摘要

本研究系统分析了'十五五'期间现代化基础设施体系的构建路径与政策建议。基于对'十五五'规划纲要的深入解读和'十四五'时期基础设施建设成就的数据分析，研究揭示了现代化基础设施体系的内涵特征、发展现状及面临的挑战与机遇。研究发现，'十四五'时期我国在交通、能源、水利、信息等基础设施建设领域取得了历史性成就，构建了全球规模最大、技术先进的基础设施体系。然而，当前基础设施建设仍面临资金短缺、规划不合理、技术水平不足、环境压力和公众参与不足等挑战。'十五五'期间，现代化基础设施体系构建将迎来人工智能+基础设施、城市更新、国家水网建设、新型能源体系等新机遇，同时也对技术创新和数字化转型提出了更高要求。研究提出了完善现代化综合交通运输体系、加力建设新型能源基础设施、加快建设现代化水网、适度超前建设新型基础设施等政策建议，为'十五五'期间现代化基础设施体系构建提供了理论支撑和实践指导。

关键词

现代化基础设施体系，十五五规划，基础设施建设，数字化转型，政策建议

一、引言

基础设施是经济社会发展的重要支撑，是现代化产业体系的重要保障。习近平总书记高度重视基础设施发展，中央财经委员会第十一次会议指出'调动全社会力量，构建现代化基础设施体系'，既对构建现代化基础设施体系作出全局谋划，也对交通强国、能源强国、国家水网、网络强国等作出具体部署，为新时代推动基础设施高质量发展提供了思想指引和根本遵循。

'十五五'时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。站在新的起点上，我国发展基础更加坚实，发展环境发生深刻复杂变化，面临新的机遇和挑战。

构建现代化基础设施体系是'十五五'规划纲要中的重要内容，被作为建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重要任务之一。现代化基础设施是现代化产业体系建设的重要支撑和保障，在国家发展全局中具有先导性、基础性、战略性作用。基础设施的发展状况已成为体现一个国家发展水平和文明程度的重要元素，对产业转型升级、人口合理流动、城乡区域协调发展至关重要，是经济社会协调发展的重要基础。

本研究旨在系统分析'十五五'期间现代化基础设施体系的构建路径与政策建议，通过对'十五五'规划纲要的深入解读和'十四五'时期基础设施建设成就的数据分析，揭示现代化基础设施体系的内涵特征、发展现状及面临的挑战与机遇，为'十五五'期间现代化基础设施体系构建提供理论支撑和实践指导。

二、现代化基础设施体系的内涵与特征

（一）现代化基础设施体系的概念界定

现代化基础设施体系是指在新时代背景下，以先进技术为支撑，以系统集成为特征，以安全高效为目标，涵盖交通、能源、水利、信息等多个领域的基础设施网络系统。根据'十五五'规划纲要，现代化基础设施体系是建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重要任务，是党中央立足我国基础设施发展所处的历史方位作出的重大战略部署。

从构成要素看，现代化基础设施体系包括传统基础设施和新型基础设施两大类。传统基础设施主要包括交通、能源、水利等物理形态的基础设施；新型基础设施则包括基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网等为代表的信息通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施等，也包括支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的创新基础设施。

从功能定位看，现代化基础设施体系不仅是经济社会发展的物质基础，更是培育发展新质生产力的重要支撑。在世界现代化史上，蒸汽机、内燃机、发电机、计算机等创新技术的大范围推广应用，都离不开相应交通、能源等基础设施的大规模建设和适度超前发展。现代化基础设施网络奠定了科技创新要素流通运行的设施基础框架，通过运输链、信息链和供应链的组织，压缩时空距离和位移成本，加速各种生产要素在区域间进行流动和转移。

（二）现代化基础设施体系的理论基础

现代化基础设施体系的构建有着深厚的理论基础，主要包括基础设施经济学、发展经济学和新增长理论等。

基础设施经济学强调基础设施对经济增长的促进作用。根据这一理论，基础设施作为公共产品或准公共产品，具有正外部性，能够降低生产成本、提高生产效率、促进分工和专业化，从而推动经济增长。现代化基础设施体系通过提供更高效、更便捷、更智能的服务，能够进一步放大这种促进作用。

发展经济学则关注基础设施在经济发展阶段转换中的作用。根据发展经济学理论，不同发展阶段需要不同类型和规模的基础设施支撑。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，基础设施也需要从规模扩张型向质量效益型转变，从单点突破向系统集成转变，这正是现代化基础设施体系的核心要义。

新增长理论强调知识、技术和创新在经济增长中的作用。现代化基础设施体系通过促进知识传播、技术扩散和创新应用，能够提高全要素生产率，推动经济持续增长。特别是新型基础设施，如5G、人工智能、大数据等，本身就是新增长理论中强调的知识和技术的载体，对培育新质生产力具有重要意义。

（三）现代化基础设施体系的主要特征

根据'十五五'规划纲要和国务院常务会议精神，现代化基础设施体系具有先进适用、系统完备、集约高效、安全绿色等四大主要特征。

表：现代化基础设施体系的主要特征

先进适用是构建现代化基础设施体系的本质要求。现代化的关键是科学技术的现代化，离开技术的先进就无从谈起基础设施的现代化，同时先进技术应用于基础设施发展还存在经济性的要求，要着力实现先进技术与经济效益相统一。

