摘要

本文系统解读了'十五五'期间深入推进以人为本的新型城镇化的政策内涵、理论基础和实践路径。基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和2026年政府工作报告，结合2026年两会精神，文章深入分析了以人为本新型城镇化的理论内涵、政策框架和实践创新。研究表明，'十五五'时期以人为本的新型城镇化以农业转移人口市民化为首要任务，通过深化户籍制度改革、推动基本公共服务均等化、促进城乡融合发展等路径，构建了完整的政策体系。各地在户籍制度改革、城市更新、县域城镇化等方面探索出一系列创新实践，为推进新型城镇化提供了宝贵经验。文章同时分析了当前面临的挑战，提出了相应的解决路径，为学术研究和政策实践提供了权威参考。

关键词：以人为本的新型城镇化；农业转移人口市民化；户籍制度改革；基本公共服务均等化；城乡融合发展

一、引言

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。党的十八大以来，我国城镇化建设取得历史性成就，常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的67.0%，农业转移人口市民化成效明显，城市综合承载能力显著提升。然而，我国城镇化发展仍面临农业转移人口市民化质量不高、城乡要素流动不充分、区域发展不平衡等问题。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出'深入推进以人为本的新型城镇化'，标志着我国城镇化发展进入新阶段。2026年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式发布，第三十一章'深入推进以人为本的新型城镇化'系统部署了未来五年新型城镇化建设的重点任务。2026年政府工作报告进一步强调要'科学有序推进农业转移人口市民化，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，进一步完善'人地钱'挂钩政策'。

习近平总书记指出：'城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。'在新的发展阶段，深入推进以人为本的新型城镇化，不仅是实现高质量发展的内在要求，也是促进共同富裕的重要途径。

本文旨在系统解读'十五五'期间深入推进以人为本的新型城镇化的政策内涵、理论基础和实践路径，为学术研究和政策实践提供权威参考。文章将首先分析以人为本新型城镇化的理论内涵，然后详细解读'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告中的政策内容，接着通过典型案例分析实践路径，最后探讨面临的挑战和解决路径，为推进以人为本的新型城镇化提供理论支撑和实践指导。

二、以人为本新型城镇化的理论内涵

以人为本的新型城镇化是中国特色社会主义城镇化理论的重要组成部分，其核心在于将人的需求和福祉置于首位，通过深化户籍制度改革、推动农业转移人口市民化、完善公共服务体系等措施，让农业转移人口进得来、留得下、过得好，真正实现从'农民'到'市民'的身份转变和心灵归属。这一理论源于马克思主义关于人的自由全面发展思想，结合中国城镇化发展实践，形成了具有中国特色的新型城镇化理论体系。

（一）以人为本新型城镇化的概念界定

以人为本的新型城镇化是由人的城镇化、空间城镇化以及城乡融合发展等核心要素构成的完整系统架构。与传统城镇化相比，新型城镇化之'新'在于其是以人为核心的城镇化，是与农业现代化相辅相成。从概念演进看，我国城镇化理念经历了从'城镇化'到'新型城镇化'再到'以人为核心的新型城镇化'的深化过程，体现了对城镇化规律认识的不断深化。

'十五五'规划纲要明确指出，以人为本的新型城镇化要'坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市'。这一表述揭示了以人为本新型城镇化的核心内涵：一是以人的全面发展为核心，二是以城乡融合为路径，三是以高质量发展为目标，四是以共同富裕为归宿。

从理论渊源看，以人为本的新型城镇化根植于马克思主义关于人的自由全面发展思想。马克思指出：'人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。'城镇化作为人的社会关系变革的重要载体，必须坚持以人为本，促进人的全面发展。习近平总书记强调：'推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。'

（二）以人为本新型城镇化的理论基础

以人为本的新型城镇化具有深厚的理论基础，主要包括马克思主义城镇化理论、中国特色社会主义政治经济学理论以及可持续发展理论。这些理论共同构成了以人为本新型城镇化的理论支撑，为推进新型城镇化提供了科学指导。

马克思主义城镇化理论认为，城镇化是社会生产力发展的必然结果，是生产关系适应生产力发展的客观要求。马克思在《资本论》中指出：'现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化。'这一论断揭示了城镇化的历史必然性。同时，马克思主义强调城镇化必须服务于人的全面发展，避免出现'人的异化'。以人为本的新型城镇化正是对马克思主义城镇化理论的继承和发展，强调在城镇化进程中促进人的全面发展。

中国特色社会主义政治经济学理论为以人为本的新型城镇化提供了制度保障。该理论强调在社会主义市场经济条件下，城镇化必须坚持共同富裕导向，通过制度创新保障农民权益，促进城乡融合发展。习近平总书记指出：'城镇化是城乡协调发展的过程，没有农村发展，城镇化就会缺乏根基。有些地方错误理解城镇化和城乡一体化，干了一些'以城吞乡、逼民上楼'的事，严重损害了农民利益。城镇化和城乡一体化，绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦。'

可持续发展理论为以人为本的新型城镇化提供了生态维度。该理论强调经济社会发展必须与资源环境承载力相协调，实现人与自然和谐共生。以人为本的新型城镇化倡导绿色低碳发展，建设宜居城市，正是可持续发展理论在城镇化领域的具体体现。'十五五'规划纲要提出要'推动城市发展绿色低碳转型，优化城市公共交通服务，健全城市公园、绿道网络和慢行交通系统，不断完善15分钟健身圈'，体现了可持续发展理念。

表：传统城镇化与以人为本新型城镇化的比较

（三）以人为本新型城镇化的评价标准

以人为本新型城镇化的评价标准已从单一经济指标转向多维度综合评价。根据《新型城镇化—品质城市评价指标体系》（GB/T 39497-2020）国家标准，评价体系包括经济发展品质、社会文化品质、生态环境品质、公共服务品质和居民生活品质五大一级指标，构建了完整的评价框架。

经济发展品质主要评价城市经济综合实力和发展潜力，包括经济规模、产业结构、创新能力等指标。社会文化品质体现城市社会和谐程度和文化底蕴，包括人口结构、社会保障、文化设施等指标。生态环境品质考量人与自然和谐共生，包括环境质量、生态建设、资源利用等指标。公共服务品质反映基本公共服务均等化水平，包括教育、医疗、住房等指标。居民生活品质从物质和精神生活角度考察居民获得感，包括收入水平、消费结构、生活便利度等指标。

从指标构建方法看，新型城镇化质量评价主要采用主客观相结合的赋权方法。客观赋权法如熵值法根据指标数据离散程度确定权重，减少主观干扰；主观赋权法如层次分析法通过专家判断确定指标重要性。实际应用中，常将两种方法结合，如采用'唯一参照物比较判断法'确定准则层权重，用'变异系数法'确定指标层权重，再通过线性加权计算综合评价值。

