摘要

本文对国家发展改革委等七部门于2025年12月联合印发的《再生材料应用推广行动方案》进行系统性解读。作为我国首个专门针对再生材料应用推广的顶层政策文件，《行动方案》聚焦钢铁、有色金属、塑料、纸等重点领域，以及汽车、电器电子产品、电池、纺织、包装等重点行业，设定了到2030年的量化发展目标，提出了提升供给保障能力、加大应用力度、健全使用管理制度和完善推广政策四大重点任务。本文基于权威政府文献和数据，深入分析《行动方案》出台的背景、核心内容、创新亮点及实施路径，并探讨其对我国循环经济发展、资源安全保障和绿色低碳转型的战略意义与影响。

关键词：再生材料；循环经济；资源安全；碳减排；绿色转型；政策解读

一、引言：背景与战略意义 

2025年12月23日，国家发展改革委联合工业和信息化部、财政部、生态环境部、商务部、海关总署、市场监管总局等七部门共同印发了《再生材料应用推广行动方案》（发改环资〔2025〕1681号）。这一文件是我国首个专门部署再生材料应用推广的政策文件，标志着我国资源循环利用体系建设进入了一个新的历史阶段。该《行动方案》的出台并非偶然，而是基于我国资源环境国情、国际循环经济发展趋势以及实现碳达峰碳中和目标的多重考虑，具有深刻的时代背景和战略意义。

从资源安全视角看，我国作为全球最大的制造业国家，资源能源消耗量大，部分重要矿产资源对外依存度高。应用推广再生材料，有助于降低对原生资源的依赖，提升资源自主保障能力。数据显示，2024年我国十大品种再生资源回收总量已超4亿吨，其中废钢铁和废纸为生产环节提供原料占比分别达到约21%和70%。这表明我国已经初步建立全球最大、覆盖品种最全的资源回收和再利用体系，为再生材料的应用推广奠定了坚实基础。

从环境保护和碳减排角度看，再生材料的应用推广是推动经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。以钢铁行业为例，采用废钢电弧炉短流程工艺，较传统炼钢流程可实现每吨钢减排约1.6吨二氧化碳和近86%的废气、76%的废水、97%的废渣（含尾矿）。这些数据凸显了扩大再生材料应用规模对实现碳达峰碳中和目标的积极贡献。习近平总书记强调，促进经济社会发展全面绿色转型是解决资源环境生态问题的基础之策，要以“双碳”工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。《行动方案》正是践行这一绿色发展理念的具体实践。

从国际循环视角看，随着全球绿色贸易体系快速演变，再生材料使用比例、溯源管理以及全生命周期环境绩效正成为重塑贸易规则的重要抓手。近年来，欧盟等国家和地区在电池、包装、汽车等领域陆续提出强制性再生材料最低使用比例，并通过数字产品护照、碳足迹披露等强化信息透明度。我国制造业要巩固现有竞争优势并实现高水平“走出去”，必须加速适应这些新要求，增强产业链供应链的国际适应能力。

《行动方案》的出台也与我国正在推进的大规模设备更新和消费品以旧换新政策密切相关。随着这些政策的深入实施，我国报废设备和消费品的回收拆解量大幅增长，为进一步促进资源回收和高效利用创造了有利条件。在这一背景下，《行动方案》为形成原生资源与再生资源相互补充的资源供应和保障体系提供了政策指引，对推动循环经济发展取得更大成效具有重要意义。

二、核心目标与量化指标 

《再生材料应用推广行动方案》为我国再生材料产业发展设定了清晰的远景目标和具体的量化指标。到2030年，我国废弃物循环利用体系将进一步健全，再生材料推广应用等标准和认证体系逐步建立，再生材料应用对保障资源安全、促进节能降碳的作用显著增强。这些目标不仅体现了我国对资源循环利用的高度重视，也反映了对国际循环经济发展趋势的积极响应。

