摘要

本文对自然资源部与住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》进行了系统解读。该《通知》作为城市更新政策体系的重要里程碑，围绕增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量资源临时利用、创新不动产登记服务等六大方面提出了十一项具体措施。研究表明，这些措施致力于破解城市更新实践中的政策堵点，通过强化规划协同、创新弹性工具、优化政府服务，推动城市发展由增量扩张向存量提质增效转变。文章深入分析了《通知》的出台背景、核心内容、实施路径及预期影响，并针对可能面临的挑战提出对策建议，以期为政策落地实施提供参考。

关键词：城市更新、详细规划、过渡期政策、存量资源、不动产登记、实施机制

一、政策出台背景与战略意义 

2025年12月31日，自然资源部与住房城乡建设部联合印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），标志着我国城市更新政策体系进入精细化、协同化发展的新阶段。该《通知》的出台并非孤立事件，而是我国城镇化进程深化发展的必然产物，是应对城市发展模式转型的关键举措。根据文件内容，该《通知》旨在'深入贯彻党的二十届四中全会和中央城市工作会议精神'，落实'中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》要求'，结合各地城市更新实践需求，在已有政策基础上进一步细化支持措施。

我国城镇化进程已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2025年中央城市工作会议明确提出，要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。这一判断准确把握了我国城市发展的阶段性特征，为城市更新政策的制定提供了基本遵循。截至2025年，我国常住人口城镇化率已达到相对较高水平，许多城市面临建设用地总量约束，以往依靠土地增量扩张的发展模式难以为继，城市更新成为推动城市可持续发展的必然选择。

《通知》的发布也是对过往城市更新政策实践的总结与升华。回顾政策演进历程，自2019年年底中央经济工作会议首次提出'加强城市更新和存量住房改造提升'以来，城市更新的战略地位不断提升。2020年，'实施城市更新行动'被写入'十四五'规划纲要，上升到国家战略高度。2021年，城市更新首次写入《政府工作报告》，住房城乡建设部在21个市（区）开展第一批试点工作。至2025年，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是迄今为止最高规格的专项政策文件，将城市更新提高到前所未有的国家战略高度。

表1：城市更新政策演进历程（2019-2025年）

从问题导向看，《通知》旨在解决城市更新实践中暴露出的政策堵点与难点。2023年，自然资源部发布了支持城市更新的规划与土地政策指引，有力支持了地方城市更新实践。但随着城市更新行动的深入推动，特别是要着眼于生产生活方式绿色转型带动下的城市有机更新，各地在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍面临一些共性难题。例如，详细规划调整程序复杂、周期长，难以适应城市更新项目快速响应市场需求；存量资源转型发展新产业新业态面临用地性质转换障碍；不动产登记服务难以满足城市更新中复杂的产权调整需求等。这些问题在一定程度上制约了城市更新行动的深入推进。

《通知》的战略意义在于推动了城市更新理念的深刻转变。清华大学土木水利学院院长吴璟指出，近几年城市更新的内涵已发生根本性转变。过去的城市更新更多以经济价值为导向，核心是最大化土地价值。而现在，城市更新主要源于建筑和基础设施本身的功能恢复与提升。这种内涵转变使城市更新不再适用单一模式，而是需要'因项目施策'。不同项目在经济、财务以及商业可行性等方面各不相同，在利益分配、融资模式等问题上，难以用统一模式包办一切。《通知》准确把握了这一转变，通过提供多样化政策工具，推动城市更新向差异化、精细化方向发展。

从治理体系现代化视角看，《通知》体现了政府治理方式的创新。文件强调'坚持政府引导、市场运作、公众参与'，推动转变城市发展方式。通过建立弹性管控机制、优化审批服务、创新登记方式等举措，在保障公共利益的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类主体参与城市更新的积极性。这种治理模式既有利于提高政策效能，也有助于构建共建共治共享的城市治理新格局。

综上所述，《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》是我国城市发展进入新阶段的必然产物，是对过去城市更新政策实践的总结与升华，是应对城市更新实践中面临挑战的制度创新。该文件的发布实施，将为扎实推进城市更新行动、全面提升城市发展质量注入坚实而持久的政策动能与制度保障，对于推动城市高质量发展、建设宜居韧性智慧城市具有重要战略意义。

二、核心机制创新分析 

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》针对城市更新实践中的瓶颈问题，提出了一系列创新性解决方案。这些方案不仅体现了政策设计的系统性思维，也反映了对城市发展规律的深刻把握。本部分将深入分析《通知》中的核心机制创新，探讨其理论逻辑与实践价值。

