，重点完善主要由市场决定要素价格的机制。各地通过减少政府不当干预，完善要素交易规则和监管体系，促进要素价格由市场供求关系决定。例如，在土地要素方面，通过建立城乡统一的建设用地市场，实现集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”；在劳动力要素方面，通过市场化薪酬机制，实现人才价值的市场化评价；在技术要素方面，通过技术交易市场，实现技术成果的市场化定价；在数据要素方面，通过数据交易平台，实现数据资源的市场化定价。这些改革措施有效促进了要素价格的市场化形成。

在产权保护方面，重点健全知识产权保护和数据产权保护制度。各地加强知识产权保护和运用，严厉打击侵权行为，维护创新者的合法权益。在数据产权保护方面，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，为数据要素市场化配置提供了制度保障。郑州市创新提出公共数据供给负面清单管理机制，已初步梳理 364 类数据负面清单，清单外数据均予以供给，有效平衡了数据开放与数据安全的关系。

（三）破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动的制度创新

破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动是要素市场化配置改革的核心目标。当前，各地正通过制度创新探索破除要素流动壁垒的有效路径，推动土地、劳动力、资本、技术、数据等要素在更大范围内畅通流动。

在土地要素方面，城乡土地管理制度存在明显差异，城市建设用地属于国家所有，而农村土地属于集体所有，这种二元结构导致土地要素市场化程度差异较大。宅基地“三权分置” 改革有待深化，农村大量 “沉睡” 土地资源亟待盘活。为解决这一问题，一些地区正在探索通过区块链等技术形成农村土地权属信息 “数字身份证”，利用卫星遥感技术保障土地信息动态更新，实现产权明晰化。同时，构建城乡统一的建设用地市场，健全交易平台，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，推动形成同权同价、流转顺畅、收益共享的局面。

长株潭地区在土地要素市场化配置改革方面进行了积极探索。该地区率先出台《长株潭要素市场化配置综合改革试点行动方案（2025-2027 年）》，部署 7 类 28 项重点改革任务，集中攻坚 12 项小切口、高价值的标志性改革。在土地要素方面，长株潭重点探索建立城乡统一的建设用地市场，推动集体经营性建设用地与国有土地 “同权同价” 入市。该地区有意愿出让的 280 宗、3060.53 亩集体经营性建设用地因抵押、转让等权能保障不足影响其入市交易，通过改革试点，这些问题正在逐步解决。长株潭还探索建立 “一项目一要素服务保障清单”，推动土地、用能、用水、排污等组合保障供应，探索重大项目要素协同保障机制，有效提高了土地要素的配置效率。

在劳动力要素方面，双向流动障碍明显。一方面，农业转移人口市民化面临户籍制度与公共服务覆盖不足的双重约束，近 3 亿农民工尚未能在常住地平等享受基本公共服务；另一方面，乡村地区发展相对滞后，相关制度激励不足，无法有效吸引人才、留住人才，导致人口老龄化、村庄空心化、乡村活力不足等问题。针对这些问题，政策层面正在推动全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制，放宽城区常住人口 300 万至 500 万的大城市落户条件，完善城区常住人口 500 万以上的超大特大城市积分落户政策。同时，创新农村专业技术人才评价机制，允许农村集体经济组织探索人才加入机制，加强对人才服务基层的编制和资金保障。

苏南重点城市在劳动力要素市场化配置改革方面进行了积极探索。该地区进一步推动户籍制度改革，实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认，扩大居住证持有人享有权益和便利范围。这一改革措施有效破除了劳动力跨区域流动的制度障碍，促进了劳动力要素的自由流动和高效配置。杭甬温健全人才市场化评价和薪酬制度，完善高层次人才评价认定制度，克服“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项” 倾向，这些改革措施有效激发了人才的创新活力，促进了劳动力要素的高效配置。

在资本要素方面，单向流动现象明显。由于农村地区土地等资源产权的特殊性、农作物畜禽等生物资产价值评估难以及交易市场不健全等因素，农村地区存在融资难、融资贵的问题，而大量农村资金又通过银行储蓄的方式流向城市。为改变这一状况，政策层面正通过设立乡村振兴基金吸引各类资本参与高标准农田建设等项目，强化财政资金的撬动效应；创新金融资本的使用模式，发展供应链金融、农产品期货等金融工具，利用大数据优化农村信用评价体系；围绕产业链延伸引导社会资本流向，重点投入农产品加工、仓储物流、农村电商、乡村旅游等新领域。