系统完备是构建现代化基础设施体系的核心要义。长期以来，交通、能源、水利、信息、城市、环境等基础设施总体上是各自规划、独立建设，取得了巨大成就。从单领域基础设施来看，我国已经拥有全球规模最大的高速铁路、高速公路、港口、邮政快递、电力、宽带等基础设施网络。党的二十届四中全会提出，'加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性'，这是立足于我国基础设施发展情况和'十五五'时期经济社会发展需求提出的明确要求。

集约高效是构建现代化基础设施体系的应有之义。基础设施直接关系经济社会运行效率和社会成本高低，要加强资源整合和共建共享，集约节约利用水、土地、廊道、岸线等资源。目前，我国各单领域基础设施建设都面临着布局不均衡和结构不合理的问题。虽然一直推动基础设施内部一体化，也出现集水利发电航运等多功能于一体的基础设施，以及促进交旅、交能等产业融合，但总体上对跨领域基础设施体系的集成融合等需求日益增多，需要对单领域基础设施和跨领域基础设施统筹规划，持续优化基础设施的布局、结构、功能和系统集成。

安全绿色是基础设施可持续发展的基本保障。一方面，提升基础设施韧性和安全防护水平，有效应对自然灾害、突发事件等情况，提高应急响应和自我恢复能力。另一方面，推动基础设施规划、设计、建设、运营、维护等全链条的绿色低碳发展，落实碳达峰碳中和目标要求，更好支撑美丽中国建设。

三、'十四五'时期基础设施建设成就与数据分析

（一）固定资产投资总体情况

'十四五' 时期（2021-2025 年），我国基础设施投资规模保持高位运行，投资结构持续优化，为加快完善基础设施网络、畅通国民经济循环提供了坚实保障。从总量看，'十四五' 时期全国完成水利建设投资 5.68 万亿元，2022 年以来连续 4 年完成投资超过 1 万亿元；交通固定资产投资五年累计完成投资 18.8 万亿元，较 '十三五' 时期增长 17.7%；广东省基础设施预计完成投资超 6 万亿元。

2025 年，全国固定资产投资（不含农户）485186 亿元，比上年下降 3.8%（按可比口径计算）。其中，民间固定资产投资比上年下降 6.4%。从环比看，12 月份固定资产投资（不含农户）下降 1.13%。

分产业看，第一产业投资 9570 亿元，比上年增长 2.3%；第二产业投资 177368 亿元，增长 2.5%；第三产业投资 298248 亿元，下降 7.4%。

第二产业中，工业投资比上年增长 2.6%。其中，采矿业投资增长 2.5%，制造业投资增长 0.6%，电力、热力、燃气及水生产和供应业投资增长 9.1%。

第三产业中，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）比上年下降 2.2%。其中，管道运输业投资增长 36.0%，多式联运和运输代理业投资增长 22.9%，水上运输业投资增长 7.7%。

从资金来源看，基础设施投资资金渠道更加多元化。'十四五' 时期，全国累计安排近 3.33 万亿元中央预算内投资，累计发行约 19.4 万亿元地方政府专项债券用于投资建设。2022 年、2025 年分别投放 7399 亿元政策性开发性金融工具、5000 亿元新型政策性金融工具，有力补充重大项目资本金。基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）市场进入常态化推荐发行阶段，截至 2025 年底，已有清洁能源、租赁住房等 10 个行业 83 个项目发行上市，预计带动新项目总投资超 1 万亿元。

（二）交通基础设施建设成就

'十四五'时期，我国综合立体交通网主骨架建成率超过90%，'6轴7廊8通道'国家综合立体交通网主骨架基本贯通，连接全国超过80%的县级行政区，服务全国90%左右的经济和人口总量。

表：'十四五'时期交通基础设施建设主要成就

截至 2025 年底（'十四五' 末），铁路营业里程达 16.5 万公里，比 '十三五' 末增加约 1.9 万公里；公路总里程达 554 万公里，增加约 34 万公里；高等级航道通航里程达 1.78 万公里，增加 1800 公里；港口万吨级以上泊位 3060 个，增加 468 个；颁证民航运输机场达 270 个，增加 29 个。

建成了全球最大的高速铁路网、高速公路网和邮政快递网，'八纵八横' 高铁网已建成投产约 84%，高铁营业里程达 5.04 万公里，占世界高铁总里程的 70% 以上，覆盖全国 97.2% 的 50 万以上人口城市；33 条国家高速公路主线基本贯通，高速公路里程达 19.1 万公里，覆盖了 99% 的 20 万以上人口城市。

在投资效果方面，国家综合立体交通网主骨架建成率超过 90%，80% 的新建客运枢纽平均换乘距离不超过 200 米，支持 37 个城市开展国家综合货运枢纽补链强链，重点枢纽货物换装次数缩短至 1-2 次，多式联运 1 小时换装率超过 85%。

（三）能源基础设施建设成就

'十四五' 时期，我国构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系，可再生能源装机占比由 40% 提升至 60% 左右。截至 2025 年底，我国可再生能源总装机达到 23.4 亿千瓦，风电光伏合计装机历史性超过火电，由 2020 年的 5.3 亿千瓦增加到 2025 年的 18.4 亿千瓦，连续跨越 13 个亿级台阶。

新型储能装机历史性突破 1 亿千瓦大关，占全球比重超过 40%，平均储能时长达到 2.58 小时，较 2024 年底增加 0.30 小时。国家电网经营区并网风电、太阳能发电装机容量达 13.4 亿千瓦，是 '十三五' 末的 3 倍，规模稳居世界第一。全社会用电量中绿电占比达到 38.5%，每用 10 度电就有近 4 度是绿电，2025 年全国新增可再生能源发电量 5193 亿千瓦时，已经覆盖全社会用电增量今日头条。