2.1 规划适应性机制创新 

《通知》在增强详细规划适应性方面提出了三项创新举措：技术修正与优化调整机制、正面清单管理机制以及豁免清单制度。这些创新旨在解决传统规划管理刚性过强、适应性不足的问题，为城市更新提供更加灵活的制度空间。

详细规划是城市更新的法定依据，但传统详细规划往往存在编制周期长、调整程序复杂等问题，难以适应城市更新项目快速响应市场需求。《通知》提出'可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划'一张图'实施监督'。这一机制创新赋予详细规划必要的'动态维护'能力，使其从静态蓝图转变为能定期评估、快速响应实施需求的弹性管理工具。值得注意的是，《通知》明确可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序，这既提高了规划调整效率，也保障了规划的公共属性。

正面清单管理机制是《通知》的另一重要创新。文件提出'可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划'。这一机制通过正面清单方式，为新产业新业态发展提供了明确预期，有利于推动城市空间功能的复合利用和集约发展。北京、上海、厦门等地已探索了产业混合用地等工作路径，制定了相应的指导意见，为正面清单管理机制的落地实施提供了实践经验。

豁免清单制度针对社区微更新项目审批程序复杂的问题提供了解决方案。《通知》明确'在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，制定规划许可豁免清单'。重庆、南京等地已制定了规划许可豁免清单，将加装电梯、增设停车充电设施、完善无障碍设施等民生项目纳入豁免范围，显著提高了社区微更新的效率。这一制度创新体现了'放管服'改革精神，推动管理重心从事前审批向事中事后监管与服务转变。

2.2 过渡期政策创新 

《通知》对过渡期支持政策进行了重要优化，将原5年不改变用地主体和规划条件的固定过渡期政策，调整为以5年为原则的灵活过渡期政策。这一创新解决了原有政策'一刀切'的问题，增强了政策适应性。

过渡期政策旨在支持利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业。《通知》明确'利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年'。与以往政策相比，新政策将过渡期从固定5年调整为以5年为原则的灵活过渡期，地方可以根据具体项目的实际需要与用地主体约定过渡期限。这种灵活性更好地适应了不同产业、不同项目的发展规律，有利于降低市场主体转型成本。

过渡期届满后的用地手续办理方式也有重要创新。《通知》提出'过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式'。特别值得注意的是，在原有协议出让方式之上，此次新增了租赁方式。这一创新显著降低了企业一次性投入成本，增强了企业投资信心，有利于支持实体经济发展。苏州市通过制定'一目录、一清单、一张图'，打通了5年过渡期政策落地的'最后一公里'，为过渡期政策的实施提供了有益经验。

过渡期政策还建立了分类处置机制，确保政策实施的精准性。《通知》规定'过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途'。这种分类处置机制既鼓励了符合国家产业政策的发展方向，又确保了政策不被滥用，维护了土地管理的严肃性。

2.3 资源临时利用机制创新 

《通知》创新提出了存量土地和空间临时利用机制，为解决'从现状到理想规划蓝图的时间差'提供了政策工具。这一机制包括空闲建设用地临时利用规则和存量建（构）筑物临时利用管控规则两个方面。

对于空闲建设用地，《通知》明确'可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入'一张图'实施监管'。这一机制允许在保障安全、不影响远期规划实施的前提下，对空闲建设用地进行临时利用，提高了土地资源利用效率。例如，盐城市率先编制专项计划，系统梳理闲置土地、老旧建筑、桥下空间等存量资源，'见缝插针'地规划建设足球场、篮球场等54处健身场地，有效满足了市民运动需求。

对于存量建（构）筑物，《通知》提出'可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续'。杭州市制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则，为存量建筑临时利用提供了管理范例。这一机制创新有利于盘活闲置存量建筑资源，满足短期民生需求，同时避免了大拆大建带来的资源浪费。

2.4 不动产登记服务创新 

《通知》在创新不动产登记服务方面提出了三项重要举措：预编不动产单元预告登记、按户直接登记以及简化申请材料。这些创新旨在解决城市更新中不动产登记面临的特殊问题，保障项目顺利实施。

预编不动产单元预告登记机制是针对城市更新中产权衔接难题的重要创新。《通知》明确'可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性'。这一机制通过预告登记方式，使各方协商一致的未来产权安排提前获得法律保护，显著增强了权利人参与更新的意愿与信心，有利于从源头上保障项目顺利推进。