表：以人为本新型城镇化质量评价指标体系

从评价实践看，各地已探索出差异化评价路径。如山西省根据县域类型特点，将全省91个县（市）划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城和人口流失县城五类，针对不同类型设置差异化指标权重。湛江市构建了包含人口、经济、农业现代化、城乡统筹、公共服务、生态环境、科技创新七个维度的评价体系，全面反映新型城镇化质量。

三、'十五五'规划纲要中以人为本新型城镇化的政策解读

'十五五'规划纲要第三十一章'深入推进以人为本的新型城镇化'系统部署了未来五年新型城镇化建设的重点任务，构建了完整的政策框架。该章节以农业转移人口市民化为首要任务，通过促进大中小城市和小城镇协调发展、分类推进以县城为重要载体的城镇化建设、建设现代化人民城市等路径，推动形成以人为核心的新型城镇化发展格局。这些政策措施既体现了对城镇化发展规律的深刻把握，也回应了人民群众对美好生活的向往。

（一）科学有序推进农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是以人为本新型城镇化的核心体现。'十五五'规划纲要明确提出要'科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度'，这一部署标志着我国户籍制度改革和公共服务均等化进入新阶段。

在户籍制度改革方面，规划纲要提出要'完善超大特大城市积分落户政策，全面设立街道或社区公共户口，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道'。具体而言，要全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。各城市要因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记、迁移便利度。

在基本公共服务均等化方面，规划纲要强调要'把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走'。各地区在动态调整基本公共服务配套标准时，要增加常住人口可享有的基本公共服务项目，按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局。推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。

在社会保障方面，规划纲要要求'稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例'。健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。引导农业转移人口按规定参加职工基本养老和医疗保险。全面落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，增加异地就医直接结算定点医疗机构数量。深入推进新就业形态人员职业伤害保障试点。将符合条件的农业转移人口纳入社会救助范围，为困难群体基本生活提供兜底保障。

在住房保障方面，规划纲要提出要'鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围'。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。积极培育发展住房租赁市场，支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求。逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利。在具备条件的城市推进保障性住房建设。

表：'十五五'规划纲要中农业转移人口市民化主要政策措施

（二）促进大中小城市和小城镇协调发展

促进大中小城市和小城镇协调发展是优化城镇化空间格局的重要举措。'十五五'规划纲要提出要'促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局'，这一部署旨在构建科学合理的城镇化空间体系，避免城市规模结构失衡和空间布局不合理问题。

在超大特大城市发展方面，规划纲要强调要'推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构'。具体而言，要推动超大特大城市'强身健体'，做强做精核心功能，合理有序疏解非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力。加快城市群一体化和都市圈同城化，着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。优化城市规模结构，立足大中城市特色资源和产业基础，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心、区域专业服务中心。

在中小城市发展方面，规划纲要要求'立足大中城市特色资源和产业基础，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展'。这一部署旨在发挥中小城市在城镇化体系中的重要作用，避免'大城市病'和中小城市萎缩问题。规划纲要特别强调要'因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心、区域专业服务中心'，这为中小城市发展指明了方向。

在小城镇发展方面，规划纲要提出要'促进小城镇与城市协调发展，增强小城镇服务功能'。小城镇是连接城乡的重要节点，在城镇化体系中具有不可替代的作用。规划纲要要求增强小城镇服务功能，提高小城镇对农业转移人口的吸纳能力，促进农业转移人口就近城镇化。

表：不同规模城市的发展定位和政策导向

（三）分类推进以县城为重要载体的城镇化建设

以县城为重要载体的城镇化建设是促进农业转移人口就近城镇化的重要途径。'十五五'规划纲要要求'分类推进以县城为重要载体的城镇化建设'，这一部署旨在发挥县城在城乡融合发展中的重要作用，促进城乡要素双向流动和公共资源均衡配置。

在县城分类发展方面，规划纲要提出要'统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推进县城补短板强弱项，提升县城发展质量'。科学把握功能定位，坚持因地制宜，分类引导县城发展方向，加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。这一分类指导原则体现了对不同类型县城发展规律的尊重，有利于避免'一刀切'政策带来的问题。

在产业支撑方面，规划纲要强调要'提升产业支撑能力，坚持突出特色、错位发展，统筹培育本地产业和承接外地产业转移，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业'。产业是县城发展的基础，只有产业发展了，才能提供足够的就业岗位，吸引农业转移人口就近城镇化。

在基础设施和公共服务方面，规划纲要要求'加强县城基础设施建设，推进县城道路、供水、燃气、供热等市政公用设施提档升级，完善垃圾收集处理、污水处理等环境基础设施，提升县城综合承载能力。优化县城公共服务设施布局，按照常住人口规模和服务半径合理配置教育、医疗、养老等公共服务设施，推动优质公共服务资源向县城延伸'。基础设施和公共服务是县城发展的重要支撑，只有完善了基础设施和公共服务，才能提高县城的综合承载能力，吸引农业转移人口就近城镇化。

表：不同类型县城的发展路径和政策支持

（四）建设现代化人民城市

建设现代化人民城市是提升城市发展质量的核心目标。'十五五'规划纲要提出要'坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市'，这一部署体现了城市发展从外延扩张向内涵提升的转变，强调了城市发展的质量导向。

在城市更新方面，规划纲要要求'高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造'。城市更新是城市内涵式发展的重要途径，通过城市更新可以改善城市人居环境，提升城市功能品质，增强城市综合承载能力。规划纲要特别强调要'盘活利用存量土地和闲置房屋设施'，这有利于提高土地利用效率，避免城市无序扩张。

在基础设施建设方面，规划纲要提出要'加快城市基础设施生命线安全工程建设，推进老旧管网和危旧房改造，提升城市排水防涝能力'。基础设施是城市运行的重要支撑，加强基础设施建设可以提高城市安全韧性，增强城市综合承载能力。规划纲要特别强调要'提升城市排水防涝能力'，这针对的是近年来城市内涝频发的问题，体现了对城市安全的高度重视。

在智慧城市建设方面，规划纲要要求'扎实推进边境城镇建设，增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力'。智慧城市是城市现代化的重要标志，通过智慧城市建设可以提高城市治理效能，提升城市服务水平。规划纲要特别强调要'增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力'，这体现了对边境地区发展的高度重视，有利于促进区域协调发展。

在生态文明建设方面，规划纲要提出要'推动城市发展绿色低碳转型，优化城市公共交通服务，健全城市公园、绿道网络和慢行交通系统，不断完善15分钟健身圈'。绿色低碳是城市可持续发展的必然要求，通过绿色低碳转型可以改善城市生态环境，提高城市宜居性。规划纲要特别强调要'不断完善15分钟健身圈'，这体现了对居民生活品质的高度重视，有利于提高居民生活幸福感。