在电网建设方面，'十四五' 期间国家电网累计完成固定资产投资超 2.8 万亿元，建成投运 '八交八直' 特高压工程，跨省区输电能力较 '十三五' 末提高 40%，达到 3.7 亿千瓦。全国已建成 44 条特高压输电通道，另有 4 条正在建设，'西电东送' 输电能力超过 3.4 亿千瓦。

国家电投集团作为能源央企代表，'十四五' 期间累计投入资金 8297 亿元，建设了黄河羊曲水电站、江苏滨海海上风电场、山东海阳核电站等一批重大能源基础设施项目。到 2025 年底总装机达到 2.87 亿千瓦，较 '十四五' 初增长 63.1%；清洁能源规模超过 2.3 亿千瓦，清洁能源装机占比达到 74%，较 '十四五' 初提升 18 个百分点，光伏、新能源、清洁能源装机容量保持全球第一。

（四）水利基础设施建设成就

'十四五'时期，我国水利建设投资连续4年突破历史纪录，2025年达12848亿元，'十四五'水利建设完成投资5.68万亿元，是'十三五'的1.6倍。'十四五'以来，新开工重大水利工程181项，水利基础设施布局、结构、功能和系统集成加快优化。截至2025年底，我国共建成水库9.5万座、大中型调水工程200项、大中型灌区6924处、堤防31.8万公里，形成了世界上规模最大、功能最全、惠及人口最多的水利基础设施体系。我国水库的类型、数量、高坝数量均居世界首位，总库容超过1万亿立方米。 '十四五'以来，实施水库除险加固17998座，2022-2025年，首次实现了连续4年全国各类水库无一垮坝。全面启动12座智能大坝建设试点，'十四五'以来，全国现代化水库运行管理矩阵平台基本建成，大幅提升了安全风险感知预报能力。数字孪生三峡、丹江口、小浪底、大藤峡投入实战应用。 四川省作为水利建设典型，'十四五'水利投资总量突破2800亿元，是'十三五'总量的2倍，其中除了各级财政投入的1507亿元以外，筹集了政府专项债484亿元，利用金融信贷资金503亿元，通过特许经营、股权合作、水生态产品价值转化等模式，吸引社会资本306亿元。

（五）信息基础设施建设成就

'十四五'期间我国信息化发展取得显著成就，信息基础设施跨越式发展，经济社会信息'大动脉'更加通畅。5G用户普及率从15%增至83.9%，千兆宽带用户从640万户增至2.39亿户，移动物联网用户从11.36亿户增至29亿户。

网信产业生态加快建设，数字经济规模稳居世界第二。关键核心技术加速突破，集成电路、人工智能、基础软件等领域取得新成果，搭载开源鸿蒙操作系统的产品总量超11.9亿台。6G技术研发和标准研制扎实推进，已完成第一阶段技术试验，形成超过300项关键技术储备。

电子政务发展稳步前行，建成全国政务服务'一张网'，92.5%的省级行政许可事项实现网上受理和'最多跑一次'。数字乡村发展成效明显，农业生产信息化率从22.5%增至30%以上，2024年全国农村网络零售额超2.5万亿元，较'十三五'末增长43%。远程医疗服务网络覆盖全国所有市县，城乡数字鸿沟加快弥合。

四川省在数字新基建方面成效显著，已初步构建起以成都天府数据中心集群为支撑，以雅安等重点地区为拓展，以绵阳、德阳、宜宾等地为突破，以各地边缘数据中心为补充的整体发展格局，全省数据中心已建成128个、在建49个、拟建80个；已形成集通算、智算、超算等多种算力于一体的供给体系，其中智算占比从'十四五'初的不到10%，提升至目前的近60%。

四、'十五五'期间现代化基础设施体系构建的挑战与机遇

（一）当前基础设施建设面临的主要问题和挑战

当前基础设施建设面临的主要问题和挑战可以从资金短缺、规划不合理、技术水平不足、环境与可持续发展压力、公众参与不足等多个维度进行分析。

表：当前基础设施建设面临的主要问题及原因分析

资金短缺是基础设施建设面临的首要挑战。基础设施建设通常需要巨额资金投入，而地方政府在财政上受到限制，传统的财政收入无法满足基础设施建设的需求。同时，社会资本参与的积极性不足，导致项目融资难度加大。在建筑行业，工程款拖欠问题呈加剧态势，涉及房地产项目与政府工程两大核心领域，房企爆雷后资产查封、政府项目久拖不结等情况频发，不少企业被拖欠款项达数亿甚至数十亿元。欠款导致企业现金流断裂，只能借新债还旧债维持运营，进而引发下游材料商资金链崩盘、农民工工资拖欠等连锁反应，形成'上游倒一个，下游停一片'的恶性循环，即便央企国企也难逃回款难题，行业资金循环严重受阻。

规划不合理问题突出。许多城市在基础设施建设之前缺乏系统的规划，往往是根据短期需求进行建设，缺乏长远的视角。这种情况导致基础设施布局不合理，使用效率低下。县域基础设施规划仍存在'城乡分割、县域内部分散'的问题，导致资源浪费、效能低下。农村基础设施建设规划滞后，由于缺乏全面、综合、统一规划和建设，农村基础设施方面存在二元化现象。特别是村庄建设，长期以来农村住宅建设以自然村落为依托，规划实施难度大，村庄建设布局小、散、乱，制约了排污管道、垃圾收集箱等公共设施的统一建设，农村环境卫生缺乏有效管理，普遍存在'脏、乱、差'的现象。