按户直接登记机制针对老旧住房自主更新项目提供了简便高效的登记方式。《通知》提出'对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务'。这一创新精准回应了基层实践中手续繁、成本高的痛点，有效降低了制度性交易成本，促进了老旧住房自主更新。

简化申请材料机制针对土地带建筑一并收储供应的情况提供了登记便利。《通知》规定'对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务'。这一措施在确保安全底线的前提下，简化了登记程序，提高了登记效率，为城市更新项目提供了良好服务保障。

2.5 历史遗留问题处置机制创新 

《通知》按照'依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎'的原则，提出了历史遗留问题分类处置机制。这一创新旨在解决城市更新中因历史原因形成的政策障碍，为项目推进扫清障碍。

对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，《通知》明确'根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入'一张图'实施监督，确保底数清晰、封闭运行'。这种分类处置机制体现了实事求是、守望相助的治理智慧，也为在坚守底线前提下盘活存量资源、推动城市高质量发展提供了政策通道。

历史遗留问题处置机制还强调'在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题'。这一原则平衡了依法行政与保障权益的关系，既维护了法律权威，又保护了群众合法权益，体现了包容审慎的监管理念。

综上所述，《通知》通过一系列机制创新，构建了覆盖规划、土地、登记、历史问题处置等全链条的政策支持体系。这些创新相互衔接、相互支撑，形成了推动城市更新高质量发展的制度合力，为我国城市发展模式转型提供了有力保障。

三、实施路径与地方实践 

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》的有效实施需要清晰的路径设计和扎实的地方实践。本章将系统分析《通知》的实施路径，总结地方实践经验，探讨政策落地的关键环节与差异化策略，为各地推进城市更新行动提供参考。

3.1 政策落地的差异化路径 

《通知》的实施需要充分考虑地区差异，采取因地制宜的策略。我国不同地区、不同城市的发展阶段、资源禀赋和更新需求存在显著差异，决定了政策实施必须避免'一刀切'，而要结合本地实际，探索符合自身特点的实施路径。

对于一线城市和发达地区，城市更新更多面向高端化、智能化发展。这些城市土地资源稀缺，存量建筑量大，更新重点在于提升空间品质和功能复合度。例如，北京市推出《城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，涵盖七大领域75项政策措施，其中全面实施类41项、试点推进类20项、探索研究类14项。上海市2025年7月发布《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》，针对商务楼宇更新提出'六项举措、两项机制'共八个方面的支持政策，为解决传统商务楼宇功能单一、配套不齐的问题提供政策支持。这些发达地区的实践体现了城市更新向精细化、专业化方向发展的趋势。

对于中小城市和欠发达地区，城市更新更侧重于补短板、惠民生。这些地区财力有限，更新需求多为基础性、民生类项目。《通知》中关于微更新项目规划许可豁免、存量资源临时利用等政策，为这些地区提供了低成本、高效率的更新路径。例如，盐城市围绕人口结构变化带来的'一老一小'公共设施配套需求调整，深入开展主城区幼儿园布点评估及存量闲置更新研究，积极推动闲置幼儿园改建社区服务站、长者食堂等公共服务设施，切实优化存量空间使用功能。这种模式投资小、见效快，适合在财力有限地区推广。

表2：不同地区城市更新政策实施重点对比

3.2 典型地方实践案例 

各地方在城市更新实践中探索形成了多种成功模式，为《通知》的落地实施提供了丰富经验。这些案例体现了政策创新与地方实际的有机结合，具有重要参考价值。

苏州市在过渡期政策落地方面提供了典型经验。苏州地处长三角核心区域，城镇化进程快、存量建筑体量大。2020年以来，苏州先行先试开展存量建筑盘活利用探索实践，通过制定'一目录、一清单、一张图'，打通了5年过渡期政策落地的'最后一公里'。具体而言，苏州建立了四项机制：一是厘定适用边界，明确过渡期政策适用于合法存量建筑临时改变使用功能，对违法违章建筑及列入政府征收搬迁计划的建筑不予支持；二是贯通审批流程，建立联席会议制度，由各县区确定综合受理部门，实行一窗式受理、一站式办结；三是制定正负清单，以鼓励产业发展、补足公服短板为导向，支持利用存量建筑培育新产业新业态；四是加强到期管理，明确5年过渡期内免征土地相关收益，降低经营主体初创开业成本20%以上。这些措施形成了过渡期政策的完整闭环，为《通知》相关内容的实施提供了可复制经验。