表：现代化人民城市建设的主要领域和重点任务

四、2026年政府工作报告中以人为本新型城镇化的政策部署

2026年政府工作报告对深入推进以人为本的新型城镇化作出了全面部署，将其作为推动新型城镇化和区域协调发展的重要组成部分。报告明确提出要'深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系'。这一部署体现了党中央对新型城镇化工作的高度重视，为'十五五'时期推进以人为本的新型城镇化提供了行动指南。

（一）深入推进区域协调发展战略

区域协调发展战略是构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的重要支撑。2026年政府工作报告提出要'深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略'，这一部署旨在通过区域协调发展促进新型城镇化，通过新型城镇化支撑区域协调发展，形成良性互动格局。

在区域协调发展机制方面，报告强调要'加强重点城市群协调联动，健全规划统筹、产业协作、利益共享等机制，实施国家产业转移发展提升工程，深化跨行政区合作'。这一部署旨在打破行政壁垒，促进区域间要素自由流动和资源优化配置，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。报告特别强调要'健全规划统筹、产业协作、利益共享等机制'，这有利于形成区域协调发展的长效机制。

在特殊类型地区发展方面，报告要求'加大差异化政策支持力度，深入推进兴边富民行动，促进革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭城市等振兴发展'。这一部署体现了对特殊类型地区发展的高度重视，有利于促进区域协调发展，实现共同富裕。报告特别强调要'深入推进兴边富民行动'，这有利于增强边疆地区发展活力，促进民族团结和边疆稳定。

在海洋经济发展方面，报告提出要'加强主要海湾整体规划，做强做优做大海洋产业'。这一部署体现了陆海统筹的发展理念，通过科学规划海湾空间布局，促进海洋经济高质量发展，拓展蓝色经济空间。报告特别强调要'做强做优做大海洋产业'，这有利于优化海洋产业结构，提高海洋经济发展质量。

（二）优化县域基础设施布局和公共资源配置

优化县域基础设施布局和公共资源配置是促进县域高质量发展的重要举措。2026年政府工作报告提出要'优化县域基础设施布局和公共资源配置，发展县域特色产业，推动县域经济高质量发展'，这一部署旨在通过优化县域基础设施和公共服务布局，提升县域综合承载能力，促进农业转移人口就近城镇化。

在基础设施布局方面，报告强调要'盘活利用存量土地和闲置房屋设施'。这一部署旨在提高土地利用效率，避免资源浪费，为县域发展提供空间支撑。报告特别强调要'盘活利用存量土地'，这有利于节约集约用地，保护耕地资源，为县域可持续发展提供保障。

在公共资源配置方面，报告要求'发展县域特色产业，推动县域经济高质量发展'。产业是县域发展的基础，只有产业发展了，才能提供足够的就业岗位，吸引农业转移人口就近城镇化。报告特别强调要'推动县域经济高质量发展'，这有利于提升县域综合实力，促进城乡融合发展。

在城乡融合发展方面，报告提出要'统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡区域协调发展'。这一部署旨在通过城乡融合发展，促进城乡要素双向流动和公共资源均衡配置，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。报告特别强调要'促进城乡区域协调发展'，这有利于缩小城乡差距，实现共同富裕。

（三）坚持城市内涵式发展

坚持城市内涵式发展是提升城市发展质量的关键路径。2026年政府工作报告提出要'坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系'，这一部署体现了城市发展从外延扩张向内涵提升的转变，强调了城市发展的质量导向。

在城市更新方面，报告要求'高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造'。城市更新是城市内涵式发展的重要途径，通过城市更新可以改善城市人居环境，提升城市功能品质，增强城市综合承载能力。报告特别强调要'稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造'，这有利于改善城市人居环境，提高居民生活品质。

在基础设施建设方面，报告提出要'加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾防范和救援能力'。基础设施是城市运行的重要支撑，加强基础设施建设可以提高城市安全韧性，增强城市综合承载能力。报告特别强调要'提升高层建筑火灾防范和救援能力'，这体现了对城市安全的高度重视，有利于保障城市居民生命财产安全。

在城市治理方面，报告要求'建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市'。城市治理是城市内涵式发展的重要保障，通过创新城市治理可以提高城市治理效能，提升城市服务水平。报告特别强调要'推动城市治理智慧化精细化'，这有利于提高城市治理现代化水平，建设现代化人民城市。

（四）不断增强区域发展协调性

不断增强区域发展协调性是构建优势互补、高质量发展的区域经济布局的重要目标。2026年政府工作报告提出要'不断增强区域发展协调性'，这一部署旨在通过区域协调发展促进新型城镇化，通过新型城镇化支撑区域协调发展，形成良性互动格局。

在区域发展战略统筹方面，报告强调要'支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，高标准高质量推进雄安新区建设，持续推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，提升成渝地区双城经济圈发展能级，推动长江中游城市群等加快发展'。这一部署旨在通过区域发展战略统筹，促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。报告特别强调要'支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群'，这有利于提升我国城市群的国际竞争力，增强国家综合实力。

在经济大省发展方面，报告要求'加强改革攻坚、政策赋能和要素保障，支持经济大省挑大梁'。经济大省在区域协调发展中具有重要作用，支持经济大省挑大梁有利于促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。报告特别强调要'支持经济大省挑大梁'，这有利于发挥经济大省的引领带动作用，促进区域协调发展。

在区域合作机制方面，报告提出要'实施国家产业转移发展提升工程，深化跨行政区合作'。区域合作是促进区域协调发展的重要途径，通过区域合作可以促进区域间要素自由流动和资源优化配置，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。报告特别强调要'深化跨行政区合作'，这有利于打破行政壁垒，促进区域协调发展。

表：2026年政府工作报告中以人为本新型城镇化的主要政策部署

五、以人为本新型城镇化的实践路径与典型案例

以人为本的新型城镇化不仅需要理论指导和政策支撑，更需要实践探索和典型示范。近年来，全国各地在推进以人为本的新型城镇化方面探索出了一系列创新实践和典型案例，形成了多样化的城镇化发展模式。这些实践案例涵盖了户籍制度改革、城市更新、县域城镇化、都市圈协同发展等多个领域，为推进以人为本的新型城镇化提供了宝贵经验。通过分析这些典型案例，可以深入理解以人为本新型城镇化的实践路径，为其他地区提供借鉴和参考。

（一）户籍制度改革与基本公共服务均等化

户籍制度改革与基本公共服务均等化是推进以人为本新型城镇化的关键环节。近年来，各地在户籍制度改革和公共服务均等化方面探索出了一系列创新做法，有效促进了农业转移人口市民化，提高了城镇化质量。

东莞市作为典型的外来人口比重倒挂城市，在推进农业转移人口市民化方面取得了显著成效。2023年，全市义务教育阶段在校生113.2万，其中非莞户籍学生约62.9万，约占55%。近年来，东莞市委市政府大力实施教育千日攻坚行动，改扩建一批公办学校，持续推动义务教育提质增效，并从2022年秋季学期起，实行非户籍生民办义务教育学位补贴全覆盖。从近五年情况看，全市随迁子女入读公办学校（含政府购买服务）人数比例从2017年的28%上升到2022年的100%，超额完成省定85%的年度任务，确保随迁子女入读公办学校应入尽入、应保尽保。除教育以外，医疗、养老、就业、住房、社会保障等公共服务已逐步覆盖全市常住人口。