广州市增城区在资本要素市场化配置改革方面进行了积极探索。该区组建政策性融资担保公司，由区财政局一次性出资 20,000 万元，并向市工业和信息化局争取 8,000 万元注册资本金补助，由区属国企发起注册国有独资融资担保公司。同时设立区级融资担保补助专项，由财政配套安排 1,000 万元资金，对在该区新注册设立并开展担保业务的融资担保机构给予 10 万元奖励，对该区申请融资担保的实体企业给予担保金额 1.5% 的补助，每家企业每年最高 20 万元。增城区还争取省、市再担保资源和合作银行机构的支持，建立风险分担机制，坚守政策性融资担保公司的职责，以小微企业和 “三农” 融资担保业务为主业。这些创新实践有效解决了中小企业融资难、融资贵问题，促进了资本要素的自由流动和高效配置。

在数据要素方面，作为新型生产要素，其市场化配置面临权属界定、定价流通等复杂问题。重庆作为全国唯一的省域全覆盖要素市场化配置综合改革试点地区，正在探索完善数据产权结构性分置制度，清晰界定数据持有权、使用权、经营权边界。依托西部数据交易中心，通过组合式全流程服务，完善“一站式” 综合服务体系，设立特色数据专区，培育各类市场主体，努力营造多元共生的数字产业生态。同时，以公共数据授权运营为突破口，打通流通堵点，依托中新国际数据通道，推动数据跨境安全有序流动。

郑州市在数据要素市场化配置改革方面进行了积极探索。该市数据要素市场化配置改革实践成功入选国家数据局发布的城市全域数字化转型典型案例，从全国近 300 个案例中脱颖而出。郑州市遵循 “党管数据” 原则，按照 “制度 + 技术 + 市场” 三位一体改革路径，探索 “原始数据不出域，数据可用不可见” 的 “数据元件” 安全交易范式，构建三级数据产业市场，实体化运行郑州数据创新中心。截至目前，共签约 23 笔数据元件交易合同，交易金额超亿元，上百家数据要素生态企业与郑州数据创新中心签订合作协议。郑州市初步建立 “1+5+24” 数据基础制度体系，建立公平、开放的非垄断性公共数据授权运营机制，与中国电子集团、清华大学等机构紧密合作，创新提出公共数据供给负面清单管理机制，已初步梳理 364 类数据负面清单，清单外数据均予以供给，并成功开具中部地区首张数据元件发票。这些创新实践有效促进了数据要素的自由流动和高效配置。

在区域协同方面，国务院已批准北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等 10 个地区开展要素市场化配置综合改革试点。这些地区经济总量合计超过全国的四分之一，将在劳动力、土地、资本、技术、数据等全要素领域开展系统性、集成性改革探索。试点方案自批复起实施 2 年时间，预计 2027 年完成试点任务，旨在通过以点带面、点面结合的方式，着力破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍。

要素市场化配置改革的核心在于处理好政府与市场的关系，完善主要由市场决定要素价格的机制，健全要素市场化交易平台。各地正通过分类施策推进改革，围绕深化要素协同配置、提升要素配置效率等目标，因地制宜大胆创新，开展差别化改革探索。这些探索将为全国范围内破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动提供可复制可推广的经验和模式。

五、结论与展望

（一）主要结论

本研究通过对我国要素市场化配置改革的系统分析，揭示了当前改革面临的现实挑战与有效路径。研究表明，要素市场化配置改革是建设全国统一大市场的关键环节，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容。当前，我国商品和服务市场化程度已达 97.5%，但要素市场仍存在明显短板，要素市场化配置改革已成为当前经济体制改革的重中之重。