盐城市在不动产登记服务创新方面进行了有益探索。盐城市率先编制专项计划，系统梳理闲置土地、老旧建筑、桥下空间等存量资源，'见缝插针'地规划建设足球场、篮球场等54处健身场地。同时，盐城出台产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措，针对老旧住房自主更新项目，采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务，有效解决了登记手续复杂、成本高等问题。盐城的实践表明，创新不动产登记服务是推动城市更新特别是微更新项目落地的重要保障。

杭州市在临时利用管理方面形成了可推广经验。杭州市制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则，对存量建筑临时利用实行正面清单管理。杭州高新区推出'规划弹性适配+供应模式革新+审批流程优化'的全链条政策组合拳，以冠山数智产业园为试点，响应企业短期需求，在详细规划中明确短期用途等，破解'规划周期长与企业需求急'的问题。这种临时利用机制为城市更新项目提供了灵活性，有利于在保障长期规划目标的同时满足短期使用需求。

3.3 多元主体协同机制 

《通知》的有效实施需要建立政府、市场、社会多元主体协同机制。城市更新涉及多元复杂的利益关系，单一主体难以有效推进，必须构建共建共治共享的实施格局。

政府引导是多元协同的基础。《通知》要求各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合实际优化、细化有关措施，研究破解难点问题。政府在城市更新中主要发挥规划引领、政策支持、公共服务和监管保障作用。特别是要建立健全城市体检评估机制，将城市体检作为城市更新的前提，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题，作为城市更新的重点。北京市建立城市体检机制，坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找突出问题，为城市更新提供精准导向。

市场运作是城市更新可持续的关键。《通知》鼓励资源资产组合供应整体运营，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。这一机制有利于吸引专业企业参与城市更新，提高项目运营效率和可持续性。上海依托全域土地综合整治试点，打造金山廊下镇松林楼房设施养猪场项目，统筹配置养殖设施、种植基地、配套服务等空间，实现'养殖+种植+研发'的都市现代农业产业，有效破解乡村一二三产融合发展的瓶颈。这一案例表明，市场化运作可以带来资源配置效率和项目效益的显著提升。

公众参与是城市更新获得社会支持的重要保障。《通知》虽未直接提及公众参与，但隐含了鼓励多元主体参与的理念。城市更新关系到广大人民群众的切身利益，必须将公众参与贯穿于城市更新全过程。重庆市在规划许可豁免清单制定过程中，充分听取社区居民意见，将加装电梯、小区绿化场地等民生项目纳入豁免范围，提高了政策针对性和接受度。这种参与式决策机制有利于增强更新项目的公共属性，避免政府'一头热'、群众'不买账'的问题。

3.4 政策工具组合应用 

《通知》的有效实施需要注重政策工具的组合应用。城市更新项目类型多样，特点各异，单一政策工具往往难以解决复杂问题，必须根据项目特点选择合适的政策工具组合。

对于老旧小区改造等民生类项目，应重点应用规划许可豁免、简化审批、直接按户登记等政策工具。《通知》中对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，可制定规划许可豁免清单。这类政策工具可以降低项目成本，提高实施效率，加快民生改善步伐。

对于产业转型升级等经济类项目，应重点应用过渡期政策、土地混合利用、弹性规划等政策工具。《通知》中利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受过渡期政策。这类政策工具可以降低产业转型成本，促进新旧动能转换，增强经济活力。

对于历史文化保护等特色类项目，应重点应用资源资产组合供应、历史遗留问题处置等政策工具。《通知》鼓励积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，结合国土空间规划优化功能结构和用途管控。这类政策工具有利于保护城市特色，传承历史文脉，实现文化价值与经济价值的统一。

表3：城市更新政策工具与应用场景匹配表

综上所述，《通知》的有效实施需要结合地区实际选择差异化路径，借鉴成功的地方实践经验，建立多元主体协同机制，并根据项目特点灵活运用政策工具组合。只有这样，才能将政策内容转化为实际成效，推动城市更新行动深入开展。

四、政策影响与预期效果 

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》作为城市更新领域的重要政策文件，其实施将对城市发展产生深远影响。本章将从经济发展、社会治理、空间治理和环境保护等多个维度，系统分析《通知》的预期效果和作用机制，为政策评估和优化提供参考。