东莞市推进户籍制度改革，不断拓宽落户通道，自2016年以来，东莞稳定成为千万人口大城，全市持续优化非户籍人口落户管理，不断探索户籍制度改革。2016年启动户改工作，2018年10月实施'双五'落户政策，逐步建立'稳定居住就业入户（双五入户）+人才入户+优秀产业工人入户'的入户政策体系，农业转移人口举家进城落户渠道进一步畅通。2021年，东莞进入GDP超万亿、人口超千万的'双万'城市，东莞市委、市政府更加重视人口发展和管理工作。经过充分研究论证，2024年4月28日，市政府印发关于深化户籍制度改革的实施意见，明确稳定居住就业入户条件从原来的社保和居住年限'双五'变'单一'，即在东莞合法稳定居住就业并参加社保、持有有效居住证满1年即可申请入户，实行大专及以上学历毕业生'先入户后就业'政策，放宽在职人才入户年龄限制，大幅降低落户门槛。该政策于6月1日起正式实施，将进一步增强东莞对人口、人才的吸引力，强化高质量发展的人力和人才资源保障。东莞市常住人口持续快速增长，由1990年的175.62万人增长到2023年的1048.53万人，年均增速5.6%，全市常住人口城镇化率为92.83%，位居全国第四，外来人口倒挂现象突出，占总人口7成。随着户籍制度改革深化，外来人口加快落户，全市户籍人口从2018年年末231.59万人增长至2023年年末的307.88万人，累计增长76.29万人，年均增速6.5%。

广西在推进以人为本的新型城镇化方面取得了显著成效，常住人口城镇化率由2021年的55.08%上升至2024年的57.39%，提高2.31个百分点，与全国的差距由2021年的9.64个百分点缩小至2024年的9.61个百分点。广西深入实施以人为本的新型城镇化战略，落实国家《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，按照中央指导、省负总责、市县抓落实的总体要求，充分用好自治区城镇化工作暨城乡融合发展工作厅际联席会议制度，制定印发《广西深入推进以人为本的新型城镇化战略实施方案（2024—2028年）》、2021—2025年自治区推进新型城镇化和城乡融合发展年度重点任务，推动实施新一轮农业转移人口市民化、县域城镇化水平提升、现代化南宁都市圈培育、城市更新和安全韧性提升四大行动。在优化教育资源配置方面，广西教育厅指导各地结合人口变化趋势，科学测算学位需求，不断加大学校建设力度，2025年共统筹义务教育学校建设资金45.27亿元，新建、改扩建义务教育学校3243所，新增学位4.56万个，有效增加城镇学校学位资源，进一步满足进城务工人员随迁子女入学需求。广西认真落实'两为主、两纳入、以居住证为主要依据'的进城务工人员随迁子女义务教育入学政策，全面清理取消不合规的随迁子女入学证明材料及其时限要求，严禁要求提供学前教育完成证明、计划生育证明、户籍地无人监护证明、超过正常入学年龄证明等非必要入学证明材料。截至2025年秋季学期，全区共保障83.4万名农民工随迁子女就读义务教育学校，入读公办学校（含政府购买民办学位）比例达到95.1%。广西还督促指导各地各校切实将进城务工人员随迁子女和当地户籍学生混合编班，实行统一管理、统一教学、统一安排活动，切实保障进城务工人员随迁子女与当地户籍学生享受平等权利，认真落实外来人员升学考试政策，2024年共保障4200余名进城务工随迁子女在流入地报名参加中考，保障了20400余名进城务工随迁子女在流入地报名参加高考。

表：户籍制度改革与基本公共服务均等化的典型案例比较

（二）城市更新与社区治理创新

城市更新与社区治理创新是提升城市品质和治理效能的重要途径。近年来，各地在城市更新和社区治理方面探索出了一系列创新做法，有效改善了城市人居环境，提升了城市治理水平，为建设现代化人民城市提供了宝贵经验。

重庆市九龙坡区民主村城市更新项目作为典型案例，通过'四个一'工作体系破解了小区详情掌握难、区域违建治理难、群众思想统一难'三大难'，采用'三个先行'分类破解策略，实现了从老旧厂区家属区到网红打卡地的华丽转身。项目在更新手段上探索四种新方式，包括留住原生态、原住民、原文化，改出新格局、新服务、新配套，拆隐患、腾空间、降密度，增功能、增人气、增价值，形成了'产业+资源+市场'的投资平衡逻辑，一期二期工程投入改造资金4.8亿元，更新改造33万平方米，经测算10年左右运营期内可有效覆盖投资、实现自平衡。

重庆市九龙坡区在试点进程中秉持'把城市当景区建设、当客厅管理、当资本运营'理念，实现'四老还童'变四新，探索出四种更新模式。以'国企搭台+产业导入'的民主村模式做实民生工程，近三年累计实施更新936万平方米；以'资源盘活+项目包装'的石桥铺老街模式做实里子工程，引入社会投资13亿元进行市场化包装运作；以'专业公司+长效运营'的红育坡模式做实安全工程，采用'一揽子改造、一本账统筹、一盘棋治理'方法；以'社会资本+市场合作'的九龙半岛模式做实效益工程，自投资金2.7亿元进行老旧厂房改造、景观重塑、运维推广。

上海市杨浦区四平路街道公交'睦邻荟'屋顶共享花园改造项目是社区微更新的暖心实践，通过整合社区资源，以'微更新'理论为基础，推动社区居民共同参与改造。项目精准识别居民空间优化、社交互动、可持续发展三大需求，社会工作者联合居委会、物业、高校专家以及居民自治团队共同制定详细改造计划，通过空间改造、文化惠民、可持续发展三大行动，将废弃屋顶平台转变为集休闲、娱乐、健身为一体的共享空间。项目建立了'睦邻荟屋顶共享花园'自治管理公约，成立项目管理委员会，确保项目的可持续性，成为社区微更新与社区治理深度融合的新路径。

杭州市滨江区缤纷完整社区更新项目是浙江省首个既有住宅加装电梯区域全覆盖区块，通过打破原建制社区边界，形成'跨社区联建、跨部门执法、跨区域物管、跨业态统筹'等多元治理主体协同机制。项目将3个社区原有小散空间集中统筹，整合配套服务空间1.17万平方米，打造以'邻聚里'为核心的9大服务设施，形成高度集成的'5分钟、15分钟生活服务圈'。项目创新性地将各小区闲置、脏乱差、消防安全隐患积聚的59个一楼楼廊空间，通过居民'自治+众筹'等方式改建成邻里聚会、亲子阅读的温馨空间，实现了存量资源变废为宝，提升了社区综合治理效能。