在具体量化指标方面，《行动方案》提出了明确的回收利用目标：到2030年，废钢铁、废纸年回收利用量分别超过3亿吨、8000万吨，再生有色金属、再生塑料年产量分别超过2500万吨、1950万吨。这些目标是基于我国现有产业基础和发展潜力制定的，具有显著的可实现性和挑战性。对比当前水平，2024年我国废钢铁年加工能力为1.8亿吨，再生纸浆年产量突破6300万吨，再生塑料年产量约1640万吨，主要再生有色金属年产量约1915万吨。这意味着在未来六年内，我国再生材料产业需要实现质的飞跃，尤其再生有色金属和再生塑料产量需分别增长约30%和20%。

《行动方案》还强调在重点行业实现再生材料替代使用比例的稳步提升。汽车、电器电子产品、电池、纺织、包装等领域将成为再生材料应用推广的重点行业。这些行业共同特点是资源消耗量大、产品覆盖面广、回收体系相对完善，具备规模化应用再生材料的良好条件。以汽车行业为例，《行动方案》提出重点在车架、车身等部件中提高再生钢铁、再生有色金属等应用比例，在内外饰件中率先实现再生塑料规模化应用。这些针对性强的应用路径设计，有助于精准推动再生材料在重点行业的规模化使用。

表1：《再生材料应用推广行动方案》主要量化目标（2030年）

值得注意的是，《行动方案》的目标体系不仅关注数量的增长，更注重质量的提升。文件明确提出要完善再生材料推广应用等标准和认证体系，稳步推进数据溯源管理，提升再生材料应用推广的安全性和可靠性。这体现了我国再生材料产业正从“规模扩张”向“质效提升”转变，从注重“有没有”向解决“好不好”转变。通过建立高标准、严要求的质量体系，将有助于提升再生材料产品的社会认可度，使消费者对再生材料“看得见、看得懂、用得放心”。

《行动方案》目标体系的实现，将对我国资源安全保障和绿色低碳发展产生深远影响。据测算，回收1吨废铝可减少开采约4吨铝土矿，回收1吨废钢可减少使用1.4吨铁矿石和0.74吨煤。达到《行动方案》设定的目标后，我国每年通过再生材料利用减少的原生资源开采量将十分可观，对缓解资源约束压力、降低生态环境负荷的贡献将显著增强。同时，再生材料产业的快速发展也将培育新的经济增长点，为传统产业绿色低碳转型注入新动能。

三、重点任务与实施路径 

《再生材料应用推广行动方案》围绕再生材料应用推广的全过程和各环节，系统部署了四大重点任务，即“提升再生材料供给保障能力”、“加大重点产品再生材料应用力度”、“健全再生材料使用管理制度”以及“完善再生材料应用推广政策”。这些任务相互衔接、相互支撑，构成了一个完整的政策体系，为再生材料应用推广提供了清晰的实施路径。

3.1 提升再生材料供给保障能力 

强大的供给保障能力是再生材料应用推广的基础前提。《行动方案》从多个维度对提升再生材料供给保障能力作出了部署。在增强再生钢铁供应保障能力方面，提出鼓励有条件的钢铁企业对现有高炉一转炉炼钢进行工艺改造，支持再生钢铁配送中心建设，提高废钢加工配送能力。我国废钢铁年加工能力已达1.8亿吨，但还存在区域分布不均衡、加工质量参差不齐等问题。《行动方案》针对性地提出建设区域性再生材料配送中心、推行精细化加工与分类分级等措施，旨在系统性提升高品质再生材料的稳定供给能力。

在提高再生有色金属供应水平方面，《行动方案》支持再生有色金属加工利用企业开展技术工艺装备升级改造，提高再生有色金属的纯度和性能稳定性。目前，我国再生有色金属产业已经形成一定规模，2024年主要再生有色金属年产量约1915万吨，但高端产品比例仍有提升空间。通过技术升级和工艺创新，提升再生有色金属的品质，是满足汽车、电器电子等高附加值领域应用需求的关键。