4.1 对城市经济发展的影响 

《通知》通过破解城市更新中的政策堵点，将显著促进城市经济高质量发展。城市更新作为综合性、系统性战略行动，对经济发展具有多重效应，包括直接拉动投资、促进产业升级、激发市场活力等。

首先，《通知》将有力促进有效投资。城市更新项目投资额较大，单靠政府投入远远不够。《通知》建立的多元化投融资机制，有利于吸引社会资本参与，扩大有效投资。国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰表示：'国家发展改革委将稳步有序推进城市更新重点工程实施，持续加大中央投资支持力度。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设'。这种政府引导、市场运作的投融资模式，可以发挥财政资金'四两拨千斤'的杠杆效应，带动更多社会资本投入城市更新领域。

其次，《通知》将推动产业结构优化升级。文件提出的过渡期政策、土地混合开发利用等举措，为利用存量资源发展新产业新业态提供了政策支持。清华大学土木水利学院院长吴璟指出：'现在的城市更新主要源于建筑和基础设施本身的功能恢复与提升'。这种内涵转变使城市更新成为推动产业转型升级的重要路径。例如，利用老旧厂房发展文化创意、科技研发等新产业，不仅可以盘活存量资源，还能促进产业结构向高端化发展。

第三，《通知》将激发市场主体活力。文件提出的简化审批、创新登记服务等措施，有利于降低制度性交易成本，增强企业投资信心。自然资源部国土空间规划局副局长杨地表示，过渡期政策调整'进一步降低财务成本，增强企业投资信心，稳定市场预期，支持实体经济发展'。这种市场主体活力的激发，对增强经济发展内生动力具有重要意义。

4.2 对城市社会治理的影响 

《通知》实施将对城市社会治理产生积极影响，有助于构建共建共治共享的社会治理新格局。城市更新不仅是物质空间更新，也是社会关系重塑的过程，对促进社会和谐、提升治理效能具有重要作用。

民生导向是《通知》的突出特点，将显著提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。文件强调对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目制定规划许可豁免清单。这些措施直接关系人民群众日常生活，有利于解决群众急难愁盼问题。住房城乡建设部副部长秦海翔指出，城市更新要'聚焦为民、便民、安民，提出了很多务实举措，以解决好群众身边的急难愁盼问题，创造更加安全舒适的居住条件、更加方便高效的公共服务和更加优美宜人的城市环境'。这种民生导向的更新理念，将使城市发展成果更多更公平惠及全体人民。

公众参与机制的完善将促进社会治理创新。《通知》虽未直接规定公众参与程序，但通过规划适应性调整、微更新豁免清单等机制，为公众参与提供了空间。城市更新涉及多元主体利益，必须建立有效的参与机制，将公众参与贯穿于城市更新全过程。例如，在制定规划许可豁免清单时，听取社区居民意见，可以增强政策针对性和接受度。这种参与式治理有助于构建良性互动的治理结构，提高社会治理效能。

包容性发展将是《通知》实施的重要社会效果。文件提出妥善处置历史遗留问题，按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，保障无过错方利益。这种包容性政策取向，有利于保护弱势群体权益，促进社会公平正义。同时，文件对老旧住房自主更新项目的登记便利措施，也体现了对低收入群体的人本关怀。这种包容性发展理念，有助于缩小社会差距，促进社会和谐稳定。

4.3 对城市空间治理的影响 

《通知》将推动城市空间治理模式转型，从增量扩张向存量优化转变，从刚性管控向弹性治理演进。这种转型是城市发展方式变革的必然要求，对提高城市治理现代化水平具有重要意义。

国土空间规划体系的完善是《通知》的重要贡献。文件提出增强详细规划适应性，建立详细规划动态维护机制，使其从静态蓝图转变为弹性管理工具。这种规划理念创新，有利于提高规划对城市发展的引导和调控能力。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞指出：'建立详细规划的动态维护机制，更深层意义在于为'专项规划-片区策划-项目实施方案'的全链条实施体系提供了制度化、可操作的空间落地保障'。这种规划体系的完善，将促进城市空间结构优化和功能完善。

土地管理制度创新是《通知》的又一重要内容。文件提出的土地混合开发利用、过渡期政策、临时利用规则等举措，突破了传统土地管理的刚性约束，增强了土地政策的适应性和灵活性。这些创新有利于提高土地资源配置效率，促进空间节约集约利用。例如，土地混合利用政策可以避免功能单一带来的潮汐现象和空间浪费，提高空间利用效率。这种土地管理制度创新，是空间治理现代化的重要体现。