表：城市更新与社区治理创新的典型案例比较

（三）县域城镇化与城乡融合发展

县域城镇化与城乡融合发展是促进农业转移人口就近城镇化的重要途径。近年来，各地在县域城镇化和城乡融合发展方面探索出了一系列创新做法，有效提升了县域综合承载能力，促进了城乡要素双向流动，为推进以人为本的新型城镇化提供了宝贵经验。

阳江市阳西县通过产业园区'加速跑'打造产城人融合新样板，按照'政府合作，公司运作，利益共享、共赢发展'原则，探索形成'打牌子、派班子、出票子、分果子、闯路子'的'五子登科'建园模式，推动产业快速向县城集聚发展。园区规划用地总面积2.29万亩，累计投入建设资金23亿元，引进项目140个，集聚规模以上企业37家，包括世界500强企业新加坡丰益国际、美国卡夫亨氏和全国调味品十大品牌中的厨邦、美味鲜、味事达、致美斋、广味源等知名企业以及上下游配套产业企业。阳西县还规划形成'环形+放射状'的框架性主干路系统，打造'五纵六横'路网，着力构建县城与园区衔接顺畅的综合交通运输体系，加强园区与县城市政基础设施实现互联互通，园区按照'十一通一平'要求，高标准建设道路、供水、供电、排水排污、通信、有线电视、互联网、燃气、蒸汽、废气处理、污水预处理等基础设施。在人才培育方面，阳西县根据企业的用人需求在县中职学校培养'订单式'人才，开设食品加工工艺、电子商务、汽车运用与维修、机电技术应用、计算机应用、电子电器应用与维修等专业，同时携手广州广味源食品有限公司、阳江市联创易汽车服务有限公司等企业开办了'企业订单班'，实行学生入学就有岗位的办学模式，定向培养专项人才。2023年，阳西县绿色食品产业园获评省级（调味品）特色产业园区、2023年度广东省特色产业园，调味品年产能157万吨，预制菜年产量达8万吨，带动增加就业人口5500人。园区实现规上工业产值78.29亿元，税收3.98亿元，助推阳西县2023年常住人口城镇化率提升至46.6%（近五年提高5.1个百分点），地区生产总值(GDP)达275.6亿元（近五年增长61.5%），人均地区生产总值(人均GDP)达63049元（近五年增长62.1%），全体居民人均可支配收入达28546元（近五年增长41.7%）。

云南省祥云县锚定商贸服务型国家物流枢纽、新型工业化城镇化潜力地区'两大核心定位'，以《新型城镇化试点工作方案》为根本遵循，构建'以人为本固根基、产业升级强引擎、环境优化促实效'三维推进体系，推动新型城镇化'产业导入'试点工作不断取得进展。祥云县聚焦'千亿产值'，夯实产业支撑，落地年产10GW单晶硅棒及切片项目，配套5.15MW屋顶分布式光伏电站，年发电量约680万千瓦时，减碳4500吨；建成2座200MW/400MWh共享储能电站，2024年硅产业产值120亿元，形成'硅料—硅棒—切片—电池'产业链，新增就业8300个。祥云县依托物流枢纽，集聚资源发展，依托大理商贸服务型国家物流枢纽（祥云片区），投资15亿元建12公里铁路专用线、滇西最大货运货场，开通中老、中越国际冷链班列18列，2024年枢纽主营业务收入超107亿元；组建招商专班，2024年驻点招商12次，签约17个项目、协议资金20.4亿元，推动'枢纽+产业+城镇'融合，枢纽经济对GDP贡献率达28%。在推进教医均等方面，祥云县落实随迁子女'三个100%'政策，2023—2024年接收2136人入学，安排资助186万元；祥云一中2024年高考一本率32.25%，居大理州前列；县人民医院晋升三级综合医院，建成县、乡、村三级智慧医疗网络，实现远程会诊、检查结果互认，乡镇卫生院标准化达标率100%。祥云县推动人才引育，强化就业支撑，出台《祥云县人才集聚三年行动计划》《高层次人才服务保障办法》，2024年发布急需紧缺岗位126个，引进产业领军人才8名；建2个'人才飞地'，依托9家科研工作站搭建技术转化平台；2024年共开展12期技能培训、覆盖680人次，发放创业贷款1.2亿元、扶持320个实体，2025年上半年新增城镇就业3200人。祥云县推动服务便利，提升民生温度，2023—2024年建成1200套保障房，入住率达98%；配套12个社区服务中心，实现28项高频服务'就近办'。

云南省嵩明县地处云南省中部、昆明市东北部，是昆明城市功能拓展区的重要组成部分。近年来，嵩明县围绕'产城融合示范区、现代制造业基地'发展定位，坚持大抓产业、主攻工业，在产业集聚、城乡融合上持续发力，按照云南省以人为本的新型城镇化战略试点引领工作安排，积极探索新型工业化和新型城镇化有效路径，走出了一条以产兴城、产教融合、以城引人、以产促业的发展路子。2024年城镇化率较2023年提高1.64个百分点，高于全省平均提高幅度。嵩明县坚持以产兴城，坚定不移大抓产业、主攻工业，制定印发《嵩明县大抓产业、主攻工业、助力实体经济三年跨越发展十条措施（2025—2027年）》，全面实施工业'十百千'行动，健全完善梯度'升规培育库'，2025年上半年，全县地区生产总值同比增长7.2%；净增规上工业企业23户，总量达174户，规上工业总产值完成96.82亿元，同比增长8.9%。同时，协同推进一二三产业联动，延伸'嵩花、嵩菜'为代表的高原特色农产品产业链，先后引入华发现代农业示范园、中荷数字农业科创园、云南药食同源创新中心等，实施昆明国资冷链物流、西南冷链物流等重点项目，不断提升农产品精深加工水平。上半年，嵩明县农林牧渔总产值增速和第一产业增加值、第三产业增加值增速分别增长4.1%、4.1%、7.2%。嵩明县坚持产教融合，高水平建设全省重点产教融合示范区，坚持'两手抓'：一手抓职教院校扩容提级。近两年先后引入昆明理工大学城市学院、云南财经职业学院等院校入驻，为'十五五'实现'4个20'目标（20所院校、20万师生，建成区20平方公里，'十五五'期间投资超20亿元）奠定基础。一手推动校内校外双向产教融合。杨林经开区超过110家企业与高校形成校内校外双向产教联合发展机制，龙头企业深度参与云南机电职业技术学院、云南工商学院等学校28个专业课程开发，订单式培养高素质技术技能人才，每年超过20000名毕业生实现'出校门进厂门'。鼓励企业与院校共建技术创新平台，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。2025年，年产值3000万元的'校中厂'象小羽文创冰激凌项目、幼儿师专与全国重点信息企业软通动力数据标注产教基地等项目成功落地，院校'双创'企业骑宜骑科技集团获评省级创新型中小企业和专精特新中小企业，一批校内产教融合工厂建设初见成效。