在提升高品质再生塑料生产能力方面，《行动方案》聚焦于提高再生塑料的品质和一致性，满足不同应用场景的需求。2024年，我国再生塑料年产量约1640万吨，但主要用于低端产品领域。《行动方案》提出通过先进分选技术和改性技术的研发应用，提高再生塑料的性能指标，扩大其在汽车部件、电器外壳等领域的应用范围。同时，完善塑料废弃物回收体系，提高回收塑料的洁净度和品质稳定性也是重要举措。

在加强再生纸等其他再生材料供应方面，《行动方案》提出完善废弃物回收体系，提高再生纸浆质量和品质稳定性。我国再生纸浆年产量已突破6300万吨，在包装、印刷等领域应用广泛。下一步重点是进一步提高再生纸浆的白度和强度等关键指标，扩大其在高端纸制品中的应用比例。

3.2 加大重点产品再生材料应用力度 

应用推广是再生材料价值实现的关键环节。《行动方案》针对重点行业和产品，提出了差异化、精细化的应用推广路径。在汽车制造领域，重点在车架、车身等部件中提高再生钢铁、再生有色金属等应用比例，在内外饰件中率先实现再生塑料规模化应用。目前，新能源汽车领域再生铝使用率已达到65%，部分企业生产的动力电池壳体材料已100%使用再生铝。这表明汽车行业已经具备扩大再生材料应用的良好基础。《行动方案》进一步鼓励汽车制造企业制定实施再生材料应用推广计划，为高品质再生材料找到“用武之地”。

在电器电子产品领域，重点在部分零部件、产品包装中加大再生塑料、再生铜等使用力度。电器电子产品更新换代速度快，资源消耗量大，且含有较多有价值的再生材料。《行动方案》提出推动生产企业提高产品可回收易再生设计水平，为再生材料应用创造更好条件。同时，鼓励企业在产品包装中优先使用再生材料，提高包装材料的循环利用水平。

在电池生产领域，着力提高再生金属的使用比例。随着新能源汽车产业的快速发展，动力电池的回收利用和材料再生问题日益凸显。《行动方案》对标欧盟《新电池法》等国际规则，对钴、铅、锂、镍等电池材料的循环利用比例提出要求，助力我国电池产品更好地适应国际市场需求。同时，通过再生金属利用，降低电池生产的碳足迹，提升产品绿色竞争力。

在纺织、包装等领域，支持企业提高再生纸、再生塑料及再生纤维在典型产品中的应用力度。纺织行业重点发展再生纤维的高值化利用技术，扩大在服装、家纺等产品中的应用比例。包装行业则重点推广再生纸、再生塑料在包装容器、缓冲材料等产品中的应用，打造绿色供应链。

3.3 健全再生材料使用管理制度 

健全的管理制度是再生材料应用推广的重要保障。《行动方案》从标准认证、数据溯源等方面提出了一系列制度创新举措。在完善标准认证体系方面，《行动方案》提出完善再生材料质量标准体系，编制重点领域计量技术规范，鼓励具备条件的认证机构开展认证。通过建立科学、规范的标准认证体系，为再生材料产品质量提供可靠保证，增强下游用户的使用信心。

在全流程数据溯源方面，《行动方案》提出稳步推进再生材料全流程信息化溯源管理，探索搭建数据溯源平台，增强产品可信度与供应链透明度。数据溯源有助于解决再生材料来源不明、质量不稳定等问题，同时也为碳足迹核算和环境效益评估提供数据支撑。特别是面对欧盟等地区提出的产品数字护照要求，建立全流程数据溯源体系显得尤为重要。

在完善碳减排市场化机制方面，《行动方案》提出建立健全再生材料供给应用的碳减排方法学，推动其减碳效益纳入全国温室气体自愿减排交易市场等交易体系。这意味着再生材料应用的碳减排价值将得到市场化认可，为企业应用再生材料提供经济激励。这一机制创新将有效调动企业积极性，推动再生材料应用从“要我用”向“我要用”转变。

3.4 完善再生材料应用推广政策 

《行动方案》注重政策协同，提出了一系列促进再生材料应用推广的激励措施和保障政策。在强化政策激励方面，提出适时研究推动将通过认证的再生材料应用产品纳入政府及公共机构绿色采购范围，鼓励骨干企业发挥行业引领作用。政府绿色采购具有强大的示范带动效应，能够有效引导市场需求，为再生材料产品创造稳定市场空间。