在土地要素方面，农村土地“沉睡” 现象严重，农村宅基地使用权流转率仅约 11.74%，大量集体经营性建设用地低效利用，城乡统一建设用地市场尚未真正建立。在劳动力要素方面，户籍壁垒和社保衔接不畅导致人才流动受限，城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面存在差别待遇。在资本要素方面，配置效率有待提升，政府引导基金退出机制不畅，中小企业直接融资渠道狭窄。在技术要素方面，市场化程度较低，科技成果转化率不高，科研单位担心国有资产流失导致大量科技成果“沉睡”。在数据要素方面，面临权属不清、定价困难、交易机制不完善等问题，数据安全与隐私保护挑战突出。

针对这些挑战，各地通过试点探索形成了一批成功经验和有效路径。郑州市数据要素市场化配置改革实践探索“原始数据不出域，数据可用不可见” 的 “数据元件” 安全交易范式；长株潭地区部署 7 类 28 项重点改革任务，集中攻坚 12 项小切口、高价值的标志性改革；重庆市提出 30 条重点举措，打造 “引领西部、服务全国、畅通内外” 的要素综合枢纽；广州市增城区组建政策性融资担保公司，设立区级融资担保补助专项；企查查构建覆盖全球超 6 亿家市场主体的超级商业数据体系；苏南重点城市推动各类要素 “破壁” 流通。

在健全要素基础制度谱系方面，已形成分类推进的改革框架，包括土地要素的“标准地 + 承诺制” 改革、劳动力要素的户籍准入年限同城化累计互认、资本要素的多层次资本市场建设、技术要素的职务科技成果赋权改革以及数据要素的 “三权分置” 制度。在价格形成机制方面，强调由市场供求关系决定要素价格，减少政府不当干预，同时完善要素交易规则和监管体系。在产权保护方面，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全知识产权保护和运用体系。

在破除要素流动壁垒方面，各地通过制度创新探索有效路径。在土地要素方面，探索通过区块链等技术形成农村土地权属信息“数字身份证”，构建城乡统一的建设用地市场；在劳动力要素方面，推动全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制，创新农村专业技术人才评价机制；在资本要素方面，设立乡村振兴基金吸引各类资本参与，创新金融资本的使用模式；在数据要素方面，探索完善数据产权结构性分置制度，依托数据交易中心完善综合服务体系。

（二）未来展望

展望未来，我国要素市场化配置改革将进入系统集成、协同推进的新阶段。随着《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》的深入实施，北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等 10 个试点地区的改革探索将为全国范围内破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动提供可复制可推广的经验和模式。

未来要素市场化配置改革将呈现以下发展趋势：一是从“单兵突进” 转向 “系统集成”，各领域要素配置方式的一体化趋势日渐明显，改革将更加注重各要素之间的协同配合；二是从地方探索转向全国统筹，随着试点经验的总结推广，改革将从地方试点走向全国统筹推进；三是从传统要素向新型要素拓展，除土地、劳动力、资本、技术等传统要素外，数据、算力、空域等新型要素的市场化配置将成为改革重点；四是从制度建设向效能提升转变，改革将更加注重要素配置的实际效能，推动要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

同时，未来要素市场化配置改革也面临一些挑战：一是城乡二元壁垒依然存在，破除城乡要素自由流动的制度障碍需要长期努力；二是改革协同联动不足，不同要素分属不同部门归口管理，要素融合不足、联动贯通不畅；三是新型要素市场化配置面临复杂问题，数据要素的权属界定、定价流通等问题需要进一步探索；四是国际环境变化对要素流动的影响，全球产业链重构背景下，要素市场化配置需要考虑国际因素。

面对这些挑战，未来要素市场化配置改革需要采取以下对策：一是加强顶层设计，完善要素市场化配置的法律法规和政策体系；二是深化协同配合，建立跨部门、跨区域的要素市场化配置协调机制；三是鼓励创新探索，支持各地结合实际情况开展差别化改革探索；四是注重国际视野，在推进国内要素市场化配置改革的同时，考虑国际环境变化的影响；五是强化评估反馈，建立要素市场化配置改革的评估机制，及时总结经验，调整完善政策措施。

总之，要素市场化配置改革是一项长期而复杂的系统工程，需要久久为功、持续发力。通过深化改革，破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，推动要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展提供坚实支撑。

参考文献

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[10] 抓住用好两年试点窗口期 重庆加速探索要素市场化改革 “重庆经验”. (2025-12-02).