表：县域城镇化与城乡融合发展的典型案例比较

（四）都市圈协同发展与区域一体化

都市圈协同发展与区域一体化是优化城镇化空间格局的重要途径。近年来，各地在都市圈协同发展和区域一体化方面探索出了一系列创新做法，有效促进了区域协调发展，优化了城镇化空间格局，为推进以人为本的新型城镇化提供了宝贵经验。

西咸新区作为全国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，十年来始终牢记使命，坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，将'人民城市为人民'作为新区城市建设的出发点，高标准建设创新城市发展方式试验区。围绕建设'丝绸之路经济带重要支点、我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例'重大战略任务，在创新城市发展动能、空间规划、生态保护等方面积极探索实践，形成了一批创新城市发展方式'西咸案例'，走出了一条具有西咸特色的城市发展路径。西咸新区位于关中平原城市群和西安都市圈核心区，在国家次区域发展战略中具有重要地位，是全国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，规划面积882平方公里，包括沣东新城、沣西新城、秦汉新城、空港新城、泾河新城及能源金融贸易区。西咸新区肇始于2002年陕西省委、省政府提出的'西咸经济一体化'打造'西咸经济圈'的战略构想。2014年1月6日，国务院批复设立陕西西咸新区，成为党的十八大后首个获批、全国第七个国家级新区，被赋予'丝绸之路经济带重要节点、我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例'重大战略任务。成长于中国特色社会主义新时代，2015年2月，习近平总书记来陕考察时强调，'发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能'，指明了西咸新区的历史使命和发展方向。2024年是西咸新区获批国家级新区十周年。十年来，在习近平总书记和党中央、国务院的关心关怀下，在省委、省政府和市委、市政府的坚强领导下，西咸新区牢记嘱托、聚焦主题，紧扣战略定位，不忘设区初心，敢闯敢试、大胆实践，创新城市发展方式取得明显成效。新区综合实力明显增强，基础设施显著改善，城市框架基本拉开，创新驱动见效成势，新兴产业加速聚集，生态环境明显改善，民生保障提质扩面，正在成为区域发展新的增长极。2023年前三季度，西咸新区地区生产总值增长6.9%，全年将突破700亿元，是2017年同期的2.3倍，人均GDP翻了一番，完成一般公共预算收入105.4亿元，同比增长43.7%；市场主体增加到72.4万户，是2017年的10.4倍；常住人口从2017年的109.6万人增加到2022年的135.3万人，城镇化率达73.3%；建成区面积从38.8平方公里增加到121.43平方公里，创造了一个从零起步、破茧蝶变、令人瞩目的发展奇迹，在两座千年古都间崛起了一座发展理念超前、基础设施完备、创新活力迸发、产业要素齐全、生态环境优美、宜居宜业宜游的现代化新区。当年一笔一画勾勒的发展蓝图，已化作春潮涌动、千帆竞发的壮美画卷，处处展现昂首阔步的前行姿态。

西咸新区始终把推进西安-咸阳一体化作为重大政治任务、首要战略，发挥纽带桥梁作用，主动融入西安、拥抱咸阳，努力唱好'双城记'、建强都市圈。在规划一体加快融合方面，新区与两市共同编制国土空间规划，主动做好与西安、咸阳各类规划衔接，新区国土空间规划纳入西安国土空间总体规划，并加强与咸阳在国土空间规划编制上的衔接，加快推进25个专项规划与两市规划的全面融合，基本实现一张蓝图、一体建设。空港新城与咸阳经开区共同编制《临空经济带发展规划》和《组团建设方案》，共建现代化航空新城，高陵、泾河、三原共同打造千亿级工业组团，通过共同编制规划把两座城市的前景未来统一起来，推动两座千年古都相向而行、一体发展。在互联互通率先突破方面，新区与两市共同编制完成《关中城市群都市区轨道交通线网规划》，进一步打通大动脉、畅通微循环，提升区域内外互联互通水平。新区范围共规划14条轨道线路，总里程约245公里，已开通运营4条、66公里，西部首条智轨示范线路建成通车，西北首条全自动无人驾驶线路投入运营，全省首条市域客运铁路西户铁路通车运行。与西安、咸阳规划互联互通道路43条、466公里，已建成与西安中心城区、咸阳主城区互联互通道路33条、406公里，累计建成市政道路959.7公里，开通110条直通两市的公交线路，全方位融入西安'30分钟交通圈'。在创新协同示范引领方面，新区与西安交大共建西部科技创新港，已建成30个研究院、222个研究所、8个大型仪器设备共享平台和379个科研机构智库，聚集2.1万名学生和1000多名专家教授，辐射带动咸阳秦都区、高新区等周边区域，成为西部地区重要的科教中心和人才中心。自觉融入秦创原'一总两带'格局，和西安相关区县、开发区建成11个协同创新基地。扎实落实与咸阳共建总窗口协议，秦创原综合服务平台与咸阳科技综合服务平台实现联通，实现科技成果库、需求库、项目库互联互通，联合咸阳开展'揭榜挂帅'项目合作，咸阳彬州高端能化协同创新基地挂牌运营，咸阳飞地孵化器实现企业入驻，'新区研发、咸阳转化'的协同创新格局加快形成。在产业发展协同推进方面，新区落实全省24条重点产业链规划，主动对接西安19条重点产业链和咸阳'544'现代产业体系，确定新区'3+7+N'产业发展方向，西安主城区总投资1014亿元的39个产业项目落户新区。强化与咸阳在光伏、半导体、生物医药等产业链式合作，渭城区在空港投资建设的万吨冷链仓储物流基地，空港新城与西安经开区共同组成的西安国家骨干冷链物流基地成功获批，咸阳经开区成为西咸自贸协同创新区，重点区域产业一体化发展示范效应不断增强。在生态保护共治共享方面，新区加强与两市的大气污染联防联治长效机制，关停区内高污染、高耗能企业，消除关中平原重大的大气污染源。'两市一区'共同编制'一河一策一图'应急方案，共同推进'三河一山'绿道等生态项目，上下游联动、干支流齐动、左右岸互动合力开展区域河流综合治理，渭河、沣河、泾河成为'两市一区'共同的城中河，昆明池已成为西安、咸阳共同'绿肺'。在公共服务提质扩面方面，新区居民与西安居民户籍同城、社保同标，医保、生育等民生事项执行西安标准，'两市一区'公交卡实现同城化同待遇。推动西安、咸阳优质教育、医疗资源向新区延伸，'名校+'共同体累计达到110家、医联体5个，西安4家三甲医院在新区设置分支机构，省人民医院西咸院区全面建成开诊，咸阳群众也能就近享受高水平医疗服务。共同优化政务服务，与咸阳市实现290项政务服务高频事项跨区通办，咸阳高新区引进人才实现创新港落户，群众真切感受到西安-咸阳一体化的红利。今天的西咸新区，一体化纵深推进，有效连接两座千年古都，拉近了时空距离和心理距离，使'两市一区'成为密不可分的发展共同体，成为名副其实的桥梁纽带、核心地带、示范地带。