在优化国内外协同的资源保障机制方面，《行动方案》提出推进海外再生原料利用，完善再生有色金属、再生稀有金属等原料进口政策，研究完善退役动力电池等产品进口质量标准体系。这表明我国在挖掘国内资源潜力的同时，也将统筹利用国际再生资源，构建多元化供给体系。同时，通过完善进口质量标准，防范低质再生材料进口带来的环境风险。

在加强宣传引导方面，《行动方案》提出开展再生材料应用安全科普与宣传教育，鼓励利用多种渠道加强宣传，大力推行绿色消费。通过提高公众对再生材料的认知度和接受度，培育绿色消费市场，形成全社会支持再生材料应用推广的良好氛围。

四、制度创新与保障体系 

《再生材料应用推广行动方案》不仅提出了具体目标和任务，还进行了一系列制度创新，构建了全方位的保障体系。这些创新举措旨在破除制约再生材料产业发展的制度性障碍，为产业高质量发展创造良好环境。

在标准认证体系方面，《行动方案》突破传统单纯注重产品性能的标准制定思路，强调建立涵盖再生材料含量、溯源信息、碳足迹等多维度的综合评价体系。这一创新有助于解决目前再生材料标准不统一、认证体系不完善等问题，为下游用户提供清晰的产品选择和评价依据。同时，《行动方案》鼓励具备条件的认证机构开展再生材料产品认证，引入第三方评价机制，提高认证结果的公信力和市场认可度。

在数据溯源管理方面，《行动方案》提出利用大数据、区块链、物联网等信息技术，建立再生材料全流程信息化溯源体系。这一创新举措不仅有助于提升再生材料质量的可追溯性，也为碳足迹核算和环境效益评估提供了技术支撑。特别是面对欧盟等地区提出的产品数字护照要求，建立符合国际惯例又具有中国特色的数据溯源体系，对我国制造业企业应对国际绿色贸易壁垒具有重要意义。

在碳市场联动机制方面，《行动方案》创新性地提出将再生材料应用的碳减排效益纳入全国温室气体自愿减排交易市场等交易体系。这意味着再生材料应用的碳减排价值将得到市场化认可，为企业应用再生材料提供经济激励。这一机制设计将再生材料应用与碳市场有效衔接，有助于发掘再生材料应用的碳减排价值，形成市场化驱动机制。

在政策协同方面，《行动方案》体现了明显的系统思维和协同导向。一方面，注重与现有政策的衔接配合，如将再生材料应用推广与大规模设备更新和消费品以旧换新政策相结合，形成政策合力。另一方面，加强部门间协调，国家发展改革委将会同各有关方面，加强统筹协调、强化跟踪调度、狠抓任务落实，推动各项目标任务落地见效。

在国际规则对接方面，《行动方案》展现出积极主动的开放姿态。不仅提出推进海外再生原料利用，完善再生有色金属、再生稀有金属等原料进口政策，还注重与国际规则接轨，推动我国再生材料标准、认证、溯源等体系与国际互认。这有助于我国企业更好地参与国际竞争，提升在全球绿色供应链中的地位。

表2：《行动方案》制度创新与保障体系主要内容

《行动方案》还特别强调了全程质量管理的重要性，提出强化再生材料质量管理，严格落实再生材料性能、安全、环保等方面标准要求，严厉打击假冒伪劣、以次充好、危害群众生命健康等违法违规行为，强化跨部门联合执法监督。这一严格的质量监管导向，有助于规范市场秩序，避免“劣币驱逐良币”现象，为合规企业创造公平竞争环境。

此外，《行动方案》注重发挥各方主体作用，构建政府引导、企业主体、行业协同、公众参与的社会共治格局。政府负责规划引导和监管，企业发挥创新主体作用，行业协会搭建沟通平台，公众通过绿色消费参与支持。这种多元共治模式有助于形成全社会推动再生材料应用推广的合力。