技术水平不足制约基础设施建设质量。在许多城市，基础设施建设的技术水平相对滞后，一些新技术、新材料的应用不够广泛，影响了基础设施的安全和耐用性。同时，缺乏专业技术人才，导致在建设和维护过程中出现问题。随着科技的不断进步，基础建设行业对技术创新的要求越来越高。然而，目前行业在技术创新方面还存在不足，一些关键技术和设备仍依赖进口。同时，基础建设行业是一个综合性很强的行业，需要大量既懂工程技术又懂管理、经济、法律等多方面知识的复合型人才。但目前行业人才短缺问题较为突出，尤其是高端技术人才和管理人才，难以满足行业快速发展的需求。

环境与可持续发展压力日益增大。随着环保意识的提高，基础设施建设需兼顾环境保护和可持续发展。然而，许多城市在基础设施建设中尚未充分考虑生态环境的影响，可能导致资源浪费和生态破坏。基础建设项目的实施往往会对生态环境造成一定的影响，如土地占用、水资源破坏、生态失衡等。在当前强调生态环境保护和可持续发展的背景下，如何在基础建设中实现经济发展与生态保护的良性互动，是行业面临的重要挑战。此外，基础建设行业在资源消耗和能源消耗方面也较大，如何提高资源利用效率，降低能源消耗，实现绿色发展，也是亟待解决的问题。

公众参与不足影响基础设施建设效果。公众对基础设施建设的参与度较低，缺乏有效的意见反馈机制。这种情况使得基础设施建设往往脱离了民众的真实需求，影响了建设的合理性和有效性。公众在基础设施建设中的参与度普遍较低，缺乏对项目的知情权和参与权。公众的意见和建议未能有效融入到决策过程中，导致一些项目并不符合居民的实际需求。

农村基础设施建设面临特殊挑战。当前中国农村地区基础设施存在明显短板，如2023年数据显示，全国仍有超过10%的行政村未通硬化路，农村安全饮水普及率不足80%。这些数据反映出的不仅是物理空间的缺失，更是发展机会的不平等。以贵州省某山区村为例，由于交通不便，农产品损耗率高达30%，年经济损失超500万元。农村基础设施建设还面临管理维护缺失和政策支持不足的问题，80%的农村小型设施存在'重建轻管'现象，使用寿命缩短；农村基建政策碎片化，缺乏系统性规划和长期投入机制。

建筑行业面临转型升级压力。建筑行业深陷拖欠工程款、资质挂靠、低价竞争等恶性循环，利润率跌至3.1%，安全与资金风险叠加。资质挂靠仍是行业顽疾，无资质团队通过缴纳管理费借用企业资质承揽工程，看似降低准入门槛，实则暗藏巨大风险。挂靠方为逐利常偷工减料、简化工艺，埋下质量安全隐患；被挂靠企业虽坐收管理费，却需承担连带责任，一旦出现事故或欠款纠纷，不仅要全额赔偿，还可能被吊销资质、追究刑责。这种模式打破公平竞争秩序，让合规经营企业陷入劣势，行业整体施工质量与管理水平难以提升。

区域发展不平衡问题突出。我国地域辽阔，不同地区之间基础建设发展水平存在较大差异。东部地区基础建设相对完善，而中西部地区和一些偏远地区基础建设仍然滞后。同时，城乡之间基础建设差距也较为明显，农村地区在交通、能源、水利、通信等方面的基础建设水平远低于城市。如何实现区域协调发展和城乡一体化发展，是基础建设行业需要解决的重要问题。

（二）十五五期间基础设施建设的新机遇和新要求

'十五五'时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。站在新的起点上，我国发展基础更加坚实，发展环境发生深刻复杂变化，面临新的机遇和挑战。

表：'十五五'期间基础设施建设的新机遇与政策要求

'十五五'规划纲要草案提出了6大领域109项重大工程，其中构建现代化基础设施体系占据23项，包括国家综合立体交通网、新型能源体系、新型基础设施、对外开放平台四大方向。国家综合立体交通网包括'八纵八横'高速铁路主通道、普速铁路网、国家公路网、沿海港口、内河高等级航道、现代化机场体系；新型能源体系包括重大水电及水风光一体化基地、'沙戈荒'新能源基地、海上风电基地、沿海核电、电力输送通道、电力互济工程、天然气管网；现代化水网建设包括防洪减灾、重大引调水、供水灌溉；新型基础设施建设包括全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施；对外开放平台功能提升包括边境口岸、中欧(亚)班列集结中心。

'十五五'期间基础设施建设的新机遇主要体现在以下几个方面：

一是'人工智能+'基础设施迎来黄金投资期。国家发改委将'人工智能+'基础设施列为扩大有效投资的首要重点领域，这一决策具有深刻的时代背景和战略考量。在数字经济时代，算力已被提升到国家核心竞争力的战略高度，被誉为'数字经济时代的新质生产力'，与'算力即国力'的论断一脉相承。从市场规模来看，2025年全球AI算力市场规模已突破4000亿美元，中国占比达35%，增速领跑全球。IDC预测数据显示，2024年中国人工智能算力市场规模达到190亿美元，同比增长86.9%，预计2025年将达到259亿美元，同比增长36.2%。在具体投资方向上，国家政策重点支持智算集群建设、算力互联互通标准体系建设、算力资源池建设以及算力平台建设等领域。工信部办公厅印发的《2025年工业和信息化标准工作要点》明确提出，要加快构建算力基础设施标准体系，强化算力互联互通、算力资源池、算力平台等标准建设。