广东省在推进以人为本的新型城镇化方面取得了显著成效，城镇化率从10年前的68.7%提高至75.9%，城市创新动能不断迸发，人民生活水平显著提高，成为中国式现代化广东实践的生动写照。自2025年7月中央城市工作会议召开以来，广东围绕建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，奋力开创现代化人民城市建设新局面。在优化'一群五圈'城镇空间格局方面，广东着力建设创新宜居城市，打造广清共同富裕典型区，加快深中经济合作区规划建设、促进珠江口东西两岸融合互动发展……'十五五'开局之年，广东多个地市的政府工作报告围绕加快城市群一体化和都市圈同城化作出具体部署，'一群五圈'（粤港澳大湾区世界级城市群，广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五个特色都市圈）城镇空间格局持续优化。10年来，广东的城镇化率从68.7%提高至75.9%，城镇化发展质量不断提升。今时今日的广东，以'一群五圈'为代表的城市群正成为培育创新生态的重要场景，全省创新创业活力不断迸发。2025年，'深圳—香港—广州'创新集群跃居全球首位，'澳门—珠海'创新集群连续第二次入围世界百强榜。在建设宜居城市方面，人民城市人民建，人民城市为人民。城市不竭的创新动能，正来自城市中生产、生活的市民群体。在创新能力全球登顶的同时，广东城市在多份宜居城市榜单中同样位于头部，在Manus和DeepSeek联合发布的《2025中国宜居城市30强排名》中，广、深、港同入榜单前五。宜居的密码，深藏在城市肌理之中。细微之处的变化，成为居民获得感、幸福感、安全感提升的关键。在广州越秀洪桥街道，17栋危旧瓦房变身崭新的单体建筑，第五立面由昔日杂乱彩钢瓦变为'空中庭院'……'黉桥・小石集'项目于去年落成，为全国探索'原拆原建'提供新范式。'我们的公寓现已全部租满，租房预约已到今年下半年。'项目运营方广州安居集团现场负责人说。'加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造'是中央城市工作会议在建设宜居城市方面提出的重要举措。截至2025年底，广东城中村改造启动新项目83个，新开工安置房3.88万套，完成改造村（居）民8.36万户，完成投资约1110.09亿元；全省开工改造老旧小区1600个，并全面完成2000年底前建成的、具备改造条件的城镇老旧小区改造任务。眼下，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，广东不断完善'市场+保障'住房供应体系，通过多种方式系统推进好房子、好小区、好社区、好城区建设，不断提升宜居城市品质。广东省住房和城乡建设厅数据显示，截至2025年底，全省累计筹集建设各类保障性住房超230万套（间），推进各类城市更新项目1.75万个。2026年，广东将启动4000个以上城市更新项目，启动60个重点更新片区建设。着眼于人口结构、社区形态的远期变化，广东还将前瞻性地部署推进完整社区建设，补齐'一老一小'需求短板，积极开展未来社区建设，将'人民城市为人民'落到实处。

表：都市圈协同发展与区域一体化的典型案例比较

六、以人为本新型城镇化面临的挑战与解决路径

深入推进以人为本的新型城镇化虽然取得了显著成效，但仍面临诸多挑战。这些挑战既有长期积累的深层次矛盾，也有新发展阶段出现的新问题。科学识别这些挑战，有针对性地提出解决路径，对于'十五五'期间深入推进以人为本的新型城镇化具有重要意义。本部分将从农业转移人口市民化质量不高、城乡要素流动不充分、区域发展不平衡三个方面分析主要挑战，并提出相应的解决路径。

（一）农业转移人口市民化质量不高的挑战与对策

农业转移人口市民化质量不高是当前推进以人为本新型城镇化面临的首要挑战。虽然近年来我国户籍制度改革取得历史性突破，超过1.7亿农业转移人口在城镇落户，但许多农业转移人口虽进行了户籍迁移，但在稳定就业、住房保障、子女教育及配套培训、保险参与等方面仍存在不足，融入困难。这种'半城镇化'现象不仅影响农业转移人口的获得感，也制约了城镇化质量的提升。

造成农业转移人口市民化质量不高的原因主要有三个方面：一是就业质量不高，许多农业转移人口在城市从事低技能、低收入、不稳定的就业岗位，难以获得稳定的收入来源；二是公共服务供给不足，虽然基本公共服务覆盖面不断扩大，但服务质量与城市户籍人口仍有差距；三是社会融入困难，由于文化差异、社会网络缺失等原因，许多农业转移人口难以真正融入城市社会。

针对这一挑战，需要从以下几个方面入手解决：一是提高就业质量，加强职业技能培训，促进农业转移人口稳定就业。实施制造业技能根基工程，重点支持制造业龙头企业、职业院校（含技工院校）面向社会提供培训服务。稳定职业院校面向农业转移人口招生规模，以智能制造等新兴产业和家政服务等用工紧缺行业需求为牵引，实施职业教育产教融合赋能提升行动。完善职业技能等级认定机制，提高技能人才待遇。推进就业服务常住人口全覆盖，加强农民工劳动权益保障。二是完善公共服务供给，推动基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。各地区在动态调整基本公共服务配套标准时，要增加常住人口可享有的基本公共服务项目，按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局。推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制。三是促进社会融入，加强社区建设，构建包容性的城市社会环境。鼓励农业转移人口参与社区事务管理，增强归属感和认同感。加强文化服务，丰富农业转移人口精神文化生活，促进文化融合。

（二）城乡要素流动不充分的挑战与对策

城乡要素流动不充分是制约以人为本新型城镇化的重要瓶颈。由于城乡二元结构尚未完全破除，城乡要素市场分割，导致劳动力、土地、资本、技术等要素在城乡之间自由流动受到阻碍，影响了城乡融合发展进程。这种要素流动不充分不仅制约了农村发展活力，也限制了城镇化质量提升。

造成城乡要素流动不充分的原因主要有三个方面：一是制度障碍，户籍制度、土地制度等制度性障碍仍然存在，阻碍了要素自由流动；二是市场分割，城乡要素市场发育不均衡，价格机制不完善，导致要素配置效率低下；三是基础设施和公共服务差距，农村基础设施和公共服务水平相对落后，降低了农村对要素的吸引力。