空间治理方式转型是《通知》实施的潜在效果。文件强调将城市更新纳入国土空间规划'一张图'实施监督，建立全生命周期管理机制。这种治理方式有利于实现空间治理的系统性和协同性。中国城市规划学会理事长杨保军指出：'中央确定城市更新大方向后，地方是更新实施责任主体，落实深化改革要求，激发地方能动性，鼓励各地结合实际需求积极探索创新'。这种中央与地方良性互动的治理结构，将促进空间治理能力的整体提升。

4.4 对城市环境保护的影响 

《通知》实施将对城市环境产生积极影响，有助于推动绿色低碳发展，建设生态宜居城市。城市更新作为城市发展方式转变的重要抓手，对促进人与自然和谐共生具有特殊意义。

生态保护修复是城市更新的重要内容。《通知》虽未直接涉及生态修复，但通过鼓励资源资产组合供应整体运营，为生态空间保护修复提供了政策接口。文件提出'积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用'，这包括自然资源的保护利用。城市更新与生态修复相结合，可以提升城市生态系统质量和稳定性。住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知中明确要求：'坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系'。这种生态优先的更新理念，有利于保护城市生态环境。

绿色低碳发展是城市更新的重要方向。《通知》支持的新产业新业态包括绿色低碳产业，过渡期政策为高耗能高排放产业绿色转型提供了支持。城市更新通过推广绿色建筑、绿色基础设施等，可以降低能源资源消耗，减少碳排放。中国城市规划设计研究院院长王凯指出：'各地应准确把握现阶段实施城市更新的主要目标，基于自身实际，抓住主要矛盾和工作重点，尽力而为、量力而行，因地制宜推进城市更新'。这种因地制宜的更新策略，本身即符合绿色低碳发展要求。

人居环境改善是《通知》最直接的环境效益。文件关注的社区微更新、公共服务设施完善等内容，直接关系人居环境质量。通过更新改造，可以改善住房条件，完善基础设施，增加公共空间，提升环境品质。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示：'下一步，两部门将组织各地积极落实《通知》提出的支持措施，结合本地的实际进一步细化...不断改善人居环境品质，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市'。这种人居环境导向，体现了以人民为中心的发展思想。

综上所述，《通知》实施将对城市发展产生全面而深远的影响，推动经济、社会、空间和环境等多维度的深刻变革。这些变革相互促进、相互支撑，共同推动城市高质量发展和人民高品质生活。

五、挑战与对策建议 

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》为城市更新提供了系统政策支持，但在实施过程中仍面临诸多挑战。本章将识别分析《通知》落地可能遇到的主要困难，并提出相应对策建议，为政策有效实施提供参考。

5.1 实施过程中的主要挑战 

《通知》在落地过程中可能面临政策协同性不足、资金保障机制不健全、技术标准缺失、利益协调复杂等挑战。识别这些挑战是制定有效对策的前提。

首先，政策协同性不足可能影响实施效果。城市更新涉及规划、土地、财税、金融等多个政策领域，需要高度协同。尽管《通知》强调了规划与土地政策的融合，但地方在落实过程中可能面临现有政策体系不衔接的问题。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞指出，要'建立详细规划动态维护机制，为'专项规划-片区策划-项目实施方案'的全链条实施体系提供制度化、可操作的空间落地保障'。但实践中，城市更新专项规划与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等的衔接仍需加强。不同部门政策之间的不协调，可能导致更新项目推进受阻。

其次，资金保障机制不健全是城市更新面临的重要挑战。城市更新项目投资额较大，回收周期长，需要建立多元化投融资机制。财政部经济建设司司长郭方明表示，中央财政立足于探索新模式、城市更新重点任务、财政金融政策协同等'三个聚焦'来支持城市更新。但实践中，城市更新项目特别是公益性项目的资金平衡难度较大，社会资本参与意愿不足。金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛指出：'金融机构应该充分考虑城市更新项目特点，在全面测算项目综合收益和风险基础上，开展授信审批和风险管控'。但城市更新项目风险收益特征与传统项目不同，金融机构面临风控模型重构的挑战。