二是城市更新带来的万亿级投资蓝海。国家发改委介绍，预计未来5年，我国将改造近60万公里城市燃气、供排水、供热等各类管网，投资规模预计超4万亿元。这一规模的更新行动，不仅关乎城市基础设施补短板，更与重构城市能源系统紧密关联，具有重大的经济社会意义。从政策背景来看，2024年末我国城镇化率达到67%，常住人口超过9.4亿人。机动车保有量持续攀升，电力、燃气、热力等城市终端用能需求快速增长。与此同时，大量化石能源消耗所带来的碳排放压力和生态环境挑战日益突出，部分城市高峰负荷创新高，电力紧张、'气荒'等问题阶段性出现，暴露出城市能源体系在应对极端天气和复杂场景中的脆弱性。

三是国家水网建设带来的发展机遇。国家水网建设是保障国家水安全、优化水资源配置的重大基础设施工程，也是今年扩大有效投资的重要方向之一。从战略意义来看，国家水网建设不仅关系到防洪安全、供水保障，还与生态环境修复、区域协调发展密切相关。国家水网的建设重点包括重大引调水工程、城乡供水保障工程、病险水库除险加固工程、洪涝灾害防控工程等领域。这些工程的实施，将有效提升国家水安全保障能力，为经济社会高质量发展提供坚实的水资源支撑。

四是新型能源体系建设带来的投资机遇。新型能源体系建设是实现碳达峰、碳中和目标的重要支撑，也是扩大有效投资的战略性领域。从政策导向来看，新型能源体系建设的核心是构建以新能源为主体、多能互补的能源供给体系，推动能源结构优化和绿色低碳转型。截至2025年6月底，全国可再生能源装机达到21.59亿千瓦，同比增长30.6%，约占我国总装机的59.2%。

五是区域协调发展带来的基础设施建设机遇。结合国家区域战略的实施方向，黄河流域生态保护、西部陆海新通道等战略的提出，将成为各类基础设施投资的热点区域。黄河流域的生态保护和高质量发展是'十五五'规划中的重点任务，未来五年，黄河流域的基础设施投资将侧重于水利、生态环境修复、绿色交通等领域。西部陆海新通道的建设旨在提升西部地区对外开放水平，增强西部与东南亚及'一带一路'沿线国家的经济联系，通过建设跨境铁路、公路和港口，西部地区的基础设施将迎来快速发展。

六是气候适应型基础设施的政策支持趋势。气候变化是全球面临的重大挑战之一，中国也在'十五五'规划中明确提出要建设气候适应型基础设施，以应对极端天气事件和气候变化带来的影响。近年来，气候适应型基础设施逐渐成为基建投资的新兴领域，如海绵城市建设和防洪排涝设施建设。海绵城市作为应对城市水灾和极端气候的创新理念，已成为多个城市基础设施建设的重要组成部分，未来五年，政府将加大对海绵城市建设的支持力度。随着极端天气事件的频发，防洪排涝设施的建设将成为各地政府的重点任务之一，尤其在长江流域、珠江流域等水系发达地区，防洪排涝设施的升级将成为保障人民生命财产安全的重要措施。

'十五五'期间基础设施建设的新要求主要体现在以下几个方面：

一是更加突出建设强大国内市场，加快构建新发展格局。规划围绕增强国内大循环内生动力和可靠性，畅通国内国际双循环，对构建新发展格局进行了系统部署。针对有效需求不足、供强需弱的突出矛盾，提出要积极扩大有效投资，促进投资消费良性循环，统筹好促就业、增收入、扩消费，持续释放超大规模市场潜能。

二是更加突出解决人民群众急难愁盼问题，着力保障和改善民生。规划将民生导向贯穿全篇，指标设置方面，民生类指标数量最多，占比超过三分之一。其中，聚焦'一老一小'等重点群体，围绕失能失智老人照护、托育服务更加便捷可及、补齐护理服务短板等，进行针对性调整，推动民生服务从'有'向'优'。任务安排方面，聚焦人口高质量发展，着手构建生育、教育、医疗、养老等全生命周期服务体系，更好适应人口形势变化。项目谋划方面，聚焦投资于物和投资于人紧密结合，在城市更新、基础教育扩优提质、高等教育资源扩容、医疗卫生强基等领域，部署一批可感可及的民生工程，力争办成一批民生实事。

三是更加突出统筹发展和安全，增强经济和社会韧性。规划将安全发展的要求融入产业、科技、开放等各领域，系统部署推进国家安全体系和能力建设。聚焦粮食、能源等战略物资，提升粮食产购储加销协同保障能力，坚持油气核心需求自主保障，确保粮食、能源这两个饭碗牢牢端在自己手中。在网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域，增强薄弱环节风险防控能力。

四是更加突出夯实实体经济根基，培育发展新质生产力。规划将建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强作为两大打头阵的战略任务，强调以科技创新引领产业升级、以数智化绿色化转型为重要突破口，因地制宜发展新质生产力。一方面，要巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业竞争力，提升产业链自主可控水平，稳住实体经济基本盘。要把握新一轮科技革命和产业变革的战略机遇，培育壮大新兴产业和未来产业。适应需求结构升级的需要，实施服务业扩能提质行动，促进服务业优质高效发展。另一方面，要立足实体经济，加强原始创新和核心技术攻关，提高体系化创新能力，强化企业科技创新主体地位，一体推进教育科技人才发展，为高质量发展提供强大动力。