针对这一挑战，需要从以下几个方面入手解决：一是破除制度障碍，深化户籍制度改革，完善农村土地制度。推行以经常居住地登记户口制度，促进农业转移人口在城镇稳定就业和生活。完善农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，保障进城落户农民合法权益，探索建立自愿有偿退出的办法。二是健全城乡统一市场，完善要素市场化配置机制。建立健全城乡统一的建设用地市场，探索农村集体经营性建设用地入市制度。完善城乡统一的人力资源市场，消除就业歧视，促进劳动力自由流动。健全农村金融服务体系，引导更多金融资源投向农村。三是加强农村基础设施和公共服务建设，提高农村对要素的吸引力。统筹推进农村基础设施建设，加快补齐农村基础设施短板。推动公共服务向农村延伸，提高农村公共服务水平。加强农村生态环境保护，改善农村人居环境。

（三）区域发展不平衡的挑战与对策

区域发展不平衡是我国经济社会发展面临的长期挑战，也是推进以人为本新型城镇化需要解决的重要问题。由于自然条件、历史基础、政策导向等多种因素影响，我国区域发展不平衡问题突出，东部沿海地区与中西部地区、南方地区与北方地区之间存在明显差距。这种区域发展不平衡不仅影响了国家整体发展效率，也制约了共同富裕目标的实现。

造成区域发展不平衡的原因主要有三个方面：一是自然条件差异，我国地域广阔，各地区自然条件差异较大，影响了区域发展格局；二是历史基础不同，各地区历史发展基础不同，形成了区域发展差距；三是政策导向影响，过去一段时期的政策导向在一定程度上加剧了区域发展不平衡。

针对这一挑战，需要从以下几个方面入手解决：一是深入实施区域协调发展战略，推动区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，高标准高质量推进雄安新区建设，持续推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，提升成渝地区双城经济圈发展能级，推动长江中游城市群等加快发展。二是加大差异化政策支持力度，促进特殊类型地区发展。加大差异化政策支持力度，深入推进兴边富民行动，促进革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭城市等振兴发展。完善区域协调发展机制，健全区域互助机制，优化区域政策体系。三是增强区域发展内生动力，提高区域自我发展能力。加强改革攻坚、政策赋能和要素保障，支持经济大省挑大梁。促进产业有序转移，加强区域产业协作，推动形成区域间产业协同发展格局。加强区域创新能力建设，提高区域创新驱动发展能力。

表：以人为本新型城镇化面临的主要挑战与解决路径

七、结论与展望

深入推进以人为本的新型城镇化是'十五五'时期中国式现代化建设的重要战略任务。通过对'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告及两会精神的系统解读，结合各地创新实践案例的分析，我们可以得出以下主要结论，并对未来发展趋势进行展望。

（一）主要结论

第一，以人为本的新型城镇化是中国特色社会主义城镇化理论的重要组成部分，其核心在于将人的需求和福祉置于首位。与传统城镇化相比，以人为本的新型城镇化强调以人的全面发展为核心，通过深化户籍制度改革、推动农业转移人口市民化、完善公共服务体系等措施，让农业转移人口进得来、留得下、过得好，真正实现从'农民'到'市民'的身份转变和心灵归属。这一理论源于马克思主义关于人的自由全面发展思想，结合中国城镇化发展实践，形成了具有中国特色的新型城镇化理论体系。

第二，'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告构建了完整的政策框架，为推进以人为本的新型城镇化提供了行动指南。'十五五'规划纲要第三十一章'深入推进以人为本的新型城镇化'系统部署了未来五年新型城镇化建设的重点任务，构建了以农业转移人口市民化为首要任务，通过促进大中小城市和小城镇协调发展、分类推进以县城为重要载体的城镇化建设、建设现代化人民城市等路径的政策框架。2026年政府工作报告进一步强调了要'科学有序推进农业转移人口市民化，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，进一步完善'人地钱'挂钩政策'，为政策实施提供了具体指导。

第三，各地在推进以人为本的新型城镇化方面探索出了一系列创新实践和典型案例，形成了多样化的城镇化发展模式。在户籍制度改革与基本公共服务均等化方面，东莞市、广西壮族自治区等地的创新实践有效促进了农业转移人口市民化；在城市更新与社区治理创新方面，重庆市九龙坡区、上海市杨浦区、杭州市滨江区等地的创新实践有效改善了城市人居环境，提升了城市治理水平；在县域城镇化与城乡融合发展方面，阳江市阳西县、云南省祥云县、云南省嵩明县等地的创新实践有效提升了县域综合承载能力，促进了城乡要素双向流动；在都市圈协同发展与区域一体化方面，西咸新区、广东省等地的创新实践有效促进了区域协调发展，优化了城镇化空间格局。

第四，深入推进以人为本的新型城镇化仍面临诸多挑战，需要系统性的解决路径。当前，农业转移人口市民化质量不高、城乡要素流动不充分、区域发展不平衡等问题仍然突出，制约了以人为本新型城镇化的深入推进。针对这些挑战，需要从提高就业质量、完善公共服务供给、促进社会融入等方面解决农业转移人口市民化质量问题；从破除制度障碍、健全城乡统一市场、加强农村基础设施建设等方面解决城乡要素流动不充分问题；从深入实施区域协调发展战略、加大差异化政策支持、增强区域发展内生动力等方面解决区域发展不平衡问题。

（二）未来展望

展望未来，'十五五'期间深入推进以人为本的新型城镇化将呈现以下发展趋势：

一是农业转移人口市民化质量将进一步提升。随着户籍制度改革的深化和基本公共服务均等化的推进，农业转移人口市民化质量将不断提高，真正实现从'半城镇化'到'完全城镇化'的转变。预计到'十五五'期末，我国常住人口城镇化率将提升至70%以上，农业转移人口市民化质量将显著提高，为共同富裕奠定坚实基础。

二是城乡融合发展将深入推进。随着城乡要素流动体制机制的完善，城乡要素双向流动将更加顺畅，城乡融合发展将深入推进。预计到'十五五'期末，城乡统一的市场体系将基本建立，城乡基础设施和公共服务差距将明显缩小，城乡融合发展体制机制将更加完善，为乡村振兴和新型城镇化提供有力支撑。

三是区域协调发展将取得新进展。随着区域协调发展战略的深入实施，区域发展不平衡问题将逐步缓解，区域协调发展将取得新进展。预计到'十五五'期末，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群建设将取得显著成效，成渝地区双城经济圈发展能级将显著提升，长江中游城市群等将加快发展，区域协调发展的格局将基本形成。

四是城市治理现代化水平将显著提高。随着数字技术的发展和应用，城市治理现代化水平将显著提高，智慧城市建设将取得新进展。预计到'十五五'期末，城市治理体系和治理能力现代化将基本实现，智慧城市建设将取得显著成效，城市安全韧性将显著增强，为建设现代化人民城市提供有力支撑。

总之，'十五五'期间深入推进以人为本的新型城镇化，是中国式现代化建设的内在要求，也是促进共同富裕的重要途径。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告的部署要求，坚持以人民为中心的发展思想，着力解决农业转移人口市民化、城乡要素流动不充分、区域发展不平衡等问题，推动以人为本的新型城镇化取得新进展，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标作出新的更大贡献。

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