第三，技术标准缺失可能制约政策落地。《通知》提出了规划适应性调整、资源临时利用等新举措，但相关技术标准和管理规范尚不完善。例如，土地混合开发和空间复合利用的正面清单制定需要专业技术支撑；存量建筑临时利用的安全标准需要明确；历史遗留问题处置需要具体操作指南。中国城市规划设计研究院院长王凯指出：'各地应准确把握现阶段实施城市更新的主要目标，基于自身实际，抓住主要矛盾和工作重点，尽力而为、量力而行，因地制宜推进城市更新'。但技术标准的缺失可能导致地方探索缺乏依据，增加政策执行风险。

第四，利益协调复杂是城市更新的固有挑战。城市更新涉及政府、企业、产权人、使用者等多方主体，利益关系复杂。《通知》创新了不动产登记服务，旨在保障各方权益，但实践中利益平衡难度仍然较大。清华大学土木水利学院院长吴璟指出：'不同项目在经济、财务以及商业可行性等方面各不相同，在利益分配、融资模式等问题上，难以用统一模式包办一切'。特别是老旧小区改造、历史街区保护等公益性较强的项目，利益协调更为复杂，容易产生社会矛盾。

5.2 对策建议 

针对上述挑战，本文提出以下对策建议，以促进《通知》有效实施。

第一，加强政策协同，构建城市更新政策体系。建议建立健全城市更新政策协调机制，加强部门联动，形成政策合力。一是推动城市更新立法，明确城市更新的目标原则、实施主体、权利义务、程序要求等，为政策协同提供法律基础。二是完善规划体系衔接机制，推动城市更新专项规划与国土空间规划、国民经济和社会发展规划等的有效衔接。三是建立政策审查机制，在新政策制定过程中评估其对城市更新的影响，确保政策协调一致。

第二，创新投融资模式，建立多元化资金保障机制。建议进一步完善城市更新投融资政策，吸引社会资本参与。一是明确政府与市场边界，政府主要投入公益性较强的项目，经营性项目积极引入社会资本。二是创新金融产品和服务，鼓励金融机构开发适合城市更新特点的信贷产品，支持符合条件的更新项目开展资产证券化。三是建立价值增值回收机制，通过容积率奖励、开发权转移等方式，将更新带来的价值增值部分用于项目平衡。

第三，完善技术标准，提供扎实技术支撑。建议加快制定城市更新相关技术标准规范，指导地方实践。一是制定土地混合利用指南，明确混合利用的正面清单、负面清单和管控要求。二是完善安全标准体系，针对存量建筑改造利用、临时利用等新情况，制定相应安全标准。三是建立项目评估机制，制定城市更新项目可行性评估、效益评估等技术指南，提高项目科学性。

第四，健全利益协调机制，促进社会公平正义。建议构建多方参与的利益协调平台，保障各方合法权益。一是完善公众参与机制，将公众参与贯穿于城市更新全过程，特别是项目立项、方案设计等关键环节。二是建立价值共享机制，通过容积率奖励、税收优惠等政策，让原产权人分享更新增值收益。三是健全纠纷解决机制，建立专门的城市更新纠纷调解机构，及时化解矛盾。

第五，强化实施监测，建立动态调整机制。建议建立健全《通知》实施监测评估机制，及时发现问题并调整优化。一是建立统计监测体系，明确城市更新统计指标和监测方法，跟踪政策实施情况。二是开展定期评估，组织专家对政策实施效果进行评估，总结经验，发现问题。三是建立动态调整机制，根据评估结果和实践发展，及时调整完善政策内容。

第六，加强能力建设，提升实施主体素质。城市更新政策落地最终要靠各级政府和实施主体，其能力素质直接影响政策效果。建议加强培训交流，提升相关人员专业能力。一是开展专业培训，面向政府部门、实施主体等开展城市更新政策、技术、管理等方面的培训。二是组织经验交流，搭建城市更新经验交流平台，推广优秀案例和成功做法。三是引进专业人才，鼓励专业机构参与城市更新，提升项目专业化水平。

综上所述，《通知》实施面临多方面挑战，需要采取系统性对策应对。通过加强政策协同、创新投融资模式、完善技术标准、健全利益协调机制、强化实施监测和加强能力建设等举措，可以有效促进政策落地，推动城市更新行动深入开展。

六、结论与展望 

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》是我国城市更新政策体系发展的重要里程碑，为城市高质量发展提供了有力支撑。本文通过对《通知》的全面解读，形成了若干结论与展望，以期为政策实施和后续研究提供参考。