五、挑战与展望 

尽管《再生材料应用推广行动方案》为我国再生材料产业发展描绘了宏伟蓝图，但在实施过程中仍面临诸多挑战与障碍。清晰认识这些挑战，并采取有效应对措施，是确保《行动方案》各项目标任务落地见效的关键。

5.1 主要挑战分析 

技术瓶颈是首要挑战。虽然我国再生资源回收利用规模位居世界前列，但在精深加工、高值化利用等方面仍存在明显短板。目前，我国再生材料利用仍以降级使用为主，保级和升级使用比例偏低。如再生塑料主要用于低端制品领域，再生金属的纯度稳定性与原生材料相比还有差距。突破这些技术瓶颈，需要加强再生资源原级利用技术研发，推动新材料技术与再生循环深度融合。

市场机制不完善是另一重要挑战。再生材料的外部效益未能充分内部化，导致其与传统原生材料相比缺乏成本竞争力。虽然《行动方案》提出完善碳减排市场化机制，但具体实施路径和操作细则尚待完善。同时，再生材料产品市场认可度不高，“新料优于再生料”的观念仍普遍存在，需要加强宣传引导和质量认证，提升消费者信心。

回收体系不健全也制约着再生材料产业发展。我国废弃物回收体系虽规模庞大，但存在“小、散、乱”等特点，回收环节多、成本高、质量参差不齐。特别是低值可回收物回收难问题突出，需要完善回收网络，创新回收模式，提高回收效率和品质。此外，回收与利用环节衔接不够顺畅，再生材料供给稳定性不足，影响下游用户使用意愿。

标准认证体系不统一同样带来挑战。目前再生材料标准缺乏系统性，不同地区、不同领域标准不一致，认证结果互认困难。这增加了企业的合规成本，也影响了再生材料的市场流通。《行动方案》虽然提出完善标准认证体系，但需要加快具体标准制定和修订工作，尽快形成统一规范的标准体系。

5.2 实施路径展望 

面对上述挑战，《行动方案》的实施需要统筹规划，分步推进，重点突破。在技术攻关方面，应聚焦精深加工和高值化利用，突破再生材料质量提升的关键技术瓶颈。支持企业、科研院所开展联合攻关，重点开发高效分选技术、物理化学再生技术、性能恢复与增强技术等。同时，推动数字化、智能化技术在再生材料生产中的应用，提高生产效率和产品一致性。

在市场培育方面，应综合运用经济、法律、行政等多种手段，建立健全促进再生材料应用推广的长效机制。完善政府绿色采购政策，优先采购再生材料产品。落实生产者责任延伸制度，引导生产企业使用再生材料。创新金融支持政策，开发绿色金融产品，为再生材料项目提供融资支持。同时，加强再生材料碳减排方法学研究，推动其减碳价值在碳市场实现。

在回收体系优化方面，应提高回收体系的规范化和规模化水平。支持龙头企业整合回收网络，建立标准化、规范化的回收体系。创新回收模式，发展“互联网+回收”、智能回收等新型回收方式。特别要完善低值可回收物回收支持政策，将其纳入城市垃圾分类和再生资源回收体系，给予适当补贴和支持。

在标准认证统一方面，应加快构建覆盖再生材料全生命周期的标准体系。优先制定关键产品和重点领域的再生材料使用标准，明确再生含量、产品质量、溯源信息等要求。推动认证结果跨地区互认，减少重复认证。加强国际交流合作，参与国际标准制定，推动中国标准与国际标准接轨。

5.3 前景展望 

随着《行动方案》的深入实施，我国再生材料产业将迎来黄金发展期。到2030年，再生材料应用规模显著扩大，再生材料产业将成为循环经济的重要组成部分，为资源安全保障和绿色低碳转型做出更大贡献。

从经济发展角度看，再生材料产业将培育新的经济增长点，带动相关产业链发展，形成绿色经济新动能。特别是再生材料深加工、高端装备制造、环保技术服务等领域，将迎来快速发展机遇。预计到2030年，再生材料产业规模将进一步扩大，对经济增长的贡献度将持续提升。