五是更加突出绿色低碳转型。面对全球气候变化的挑战，规划将绿色低碳转型作为重要任务，要求基建项目在规划、设计、建设及运营全过程中贯彻绿色理念，如推广绿色建材、实施节能减排技术改造等，推动基础设施体系向低碳、环保方向转型。

六是更加突出区域协调与城乡融合。规划强调增强区域发展协调性，推动东中西、南北方协调发展，同时深入推进以人为本的新型城镇化。这要求基建项目在布局上更加注重区域平衡与城乡融合，如跨区域大通道建设、县域基础设施一体化规划等，促进资源要素在更大范围内优化配置。

七是更加突出'硬投资'与'软建设'结合。国务院常务会议提出，要把'两重'建设放在'十五五'全局中谋划和推进，牢牢把握战略性、前瞻性、全局性要求，强化部门协同，注重软硬结合，推动国家重大战略深入实施、重点领域安全能力稳步提升。'两重'建设不仅要'硬投资'过硬，还需要'软建设'与之配套，推动破解'硬投资'有关行业管理体制机制改革等面临的深层次障碍。只有'软硬兼备'，才能确保项目可持续、见实效、助长远。

八是更加突出创新投融资模式，破解资金瓶颈。基础设施建设需要大量资金投入，'十五五'期间将进一步完善中央财政+地方专项+市场融资的多元投入机制，项目成熟度越高、示范性强的地区将优先获得资源倾斜。同时，创新投融资模式，如财政资金支持、可行性缺口补助、REITs、政府引导基金+社会资本等多种模式，以破解资金瓶颈。

九是更加突出技术安全与标准引领。在基础设施建设过程中，优先采用国产化设备和技术标准，特别是在信创、网络安全领域；建立数据安全、供应链风险防控体系；鼓励参与行业/国家标准制定，提升话语权。

十是更加突出全生命周期管理。设置KPI指标，如技术转化率、产业带动效应、碳减排量、就业拉动等；建立'策划—储备—申报—实施—评估'闭环机制；定期开展后评价，优化后续投资决策。

（三）现代化基础设施体系构建的技术创新和数字化转型需求

现代化基础设施体系构建的技术创新和数字化转型需求在'十五五'期间呈现出多元化、系统化和深度融合的特点。从国家战略到地方实践，技术创新和数字化转型已成为构建现代化基础设施体系的核心驱动力。

表：现代化基础设施体系构建的技术创新和数字化转型需求

在数据基础设施方面，国家数据局提出建设开放共享、安全可信的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用。数据要素基础制度的健全成为关键，包括建立全国统一的数据产权登记制度，持续完善数据要素基础制度。高质量数据集建设被列为重点任务，国家数据局部署实施强基扩容、应用赋能、提质增效、管理服务、价值释放等6大专项行动，力争形成一批满足AI就绪度要求、有效训练先进模型、切实解决行业难题、具有国际影响力的标杆型数据集。Token作为智能时代的价值锚点，其调用量呈现爆发式增长，从2024年初的日均1000亿增长至2026年3月的140万亿，两年增长超千倍，形成以Token计费为基础的新型商业逻辑。

在算力基础设施方面，'东数西算'工程持续推进，全国八大枢纽节点和十大数据中心集群已建成智算规模达138.8万PFlops，占全国比重超过80%。算电协同成为新趋势，通过数字化技术、智能算法、信息网络，将算力基础设施与电力系统深度融合，实现'以电强算、以算促电的良性循环'。全国一体化算力网建设已列入'十五五'规划，旨在促进全国范围内各类算力资源高比例、大规模一体化调度运营。到2026年底，上海计划初步建成以5G-A和万兆光网为标志的全球双万兆城市，加快建成支撑人工智能大模型和区块链创新应用的高性能算力和高质量数据基础设施。

在人工智能赋能方面，'十五五'规划纲要明确提出全面实施'人工智能+'行动，全方位赋能千行百业。人工智能产业规模持续增长，预计到'十五五'末，中国人工智能相关产业规模将突破10万亿元。人工智能发展呈现五个新趋势：从对话到决策执行，智能体正驱动中国大模型应用规模爆发式增长；行业高质量数据集正取代通用语料，成为决定模型落地效果的关键变量；人工智能正经历从数字模拟向物理交互的范式跃迁，引爆了具身智能数据的全新需求；Token成为连接技术供给与商业需求的'结算单位'；AI深度融入生产生活，安全合规成为治理焦点。

在物联网基础设施方面，工业和信息化部等九部门联合印发《推动物联网产业创新发展行动方案（2026—2028年）》，提出到2028年，物联网终端连接数力争达到百亿级规模，物联网核心产业规模突破3.5万亿元。物联网技术体系可分为感知层、网络层、平台层和相关新一代信息技术，各层级协同发力，构建起完整的物联网应用生态。技术融合趋势显著，传统物联网技术与新兴技术的协同已成为物联网发展的核心特点，如视频监控设备借助深度学习算法实现复杂场景下的精准识别，传感器数据通过边缘计算节点进行实时处理。