6.1 研究结论 

本研究主要得出以下结论：

第一，《通知》是我国城市发展进入新阶段的必然要求，体现了城市更新理念的深刻转变。随着我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从增量扩张转向存量提质增效。《通知》准确把握这一转变，推动城市更新从经济价值导向转向功能提升导向，从单一模式转向多元模式，从政府主导转向多元共治。这种理念转变符合城市发展规律，是推动城市高质量发展的必然选择。

第二，《通知》构建了系统完整的政策支持体系，创新了城市更新实施机制。文件围绕增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量资源临时利用、创新不动产登记服务等六大方面，提出了十一项具体措施。这些措施相互衔接、相互支撑，形成了覆盖规划、土地、登记、历史问题处置等全链条的政策体系，为城市更新提供了制度化、可操作的解决方案。

第三，《通知》突出了问题导向和需求导向，致力于破解城市更新中的政策堵点。文件针对详细规划适应性不足、存量资源转型障碍、不动产登记复杂等实际问题，提出了针对性解决方案。例如，通过技术修正、优化调整等方式增强详细规划适应性；通过灵活过渡期政策支持存量资源转型发展；通过预编不动产单元预告登记保障权利延续等。这些措施直击痛点，有利于破除制度障碍，激发更新活力。

第四，《通知》强调了因地制宜和多元共治，体现了治理现代化的要求。文件充分考虑地区差异，鼓励地方结合实际探索创新。同时，强调政府引导、市场运作、公众参与，推动建立共建共治共享的治理格局。这种治理理念有利于发挥各方优势，形成更新合力，提高治理效能。

6.2 政策展望 

基于对《通知》的解读和实施挑战分析，对我国城市更新政策发展提出以下展望：

第一，城市更新政策体系将不断完善，向法制化、标准化方向发展。随着城市更新实践的深入，城市更新立法进程将加快，为更新行动提供法律保障。同时，技术标准体系将不断健全，涵盖规划编制、项目管理、安全标准等方面，为更新实践提供规范指引。这种法制化、标准化发展有利于提高城市更新的规范性和科学性。

第二，城市更新内涵将不断深化，更加注重质量提升和特色彰显。未来城市更新将从基础改造转向补足'一老一小'等公共服务短板，打造'完整社区'。历史文化保护与风貌彰显将成为更新行动的核心维度之一。同时，绿色低碳、智慧智能等新理念将更深入地融入更新实践，推动城市可持续发展。

第三，城市更新实施机制将不断创新，更加注重市场化运作和公众参与。'自主更新'模式将在更多城市探索推广，政策将更注重激发市场活力，鼓励'政企协同''多方共建'，构建可持续的投融资模式。同时，公众参与机制将不断完善，居民主体地位将进一步强化，形成良性互动的更新共同体。

第四，城市更新技术支撑将不断增强，数字化手段将广泛应用。城市体检将成为更新决策的前提，数字化技术有望在规划、融资、社区运营全链条深度应用。大数据、人工智能等新技术将为城市更新提供更精准的分析工具和决策支持，推动城市治理精细化、智能化。

第五，城市更新将更加注重全生命周期管理，推动城市发展模式深刻转型。《通知》构建了覆盖规划、建设、运营各阶段的政策闭环，要求树立全生命周期管理理念。未来城市更新将在项目初期即统筹考量长期运营与综合效益，切实推动城市发展从重建设轻运营向全生命周期管理转变。

总之，《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》是我国城市更新政策发展的重要成果，为城市高质量发展提供了有力支撑。通过持续创新和完善，城市更新必将为全面建设社会主义现代化国家、实现人民对美好生活的向往作出更大贡献。

参考文献

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4.欧阳易佳. 城市存量空间“灵活更新” 为人民幸福“加码”. 人民网, 2026-01-22. 

5.自然资源部, 住房城乡建设部. 两部门联合发布新政 进一步支持城市更新行动. 2026-01-22. 

6.自然资源部, 住房城乡建设部. 关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知（自然资发〔2025〕226号）. 2025-12-31. 

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8.中国网. 自然资源部与住房和城乡建设部联合发布新政 推出进一步支持城市更新行动系列举措. 2026-01-20.

9.南方都市报. 两部门发布进一步支持城市更新行动若干措施. 2026-01-20. 

10.中国经营网. 城市更新迎来精细化“操作指南”：自然资源部、住建部推出11项支持措施. 2026-01-20. 

11.中国政府网. 中央明确城市更新“路线图”！宜居、韧性、智慧. 2025-05-15.