从社会影响角度看，再生材料应用推广将推动绿色生活方式的普及，提高公众资源节约意识和环境保护意识。再生材料产品将更多进入日常生活，让循环利用理念真正融入城市、社区和家庭的日常生活，让绿色生活方式成为社会风尚。同时，再生材料产业发展也将创造更多就业机会，促进社会和谐稳定。

从国际影响角度看，我国再生材料产业的快速发展，将提升我国在全球循环经济治理中的话语权和影响力。通过积极参与国际规则制定，推动中国标准与国际标准接轨，我国有望从循环经济的跟随者转变为引领者，为全球资源循环利用和可持续发展贡献中国智慧和中国方案。

总体而言，《再生材料应用推广行动方案》的出台实施，将推动我国循环经济发展进入新阶段，为构建人与自然和谐共生的现代化产业体系提供有力支撑。通过政府、企业、行业和社会各界的共同努力，我国再生材料应用一定能形成更大规模，并为重点行业绿色低碳转型、产业链供应链安全稳定做出重要贡献。

六、结论 

《再生材料应用推广行动方案》是我国再生材料产业发展的纲领性文件，其出台实施标志着我国资源循环利用进入了一个新的历史阶段。本文通过对《行动方案》的全面解读，可以得出以下主要结论：

首先，《行动方案》是我国应对资源环境挑战、实现绿色低碳发展的战略举措。当前，我国资源能源消耗量大，部分重要矿产资源对外依存度高，生态环境压力尚未根本缓解。应用推广再生材料，有助于降低对原生资源的依赖，减少环境污染和碳排放，是推动经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。

其次，《行动方案》构建了系统完整的再生材料应用推广政策体系。从提升供给保障能力、加大应用力度、健全使用管理制度到完善推广政策，四大任务相互衔接、相互支撑，形成了完整的政策链条。特别是标准认证、数据溯源、碳市场联动等制度创新，有助于破除制约产业发展的制度性障碍，为产业高质量发展创造良好环境。

第三，《行动方案》设定了清晰可行的发展目标和实施路径。到2030年，废钢铁、废纸年回收利用量分别超过3亿吨、8000万吨，再生有色金属、再生塑料年产量分别超过2500万吨、1950万吨。这些目标是基于我国现有产业基础和发展潜力制定的，通过重点行业和产品的精准推广，有望如期实现。

第四，《行动方案》的实施仍面临技术瓶颈、市场机制不完善、回收体系不健全等挑战。需要聚焦精深加工和高值化利用，突破质量提升的技术瓶颈；完善市场机制，实现再生材料的外部效益内部化；优化回收体系，提高回收效率和品质。这些挑战的应对需要政府、企业、行业和社会各界的共同努力。

展望未来，随着《行动方案》的深入实施，我国再生材料产业将迎来黄金发展期，为资源安全保障和绿色低碳转型做出更大贡献。再生材料应用推广是一项系统工程，需要持之以恒、久久为功。相信在各方共同努力下，《行动方案》设定的各项目标任务将如期实现，为我国生态文明建设和绿色发展注入新动能。

参考文献：

1.国家发展和改革委员会等. 关于印发《再生材料应用推广行动方案》的通知(发改环资〔2025〕1681号). 2025-12-23.

2.国家发展和改革委员会. 国家发展改革委等部门印发《再生材料应用推广行动方案》. 2025-12-31.

3.国家发展和改革委员会. 国家发展改革委有关负责同志就《再生材料应用推广行动方案》答记者问[N/OL]. 中国政府网, 2025-12-31.

4.潘永刚, 范莹莹. 大力推动再生材料利用 增强绿色发展新动能[J/OL]. 国家发展和改革委员会官网, 2025-12-31.

5.顾阳. 再生材料应用推广路线图明确[N]. 经济日报, 2026-01-05 (转载于中工网).

6.七部门联合发文，推动完善废弃物循环利用体系[N]. 中国环境报, 2026-01-04.