在地方实践方面，各地结合自身特色推进技术创新和数字化转型。海南省构建'4+N'场景应用攻坚路径，聚焦商业航天等4大海南特色产业，以及防灾减灾等N个重点行业领域。锡林郭勒盟立足全盟优势产业和应用场景，实施'人工智能+'行动，探索构建'北上广深研发—锡林郭勒盟集成—面向蒙俄市场'的人工智能合作高地。广西坚持'北上广研发+广西集成+东盟应用'的发展路径，实施'人工智能+'科学技术、'人工智能+'产业升级等六大重点行动。内蒙古自治区充分发挥算力规模领先、产业基础雄厚、应用场景丰富等优势，推动人工智能与经济社会各行业领域广泛深度融合。

在产业融合方面，技术创新和数字化转型正深度融入各行业领域。在能源领域，构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，提升能源领域人工智能创新应用技术水平，支持打造具备自主感知、决策、执行能力的设备管理智能体。在制造业领域，推动人工智能深度嵌入研发设计、生产制造、运营管理等环节，促进制造业向智能化、绿色化、融合化发展。在农牧业领域，加快农牧业智慧化进程，支撑国家重要农畜产品生产基地建设，推动传统育种技术与人工智能深度融合，缩短品种选育周期。在服务业领域，鼓励地方金融机构发展特色风控模型，支持口岸发展面向俄蒙市场的跨境人工智能直播电商。

在安全保障方面，随着人工智能深度融入生产生活，安全合规成为治理焦点。训练数据与生成内容的版权争议，数据投毒攻击、权限失控、网络安全漏洞、恶意技能插件等安全风险，均会引发系统输出失真、决策偏误等问题。这要求人工智能的提供者、使用者、网络安全维护者等协同联动，提供应用全栈数据安全的解决方案。物联网安全监管也得到加强，推动实施网络安全标识管理，强化网络安全风险监测评估和防护。

五、'十五五'期间现代化基础设施体系构建的政策建议

（一）完善现代化综合交通运输体系的政策建议

根据'十五五'规划纲要，构建现代化基础设施体系要坚持适度超前、不过度超前，加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。在完善现代化综合交通运输体系方面，规划提出推进补网强链提质，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，全面提高交通基础设施综合效益。

表：完善现代化综合交通运输体系的政策建议

具体而言，完善现代化综合交通运输体系的政策建议包括：

一是完善国家综合立体交通网主骨架。高质量建设沿海沿边沿江、出疆入藏、西部陆海新通道等战略骨干通道，基本建成'八纵八横'高速铁路主通道和国家高速公路网，推进内河高等级航道提质升级，基本建成世界级港口群和机场群。这将有效提高交通网络覆盖率和通达性，促进区域协调发展，为经济社会发展提供有力支撑。

二是强化薄弱地区覆盖和通达保障。推动普速铁路、普通国省道升级改造，开展新一轮农村公路提升行动，加强西部地区铁路和支线机场建设，完善边境地区路网布局。这些措施将有助于缩小区域发展差距，提升基本公共服务均等化水平，让更多地区共享交通发展成果。

三是建设国际性、全国性综合交通枢纽城市。加强集疏运网络建设和场站衔接，完善国家邮政快递枢纽。这将提高交通运输效率和服务质量，降低物流成本，增强国家综合竞争力。

四是健全多元化、韧性强的国际运输通道体系。推动跨境交通基础设施互联互通，促进国际航空货运健康有序发展。这将提升国际互联互通水平，服务对外开放战略，助力构建新发展格局。

五是统筹功能提升和绿色安全智能发展。推进交通基础设施更新改造和养护管理，加强安全风险评估和监测预警，实施公路安全韧性提升工程。这将提高交通基础设施的安全性、可靠性和可持续性，为人民群众提供更加安全、便捷、舒适的出行环境。

六是深化综合交通运输体系改革。推进铁路体制改革和收费公路政策优化。这将破除体制机制障碍，激发市场活力，提高交通基础设施运营效率，为交通高质量发展提供制度保障。

（二）加力建设新型能源基础设施的政策建议

'十五五'规划纲要提出，加力建设新型能源基础设施，围绕构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。

表：加力建设新型能源基础设施的政策建议

具体而言，加力建设新型能源基础设施的政策建议包括：

一是推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动。通过实施雅下水电、'沙戈荒'新能源基地、电力外送通道等一批重大工程项目，西电东送能力将达到4.2亿千瓦以上，2030年非化石能源占能源消费总量比重将达到25%。这将有效优化能源结构，提高清洁能源比重，助力碳达峰碳中和目标实现。

二是统筹就地消纳和外送。建设'三北'风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地，加强分布式能源就近开发利用，布局发展绿色氢氨醇，积极推进光热发电和地热能利用。这将提高能源利用效率，促进能源资源优化配置，实现能源生产与消费的协调发展。

三是加强化石能源清洁高效利用。推进煤电改造升级和散煤替代。这将减少环境污染，提高能源利用效率，实现化石能源的清洁高效利用。

四是着力构建新型电力系统。全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，优化全国电力流向和跨区域通道布局，加快智能电网建设，完善城乡配电网，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能。这将提高电力系统灵活性、稳定性和可靠性，支撑高比例可再生能源接入，为能源绿色低碳转型提供有力支撑。

五是提高终端用能电气化水平。推动能源消费绿色化低碳化。这将减少终端能源消费碳排放，促进能源消费方式转变，助力实现碳达峰碳中和目标。

六是基本建成全国统一电力市场体系。完善油气'全国一张网'运行调度机制。这将提高能源资源配置效率，保障能源安全，为能源高质量发展提供制度保障。

（三）加快建设现代化水网的政策建议

'十五五'规划纲要提出，加快建设现代化水网，围绕现代化水网建设，在江河治理、防洪水库、重大引调水、大中型灌区建设改造等方面加快论证实施一批重大工程项目，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配和城乡供水保障能力。

表：加快建设现代化水网的政策建议

具体而言，加快建设现代化水网的政策建议包括：

一是统筹流域性洪水和局域性灾害防御。加强防洪水库、河道及堤防、蓄滞洪区建设，推进中小河流系统治理和病险水库除险加固，增强暴雨集中区防洪避险能力。近年来，国家水网主骨架和大动脉逐步完善，'十五五'时期将继续加强水利基础设施建设，立足流域整体和水资源空间均衡配置，加强跨行政区河流水系治理保护和骨干工程建设，强化大中小微水利设施协调配套，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力。

二是健全跨流域跨区域水资源调配体系。完善国家水网主骨架和骨干输配水通道。这将优化水资源配置，缓解水资源供需矛盾，为经济社会高质量发展提供水资源支撑。

三是加强供水灌溉保障。整装推进大中型灌区建设改造，加快城市应急备用水源工程建设。这将提高供水保障能力，保障粮食安全和城市供水安全，为乡村振兴和新型城镇化提供有力支撑。

四是加强河湖生态保护治理。推进水源涵养与水土保持，提升水生态系统自我修复能力。这将改善水生态环境，维护河湖健康，为生态文明建设提供水利支撑。

五是实施地下水保护治理行动，逐步实现采补平衡。这将保护地下水资源，促进水资源可持续利用，为子孙后代留下宝贵的水资源财富。

（四）适度超前建设新型基础设施的政策建议

'十五五'规划纲要提出，适度超前建设新型基础设施，围绕支撑产业升级和数智化发展，推进新型基础设施布局建设和集约高效利用。完善信息通信网络，深化第五代移动通信（5G）、千兆光网规模部署，推进第五代移动通信演进（5G-A）、万兆光网建设发展和第六代移动通信（6G）技术创新，推动移动物联网自主迭代。

表：适度超前建设新型基础设施的政策建议

具体而言，适度超前建设新型基础设施的政策建议包括：

一是完善信息通信网络。深化5G、千兆光网规模部署，推进5G-A、万兆光网建设发展和6G技术创新，推动移动物联网自主迭代。这将提高信息通信网络覆盖范围和服务质量，为数字经济发展提供网络支撑。'十四五'期间，我国建成全球规模最大的5G网络和千兆光网，5G基站总量达到全球的60%以上。全国一体化算力网络加快布局，形成了'网络+算力+数据'的新型信息基础设施。

二是构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网。深入推进东数西算工程，构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网。这将优化算力资源配置，提高算力利用效率，为数字经济发展提供算力支撑。规划纲要草案还提出，'围绕支撑产业升级和数智化发展，推进新型基础设施布局建设和集约高效利用'。

三是实施国家区块链网络建设工程。加强区块链技术研发和应用示范。这将促进区块链技术与经济社会各领域深度融合，培育数字经济新动能。

四是完善民用空间基础设施。统筹建设卫星通信、导航、遥感系统，加快低轨卫星互联网组网。这将提升空间信息获取和应用能力，为经济社会发展提供空间信息支撑。

五是推进交通、能源、水利等基础设施数智化升级。深度应用互联网、大数据、人工智能等技术对传统基础设施进行数智化改造，进而形成融合基础设施，比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。这将提高传统基础设施的智能化水平和服务质量，促进基础设施现代化。

六是推进城市平急两用公共基础设施建设。提升平急转换和应急保障能力，打造既有日常服务功能又能应急响应的公共基础设施。这将提高城市韧性和应急保障能力，保障城市安全运行。落实统筹高质量发展和高水平安全的要求，提高基础设施全生命周期抵御自然灾害冲击能力，增强安全性和可靠性。加强恶劣天气短临暴雨、山洪泥石流、滑坡等灾害预报预警，建立全覆盖全天候的基础设施监测感知体系，加强影响监测和风险隐患排查处置能力。

六、结论与展望

本研究系统分析了'十五五'期间现代化基础设施体系的构建路径与政策建议。通过对'十五五'规划纲要的深入解读和'十四五'时期基础设施建设成就的数据分析，研究揭示了现代化基础设施体系的内涵特征、发展现状及面临的挑战与机遇。

研究表明，现代化基础设施体系具有先进适用、系统完备、集约高效、安全绿色等四大主要特征，是建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重要任务，在国家发展全局中具有先导性、基础性、战略性作用。'十四五'时期，我国在交通、能源、水利、信息等基础设施建设领域取得了历史性成就，构建了全球规模最大、技术先进的基础设施体系，为经济社会高质量发展提供了坚实支撑。

然而，当前基础设施建设仍面临资金短缺、规划不合理、技术水平不足、环境压力和公众参与不足等挑战。'十五五'期间，现代化基础设施体系构建将迎来人工智能+基础设施、城市更新、国家水网建设、新型能源体系等新机遇，同时也对技术创新和数字化转型提出了更高要求。

针对这些挑战和机遇，研究提出了完善现代化综合交通运输体系、加力建设新型能源基础设施、加快建设现代化水网、适度超前建设新型基础设施等政策建议。这些建议旨在推动'十五五'期间现代化基础设施体系构建，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。

展望未来，'十五五'时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，构建现代化基础设施体系对于推动高质量发展、构建新发展格局具有重要意义。随着各项政策措施的落实和技术创新的推进，我国现代化基础设施体系将更加完善，为经济社会发展提供更加有力的支撑，为实现第二个百年奋斗目标作出新的更大贡献。

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